Service public, fonction publique – Association Jaurès Espace Tarn – Albi 20 novembre 2018

 

Services publics et Fonction publique ont de l’avenir

(Résumé) 

  Le service public et la fonction publique sont en permanence dans l’actualité. Au cœur de la discussion budgétaire qui occupe chaque automne au Parlement, dans la suppression du statut des cheminots comme conséquence de la réforme du code du travail, dans l’affaire Benalla contractuel de l’Élysée, et à propos des problèmes les plus importants de la vie quotidienne en société dans la santé, l’éducation, la sécurité, la justice, la culture, etc.

Ainsi, à travers les services publics ce sont les problèmes politiques les plus importants qui sont posés. Ils représentent environ le quart de la population active du pays, près de 7 millions de salariés des administrations, des entreprises et des organismes publics, la fonction publique représentant 80% des effectifs de l’ensemble. Mais le service public c’est aussi une histoire, une culture, une conception politique de la vie en société et, par là, un enjeu politique majeur

C’esp pourquoi je commencerai par une vision historique pluriséculaire qui caractérise une expansion administrative constante, qui n’est pas contredite, à mon avis mais cela est à débattre, par la régression néolibérale des dernières décennies. Cela permettra, j’espère, d’éclairer la situation actuelle, et précisément la politique conduite par Emmanuel Macron, avant d’en tirer les conséquences pour les court, moyen et long termes.

 

1. L’expansion des activités socialisées dans l’histoire

1.1. Une sécularisation du pouvoir politique.

Dès la fin du Moyen Âge, le roi n’est plus seulement souverain « par la grâce de Dieu » mais en raison de sa propre autorité (Philippe le Bel). Sous la monarchie absolue, on assiste à une autonomisation de l’appareil d’État qui s’accompagne d’un renforcement administratif (Louis XIV). Les Lumières conduisent à la désignation du Peuple comme souverain (Jean-Jacques Rousseau, Du Contrat social, 1762). L’État est enjeu de pouvoir des citoyens aux XIX^e et XXI^e siècle. Le mouvement de sécularisation est porté aujourd’hui au niveau mondial de manière très conflictuelle. On tend ainsi de l’hétéronomie à l’autonomie de da société (Marcel Gauchet).

1.2. Une socialisation du financement des besoins fondamentaux

Dépenses publiques et prélèvements obligatoires croissent inéluctablement de ce fait en raison d’une socialisation accentuée des financements sociaux pour répondre aux besoins fondamentaux et aux nécessités de la cohésion sociale. Ces derniers passent de 10% du produit intérieur brut (PIB) au début du XX^e siècle à 45 % aujourd’hui, marquant la nécessité d’une couverture sociale de plus en plus élevée des besoins et des exigences de la cohésion sociale. Les effectifs d’agents publics des administrations passent, en France, de 200 000 au début du XX^e siècle à 5,5 millions aujourd’hui. Pour autant la France se situe dans la normalité des pays développés. Selon une récente étude de France-Stratégie,  le « taux d’administration » (nombre d’agents rémunérés sur fonds publics par rapport à la population totale) est de 89/1000 en France (minimum au Japon 40/1000, maximum en Norvège 159/1000, moyenne des 19 pays développés étudiés 80/1000). L’évolution stable sur les trois dernières décennies. Les pays nordiques ont les taux les plus élevés, entre 140 et 160/1 000. Le Canada et les Pays Bas sont légèrement au dessus de la France, le Royaume Uni et la Belgique un peu en dessous, les États Unis plus loin (68/1 000) ; la situation de l’Allemagne (en dessous de 60/1000), atypique, s’explique par des externalisations importantes des services de santé et sociaux [1] Ce qui caractérise la France c’est le principe statutaire du fonctionnaire (nature législative du statut

1.3. La création historique de concepts et des principes

L’intérêt général n’est pas la somme des intérêts particuliers, un simple « optimum social » économique comme le soutien la théorie libérale néoclassique. Selon le juge administratif c’est au politique de le définir; il peut varier, dans le temps, dans l’espace, il n’est pas toujours dégagé des transcendances, de l’hétéronomie. Le service public est, à l’origine, une notion simple devenue complexe ; théorisé par l’École de Bordeaux (intérêt général, personne morale de droit public, droit administratif) il est couvert par l’impôt et dispose de prérogatives ; son succès en a élargi le champ, le rendant plus hétérogène et a ouvert la voie au contrat. L’Union européenne complique son affirmation. Deux lignes de force caractérisent l’évolution de la fonction publique : autoritaire avec le fonctionnaire-sujet et responsable avec le fonctionnaire-citoyen, ce dernier s’impose dans le statut fondateur de 1946. L’avènement de la V^e République et le mouvement social de 1968 en conserveront les principales dispositions.

Mais on pourrait objecter qu’il semble y avoir une certaine contradiction entre l’évolution à long terme et celle des dernières décennies.

 

2. La régression néolibérale depuis les années 1980

2.1. La situation au début des années 1980, point haut du secteur public

Le secteur public étendu est augmenté par de nouvelles nationalisations en 1982. L’administration d’État (CGP, DATAR, RCB …) est confortée par la réforme territoriale de l’Acte I. Le statut fédérateur des fonctionnaires de 1983 s’organise selon plusieurs choix (fonctionnaire-citoyen, système de la carrière, équilibre unité-diversité, principes républicains : égalité, indépendance, responsabilité ancrés dans l’histoire). Les syndicats sont très influents.

 2.2. La régression néolibérale

Puis le secteur public est affaibli, jusqu’à nos jours, par des vagues de privatisations et des dérégulations. La gestion administrative est déstabilisée par la LOLF, la RGPP et l’idéologie managériale (NPM). Le statut des fonctionnaires subit des offensives (Galland 1987, Pochard 2003, Sarkozy 2007, Silicani 2008) et des dénaturations (225 législatives – respectivement 30, 50, 84, 61 pour les quatre titres- et 300 réglementaires), mais manifeste sa solidité et son adaptabilité. Le service public est regardé comme un « amortisseur social » dans la crise financière de 2008. La fonction publique territoriale est la cible principale par son implication dans une réforme territoriale déstabilisatrice (niveaux économiques favorisés, métropoles concentrant les compétences et les moyens).

2.3. État des lieux depuis 2012

 Sous le quinquennat de François Hollande on a assisté à la poursuite de l’affaiblissement du secteur public, aucune réforme administrative d’envergure (MAP) mais pas non plus d’attaque frontale contre le statut général. On relèvera la loi Lebranchu du 20 avril 2016 relative à la déontologie et d’autres initiatives (rapport Pêcheur, mission Valls au CESE). On retient de ce quinquennat un manque de courage et d’ambition. Les attaques anti-fonctionnaires s’accentuent avec la réforme du code du travail.

Durant sa campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait jugé le statut général des fonctionnaires « inapproprié » et prévu une réduction de 120 000 emplois, décidé de contraindre les collectivités territoriales dans la gestion de leurs personnels, notamment par la diminution de leurs dépenses de 13 milliards sur le quinquennat. Il avait aussi prévu le recours accentué au spoil system concernant les postes de hauts fonctionnaires, envisagé la différenciation de la valeur du point d’indice selon les fonctions publiques, etc. Durant l’été 2017 il s’’en prend aux personnels à statuts (insiders)[2]. Puis il achève la réforme du code du travail faisant du contrat individuel de droit privé la référence sociale valable pour le privé comme pour le public. Il entreprend ensuite sa croisade contre les personnels à statuts en supprimant le statut des cheminots. En ce qui concerne la fonction publique dans le cadre de la réforme de l’État, le Premier ministre Édouard Philippe met en place le 13 octobre 2017 l’opération complexe CAP 22 dont le premier résultat doit être la production d’un rapport fin mars 2018. Mais l’opération tourne au fiasco et c’est un comité interministériel de la transformation publique (CITP) qui avancera des réformes assez confuses dans trois rubriques principales : recrutement massif de contractuels, plans de départs volontaires, rémunérations au mérite.

Pour être préjudiciables au service public et à ses salariés, la multiplicité de ces attaques contre les services publics et la fonction publique restent de portée limitée et ne sont pas de nature à remettre en cause les tendances lourdes précédemment analysées. Globalement, les effectifs de la fonction publique ont augmenté, la dépense publique et les prélèvements socialisés également, le statut général des fonctionnaires partiellement dénaturé est toujours en place 35 ans après sa création en 1982-1984.

 

 

3.Des perspectives pour les services publics de demain 

3.1.La situation statutaire nécessite un assainissement et l’élimination des dénaturations (les 225 modifications précitées et notamment la loi Galland, l’amendement Lamassoure, etc.). Les revendications des agents sont du domaine syndical). Suite à l’échec de l’opération CAP 22, il est probable que le gouvernement va se replier sur ia démarche de « mitage » du statut prolongeant ainsi les attaques ponctuelles antérieures, en particulier dans les trois rubriques précédemment citées lors du CIPT du 29 octobre 2018. C’est une démarche moins provocatrice pour l’exécutif et qui permet peut être aussi l’établissement d’in rapport de forces plus favorable pour les organisations syndicales.

3.2. Mettre en place des chantiers structurels

 La question de la propriété publique reste posée comme moyen décisif de la transformation sociale. Lors de mon audition par le CESE sur la demande d’’avis de Manuel Valls sur l’avenir de la fonction publique, j’ai avancé dix propositions de chantiers : rétablir les moyens d’expertise des collectivités publiques, gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, dispositifs de mobilité, multi-carrières, circonscription des contractuels, égalité femmes-hommes, numérique, relations internationales, concertation[3]. Une question décisive doit être simultanément abordée : le statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé. La CGT a tenu un important colloque le 24 janvier 2017 pour le 70^e anniversaire du statut général de 1946 afin de renforcer l’unité des fonctionnaires des trois versants et la convergence des actions des travailleurs des secteurs public et privé. Cette vision globale de chantiers de modernisation est une réplique aux offensives frontales contre les services publics et ses statuts.

3.3. De la « métamorphose » à l’ « âge d ‘or »

 Nous sommes dans une situation de « décomposition sociale » profonde et de « métamorphose » selon le mot d’Edgard Morin. Il convient de récuser la théorie de la fin de l’histoire qui institue le libéralisme comme horizon indépassable de l’humanité. Prolongeant les tendances lourdes identifiées ci-dessus, il nous revient de donner corps à un monde d’interdépendances, de coopérations, de solidarités. Le XXI^e siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public[4].

 

[1] France stratégie – Tableau de bord de l’emploi public – Situation de la France et comparaisons internationales – France Stratégie, Flore Deshard et Marie-Françoise Le Guily, décembre 2017. On en trouvera une brève analyse sur mon blog http://anicetlepors.blog.lemonde.fr . Selon une autre étude de l’OCDE, on compte 126 agents pour 1000 habitants dans les secteurs non marchands (131 aux États Unis) dont 83 dans la fonction publique (37, 30 et 16 respectivement dans les trois fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière).

 

[2] Le Point, 31 août 2017.

[3] Voir une explicitation de ces chantiers sur mon blog.

[4] On lira le développement de ces idées dans : Anicet Le Pors, Gérard Aschieri, La fonction publique du XXI^e siècle, Éditions de l’Atelier, 2015.