« Où va l’État ? » – Conseil d’État, 1er juillet 2015

Ce texte est la base de mon  interventionqui  fait suite à la présentation générale

réalisée par le modérateur du colloque et qui figurant à la suite du présent texte

« L’État: démantèlement ou réforme?».

 frJe répondrai monsieur le Président à votre questionnement et à votre présentation, mais pour assumer notre responsabilité d’analystes et ne pas nous confiner dans des discours généraux sur un État indéterminé, nous devons qualifier concrètement le contexte et nous situer tout aussi concrètement par rapport à notre expérience de l’évolution de l’État au cours des dernières décennies. En résumé, au regard de l’évolution de notre État, et la situation étant ce quelle est, doit-on envisager le démembrement ou la réforme de l l’État ?

Le grand intellectuel catholique René Rémond dans un petit livre « Regard sur le XX° siècle a considéré qu’il s’agissait d’un siècle « prométhéen » dont l’épopée communiste était le plus spectaculaire témoignage, mais pas le seul, s’achevant dans l’effondrement de systèmes étatiques hautement structurés et l’affaissement des idéologies messianiques entrainant une « perte des repères ».

D’une autre façon, comme cela a été évoqué de différentes manières au cours des séances précédentes, on peut considérer qu’à un cycle d’une trentaine d’années d’économie administrée après la seconde guerre mondiale, d’inspiration keynésienne, teintée de marxisme à ses débuts, a succédé un cycle d’ultralibéralisme débouchant sur une crise financière généralisée en crise de civilisation. Dans la crise, on a souligné le rôle d « amortisseur social » du service public ; certains ont annonce le « retour de l’État ».

Ces processus nous laissent aujourd’hui dans un grand désarroi, dans une situation de décomposition sociale profonde. Les partis politiques n’assument plus leurs fonctions traditionnelles (tribunitienne, consulaire, théoricienne). Edgar Morin parle avec justesse de « métamorphose ». Dès lors la question qui nous est posée est : « Où va l’État dans la métamorphose et surtout au-delà ?». Il est difficile de concevoir dans un avenir aussi incertain et cela relativise la référence aux trois modèles proposés : État modernisé (France), État minimal (pays anglo-saxons), État stratège et régulateur (pays scandinaves).

À ce stade du raisonnement je veux soulever une question qui a pour moi été permanente durant tout ce cycle de conférences : parlons nous de réforme de l’État ou de réformes administratives ? Je pense que nous nous sommes situés essentiellement sur ce second terrain alors que ce qui vient normalement à l’esprit s’agissant de la réforme de l’État dans un pays qui a connu quinze constitutions en deux siècles, c’est la réforme des institutions et, par là, de la constitution. Je comprends que le Conseil d’État n’ait pas voulu se saisir d’office de la question. Mais pour qu’elle soit évoquée dans le débat, j’ouvrirai une courte parenthèse pour dire, en ce qui me concerne, que je considère : que la souveraineté nationale n’est pas négociable ; que je suis favorable à un régime parlementaire avec un mode de scrutin aussi près que possible de la proportionnelle, pour la suppression de l’élection du Président de la République au suffrage universel; pour que le gouvernement, responsable devant l’Assemblée, détermine et conduise effectivement la politique de la nation, disposant de l’administration et de la force armée ; pour la libre administration des collectivités territoriales ; pour le maintien de la dualité juridictionnelle ; pour la refondation de la citoyenneté, etc. Je récuserai bien évidemment la contestation simpliste d’un retour à la IV° République. Telle serait ma posture dans la métamorphose, mais je ferme la parenthèse non sans souligner le caractère déterminant des institutions sur les fonctions de l’État et la réponse à la question posée.

Alors « démantèlement ou réforme ? » A priori, ni l’un ni l’autre évidemment. Le démantèlement serait irresponsable, la simple réforme insuffisante face au défi d’une nouvelle civilisation. Je me bornerai donc à évoquer quelques idées sur le terrain réaliste qui nous est proposé : un État rationnel, un État responsable, un État universaliste.

* Premièrement, un État rationnel. Il doit donner l’exemple de la démarche scientifique et démocratique. C’était l’ambition du Commissariat général du Plan en 1946. Doublé en 1997 du Conseil d’analyse économique (CAE), il a été remplacé en 2006 par le Centre d’analyse stratégique (CAS), puis en avril 2013 par le Commissariat général à la stratégie et à la Prospective(CGSP), aussitôt baptisé pompeusement France-Stratégie. Le sens de cette évolution c’est une marginalisation de l’instrument de connaissance, de prévision, de concertation.

Sur le terrain de la conduite des politiques publiques, j’ai participé à la direction de la Prévision du ministère de l’Économie et des Finances dans les années 1960-1970 à la Rationalisation des choix budgétaire (RCB) dont le fondement scientifique était incontestable. La Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en a gardé l’apparence, mais non la rigueur (la dernière conférence l’a évoquée avec un diagnostic plutôt pessimiste et sans mentionner la question de la « fongibilité asymétrique » qui en est pourtant une caractéristique importante et perverse). La Révision générale des politiques publiques (RGPP) a accumulé des centaines de meures sans la moindre cohérence et supprimé les principaux instruments de ce que j’appellerais l’ « administration rationalisante » (exemple du Conseil national d’évaluation, des Hauts conseils du secteur public ou de la coopération internationale, etc). La Modernisation de l’action publique (MAP) n’a, pour le moment produit aucun projet significatif.

Sans doute la mondialisation rend-elle la démarche de rationalisation plus difficile, elle n’en est pas moins nécessaire. Bref, il y a dégénérescence de la rationalité des politiques publiques ; on peut parler de dérive vers le modèle d’ « État minimal » anglo-saxon. Tout est à refaire en ce domaine : renforcement de la capacité d’expertise de l’État, développement de programmations en avenir aléatoire dans un contexte mondial, approfondissement théorique de l’efficacité sociale au-delà des essais d’évaluation, etc. Une intervenante dans une conférence précédente a souligné avec force que l’exigence conceptuelle était d’un niveau bien supérieur pour les politiques publiques de l’État que pour l’entreprise qui pourtant tend à être le paradigme de la gestion publique aujourd’hui.

* Deuxièmement, un État responsable. Ce qui entraine la nécessité de sa cohérence. Au cours des dernières décennies on a assisté à un processus constant de démembrement de l’État : multiplication d’autorités administratives indépendantes, d’instances dites de régulation, de délégations de services publics à des organismes mixtes ou privés, des privatisations massives, etc. Certes, au niveau microéconomique des justifications de ces opérations peuvent s’avérer pertinentes[1], mais je les conteste au niveau macroéconomique, au niveau de l’État. Ce mouvement qui se veut managérial a trouvé des encouragements dans plusieurs rapports officiels dont la philosophie est de tendre à séparer le service public du secteur public, la gestion, mieux la gouvernance, de la propriété publique. Les services publics pourraient ainsi prospérer « hors sol ».

Je considère qu’il s’agit là d’une dérive tout à fait fâcheuse et reste convaincu (sans grand espoir de convaincre dans le contexte actuel) que « Là où est la propriété là est le pouvoir », comme aurait pu dire Jean-Jacques Rousseau (Discours sur l’origine et les fondements de l’inégalité parmi les hommes). Membre de la section des travaux publics du Conseil d’État, j’ai vu passer des projets de décrets proposant la transformation statutaire de services administratifs en établissements publics administratifs (EPA), d’EPA en EPIC, d’EPIC en sociétés mixtes, sociétés anonymes éventuellement chargées de missions de service public. Tous les projets de décret se situaient dans ce processus, aucun dans le processus inverse. Je suis pour une « respiration » du service public et du secteur public, mais là il ne s’agit pas là d’une respiration, mais d’une « expiration ». Par ailleurs la réforme territoriale s’effectue actuellement dans une très grande confusion nuisible aussi bien à l’unité nationale qu’à la démocratie locale.

L’appropriation sociale articulant : économie des besoins (pour reprendre le titre du livre de mon ami et collègue Jacques Fournier)-transfert juridique de propriété-intervention effective des acteurs des entreprises ou organismes concernés, est la condition de la maîtrise. Ce sont ces trois volets qu’il conviendrait d’expliciter (en dehors de la question institutionnelle, bien entendu). C’est une entreprise difficile dans la mondialisation mais encore plus nécessaire pour la gestion des biens communs (eau, ressources du sol et du sous-sol, etc.), ou biens « à destination universelle » selon la formule de Vatican II.

* Troisièmement, un État universaliste. Je considère qu’aujourd’hui nous devons inscrire notre réflexion sur l’État au sein d’une bipolarisation individuation-mondialisation.

Le pôle de l’individuation est celui de la formation de la citoyenneté au contenu déjà très riche dans notre pays, mais qui doit être approfondi sur le terrain de la responsabilité individuelle et du rejet des conformismes. Elle n’a pas de véritable prolongement au niveau de l’Union européenne le contenu des articles 20 (« Il est institué une citoyenneté de l’Union. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre », formule juridiquement indéfendable) et suivants du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne étant particulièrement déficient.

Le pôle de la mondialisation est sans doute celui de la plus grande fécondité conceptuelle. C’est celui de l’émergence de valeurs universelles (paix, sureté, droit au développement, protection de l’écosystème …), les moyens de la gestion des biens communs (culturels, techniques, économiques, administratifs …). Celui ce la convergence ordonnée des États de droit dans l’esprit des travaux de Mireille Delmas-Marty.

Dans cette problématique la nation est et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et du général. L’État nation est dès lors l’opérateur de la dialectique entre citoyenneté et avènement du genre humain comme sujet de droit. D’où la nécessité de son renforcement, ce qui est en même temps une chance pour notre pays qui est en mesure d’apporter des contributions constructives à ce mouvement d’humanisation. Je pense aux conceptions relatives au service public, au droit du sol, à la France terre d’asile et pays des droits de l’homme, à sa culture juridique et institutionnelle et, bien sûr, à la laïcité. Au lieu de cela j’ai le sentiment d’une « banalisation » de la France pour reprendre l’expression de Marcel Gauchet.

Alors « démantèlement ou réforme ? ». Je dirai, pour ma part, qu’il résulte de ce qui précède que le démantèlement est déjà très avancé et qu’il faudra bien plus qu’une réforme, une transformation qualitative d’un haut niveau, pour que la « main visible » en impose à la « main invisible ».

[1] Le Conseil d’État a tôt reconnu que des organismes publics pouvaient se livrer à ces activités de gestion privée (CE, 6 février 1903, Terrier). Réciproquement que des organismes privés pouvaient être chargés de missions de service public (CE, 10 janvier 1902, Compagnie nouvellede gaz de Neuville-les-Rouen), même en dehors de tout syst§me contractuel ( CEE, Ass, 13 mai 1938, Caisse primaire et protection).

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