SERVICE PUBLIC, FONCTION PUBLIQUE
Histoire, Principes et Avenir
Le passé doit être analysé pour éclairer l’avenir (Tocqueville). Les principes y sont forgés. Notre responsabilité : explorer et ouvrir un avenir à cette exception française dans une perspective universaliste.
1. L’émergence de l’autorité administrative
1.1. Le processus de sécularisation du pouvoir politique
Première mutation : du souverain par la « »grâce de Dieu » à l’autonomisation du pouvoir monarchique. Les actions décisives de Louis IX, Philippe Le Bel, François 1er, Louis XIV. La Renaissance fait retour aux anciens, au droit romain.
Deuxième nutation : de la personne du Roi à l’autonomisation du pouvoir d’État. Conversion sous Louis XIV. La primauté de la raison s’affirme sous les Lumières. La notion de peuple souverain s’impose (Du contrat social de J-J Rousseau) L’État-nation s’affirme comme souverain.
Troisième mutation : le pouvoir d’État face aux doits de l’homme et du citoyen. à partir de là, la Révolution française. Luttes et organisations pour la conquête du pouvoir d‘État autour de la République, du socialisme, de la sortie de la religion. Le XIX° siècle, celui de l’affirmation des nationalités, des conquêtes coloniales, des lois sociales, de la laïcité, du service public, de l’internationalisme (Internationales de 1876, 1889, 1919). Débouché sur le XX° siècle « prométhéen », les religions séculières, les États totalitaires. Échec au tournant de 1990.
Aujourd’hui, situation post-prométhéenne avec bipolarisation individuation-mondialisation (cf. infra) ; est-ce une nouvelle mutation ?
1.2. Les repères historiques des trois fonctions publiques
L’administration se développe avec l’activité intellectuelle et économique à partir du XV° siècle. Les officiers puis les commissaires détiennent des charges marquées par la vénalité, la patrimonialité, l’hérédité. L’administration se technicise (intendants au XVI°, ingénieurs des Ponts au XVIII°) en dépit de la corruption. La Révolution française supprime les privilèges et pose des principes (égalité, responsabilité, mérite). Une conception autoritaire et conformiste se développe durant le XIX° siècle favorable aux grands corps marqués par la soumission au pouvoir et par les conflits d’intérêts. La II° puis la III° République tentent de reprendre la main en exigeant une loyauté républicaine. La fonction publique de l’État (FPE) se féminise dans les catégories d’exécution. Les fonctionnaires s’organisent sur la base de la loi de 1901 puis de la reconnaissance du fait syndical par le Cartel des gauches en 1924. S’opposent alors les conceptions du « statut carcan » et du « statut jurisprudentiel » (dispositions successives de 1905, 1911, 1913, 1921, 1924). Premier statut sous Vichy par la loi du 14 septembre 1941 avant le statut démocratique fondateur de la loi du 19 octobre 1946 portant Statut général des fonctionnaires (Debré – Thorez : minimum vital, rémunérations, classification, protection sociale et retraite). Il sera peu modifié au fond par l’ordonnance du 4 février 1959 et par les évènements de 1968 (constat Oudinot).
La fonction publique territoriale (FPT) a elle-même une origine très ancienne (statut de « tambour public » en 1294 »), les cités en développement voulant supplanter les anciennes administrations seigneuriales. Les étapes de son développement à partir d’un certain mimétisme par rapport à l’État (charges) mais dans une situation de précarité : arrêt Cadot du Conseil d’État en 1889reconnaissant sa compétence ; injonction aux communes en 1919 de créer un statut des communaux ou de mettre en œuvre un statut type ; loi de finances du 31 décembre 1937 plafonnant la situation des agents publics territoriaux aux situations des agents publics de l’État comparables, ; loi du 28 avril 1952 codifiée dans le Livre IV du code des communes. Il s’agit d’une fonction publique d’emploi,
La fonction publique hospitalière (FPH) est encore plus loin de la FPE. Elle est dominée par l’Église : l’évêque préside l’assemblée générale des établissements hospitaliers. Une sécularisation est engagée à partir d’une ordonnance de 1821 : en fonction de la taille de l’établissement le receveur est nommé par le ministre ou le préfet. Â partir de 1851 un texte statutaire écarte le pouvoir religieux de la gestion des personnels. Des textes de 1941 et 1943 ont une portée très générale ; puis le décret-joi du 20 mai 1955 codifié dans le Livre IX du code de la santé publique constituera la base statutaire des personnels des établissements hospitaliers publics.
Évolution dominée par deux lignes de forces : autoritaire se réclamant du pouvoir hiérarchique mais aussi su service public ; participative, fondée sur le principe de responsabilité. Elles débouchent sur les conceptions antagoniques de fonctionnaire-sujet et de fonctionnaire-citoyen.
1.3. L’expansion administrative
L’évolution des prélèvements obligatoires et de la dépense publique en longue période constituent des indicateurs de socialisation : les prélèvements obligatoires de l’ordre de 10-15 % du PIB avant la première guerre mondiale sont aujourd’hui au voisinage de 45 % marqués par un « effet de cliquet » par les guerres et les crises. La dépense publique à 57 % est la contrepartie de services publics étendus et d’une dette importante.
our autant y a-t-il trop de fonctionnaires ? En termes d’agents publics le Conseil d’analyse stratégique (CAS) a calculé qu’il y en avait environ 90/1000 habitants en France (même ordre de grandeur que le Royaume-Uni, le Canada et les États-Unis) entre le Japon (40) et le Danemark (140). L’exception de l’Allemagne (50/1000) s’explique par le fait que l’essentiel des services sociaux et de santé est assuré par les Églises.
La fonction publique compte 5, 4 millions d’emplois (FPE 2,4, FPT 1,8, FPH.1,2) ; y compris environ 20 % de contractuels de droit public. (900 000) Si l’on y ajoute les entreprises publiques (environ 700 000) et les organismes financés sur fonds publics, le service public occupe environ le quart de la population active et la fonction publique les quatre-cinquièmes du service public.
2. L’affirmation des principes
2.1. La prééminence de l’intérêt général
Il s’est appelé successivement : bien commun,, utilité commune, nécessité publique, bien être commun, etc. L’Idée s’est Incarnée dans de fortes personnalités.
Les économistes néo-classiques se sont efforcés de définir un « optimum social », préférence révélée des acteurs économiques dans des conditions de concurrence parfaite. Ses adaptations ont été de portée limitée.
Le juge administratif a considéré qu’il revenait au pouvoir politique de le définir, mais il a su l’identifier dans certaines activités sociales (défense, justice,…). L’intérêt général a un caractère évolutif (arrêt CE Ville de Tarbes, 1985 et Ville de Gennevilliers, 1995) et peut donner lieu à des conflits de principes (arrêt CE Ville de Morsang-sur-Orge, 1995).
Il se définit au niveau de la communauté des citoyens nationaux et non de communautés infra et supranationales (non ratification de la convention-cadre sur les droits des minorités (CE 1995 ; charte sur les langues régionales, CC 1999). Toutefois, le Conseil d’État retient la notion d’ « intérêt public local » (arrêts sur la laïcité de 2011).
notion est contestée par les défenseurs d’intérêts exclusifs de classes. Mais aussi par les partisans d’intérêts communautaires, d’une loi naturelle de transcendances (argument c. mariage pour tous, charia …).
2.2. L’enjeu du service public
L’inscription concrète de l’intérêt général dans la société est le fait du service public. L’expression figure dans les Essais de Montaigne en 1580. Une théorisation est formulée par l’École de Bordeaux à la fin du XIX° siècle. La notion simple à au départ est devenue complexe. À l’origine : mission d’intérêt général – personne morale de droit public – droit et juge administratifs. La couverture devait se faire par l’impôt et non par les prix. Le concept entrainait l’existence de prérogatives de droit public (ex. : responsabilité pour faute lourde).
Succès de la notion, extension entrainant une hétérogénéité croissante : régie, concession, délégation de service public. Progressivement, extension du contrat au détriment de la loi. Essais de dissociation de la propriété et du statut de la gestion, pour un service public « hors sol ». Il s’agit d’un argument pour des privatisations, la création d’autorités administratives indépendantes, des délégations de service public, des organismes de régulation … A l’inverse, reconnaissance d’une marge de diversification admissible des entreprises publiques prolongeant le mode monopolisation – spécialisation instauré après la seconde guerre mondiale.
Il y a ignorance de la notion au sein de l’Union européenne dominée par la logique économique libérale et ses critères essentiellement économiques. Le principe de concurrence est dominant, mais progresse l’idée d’une protection croissante des services d’intérêt général (SEIG et SNEIG) par la jurisprudence et certaines dispositions des traités. Le problème de la propriété publique liée est formellement évoqué (art. 345 du TFUE) mais lds privatisations sont néanmoins exigées (Grèce).
2.3. La conception française de la fonction publique
La fonction publique représente aujourd’hui la majeure partie du service public (80 %). Elle est la résultante historique de la confrontation des deux « lignes de forces » précédemment dégagées. Le statut général des fonctionnaires (SGF) qui régit aujourd’hui les fonctionnaires repose sur quatre choix majeurs qui en procèdent.
Le choix du du fonctionnaire-citoyen contre celui du fonctionnaire-sujet. Ce qui signifie la consécration de la conception exprimée dans le statut général fondateur de 1946 et confirmé depuis, en rupture avec la conception qui avais prévalu pendant un siècle et demi.
Le choix du système de la carrière contre celui de l’emploi. La priorité attribuée à la loi de décentralisation en 1981 (loi du 3 mars 1982) a conduit au choix du système de la carrière pour tous (déclaration à l’Assemblée nationale du 27 juillet 1981). Le système de la carrière considère l’activité du fonctionnaire au sein de travailleurs collectifs et sur l’ensemble de sa vie professionnelle ; celui de l’emploi se réfère à la qualification intrinsèque de l’agent et à la notion de métier.
Le choix d’un équilibre entre unité et diversité. Ce qui a conduit à l’élaboration d’un statut à « trois versants » en quatre titres, le premier, en facteur commun correspondant à la définition et aux droits et obligations des fonctionnaires, les trois autres correspondant aux trois fonctions publiques : d’État, territoriale et hospitalière. Les syndicats ont apppoyé cette réforme avec certaines hésitations, les élus ont été réservés, l’opposition s’est résignée, Pierre Mauroy l’a soutenue, François Mitterrand s’est montré indifférent avant d’exprimer des réserves sérieuses.
e choix de principes ancrés dans l’histoire. Le principe d’égalité conduisant au recrutement par concours (art. 6 DDHC de 1789) ; le principe d’indépendance et de séparation du grade et de l’emploi (loi sur l’état des officiers de 1834) ; le principe de responsabilité (art. 15 DDHC). C’est la plus claire expression du fonctionnaire-citoyen contre celle du fonctionnaire-sujet de Debré exprimée en n 1947. Le principe hiérarchique, l’obligation de réserve et le devoir d’obéissance ne figurent pas expressément dans le statut.
Trente-deux ans après le vote du titre 1er (loi du 13 juillet 1983) le SGF a démontré sa solidité due à l’architecture juridique et aux principes affirmés. Il a aussi manifesté une grande adaptabilité ayant été modifié législativement 225 fois en 30 ans (les quatre titres respectivement 30, 50, 84 et 61 fois). La FPT la plus modifiée a pu être regardée à la fois comme « maillon faible » du SGF ou comme « avant-garde » en tant que contre-pouvoir et en raison de ses qualités propres, mais aussi par les tenants d’un retour à un système de l’emploi. Le SGF a fait l’objet de nombreuses contestations ou offensives : loi Galland du 13 juillet 1987, rapport du Conseil d’État de 2003 (rapport Pochard), « révolution culturelle » de Sarkozy en 2007 et Livre Blanc de Silicani en 2008.
3. Une mise en perspective
3.1. Des réformes immédiates souhaitables
L’avenir commence par des revendications immédiates qui supposent d’abord un assainissement consistant à revenir sur des dénaturations : la loi Galland dans la FPT (cadres d’emplois, listes d’aptitude, contractuels) ; l’amendement Lamassoure sur le droit de grève ; la 3° voie d’accès à l’ENA). Le gouvernement actuel y renonce alors même que ces décisions n’auraient aucun coût.
es chantiers structurels devraient être mis en perspective : gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, traduction juridique plus satisfaisante de la garantie fondamentale de mobilité, multi-carrières, égalité femmes-hommes, limitation du recours aux contractuels, etc. Le gouvernement actuel manque d’ambition si la tonalité est favorable à la conception française de fonction publique (rapport Pêcheur, projet de loi Lebranchu sur les droits et obligations, accord avec les syndicats sur les parcours et la réformes des grilles, etc.).
Il est aussi nécessaire de prendre en compte la situation des personnels du privé qui ne sont pas dans une position statutaire et réglementaire mais sont soumis au contrat. La contradiction à résoudre est d’améliorer la situation de l’ensemble des salariés en respectant la spécificité du service de l’intérêt général que servent les fonctionnaires qui disposent d’un statut législatif qui n’est pas une privilégiature mais garantit leur indépendance. La convergence public-privé doit être mise en perspective, ce qui suppose l’instauration d’un « statut des travailleurs salariés du secteur privé », base essentielle de leurs droits fondamentaux permettant une véritable « sécurité sociale professionnelle ».
3.2. Le XXI° siècle « âge d’or » du service public ?
Il est indispensable préalablement d’analyser avec lucidité la situation de décomposition sociale actuelle. René Rémond a caractérisé le XX° siècle comme siècle « prométhéen » débouchant sur une « perte de repères ». À trois décennies d’économie administrée après la deuxième guerre mondiale ont succédé trois décennies d’ultralibéralisme débouchant sur une crise financière s’élargissant en crise de civilisation au sein de laquelle on a pu caractériser le service public comme « amortisseur social » et en appeler au « retour de l’État ». L’interprétation de la situation actuelle est un préalable indispensable que traduisent certaines expressions : « Pendant la mue le serpent est aveugle » (Ernst Jïnger-A.LP, , « métamorphose » d’Edgar Morin. La recherche des causes de la crise permet d’avancer des hypothèses : affaiblissement de la référence à l’État-nation, la complexification de la notion de classe, les bouleversements géopolitiques, l’évolution des mœurs, le déclin de l’influence des idéologies messianniques. À l’issue de la confrontation de la troisième mutation État-citoyens (cf. supra) se profilerait donc une quatrième mutation marquée par la bipolarisation individuation-mondialisation, impliquant deux sujets de droit l’individu et le genre humain.
’individuation, c’est la refondation d’une citoyenneté émancipée des déterminismes totalitaires et des transcendances. Cette refondation suppose pour chaque individu une entière prise de responsabilité qui doit le conduire à s’interroger sur les valeurs, l’exercice et la dynamique de sa citoyenneté. L’ensemble de ses choix personnels constituerait son « génome se citoyenneté », à partit duquel se pose la question de l’invention de centralités socialement efficaces et démocratiques.
a mondialisation concerne tous les aspects de la vie sociale et pas seulement la finance. Elle se caractérise par l’émergence de valeurs universelles : Déclaration des droits de l’homme de 1948, paix, sécurité, droit au développement, protection de l’écosystème, etc., avec en perspective : service public, ou laïcité ? De nombreuses activités prennent aussi une dimension universelle et, avec elles, le besoin de services publics est croissant pour la gestion de l’eau, des ressources du sol et du sous-sol, de productions alimentaires, d’énergie, de télécommunication, de météorologie et d’exploration spatiale, de certaines productions industrielles stratégiques, de services administratifs, etc. Ces services publics développés au niveau planétaires doivent s’accompagner de diverses formes d’appropriation sociale (patrimoine commun, biens à destination universelle, biens de haute nécessité) et de construction d’un droit commun (Mireille Delmas-Marty) qui correspond déjà à de multiples conventions et textes divers de portée internationale et mondiale. Le XXI° siècle sera ainsi celui d’exigences accrues en matière d’interdépendances, de coopérations, de solidarités qui se condensent en France dans la notion de service public.
3.3. a contribution de la France et de ses fonctionnaires
La dialectique qui donne vie à la bipolarisation individuation-mondialisation (citoyen-genre humain) nécessite l’existence d’un opérateur. La nation est et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et du général. L’État-nation est l’opérateur de cette dialectique. Le démantèlement de l’État est aujourd’hui très avancé dans la métamorphose et sa « main visible » a cédé beaucoup de champ là la « main invisible » du marché.
Dans de telles conditions, la France, en raison de son histoire et de son expérience aurait une importante contribution à apporter au monde en ce qui concerne le service public, le droit du sol, sa réputation de terre d’asile et de patrie des droits de l’homme, sa culture juridique et institutionnelle. Il s’agit là d’une prise de conscience politique, la lucidité étant la qualité première du citoyen d’aujourd’hui.
l résulte de tout ce qui précède que les fonctionnaires sont des acteurs de premier rang dans la métamorphose. Il reste à les en convaincre.
Anicet Le Pors 