« L’État : démantèlement ou réforme ? » – Cycle de conférences du Conseil d’État sur le thème « Où va l’État? » – 2er juillet 2015

Présentation générale

Modérateur :

n Jean‐Ludovic Silicani,
conseiller d’État, ancien commissaire à la réforme de l’Éta.

Discours de clôture :

n Jean‐Marc Sauvé, vice‐président du Conseil d’État

Présentation
de la conférence de clôture

La treizième et dernière conférence du cycle «Ou va l’État ? » a pour thème » Démantèlement ou reforme? ».Il s’agit d’une problématique très large qui porte à la fois sur le fond‐ quel est le degré nécessaire de transformation de l’État?‐ et sur la méthode à suivre qui dépend évidemment de la radicalité de la transformation. Ces deux dimensions, indissociablement liées, seront donc abordées.

1. Dans les sociétés contemporaines développées, l’action publique prend différentes formes correspondant aux quatre grandes catégories de missions suivantes.

1) Des missions de puissance publique qui se traduisent par des actes d’autorité, c’est‐à‐dire des décisions unilatérales (édiction de règles impératives ou souples et de décisions individuelles : autorisations, interdictions, sanctions, obligations) ou par des services d’autorité (police, justice, défense), qualifiées parfois de violence légitime ; ces missions ne se limitent pas aux seuls secteurs dits régaliens, étudiés lors de 6e conférence du cycle, mais concernent aussi beaucoup d’autres secteurs où l’État intervient sous une forme unilatérale : par exemple en matière d’environnement ou de droit du travail.

2) Des missions de prestations de services publics : il s’agit de produire et délivrer des services, souvent de masse, qui ne relèvent pas

Les intervenants :

n Hervé Gaymard,
ancien ministre, député et président du conseil départemental de Savoie

n  Éric Le Boucher, éditorialiste aux Échos

n  Anicet Le Pors,
ancien ministre, conseiller d’État (h.)

d’une activité de puissance publique, tels que l’éducation ou les soins hospitaliers ; on peut y rattacher la réalisation directe d’équipements qui sont souvent le support de ces services. 
3) Des missions de financement, de transferts

et de redistribution (allocations et subventions), notamment en matière sociale, économique ou culturelle.

4) Enfin des missions d’information ou d’influence (collecte, traitement, diffusion) à des fins pratiques ou stratégiques que certains appellent le soft power.

Il convient aussi de rappeler que si les dépenses publiques représentent, en France, depuis ces dernières années, environ 57% du PIB, l’essentiel (35 % du PIB) est consacré à la troisième catégorie de missions (transferts), notamment via la Sécurité sociale et la couverture des risques sociaux ; 19 % du PIB est consacré au fonctionnement et à l’équipement des administrations publiques civiles et militaires (masse salariale relative aux 5 300 000 agents publics, autres dépenses de fonctionnement, investissements) ; enfin, le solde (3%) correspondant aux intérêts de la dette.

La répartition du total des dépenses publiques, selon les acteurs en cause, est la suivante (en pourcentage du PIB) :

‐ État : 20%

‐ Sécurité sociale : 25%.

– Collectivités territoriales : 12%

Ainsi, pour répondre à la question de notre conférence « L’État: démantèlement ou reforme ? », il sera nécessaire de bien préciser si les analyses et préconisations concernent l’État au sens strict ou la sphère publique dans son ensemble, y compris l’État‐providence qui a été traité lors de la 7e conférence du cycle. Compte‐tenu des multiples liens financiers, juridiques et fonctionnels existant entre les différentes catégories, nationale, territoriale et socio‐sanitaire, d’acteurs publics, il est proposé de traiter l’ensemble mais en se focalisant sur l’État proprement dit.

1. Pendant les 30 glorieuses, un consensus s’est fait sur un rôle croissant de l’action publique, notamment de l’État providence, avec une augmentation régulière des dépenses et recettes publiques, en particulier en Europe, ce mouvement étant facilité par une forte croissance économique. Mais, comme on le sait, et cela a été souligné lors de plusieurs des conférences du cycle, depuis les années soixante‐dix, des recherches, des débats et des politiques publiques se sont développées sur le thème de la réforme de l’État, que ce concept soit pris au sens strict ou au sens large. Pour résumer, il en ressort trois « écoles » qui ont chacune donné corps à des actions menées par les pouvoirs publics.

‐ La première, illustrée par la France, est celle dite de la modernisation. L’État modernisé conserve, en théorie, son périmètre exhaustif, tout en transférant des compétences croissantes aux collectivités territoriales, et la sécurité sociale se modernise tout en étendant sa couverture à de nouveaux risques. Les reformes ne portent donc pratiquement pas sur le périmètre de la sphère publique mais un peu sur la répartition entre les acteurs et surtout sur des réorganisations visant à améliorer l’efficacité de chaque acteur. Le régime juridique des agents publics n’est pas modifié et les effectifs ont continué à augmenter.

‐ La deuxième, illustrée par les pays anglo‐ saxons, notamment les États‐Unis et le Royaume‐Uni, correspond, à l’origine en tout cas, avec les réformes initiées par Ronald Reagan et Margaret Thatcher, à ce que certains ont appelé l’État minimal où l’objectif affiché est le moins d’intervention publique possible, cette rétraction touchant principalement, via les privatisations et externalisations, les 2e et 3e catégories de missions inventoriées ci‐dessus, mais parfois aussi les fonctions régaliennes, comme la régulation des infrastructures (énergie) et celle des activités bancaires, ou encore le contrôle de la navigation aérienne, dans un mouvement dit de déréglementation accélérée. Mais, aux

États‐Unis, c’est l’État fédéral qui a été principalement réduit (small gouvernement), alors qu’au Royaume‐Uni, un fort mouvement inverse de recentralisation a été opéré dans un but d’économie, par la réduction massive des autorités locales et la création d’agences nationales spécialisées, ayant ou pas la personnalité morale ; vision idéologique dans un cas, plus pragmatique dans l’autre. Par rapport aux réformes initiales, de fortes corrections sont intervenues sous la présidence Clinton ou le gouvernement Blair, avec notamment d’importantes créations d’emplois ou une augmentation des crédits de fonctionnement.

‐ La troisième, illustrée par les pays scandinaves, notamment la Suède, est celle de l’État stratège et régulateur : si le périmètre de la sphère publique est réduit, il reste cependant substantiel. C’est surtout sur la spécialisation des acteurs publics que porte l’essentiel des réformes : l’État national se réduit à l’État central, c’est‐à‐dire aux ministères qui sont eux‐mêmes ramenés à des effectifs restreints mais de cadres de haut niveau et de profils variés ; ils se spécialisent sur les missions de veille, de stratégie, de conception, de législation et d’évaluation. L’État n’est donc plus opérateur : la mise en œuvre des politiques publiques définies par le gouvernement et le parlement est confiée à des agences spécialisées, ayant des objectifs précis à atteindre sur lesquels elles sont évaluées, ou à des autorités indépendantes dans les domaines qui le justifient. D’autres missions sont transférées aux collectivités territoriales. C’est dans ce cadre où chaque organe est spécialisé et où chaque mission ne relève que d’un type d’acteur qu’est mise en œuvre une politique visant à améliorer la productivité et l’efficacité des services publics et donc à réduire les coûts. Le Canada a mené des réformes intermédiaires entre celles des États‐Unis et celles de la Suède.

Chacun pourra qualifier ces quelques exemples de démantèlement, de réforme ou d’aucun de ces deux substantifs.

Les interventions et le débat permettront de mettre en lumière les avantages et les inconvénients de ces trois « modèles », en fonction des objectifs politiques que se fixe notre pays, et compte‐tenu de notre environnement européen et mondial, en ce qui concerne :

‐ le périmètre de la sphère publique ;
‐ le degré de spécialisation des acteurs en son sein, avec notamment le rôle particulier assigné à l’État : en dehors des missions de puissance publique, l’État doit‐il, dans tous les domaines, outre ses fonctions de stratégie et d’organisation, être encore un opérateur direct, par exemple en matière d’enseignement? L’État doit‐il par ailleurs assurer une péréquation financière et fiscale entre les territoires ? ;

‐ enfin, à périmètre redéfini, les gains d’efficacité attendus et leur utilisation (réduire la dépense publique ou la maintenir en produisant plus de services?).

III. Les interventions et le débat porteront aussi sur la méthode pour concevoir, décider et mettre en œuvre la réforme.

‐ Faut‐il essayer de partir d’un diagnostic aussi partagé que possible sur l’étendue des services publics rendus, leur qualité et leurs coûts, avec des éléments de comparaison internationale? Si oui comment l’établir, par qui et dans quel délai? Ou estime‐t‐on que ce diagnostic a déjà été fait par des structures publiques ou privées et qu’il faut désormais passer du diagnostic à la détermination et l’engagement des réformes elles‐mêmes?

‐ Recherche‐t‐on, pour décider et voter ces réformes, une majorité large, dépassant les clivages politiques habituels? Associe‐t‐on la société civile à ces choix? Si oui sous quelle forme?

‐ Est‐on prêt à dégager les moyens humains et techniques nécessaires pour mettre en œuvre ces réformes?
‐ Procède‐t‐on à des expérimentations territoriales ou sectorielles? À quel rythme réforme‐t‐on (en 100 jours par ordonnances ou sur une législature)?

‐ Comment suivre le résultat des réformes et, le moment venu les évaluer et les corriger s’il y a lieu?

Biographies des intervenants

n Jean‐Marc Sauvé
 – Diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris et ancien élève de l’École nationale d’administration, Jean‐Marc Sauvé entre comme auditeur au Conseil d’État en 1977. Il est conseiller technique dans les cabinets de Maurice Faure et de Robert Badinter, ministres de la justice, de 1981 à 1983. Il occupe les postes de directeur de l’administration générale et de l’équipement au ministère de la justice de 1983 à 1988, puis de directeur des libertés publiques et des affaires juridiques au ministère de l’intérieur de 1988 à 1994, date à laquelle il devient préfet de l’Aisne. Nommé maître des requêtes au Conseil d’État en 1983, il devient conseiller d’État et secrétaire général du Gouvernement en 1995. Depuis le 3 octobre 2006, il est le vice‐président du Conseil d’État. Il est également président du comité

prévu par l’article 255 du Traité pour le fonctionnement de l’Union européenne (comité de sélection des juges européens), président du conseil d’administration de l’ENA et président de l’Institut français des sciences administratives.

n Jean‐Ludovic Silicani – 
Ingénieur civil des mines, titulaire d’un DEA de sciences économiques, ancien élève de l’IEP de Paris et de l’ENA, Jean‐Ludovic Silicani commence sa carrière au Conseil d’État en 1980. Il est directeur à l’agence nationale de valorisation de la recherche de 1984 à 1986, avant de rejoindre le ministère de la culture et de la communication comme directeur de l’administration générale de 1986 à 1992. Il est alors nommé directeur général de la bibliothèque de France. En 1993, il devient directeur du cabinet de Simone Veil, ministre d’État, ministre des affaires sociales, de la santé et de la ville. En 1994, il est rapporteur général de la mission sur les responsabilités et l’organisation de l’État, puis, de 1995 à 1998, commissaire à la réforme de l’État. Réintégré au Conseil d’État en 1998, il préside la quatrième sous‐section du contentieux de 2003 à 2009. En avril 2004, il rédige pour le Premier ministre un rapport sur la rémunération des directeurs d’administration centrale. D’octobre 2007 à avril 2008, il est chargé de la rédaction du Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique, et en 2009, il est membre de la commission présidée par Édouard Balladur sur la réforme des collectivités locales. Il préside l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) de 2009 à 2015. Depuis janvier 2015, il a réintégré le Conseil d’État, comme membre de la section des finances.

n Hervé Gaymard – 
Hervé Gaymard est député et président du conseil départemental de la Savoie, membre de la Commission des affaires étrangères et de la Commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale. Il a exercé différentes responsabilités ministérielles : économie, finances et industrie ; santé et sécurité sociale ; agriculture, pêche, alimentation et affaires rurales.
Il a également été président du Conseil d’administration de l’Office national des forêts entre janvier 2010 et mars 2013.
Hervé Gaymard est l’auteur de plusieurs livres : essais littéraires (Pour Malraux, Pour le livre, Avec Mario Rigoni Stern), politiques (La route des Chapieux, Nation et engagement) et géopolitiques (Un nouvel usage du monde).
De nombreux rapports et articles témoignent de son engagement sur les questions sociales, l’agriculture et la forêt, pour le développement et l’Afrique, ainsi que de son implication sur les réflexions concernant les échanges internationaux et la mondialisation.

n Éric Le Boucher
 – Diplômé de l’Institut de statistique de l’université de Paris, titulaire d’un DEA de gestion et d’un doctorat d’économie de l’université Paris Dauphine, Éric Le Boucher a commencé sa carrière comme économiste à l’Institut de recherche en information économique et sociale de l’université Paris Dauphine. Il a intégré la rédaction de l’Usine nouvelle puis du Matin de Paris en 1982, avant de devenir, en 1983, journaliste économique au Monde. Il a également exercé les fonctions de correspondant de ce journal à Francfort, puis rédacteur en chef et éditorialiste. En 2008, il a intégré la rédaction du journal Les Échos. Il a été directeur de la rédaction d’Enjeux Les Échos et il est l’un des cofondateurs du magazine en ligne Slate.fr. Par ailleurs, il a été membre de la Commission pour la libération de la croissance française qui a remis son rapport en janvier 2008, et président au Conseil pour la diffusion de la culture économique créé en 2006. Aujourd’hui éditorialiste aux Échos, il est membre du conseil du Centre d’études prospectives et d’informations internationales.

n Anicet Le Pors – 
Anicet Le Pors a été successivement ingénieur à la Météorologie nationale, économiste au ministère de l’économie et des finances, sénateur et conseiller général des Hauts‐de‐ Seine, ministre de la fonction publique et des réformes administratives (1981‐1984), conseiller d’État et président de formation de jugement à la Cour nationale du droit d’asile. Il a parallèlement exercé des responsabilités associatives, syndicales et politiques. Membre, à sa création, du Haut conseil à l’intégration, il a également été membre de la Commission d’accès aux documents administratifs, du groupe d’experts sur la continuité du service public des transports, administrateur de l’Agence nationale des fréquences, vice‐ président du Conseil national du tourisme, chargé de mission sur les emplois‐jeunes, la décristallisation des pensions des anciens combattants d’outre‐mer, la situation des travailleurs saisonniers. Il a présidé le comité de pilotage pour l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques. Il est l’auteur de nombreux rapports officiels et d’ouvrages. Il a notamment publié deux « Que sais‐je ? » sur La citoyenneté et Le droit d’asile et, avec Gérard Aschieri en 2015, La fonction publique.