« Quel avenir pour la fonction publique? »

Colloque de la FSU – Maison de la chimie, le 12 juin 2019

Avec la participation de :

* Bernadette GROISON, secrétaire générale de la FSU

* Daniel GUIRAUD, maire des Lilas

 vice-président de la métropole du Grand Paris

* Marylise LEBRANCHU, ancienne Garde des Sceaux, ancienne ministre de la fonction publique

* Anicet LE PORS, ancien ministre de la fonction publique

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Argumentaire repris au colloque CGT – UFSE – UGICT le 24 juin 2019

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L’action publique du gouvernement porte une atteinte grave à la conception française républicaine de la fonction publique. Elle est aussi l’occasion d’une discussion au fond du projet de loi de transformation de la fonction publique actuellement en débat au parlement. La meilleure réplique est de répondre  à la question proposée comme thème de cette rencontre, de s’interroger sur le rôle que doit être appelée à jouer la fonction publique dans l’évolution de la société.

Première partieUne action publique contraire à la conception française républicaine

Une action publique marquée par une démarche chaotique couvrant une stratégie claire

L’offensive actuelle s’inscrit dans une longue filiation : la loi Galland du 13 juillet 1987 tendant à ramener la fonction publique territoriale vers une fonction publique d’emploi (transformation des corps en cadres, retour au système des « reçus-collés » dans les concours), le rapport annuel du Conseil d’État de 2003 proposant de faire du contrat une « source autonome du droit » de la fonction publique, le discours en 2007 de Nicolas Sarkozy en faveur du « contrat de droit privé négocié de gré à gré » pour l’accès aux emplois publics, le Livre blanc de Jean-Ludovic Silicani allant dans le même sens mais contrarié lors de la crise financière de 2008, le secteur public apparaissant alors comme un efficace « amortisseur social ». À quoi il convient d’ajouter les multiples dénaturations du statut général des fonctionnaires (225 modifications législatives  enregistrées dans les 30 années suivant son adoption). La démarche  actuelle du pouvoir installant un système complexe dit CAP 22 s’est révélée être un leurre car l’exécutif savait parfaitement dès l’origine ce qu’il entendait faire, notamment le développement du recrutement par la voie du contrat et l’extension de l’idéologie du nouveau management public (NMP). Leurre, l’opération CAP 22 a rapidement tourné au fiasco mais sans conséquence pour une stratégie parfaitement claire articulant : réforme du code du travail, suppression du statut des cheminots, remise cause du statut général des fonctionnaires. Le but est de faire du contrat individuel de droit privé la référence sociale majeure valable pour tous.

L’alignement du public sur le privé marqué par une insécurité juridique et la bureaucratie

Si le statut n’est pas immédiatement abrogé, il sera mis en extinction par le recrutement massif de contractuels à tous niveaux, y compris celui des directeurs d’administration. Ce mouvement se combine avec la démarche de hauts fonctionnaires opérant un « rétro-pantouflage » privé-public. Pour donner plus d’autorité au pouvoir managérial, les prérogatives des organismes consultatifs traditionnels sont réduites. Les commissions administratives paritaires (CAP) n’interviendront que dans des cas limités sur la mobilité, les affectations, l’avancement, les promotions. Les comités techniques (CT, autrefois paritaires, les CTP) et les comités hygiène, sécurité et conditions de travail (CHSCT) sont fondus en comités sociaux (CS)  inscrivant leur action dans des lignes directrices de gestion (LDG). Des plans de départ collectifs pourront survenir dans les cas d’abandons de missions, de leur transfert au privé, ou de dématérialisation numérique. La rémunération au mérite est également prévue et trouvera une expression réglementaire. Pour donner l’impression d’une contrepartie, il est beaucoup question dans ce projet de déontologie dont la nature est de ne pas être normative, et de dialogue social d’autant plus évoqué avec insistance qu’il est défaillant. On relèvera aussi l’aspect bureaucratique du texte prévoyant quelque 70 décrets en Conseil d’État, de très nombreuses dérogations et précisions requises.

Une réforme néfaste dans un contexte d’affaiblissement de l’exécutif qui ménage des atouts pour le mouvement social

Cette réforme entraine une confusion dans les finalités de l’action publique, entre celles de l’intérêt général et celles des intérêts privés. De là un risque accru de conflits d’intérêts. Et il résulte de tout ce qui précède une véritable captation de l’action publique par l’oligarchie financière. Néanmoins, cette stratégie se développe dans un contexte d’affaiblissement du pouvoir politique aux causes et caractéristiques multiples : confiance à bas niveau de l’opinion publique, mouvement inédit des gilets jaunes, front uni des syndicats, réserves dés associations d’élus, objectifs de baisse de la dépense publique compromis, difficultés des réformes institutionnelles. Il pourrait y avoir là un terrain favorable pour mettre en échec le pouvoir ; pourtant la mobilisation reste difficile pour des raisons qu’il convient d’étudier. Dans de telles conditions, il ne faut évidemment pas renoncer à faire modifier ce texte par la voie d’amendements, mais il faut en tout état de cause élever le niveau du débat politique par le rappel de l’histoire au cours de laquelle s’est forgée la conception française de la fonction publique, la nécessité de fonder l’action publique sur la rationalité scientifique, le respect scrupuleux de l’éthique républicaine de l’intérêt générale et de la responsabilité des fonctionnaires.

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Deuxième partie – Un rôle progressiste pour la fonction publique

Quelles mesures prioritaires pour conforter le rôle de l’action publique ? Les propositions dépendent beaucoup du contexte politique envisagé. Sur une base assainie, la fonction publique doit envisager son pôle en termes de structures et de long terme.

Apurer les contentieux, assainir la situation statutaire, éventuellement codifier

S’impose tout d’abord la satisfaction des revendications syndicales pour améliorer les conditions de vie et de travail des fonctionnaires et, par là, de tous les citoyens ; c’est la responsabilité des organisations syndicales. Ensuite, il convient de revenir sur les centaines de modifications statutaires intervenues depuis trente-six ans dont la plupart sont des dénaturations ; il convient donc d’en faire un inventaire et d’y remédier pour assainir la base de travail. Enfin, il serait souhaitable de faire sur cette base une codification à droit constant de dispositions qui se présentent souvent aujourd’hui dans une grande confusion. Le statut pourrait alors être complété par des dispositions correspondant à l’évolution des besoins des usagers et des techniques, au renforcement de la responsabilité des fonctionnaires.

Engagement de chantiers structurels prioritaires  de modernisation

Trente-six ans après l’adoption du statut devrait être engagée une réforme d’ensemble du classement indiciaire des statuts particuliers, corps et grades  pour tenir compte des évolutions des dernières décennies.  Dans ces conditions plus transparentes la mobilité pourrait devenir effectivement une garantie fondamentale. Les multi-carrières devraient être développées avec un système de formation continue correspondant. Le recours aux contractuels serait circonscrit. Parmi les autres chantiers structurels prioritaires on peut citer : l’action pour l’égalité femmes hommes comportant la lutte contre la précarité des emplois dans la catégorie C notamment et l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques, le développement d’une politique de numérisation et de dématérialisation à visage humain, la multiplication des relations internationales. En raison de son caractère symbolique la réforme de l’École nationale d’administration serait nécessaire en centrant son recrutement sur l’Université, mettant en place une formation commune de départ prolongée par des écoles d’applications dans les trois versants, l’égalisation des régimes indiciaires et indemnitaires des corps de débouché, l’élargissement des tours extérieurs et en rendant onéreux et irréversibles les départs dans le privé.

Inscrire le rôle de la fonction publique dans le changement de civilisation

L’État et les autres collectivités publiques doivent être dotés des moyens d’expertise correspondant au niveau de développement de notre temps, et la fonction publique disposer notamment d’une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences Cette gestion ne doit pas être dictée par le principe de l’annualité et le ministère de la fonction publique retrouver son identité et sortir de Bercy. La fonction publique est également appelée à apporter une contribution aux tendances lourdes pluriséculaires d’évolution de l’administration : sécularisation du pouvoir politique et autonomisation de l’appareil d’État, socialisation des financements des besoins sociaux, affirmation des concepts du service public. La notion d’efficacité sociale doit faire l’objet d’un approfondissement théorique. s’inscrivant dans un processus de changement de civilisation, deux questions qui n’ont pas un rapport direct avec la fonction publique doivent être néanmoins traitées : d’une part, la question de la propriété publique, base matérielle nécessaire du service public, d’autre part, le renforcement de la base législative du code du travail permettant d’instaurer une véritable sécurité sociale professionnelle pour les salariés du secteur privé favorisant la convergence des actions et des situations statutaires des salariés des secteurs public et privé.. Enfin, dans la « métamorphose » (Edgard Morin) civilisationnelle qui caractérise notre époque la fonction publique est appelée à participer à un XXIe  siècle  « âge d’or » du service public.

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