« Le droit d’asile » – Université du Temps Libre – Quimper, 4 avril 2013

Il s’agit d’une question d’actualité : arrivées de bateaux à Lampedusa, boat people, famille expulsée, succession de lois, création il y a quelques années du ministère de l’immigration et de l’identité nationale, le nombre des étrangers en France évoqué lors de la dernière présidentielle, etc.. Mais aussi d’un thème politique et philosophique : attitude du citoyen d’ici vis-à-vis du citoyen d’ailleurs, ce qui ne doit entrainer ni xénophobie ni démagogie.

Je me suis exprimé avant hier à Concarneau sur le thème « Citoyen d’ici, citoyen d’ailleurs ». La présente intervention en est en quelque sorte le prolongement car je considère que l’asile est le miroir de la citoyenneté. Il n’y a pas de citoyenneté sans valeurs, mais le demandeur d’asile ignore souvent ce que nous entendons par service public, responsabilité individuelle, laïcité. Il n’y a pas de citoyenneté sans exercice effectif et moyens nécessaires, mais la plupart du temps le demandeur d’asile a été dépourvu de droits et il ignore ce qu’est un Etat de droit. Il n’y a pas de citoyenneté sans dynamique propre, mais la citoyenneté se forme au sein de chaque histoire des peuples. Alors que faire de l’étranger qui frappe à notre porte ?

Présentation générale

L’asile et les politiques migratoires

– 1945-1970 : des références juridiques majeures dans un contexte de croissance économique soutenue et d’évènements politiques aux conséquences limitées sur l’accueil des étrangers. L’ordonnance du 2 novembre 1945.

– 1970-1981 : une régression de l’accueil des étrangers déterminée par le ralentissement de l’économie. Publication du rapport « Immigration et développement économique et social ».

– 1981-1993 : des tentatives de régularisation contrariées et un certain retour aux principes. Engagement de la coopération intergouvernementale européenne. Le Haut Conseil à l’intégration est créé en 1990, j’en démissionnerai en 1993 pour me désolidariser des lois Pasqua.

– 1993-1997 : développement d’une politique coercitive d’immigration (lois Pasqua) avec engagement d’un transfert des compétences en matière d’asile au niveau européen. Accords de Scnengen du 14 juin 1995.

– 1997-2002 : des retours partiels sur la réglementation sécuritaire antérieure (loi Chevènement de 1998). Traité d’Amsterdam le 2 octobre 1997. Charte des droits fondamentaux adoptée au sommet de Nice le 27 décembre 2000.

– 2002-2012 : développement d’une politique sécuritaire de caractère essentiellement politique sous influence croissante de l’Union européenne dans la perspective d’un régime d’asile européen commun (lois de novembre-décembre 2003). Adoption du règlement de Dublin II Ie 18 février 2003. Adoption de la directive du Conseil dite « qualification » le 29 avril 2004, elle sera refondée le 13 décembre 2011. Adoption les 4 et 5 novembre 2004, de l’instauration en 2012 d’un « régime d’asile européen commun ». Adoption de la directive du Conseil dite « procédure » le 1^er décembre 2005. Ratification du traité de Lisbonne le 8 février 2008. Directive du Parlement du 18 juin 2008 dite « retour ». Adoption le 7 mai 2009 par le Parlement d’un « paquet asile ».

On peut ainsi dégager trois causalités des flux migratoires : la conjoncture économique, l’idéologie des gouvernants, l’Union européenne (celle-ci prenant successivement les formes de la coopération intergouvernementale, de l’harmonisation, de la recherche du régime d’asile européen commun.

L’asile et les flux migratoires

Le Haut commissariat aux réfugiés (HCR) évalue entre 10 et 12 millions dans le monde le nombre de réfugiés sous sa protection au cours des dernières années. Cette même année, 77 % des réfugiés sont en Asie et en Afrique, seulement 15 % en Europe. La France en protège 210 207 – demandeurs d’asile en attente inclus – soit à peine plus que son poids démographique relatif dans le monde. C’est un peu plus que le Royaume Uni, 193 210, et beaucoup moins que l’Allemagne, 5571 685[1]. Ces chiffres doivent néanmoins être nuancés car la France naturalise plus que ses deux voisins précités ce qui diminue d’autant le nombre d’étrangers protégés. Cela dit, la France est donc loin d’accueillir « toute la misère du monde ». Et si elle en prend une part, celle-ci reste modeste pour un pays hautement développé[2].

Il convient de ne pas confondre les demandeurs d’asile et les réfugiés avec les autres flux d’immigration (travailleurs, regroupement familial, étudiants …), mais ces flux ne sont pas pour autant indépendants.

Premiers titres de séjour délivrés par motifs en 2010

Economique : 17 197 dont 12 655 salariés

Familial : 83 177 dont 48 833 conjoints de Français

Etudiants :59 455

Humanitaire : 18 220 dont 10 073 réfugiés et 1759 protections subsidiaires

Divers : 11 311

Total : 189 371

I. LA CONCEPTION DE L’ASILE

1.1. L’histoire de l’asile

* Les origines anciennes

Les Égyptiens et les Grecs ont pratiqué l’asile. Les Romains y étaient peu enclins. Les Hébreux en ont associé la pratique à la loi du talion. L’Église catholique en a le monopole au Moyen Âge : elle frappe d’excommunication les souverains qui l’enfreignent ; elle étend le champ des lieux jusqu’à l’ordonnance de Villers-Cotterêts en 1539 qui exclut l’asile en matière civile. L’Ancien Régime n’y est pas très favorable (révocation de l’Édit de Nantes en 1685).

La Révolution française l’évoque à l’article 2 de la Déclaration des droits de 1789 (résistance à l’oppression). La constitution de I793 pose le droit à l’insurrection et affirme que le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres « il donne l’asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans » (art. 120). Le 4^e alinéa du Préambule de la constitution :de 1946 énonce : « Tout homme persécuté en raison de son action pour la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». La France est plutôt accueillante au XIX^e siècle (Frédéric Chopin, Heinrich Heine, Marie Curie …).

*Les origines récentes

Intervient progressivement l’émergence d’une réglementation internationale. Le XX^e siècle apparaît comme celui des réfugiés (guerres, colonies) : Russes, Arméniens, puis Allemands Espagnols et Juifs à partir de 1935. Création du HCR par la Société des nations en 1921. L’article14 de la Déclaration universelle des droits de 1948 le prévoit. L’UNHCR est créé en 1950. La Convention de Genève est adoptée le 28 juillet 1951 et le Protocole de New York le 31 juillet 1967 (145 États ont adhéré).

La genèse du système français est marquée par les étapes suivantes : à la fin des années 1930, la France « patrie des droits de l’homme » compte 1 million de réfugiés (500 000 Espagnols, Italiens, Allemands) pour 38 millions d’habitants. La xénophobie croit dans la crise des années 1930, les gouvernements suivent l’opinion publique ( internements avec livraison aux forces d’occupation). Elle adopte ensuite une position stricte dans les discussions sur la Convention de Genève. Puis intervient la création de l’Office français des réfugiés et apatrides (OFPRA, loi du 25 juillet 1952) et de la Commission de recours des réfugiés (CRR).

On est passé ainsi de la sanctuarisation du lieu d’asile à la protection de la personne ; de la protection discrétionnaire à une perspective universaliste à bases juridiques nationale et internationale.

1.2. Les dispositifs de l’asile

*La phase administrative

La France respecte les dispositions de la Convention de Genève en matière de non refoulement, ainsi que les dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Le point de départ est donc la demande d’admission au séjour dont l’octroi est de la compétence du préfet (la procédure est progressivement régionalisée) qui fait remettre un document provisoire de séjour au demandeur d’asile afin qu’il puisse faire sa demande d’asile à l’OFPRA.

Après cela il reçoit un nouveau document de séjour renouvelable. Il peut être alors hébergé dans un centre d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) ou reçoit une allocation temporaire d’attente (ATA), bénéficie de l’aide sociale globale (ASG), peut bénéficier de la Couverture médicale universelle (CMU) ou de l’Aide médicale de l’Etat (AME) pour les étrangers en situation irrégulière. Mais il n’a pas accès au marché du travail qui lui est opposable, sauf exceptions. Depuis la loi du 24 juillet 2006 (confirmée par une circulaire du 3 mai 2007) sur l’admission en CADA, un refus d’offre de prise en charge en CADA entraîne automatiquement la perte du bénéfice de l’ATA. L’effectivité de la liberté de choix entre hébergement en CADA et solution individuelle n’existe donc plus.

L’OFPRA, est un établissement public placé auprès du ministère de l’Intérieur. Il a la personnalité civile ainsi que l’autonomie financière et administrative. Il est dirigé par un conseil d’administration. Il assure la protection juridique et administrative des réfugiés et des apatrides ainsi que des bénéficiaires de la protection subsidiaire.

*Phase juridictionnelle

La Cour nationale du droit d’asile (CNDA, antérieurement CRR), examine les recours dirigés contre les décisions de rejet de l’OFPRA ainsi que directement les requêtes dirigées contre certaines mesures prévues par la Convention de Genève. Dirigées par un président et trois vice-présidents, les formations de jugement sont organisées en douze divisions. Les présidents des formations de jugement proviennent des juridictions administratives et judiciaires ainsi que de la Cour des comptes. Le président est assisté d’un assesseur nommé par le HCR sur avis conforme du Vice-Président de Conseil d’Etat et d’un assesseur nommé par le Vice-Président du Conseil d’Etat. Les rapporteurs et les secrétaires de séance sont des fonctionnaires ou des contractuels. Certaines décisions particulièrement significatives sont prises en formations de sections réunies.

Le Conseil d’État est juge de cassation. Le code de l’entrée, du séjour et du droit d’asile (CESEDA) réglemente le dispositif depuis le 1^er mars 2005

Dans tous les pays étrangers on distingue les quatre niveaux précités : accueil, examen de la demande, recours, cassation.

1.3. Le statut de l’asile

* Différentes catégories d’asile

L’asile constitutionnel.

D’origine révolutionnaire, elle fonde la tradition de la France terre d’asile.

L’asile des réfugiés relevant du mandat du HCR

Il est de la compétence liée du HCR et de l’OFPRA.

L’asile conventionnel de la Convention de Genève

C’est aujourd’hui le texte majeur servant de base à la reconnaissance de la qualité de réfugié.

La protection subsidiaire

D’origine européenne elle a remplacé l’asile territorial qui avait un caractère discrétionnaires dans la compétence du ministère de l’Intérieur.

Il y a pluralité d’autres conceptions de l’asile : unité de famille (attaché au demandeur principal et qui ne s’applique pas à la protection subsidiaire), protection temporaire, discrétionnaire (Bokassa, Duvallier, Komeyni), de fait.

*Protection du réfugié

Pour l’essentiel elle s’applique aussi bénéficiaire de la protection subsidiaire.

Le dispositif international et national de protection des réfugiés n’est que substitutif à une protection nationale étatique défaillante, d’où l’élément d’appréciation préalable à tout examen de demande d’asile quant à l’incapacité de l’Etat d’origine à assurer la protection.

Les droits prévus par la Convention de Genève : ce sont les même droits que ceux reconnus aux nationaux (liberté religieuse, propriété intellectuelle, action en justice, etc.), ou non moins favorables que ceux accordés aux autres étrangers (professions non salariées, logement, enseignement au-delà du primaire, droit syndical, etc.).

L’application en droit interne comporte des spécificités : protection administrative et juridique par l’OFPRA (carte de résident de 10 ans, un an pour la protection subsidiaire, etc.) ; libertés publiques (liberté de circulation, liberté d’opinion et d’expression, pas d’obligation de réserve, liberté religieuse, syndicale et d’association, etc.) ; les droits économiques et sociaux (doits au travail, protection sociale, etc.) ; le droit de vote est exclu.

Des garanties sont prévues en cas de renvoi : exigence d’une décision rendue selon une procédure prévue par la loi, décision motivée, respect de l’art. 3 de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), pas de renvoi durant la procédure de demande d’asile.

On doit encore souligner le caractère substitutif de la protection et recognitif de la qualité de réfugié.

II. L’OCTROI DE L’ASILE

2.1. Les motifs de persécution

Selon l’article L 711-1 du CESEDA qui s’est substitué au 1^er mars 1995 à l’ordonnance du 2 novembre 1945, , la qualité de réfugié est reconnue aux combattants pour la liberté, aux personnes reconnues réfugiées sur mandat du HCR et à toute personne « craignant avec raison » d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de ses opinions politiques, de sa nationalité, de son appartenance à une certain groupe social et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays. La protection cesse avec la crainte, sauf cas d’exceptionnelle gravité. Le transfert de la protection d’un pays à l’autre est possible sous conditions.

Il faut d’abord préciser la notion de persécution : avoir quitté le pays et ne pouvoir se réclamer de sa protection ; la qualité de réfugié se reconnaît et ne s’octroie pas ; elle a un caractère personnel (la situation générale grave ne suffit pas) et d’une certaine gravité. Les craintes doivent être actuelles comme les risques encourus. Ajoutons que la reconnaissance de la qualité de réfugié a un caractère recognitif et subsidiaire.

* L’action en faveur de la liberté de l’asile constitutionnel

Il est d’origine révolutionnaire (Anacharsis Cloots, Thomas Peine, députés à la Convention). a Constitution de l’An I le prévoit, comme le 4^e alinéa du Préambule de la constitution de 1946 et l’article 53-1 de la constitution (avec passage du droit de la personne au droit de l’État). Il traduit une conception solennelle et politique extensive du droit d’asile quand bien même l’application de la Convention de Genève reste dominante.

Il a été reconnu à un militant algérien du RDC, à un peintre bangladais, à un réalisateur de télévision algérienne, à une Afghane transgressive ; il a été refusé à un membre du comité central du PKK

* Les motifs de crainte de persécution au sens de la convention de Genève

Les critères de la reconnaissance sont les suivants.

– les opinions politiques contestées par les autorités qu’il y ait manifestation ou non, réelles ou supposées (elles peuvent être seulement imputées, CE Beltaïfa). Les formes militantes peuvent être diverses ; les motifs de conscience peuvent être pris en compte.

– l’appartenance à une minorité nationale ou ethnique. Elles peuvent se traduire par le bannissement, la purification ethnique, la spoliation des terres des Soninké par les Maures en Mauritanie, les mariages mixtes. Mais la simple appartenance à une minorité ne suffit pas (Tchétchènes en Russie, roms en Hongrie). L’incompatibilité des répartitions nationales et tribales est le plus souvent une conséquence du système colonial.

– la confession religieuse, y compris l’appartenance à une secte, l’athéisme et la laïcité « militante » : intellectuels ou femmes en Algérie ou en Afghanistan, musulmane ayant épousé un bouddhiste en Mongolie, Falun Gong en Chine, Témoins de Jéhovah en Afrique.

– l’appartenance à un certain groupe social, c’est-à-dire présentant des caractéristiques communes identifiables socialement : femmes maliennes entendant se soustraire à l’excision, transsexuels algériens, homosexuels en Éthiopie, femmes entendant se soustraire à un mariage forcé dans certains pays. Mais la reconnaissance n’est pas reconnue pour les parents chinois contrevenant à la règle du un enfant, ni pour les victimes de Tchernobyl.

* La protection subsidiaire

Elle est accordée à toute personne exposée dans son pays à l’une des menaces graves suivantes : peine de mort, torture ou peine ou traitements inhumains ou dégradants, menace grave directe et individuelle pour un civil en situation de violence généralisée.. Ses motifs ne doivent pas se situer sur le terrain conventionnel. Les cas les plus fréquents sont : les victimes du proxénétisme, les personnes sous les menaces de mafias, menacées de mutilations génitales, de crimes d’honneur, de lapidations lorsque les autorités sont impuissantes à les éviter.

On signalera d’autres catégories de protection : l’unité de famille, la protection temporaire, l’asile discrétionnaire ou de fait.

2.2. Les auteurs de persécution

* Les autorités étatiques

L’origine des craintes est l’État du pays de nationalité ou de résidence habituelle. Mais une demande a été refusée dans le cas d’un Russe d’origine tchétchène qui avait reçu la protection des autorités publiques russes.

La menace peut être étatique tout en étant indirecte de la part d’organisations ou de partis qui contrôlent l’État ou une partie substantielle de celui-ci,. Le demandeur doit cependant avoir fait les démarches nécessaires : difficulté pour un Algérien maltraité par des islamistes pour s’être converti au catholicisme.

* Les acteurs non étatiques

Il s’agit d’autorités de fait : administration de fait par des forces rebelles sur un territoire comme les milices en Bosnie et en Croatie, les Talibans en Afghanistan, les forces autonomes du Sud-Liban. Cela suppose un minimum d’organisation cohérente et de stabilité.

La loi ne précise pas la nature des acteurs non étatiques, les cas dxceptionnelle gravité, les cas d’ineffectivité de la protection.

* L’asile interne

C’est la possibilité donnée à une personne de trouver refuge dans une partie de son pays avant de solliciter l’asile auprès d’un pays d’accueil. C’est une notion forgée non par la Convention de Genève mais par le HCR. Le caractère raisonnable de l’installation dans la partie protégée doit être établi : cas du Kurdistan irakien ; solution inverse pour la Côte d’Ivoire, le Sri Lanka lors des conflits dans ces pays.

Sa mise en œuvre est délicate : il faut qu’il y ait accessibilité à la zone refuge (DC du 4 décembre 2003) ; le requérant doit pouvoir trouver dans la zone refuge des conditions normales (à la limite y trouver un logement et un emploi) L’autorité de protection interne est prise en compte, elle doit être suffisamment sûre. Une appréciation au cas par cas doit être effectuée, la charge de la preuve incombe à l’OFPRA, mais ce n’est pas une obligation pour l’OFPRA ou la CNDA de l’invoquer.

La mise en œuvre est en tout état de cause délicate, les États ne reconnaissant que les relations d’État à État.

Les pays d’origine sûrs

Cette notion a été introduite en droit interne en 2003. Elle présume que le demandeur d’asile peut être protégé dans le pays dont il a la nationalité. L’OFPRA met en œuvre la procédure prioritaire, mais la CNDA n’est pas liée par cette reconnaissance.

La liste de ces pays de pays d’origine sûrs (POS) devait être établie au niveau de l’Union européenne mais elle a buté sur les contradictions des pays membres. La liste établie par l’OFPRA fait fréquemment l’objet de corrections par le Conseil d’Etat (en 2012, retrait de l’Albanie et du Kosovo ; en mars 2013 rajout de l’Arménie, de la Moldavie et du Monténégro, mais retrait du Bangladesh) qui permettent de douter de la validité du concept.

2.3. Le refus de l’asile

* L’exclusion

Les demandeurs frappés d’exclusion de la CG sont néanmoins protégés de l’éloignement (assignation à résidence ou autre). Les critères sont les suivants.

– un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité (crimes jugés à Nuremberg, en ex-Yougoslavie ; journaliste de radio au Rwanda, officier russe en Afghanistan et en Tchétchénie).

– un crime grave de droit commun commis dans le pays d’origine ; exclusion aussi des activités terroristes (détournement d’avion par un Black Panthers, Robert Hatem au Liban, un dirigeant du PKK en Turquie).

– des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies : en général des dirigeants ayant eu des responsabilités dans des violations des droits de l’homme, mais aussi des exécutants : Duvalier, un responsable du régime des Khmers rouges, un garde du corps de Mobutu.

* La cessation

Elle ne remet pas en cause automatiquement le droit au séjour. Elle se produit dans un certain nombre de cas.

– l’allégeance au pays d’origine qui résulte du caractère subsidiaire de la protection du pays d’accueil par rapport au pays d’origine. Ce n’est pas le cas pour une simple escale d’avion ou la participation à l’enterrement d’un proche. Mais il peut y avoir cessation dans le cas d’un mariage ou de la délivrance d’un passeport à l’ambassade. C’est a fortiori le cas lorsqu’il y a recouvrement volontaire de nationalité ou retour volontaire, acquisition d’une nouvelle nationalité avec protection du nouveau pays : Juifs ayant regagné Israël après la seconde guerre mondiale, Bulgare ayant obtenu la nationalité turque.

La cessation peut encore intervenir après changements des circonstances, qui doivent être durables et fondamentaux : accession à l’indépendance ou fin de dictatures (Espagne, Chili), sauf « raisons impérieuses » (Cambodge).

* La remise en cause prétorienne

C’est le cas d’un retrait pour fraude selon le principe de retrait des actes administratifs. La fraude doit avoir été intentionnelle et porter sur un élément essentiel intention et élément essentiel (Turc faisant état de persécution à une date où il était en France).

La cessation peut aussi intervenir pour changement de la situation individuelle. La reconnaissance au titre de l’unité de famille se perd avec celle du bénéficiaire principal. Elle est conservée par les mineurs à la majorité, mais pas pour les personnes sous tutelle. Elle est perdue en cas de divorce s’il n’y a pas de moyen propre.

La cessation pour motif de police est écartée dans le cadre de la réglementation de l’asile, mais il est possible pour l’autorité de police, sous le contrôle du juge administratif, après retrait du titre de séjour. Ces solutions découlent du système de l’octroi de l’asile lui-même et de l’affirmation de la souveraineté nationale.

III. LA REALITE DE L4ASILE

3.1. Le parcours éprouvant du demandeur

* Accès difficile à la juridiction de l’asile

Ill s’agit d’un parcours éprouvant : placement en zone d’attente à la frontière et appréciation « non manifestement infondée » de la demande (maximum 26 jours), visa provisoire pour aller en préfecture (sous 8 jours), dépôt de la demande à l’OFPRA (dans les 21 jours) et délivrance de l’autorisation provisoire de séjour (APS valable 3 mois renouvelable), entretien sans avocat, décision de l’OFPRA (environ 3 mois en moyenne), recours devant la CNDA (dans le mois suivant la notification du rejet). Après la décision de la CNDA (en moyenne au bout de 9 mois) en moyenne, la cassation devant le Conseil d’État est possible en cas de rejet dans des conditions de droit commun.

La procédure est souvent longue, les délais à respecter très courts, les pièces à fournir et les documents à remplir nombreux et traduits en français, le coût global élevé, les relations avec l’administration laborieuses…

*Une évolution structurelle plutôt positive

On est passé de la Commission des recours des réfugiés (CRR) à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) au 1^er janvier 2008 avec gestion du Conseil d’État au 1^er janvier 2009. La juridiction échappe ainsi à la tutelle de l’établissement qu’elle contrôlait. Depuis le 1^er décembre 2008 la condition de régularité d’accès n’est plus exigée pour l’aide juridictionnelle (AJ) mais, depuis le 1^er janvier 2011, la demande doit être faite dans le mois suivant la notification du dépôt du recours devant la CNDA.

3.2. Une précarisation croissante

*Des chiffres contrastés

La France est la première destinataire des demandes en Europe : 57 300 en 2011. La procédure prioritaire a représenté 26 % de la demande globale. Le taux global d’accords est de 25,3 % % (10,9 % OFPRA). La part de la protection subsidiaire, en hausse, a représenté 22,8% des accords. La part des POS diminue dans les demandes et les protections accordée ; leur liste reste instable : retrait par le Conseil d’État récemment de l’Albanie et du Kosovo). 21, 9 % des décisions de la CNDA ont été prises par voie d’ordonnances (13,6 % pour les ordonnances « nouvelles » correspondant à une absence de réponse jugée sérieuse aux motifs de rejet de l’OFPRA).

Au niveau de la décision administrative en Union européenne (OFPRA en France) : la reconnaissance du statut de réfugié était, en 2010, à 12 %, de la PS : 9 % (au total 21 % contre 27 % en France). La PS représente 42 % des protections accordées contre 20 % en France (mais la protection subsidiaire est un droit au séjour faible en France).

*Une évolution jurisprudentielle restrictive

Le droit d’asile est aujourd’hui fortement déterminé par l’évolution d’un droit européen qui évolue vers un droit d’asile européen commun avec un caractère sécuritaire accentué. Sont d’origine européenne : la protection subsidiaire, la procédure Dublin II (pays responsable de l’instruction de la demande), l’asile interne, la liste des POS, l’allongement des durées de rétention, de la durée d’interdiction de séjour, le développement de l’externalisation, etc. Le gouvernement français a souvent anticipé ces décisions : loi de 2003 (anticipant sur les directives procédure et qualification)[3].

À l’inverse, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) tend à se donner des compétences en matière d’asile en se prononçant sur des requêtes en interprétation. La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) veille au respect des droits de l’homme dans le traitement de l’asile. Les directives donnent parfois des points d’appui pour préciser certaines définitions de manière constructive.

Les décisions de la CNDA les plus caractéristiques au cours des dernières années ont porté sur le champ et la qualification de la protection subsidiaire, les conditions d’exclusion, le rattachement à une nationalité, l’exercice de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) qui a estimé irrecevables les recours dirigés d’une part contre le rôle du rapporteur qui est défini réglementairement et non par la loi et, d’autre part, la présence du juge assesseur émanant du ministère de l’intérieur, la question ayant été tranchée antérieurement.

Rappel de principes constitutionnels : affirmation de la souveraineté nationale, respect des droits de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs.

Malgré quelques exemples constructifs et le rappel des principes constitutionnels, on assiste à une dérive en faveur de la protection subsidiaire révélée également par les statistiques, moins protectrice : durée de séjour réduite, même si elle est en général reconduite, avec comme conséquences de plus grandes difficultés en matière d’emploi et de logement notamment.

3.3. La formation de l’intime conviction du juge

*Nécessite de la preuve ou intime conviction ?

Aucun texte juridique relatif au droit d’asile n’évoque la nécessité de la preuve. Nombre de juges de l’asile admettent difficilement qu’ils forment leur intime conviction sous l’éclairage de ce que la vie les a faits, quelle que soit leur volonté d’indépendance et le souci d’honnêteté qui peuvent présider à leurs décisions. En prendre conscience est encore le meilleur moyen de faire la part de ce qui relève du subjectif dans l’appréciation des faits qui pèsent lourd en matière d’asile et d’en tirer les conséquences dans le jugement de la cause. Les convictions philosophiques, religieuses, politiques, voire les préjugés du juge jouent évidemment un rôle dans l’interprétation des cultures, des motifs et des faits eux-mêmes rapportés par le citoyen venu d’ailleurs.

*Appliquer le droit ou rendre la justice ?

L’intime conviction n’est pas non plus indépendante de la situation politique générale du pays d’accueil et des campagnes qui y sont menées à un moment donné, comme celle sur l’ « identité nationale » lancée par le ministre chargé de l’immigration et de l’asile à l’automne 2009. La pratique du droit d’asile est évidemment un domaine où le poids des cultures, des mentalités, des a priori est important. Car il ne s’agit pas seulement d’appliquer le droit existant mais de rendre la justice « Au nom du peuple français », le droit positif n’en étant que l’instrument[4].

*Le mensonge est-il indispensable

De fait, on observe une forte dispersion statistique des décisions des formations de jugement. Les explications en sont multiples. Certaines études ont caractérisé un « mythe du réfugié menteur », justifié du côté du demandeur d’asile par la difficulté à franchir des obstacles sécuritaires et juridiques de plus en plus élevés et, du côté du juge, par le confort que lui permet l’idée qu’il est détenteur d’une prérogative de souveraineté nationale et que, face au mensonge, fut-il présumé, occasionnel ou appelé par la pression des circonstances, il juge à bon droit. C’est, symétrique du précédent, le « mythe du juge bien pensant »[5]. Par ailleurs, il existe des écarts notables persistants entre les taux d’accord de l’OFPRA et de la CNDA pour quelques pays (Serbie, Turquie, Angola, Bangladesh, récemment). En ce domaine des mentalités, étroitement dépendantes du contexte social et politique dans lequel elles se forment et s’expriment, l’évolution ne peut se développer qu’à l’échelle de l’histoire.

En conclusion, il convient donc de prendre la mesure des atteintes ou des dérives, mais ne pas ignorer pour autant les points d’appui : une réforme de la juridiction de l’asile positive, mais avec des inquiétudes sur la séparation des politiques d’asile et d’immigration ; des chiffres qui caractérisent un dispositif sélectif, mais des résultats contrastés ; une évolution du droit vers plus de précarité, mais une tradition qui existe et qui résiste.

« Hospitalité signifie le droit qu’a un étranger arrivant sur le sol d’un autre de ne pas être traité en ennemi par ce dernier […], le droit qui revient à tout être humain de se proposer comme membre d’une société en vertu du droit à la commune possession de la surface de la Terre, laquelle étant une sphère, ne permet pas aux hommes de se disperser à l’infini, mais les contraint à supporter malgré tout leur propre coexistence, personne, à l’origine, n’ayant plus qu’un autre le droit de se trouver en un endroit quelconque de la Terre. Cependant, ce droit à l’hospitalité, c’est-à-dire le droit accordé aux nouveaux arrivants étrangers, ne s’étend pas au-delà des conditions de la possibilité d’essayer d’établir des relations avec les premiers habitants. C’est de cette manière que les continents éloignés peuvent établir entre eux des relations pacifiques, qui peuvent finir par être légalisées. »

Emmanuel Kant

Pour la paix perpétuelle, 1795

[1] UNHCR, Tendances mondiales 2010, juin 2011.

[2] Le nombre de demandeurs d’asile en direction des 44 pays développés industriels est en baisse de 5 % en 2010 par rapport à 2009 : 358 800, en provenance d’Asie (45 %), d’Afrique (25 %), d’Europe (19 %). La diminution est de moitié depuis 2001. Les principaux pays de provenance sont : la Serbie-Kosovo, l’Afghanistan, la Chine, l’Irak et la Russie. La France est au deuxième rang derrière les États Unis. De nombreux pays en développement comme la Tunisie, le Libéria et l’Égypte sont aussi des pays d’accueil importants.

[3] – Directive du Conseil du 29 avril 2004, dite « qualification », elle a fait l’objet d’une refonte par la directive du 13 décembre 2011.

– Directive du Conseil du 1^er décembre 2005 dite « procédure ». Elle fait l’objet d’un refonte.

– Directive du Parlement dite « retour » du 18 juin 2008.

[4] Sur les relations entre citoyenneté et droit d’asile on pourra se reporter aux deux « Que sais-je ? » aux PUF : Anicet Le Pors, La citoyenneté , (4^ème éd.) et Le droit d’asile, (4^ème éd.), 2011.

[5] Cécile Rousseau et Patria Foxen, « Le mythe du réfugié menteur : un mensonge indispensable ? », L’évolution psychiatrique, août 2006.

Des perspectives pour le statut – Journée d’échanges sur l’appareil d’État – UGFF-CGT, 27 mars 2013

30° anniversaire du Statut général des Fonctionnaires (VIII)

Dans cette intervention liminaire sur les perspectives pour le statut général des fonctionnaires (SGF) j’avancerai trois idées.

1. Le SGF est un enjeu politique porteur d’avenir : le XXI^e siècle sera caractérisé par un besoin croissant de services publics et de fonction publique, ce qui confirme le SGF comme enjeu politique de première grandeur.

Nous vivons une époque de changement de civilisation. La crise actuelle n’est pas seulement financière, elle exprime selon Edgar Morin une « métamorphose ». J’ai moi-même écrit en 1993 un livre intitulé « Pendant la mue le serpent est aveugle » pour exprimer cette « perte de repères ». Les causes en sont multiples : difficultés des États-nations dans la mondialisation, complexification de la réalité des classes, bouleversements géopolitiques, évolution des mœurs, affaiblissement des grandes idéologies structurantes et messianiques.

Quel est le sens de ces bouleversements ? Après 30 ans d’économie administrée suivant la seconde guerre mondiale (planification « à la française »), puis 30 ans d’ultralibéralisme débouchant sur la crise dans laquelle chacun s’est plu à reconnaître le rôle d’ « amortisseur social » du secteur public, s’ouvre aujourd’hui une période marquée par le « retour de l’État ». Mais à supposer que l’hypothèse soit fondée, avec quel contenu ? La réponse est incertaine. Nous pouvons néanmoins constater une exigence croissante de globalisation, d’interactivité, de solidarité.

C’est le cas en matière de protection de l’écosystème mondial, de gestion de l’eau et des ressources du sol et du sous-sol, de l’énergie, de nombreuses activités industrielles et commerciales, de services de communication, de recherche, de besoins correspondant en administrations et juridictions pour traiter ces problèmes de manière démocratique et efficace. En France, on parle à ce sujet de « services publics » qui entrainent la nécessité d’une « appropriation sociale » étendue. Ainsi, le XXI^esiècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public dont la fonction publique représente l’essentiel. C’est dans ce contexte porteur d’avenir que doit être examinée la question statutaire.

2. Le SGF est ainsi plus que jamais légitimé comme pièce maitresse du pacte républicain ; il convient donc d’en approfondir les principes, les valeurs er d’en tirer les conséquences juridiques, c’est-à-dite statutaires.

Il faut partir sans doute de notre conception de l’intérêt général qui, dans notre pays n’est pas regardé comme la somme des intérêts particuliers et est défini par le pouvoir politique. Il convient aussi de reprendre les enseignements de l’école française du service public, vivace depuis la fin du XIX^e siècle et ses valeurs qu’il convient d’approfondir : égalité, continuité, adaptabilité. Ces conceptions sont fondatrices du pacte républicain, valorisées depuis le programme du Conseil national de la résistance. C’est ce qui fonde le caractère statutaire et réglementaire de la situation du fonctionnaire vis-à-vis de l’administration.

Le SGF a, cette année, 30 ans pour ce qui concerne son titre premier, en facteur commun dans l’ensemble unifié du statut. Cet anniversaire est, pour moi, l’occasion de rappeler que ce qui établit l’unité du statut c’est, avant tout, la communauté des principes qui fondent la situation statutaire de cette fonction publique « à trois versants » : fonctionnaires de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics hospitaliers et de recherche. Il s’agit, je le rappelle du principe d’égalité (art. 6 de la Déclaration des droits de 1789) ; du principe d’indépendance sur la base de la séparation du grade et de l’emploi (loi de 1834 sur les officiers) ; du principe de responsabilité (art. 15 de la Déclaration des droits).

Je ne veux pas opposer les principes aux dispositions du droit positif, mais je tiens à souligner l’importance des principes dans une vision prospective. Je veux aussi mettre l’accent sur la responsabilité individuelle du fonctionnaire-citoyen, à partir des enseignements de leur comportement pendant la deuxième guerre mondiale ou les guerres coloniales. À cet égard, je veux marquer qu’aucun code de déontologie ne donnera au fonctionnaire la solution de situations complexes.

3. Le SGF est ainsi appelé, dans ces conditions, à constituer une référence sociale majeure ; il doit donc conserver sa spécificité dans l’intérêt de tous, les salariés du secteur public comme ceux du secteur privé.

Donner consistance à la perspective du statut, ne contredit évidemment pas la nécessité de formuler et d’agir pour des revendications immédiates. Mais il y a, dans ce cadre, un préalable, c’est de revenir sur les quelque 210 modifications législatives (titre I, 29 ; titre II, 46 ; titre III, 78 : titre IV, 57 – sans compter des dispositions législatives autonomes) et plus de 300 modifications par décret qui, à ce jour, ont profondément dénaturé le statut de 1983-1984-1986. Une revendication immédiate simple consisterait à réhabiliter le statut général en exigeant l’abrogation de la quasi-totalité de ces lois et décrets. Mais il semble que, si les gouvernements de droite n’hésitent pas à revenir sur les réformes de gouvernements de gauche (exemple de la loi Galland du 13 juillet 1087), l’inverse n’est pas vrai. Des gouvernements de gauche accédant au pouvoir après des gouvernements de droite ne reviennent jamais sur les mesures de régression de ces derniers et, par là, ils les consacrent. C’est ce qu’en économie on appelle un « effet de cliquet ». Quelle réponse apporter aujourd’hui à ce constat ?

Cela dit, je pense également qu’il faut anticiper les évolutions structurelles par des revendications significatives. Il s’agit, par exemple, de l’organisation des double ou multi-carrières qui requièrent un effort de formation continue de haut niveau ; de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques ; de la mise en place d’une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences qui peut, dans la fonction publique, faire l’objet d’une forte rationalisation, voire d’une modélisation, de la mise en œuvre de la mobilité comme garantie fondamentale des fonctionnaires qui pourrait être menacée par la transposition du privé au public de l’ANI, etc. C’est là aussi le rôle des organisations syndicales de prendre en charge les réformes administratives structurelles.

Mais la crise me semble inviter également, plus que par le passé, à s’intéresser aux salariés qui n’ont pas de statut, c’est-à-dire aux salariés du secteur privé, généralement régis par des contrats et des conventions collectives. Bref, les fonctionnaires doivent aussi se préoccuper du « statut » des salariés qui n’ont pas de statut. La CGT a mis en avant l’idée d’un « statut du travail salarié » conçu essentiellement sur la base de conventions collectives améliorées. Elle a cru malheureusement devoir y inclure les fonctionnaires en raison de la présence de nombreux non-titulaires (Le Peuple, juin 2009). C’était une erreur qui a heureusement été redressée depuis : la fiche n°6 des « Repères revendicatifs » de novembre 2011 reconnaît que le SGF est le « socle progressiste pour des millions d’agents et autant de garanties pour les citoyens». On se demande alors pourquoi ces derniers sont inclus dans le champ du nouveau statut du travail salarié, y compris les agents publics non-titulaires dont la vocation est simplement d’être titularisés. Je suis pour ma part en faveur d’un « Statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé » ( Revue du droit du travail, mars 2010). Cette démarche s’inscrit dans l’analyse de Robert Castel – qui vient de décéder le 12 mars dernier – appelant à un « nouveau compromis social ». Il faut résoudre une contradiction délicate entre, d’une part l’amélioration de la situation de l’ensemble des salariés, qu’ils soient du public ou du privé et, d’autre part le respect de la spécificité des fonctionnaires serviteurs de l’intérêt général. L’organisation de la convergence d’intérêts et d’actions des uns et des autres doit se faire vers le haut, c’est-à-dire le renforcement de la base législative du droit du travail permettant une véritable « sécurité sociale professionnelle » (Thierry Lepaon) des travailleurs du secteur privé.

La propriété publique, fondement du service public – Revue du Projet du PCF, avril 2013

Dans la crise qui se développe depuis 2008, chacun s’est plu à reconnaître le rôle d’ « amortisseur social » du service public en France. Cet atout est le produit d’une conception forgée au cours de l’histoire[1].

Le service public, une forte référence sociale

La conception française du service public découle de celle de l’intérêt général qui n’est pas, en France, la somme des intérêts particuliers, mais une catégorie éminente, définie par le pouvoir politique à la suie d’un débat démocratique, contradictoire. Le service public en est la traduction sociale.

Dès la fin du XIX^e siècle, une école française du service public en a approfondi théoriquement la notion. On dit qu’il y a service public quand trois conditions sont réunies : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public pour l’accomplir, un droit et un juge administratifs. Dans son principe, le service public doit être financé par l’impôt et non par les prix. Cette conception a rencontré un grand succès dans notre pays ; le service public s’est étendu, mais en même temps il est devenu plus hétérogène (régie, concession, délégation de service public, etc.). Le contrat a disputé le champ du service public à la loi. La notion de service public est ainsi devenue plus complexe, mais ses principes de fonctionnement n’ont cessé d’être réaffirmés : égalité, continuité, adaptabilité.

Cette conception et cette évolution expliquent que les salariés du service public représentent, en France, 25 % de la population active. La majorité est composée de fonctionnaires régis par un statut législatif dont on marque cette année le 30^e anniversaire.

Le service public, un enjeu au sein de l’Union européenne

Cette conception est largement ignorée au sein de l’union européenne. Les mots « service public » ne sont mentionnés qu’une seule fois dans les traités sur l’Union européenne et le fonctionnement de l’Union (article 93). Celle-ci, dans le protocole n° 26 qui lui est annexé, distingue ; au sein de services d’intérêt général (SIG), les services d’intérêt économique général (SIEG) et les services non-économiques d’intérêt général (SNEIG), mais qui répondent à la même logique, celle d’une marginalisation de l’intérêt général et du service public face au principe de concurrence.

Ainsi l’article 106 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, relatif aux entreprises chargées de la gestion de SIEG, les assujettit aux règles de la concurrence en ne formulant qu’une réserve de portée limitée, « dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie ».

Toutefois, la place des SIG a pu être quelque peu élargie au cours des dernières années sous la pression de la nécessité sociale et des actions menées en faveur des services publics. Plusieurs arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne en témoignent comme certaines dispositions du traité. Ils constituent autant de points d’appui pour promouvoir le concept de service public. La conception restrictive de la notion de service public par l’Union a joué un grand rôle dans le rejet par la France, par le référendum du 29 mai 2005, du traité constitutionnel européen.

Pas de service public sans secteur public étendu

Si, au niveau microéconomique, une mission de service public peut être assumée par une entreprise ou un organisme mixte ou privé, cela n’est pas concevable au niveau de la société toute entière.

La propriété publique est indispensable pour trois raisons. Politique, car, « Là où est la propriété, là est le pouvoir ». Économique, parce que c’est le principal moyen pour conduire une politique industrielle volontariste au service d’une « économie des besoins ». Sociale, pour garantir une sécurité sociale professionnelle effective.

Il faut donc remettre sur le chantier la question de la propriété publique dans le cadre d’une vaste appropriation sociale. Ce qui implique des nationalisations, mais aussi une action au niveau mondial pour faire progresser les notions de service public et de propriété publique. Le droit européen n’y fait d’ailleurs pas obstacle : l’article 345 du traité dispose que : « Les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres ». Face aux besoins grandissants dans le monde de coopérations, de solidarités, le XXI^esiècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public.

[1] On trouvera plusieurs articles sur les thèmes qui suivent sur mon blog : http://anicetlepors.blog.lemonde.fr

ROBERT CASTEL, entretien réalisé par Anicet Le Pors, sur « l’appropriation sociale » – Raison présente,n° 173 premier trimestre 2010

Robert Castel, sociologue, philosophe, psychologue est décédé le 12 mars 2013 dans sa quatre-vingtième année. Il a apporté une contribution majeure à la compréhension de l’évolution du salariat au cours des dernières décennies, analysé sa précarisation aux conséquences lourdes sur les individus. Nous avions en commun nos origines léonardes (Pays du Léon, nord-Finistère). J’avais eu avec lui un entretien sur le thème « Qu’est-ce que la propriété sociale ? » le 28 octobre 2009 dans le cadre de l’élaboration d’un numéro de la revue Raison présente de l’Union rationaliste consacré à « L’enjeu du service public ». Il m’avait alors offert son dernier livre La montée des incertitudes accompagné de la dédicace excessive mais touchante : « Pour Anicet Le Pors en témoignage de grande admiration et aussi j’espère de certaines proximités dans les positions ». En hommage à cet homme remarquable et libre, reprise ci-dessous du texte paru de l’entretien avec ce chercheur du plus haut niveau, entré dans la vie professionnelle avec … un CAP d’ajusteur.

Anicet Le Pors – Raison présente a souhaité vous faire figurer dans son numéro spécial sur « L’enjeu du service public » en raison de votre concept d’ « appropriation » ou de « propriété sociale » expressions qui sont généralement utilisées pour parler de la propriété publique et qu’on retrouve dans une expression comme « la propriété sociale des grands moyens de production, d’échange et de financement », un pilier classique de la pensée socialiste. Pour votre part, quelle parenté établissez-vous entre ces deux acceptions ?

Robert Castel – La notion de propriété sociale, je l’ai reprise à Henri Hatzfeld. Je crois que c’est lui qui a eu l’intuition de l’importance de cette notion dans le champ du travail.

La propriété sociale, c’est un type de propriété pour les non propriétaires, c’est-à-dire en particulier les travailleurs qui n’ont que la force de leurs bras pour vivre et qui se trouvent démunis de tout, en particulier de droits. On peut dire que la propriété sociale est une fabrication de droits à partir du travail et je crois que l’exemple le plus clair est le droit à la retraite, c’est-à-dire qu’un travailleur qui travaille 40 ans accumule un droit à la retraite qui se traduira en pension de retraite. Mais c’est une propriété sociale, c’est-à-dire qu’elle est construite à partir du travail et n’est pas une marchandise, y compris dans l’usage qu’on peut en faire. On ne peut pas vendre son droit à la retraite, ces droits-là ne sont pas sur le marché, mais donnent aux travailleurs un minimum de sécurité, de protection. C’est le mécanisme de ce que l’on appelle le salaire indirect : une partie du fruit du travail de l’ouvrier lui revient pour financer sa protection, à travers le droit à la retraite. Mais il y a aussi d’autres droits qui se greffent sur la position du travailleur : le droit du travail, la protection sociale, c’est ce qui entoure, structure le contrat marchand de travail et en même temps le « démarchandise » : ce qui veut dire que le travail n’est plus une pure marchandise qui était vendue à son moindre coût comme dans le contrat de louage de la force de travail des débuts de l’industrialisation tel qu’il est dans le code napoléonien. C’était alors un pur rapport marchand dont Marx, et pas seulement lui, a montré qu’il y avait un des partenaires qui se faisait toujours avoir dans un rapport de forces, tandis que, avec la propriété sociale, il y a ce qu’on peut appeler un statut de l’emploi qui fait que l’emploi n’est plus une relation purement marchande.

A.LP. Donc d’une certaine façon, ou pourrait dire que le concept de propriété sociale que vous utilisez renouvelle les rapports entre capital et travail et nous permet, au fond, de repenser le concept de travail ?

R.C. Oui, je pense même qu’il les change assez fondamentalement. On pourrait dire que politiquement, c’est une réponse réformiste en ce sens que la subordination salariale n’a pas été abolie. Donc un salarié travaille en principe pour son patron et pas pour lui-même, donc ce rapport s’inscrit dans le cadre du régime capitaliste, mais je pense que, bien que ça ne soit pas révolutionnaire, ce n’est pas pour autant marginal. Pour s’en convaincre, il n’y a qu’à comparer la situation de ce qu’était le fameux prolétaire des débuts de l’industrialisation décrit par Marx et beaucoup d’autres travailleurs de l’époque aussi, et ce qu’était devenu un salarié français, allemand ou anglais dans les années 1960. Il y a des variantes mais ce statut de l’emploi domine dans les pays d’Europe occidentale. C’est une quasi différence de nature. Il y a une consolidation de la condition salariale qui fait que le travailleur n’est plus cet individu à la fois misérable et méprisé qu’il était au début de l’industrialisation, il est devenu une sorte de citoyen à part entière. Il ne nage pas dans l’opulence, mais il a un salaire à peu près décent, au moins le SMIC, il y a un droit du travail qui limite l’arbitraire patronal, et il y a surtout ces protections comme le droit à la retraite qui le garantissent contre les principaux risques sociaux. C’est la construction d’une sécurité sociale au sens fort du mot.

A.L.P. J’ai écouté une de vos interventions sur Internet où vous disiez que le contrat social des années d’après-guerre jusqu’aux années 1970 avait été rompu et qu’on était aujourd’hui à la recherche d’un nouveau compromis, si j’ai bien compris. C’est un peu le fond de la question : est-ce que le concept d’appropriation sociale n’est pas utile pour décrire ce changement de la condition salariale, notamment sur cette période de l’après-guerre jusqu’à aujourd’hui ?

R.C. Oui, en tout cas il sert à montrer en quoi consistait ce qu’on a appelé le compromis social du capitalisme industriel. C’est cette sorte d’équilibre qui est un petit peu boiteux comme tous les compromis mais il y a quand même d’un côté les intérêts du marché qui sont préservés, c’est-à-dire la compétitivité, la productivité des entreprises, et d’ailleurs l’époque qui a suivi la 2è guerre mondiale s’est caractérisée par un intense développement économique. Mais d’un autre côté et comme en contrepartie, le monde du travail a tiré des avantages tout à fait substantiels qui sont justement ces protections et ces droits rattachés à la condition salariale et au statut de l’emploi.
Le mot est peut-être un peu fort de dire que ce relatif équilibre a été rompu mais en tout cas, il a été au moins déstabilisé par le passage à un nouveau régime du capitalisme qui est plus sauvage, qui joue la concurrence exacerbée au niveau de la planète, et pour lequel ces protections, ces droits, apparaissent non seulement coûteux — parce que c’est vrai que la protection sociale a un coût — mais encore davantage comme des obstacles à la compétitivité, à la concurrence, à la flexibilité. Plutôt que d’une rupture totale, on pourrait parler au moins d’un effritement, d’une fragilisation et d’une remise en question de ce compromis.
En France, et en Europe occidentale, on a commencé à parler de « la crise » au début des années 1970. On n’a pas compris tout de suite sa gravité. On a parlé de choc pétrolier, on a dit que c’était un moment difficile à passer en attendant la reprise. Mais peu à peu on s’est rendu compte, même si on a mis un certain temps à le réaliser, que c’était beaucoup plus grave qu’une turbulence passagère et que c’était un changement du régime du capitalisme. C’est devenu plus clair dans les années 1980 et maintenant presque tout le monde est en mesure de comprendre cela. Mais sur le coup, l’ampleur de la transformation n’a pas été évidente.

A.L.P. D’où la question que vous posiez, me semble-t-il, au début de cette analyse : il s’agirait de retrouver un compromis social mieux équilibré ne faveur du travail ?

R.C. On est obligé de constater que cette grande transformation qui s’est mise en place vers le milieu des années 1970 est d’une certaine manière irréversible. Il y a eu une mise en mobilité de la société, une individualisation croissante des rapports de travail d’abord, et plus généralement des rapports sociaux. Donc ce serait irréaliste et voué à l’échec de vouloir conserver dans le formol, si j’ose dire, la forme qu’avait prise ce compromis et qui passait par l’inscription dans de grands collectifs stables de travail. Ce n’est plus ainsi que fonctionne l’économie actuellement. Et le noyau de ce nouveau compromis serait d’attacher de nouvelles protections, de nouveaux droits à cette mobilité, cette flexibilité, cette individualisation.

A.LP. Un récent rapport du directeur général de l’INSEE Jean-Philippe Cotis sur le partage de la valeur ajoutée entre le capital et le travail a montré une stabilité de ce partage au cours des vingt dernières années ; c’est ce que les médias ont retenu à titre principal. Mais si l’on considère les vingt-cinq ou trente dernières années, il y a au contraire un décrochage de sept à dix points, selon les études, au détriment des salaires, l’année 1983 semblant constituer le tournant de l’évolution. Y a-t-il un rapport entre cette analyse économique et la vôtre psycho-sociologique ?

R.C. Il peut y avoir un rapport, mais il me semble que le problème est plus grave que lorsque l’on dit que la part du salariat dans la valeur ajoutée a baissé de 7 ou de 10%. C’est un fait qu’il y a une tendance au blocage ou à la réduction des salaires, que le salaire tend à être pris comme une variable d’ajustement sur lequel on pèse pour diminuer les coûts. C’est vrai et c’est important. Mais je pense qu’il y a plus important et plus grave : c’est qu’au-delà de la question du salaire qui n’est pas négligeable, il y a une transformation tendancielle de la condition de travailleur elle-même. Il me semble que ce qui est arrivé de plus grave depuis disons une trentaine d’années, ce n’est pas une stagnation, ou une baisse des salaires s’il y en a eu, c’est le chômage de masse et la précarisation de l’emploi. Et peut-être encore davantage la précarisation croissante des relations de travail qui fait que dans un nombre apparemment croissant de situations, le travail, même lorsque l’on en a un, n’est plus le socle suffisant à partir duquel un travailleur peut construire un minimum d’indépendance économique et sociale. Par exemple, depuis une dizaine d’années, on parle à nouveau de « travailleurs pauvres ». Or justement dans le cadre de la condition salariale à part entière, le travailleur n’était pas riche mais il n’était pas pauvre : il avait les bases de son indépendance. Et ce qui me paraît le plus profond dans le changement intervenu c’est la dégradation du statut de l’emploi sur lequel il faut insister.
On pouvait dire dans les années 1970 qu’il y avait une hégémonie du statut de l’emploi. Travailler, c’était travailler à durée indéterminée c’est-à-dire avec la stabilité de l’emploi à laquelle étaient attachées ces protections et ces droits. Or il me semble que le phénomène central, c’est la dégradation, l’effritement de ce statut plein de l’emploi qui donnent lieu à différentes formes de travail, mais dont on pourrait dire qu’elles sont en deçà de l’emploi, au sens fort du mot emploi que je viens de rappeler.

A.LP. Votre analyse est voisine (ou a été reprise) par la CGT qui parle aujourd’hui de « nouveau statut du travail salarié ». Elle a d’ailleurs consacré en juin 2009 un numéro spécial de son mensuel Le Peuple à ce sujet. Que pensez-vous de son analyse ? Si la CGT parle de « nouveau statut », c’est qu’il y en a eu un autre auparavant. Partagez-vous cette idée ?

R.C. Je suis proche de ce type d’analyse. Elle s’inscrit dans un courant. Je crois que celui qui a beaucoup insisté là-dessus, c’est Alain Supiot, juriste du travail. Bernard Gazier également et moi-même aussi. C’est l’idée de « donner un statut aux travailleurs mobiles ». C’est une formule mais qui me semble bien poser le problème, et un défi aussi parce que c’est difficile d’associer à ce travailleur qui est devenu mobile, qui n’est plus nécessairement inscrit à vie dans les structures de l’emploi stable, un statut c’est-à-dire des droits et des protections qui lui demeurent attachés. Cela peut donner lieu à différentes formules. La CFDT parle plutôt de « sécurisation des trajectoires professionnelles » ; la CGT parle souvent de « sécurité sociale professionnelle » ; il y a au Parti socialiste aussi une commission qui travaille sur cette question. C’est une question compliquée, la formule est belle mais la mettre en place surtout dans le rapport de force actuel ne va pas de soi parce que ces nouveaux droits, qui les financerait ? qui les gérerait ? Néanmoins il y a un noyau de réflexions autour de cette question-là qui me paraît central et dans lequel s’inscrivent la CGT, la CFDT, certains partis de gauche… Je ne serais pas capable de dire exactement si ces variables et ces nuances sont décisifs, mais le noyau de la question me paraît commun et me paraît juste.

A.LP. Selon-vous, ce statut du travail salarié doit-il être principalement à base législative ou contractuelle ?

A.L.P. Et que recouvre l’expression : « nouveau statut du travail salarié » ? L’idée fondatrice me semble être celle de la continuité du contrat de travail, quelle que soit la situation du salarié, actif, en recherche d’emploi, en formation, etc. Ensuite, la question qui est posée est : quels sont les droits qui constituent impérativement le socle commun de tous les salariés ? droit à un CDI ou à un emploi statutaire, droit à un salaire, droit à une progression de carrière, droit à la formation professionnelle, etc. Mais quand on a dit tout cela, l’impression qui se dégage est que la CGT appelle « nouveau statut » le résultat d’une amélioration générale des conventions collectives existantes. Ce qui en même temps risque de dissoudre ou de banaliser le statut des fonctionnaires qui ne se trouvent plus identifiés par un statut spécifique légitimé par leur service de l’intérêt général. Pour ma part, le statut du travail salarié se définit d’abord par sa base législative, complété en tant que de besoins de formes contractuelles ou partenariales améliorées, c’est pourquoi je ne le qualifie pas de « nouveau » car je considère qu’il n’a jamais existé sous la forme que je préconise. Par ailleurs, je pense qu’il faut conserver un statut général des fonctionnaires. Il y a là néanmoins deux points de vues qui sont assez distincts : le contrat, la loi…

R.C. …. ce qui regroupe effectivement la question que vous posez. J’ai aussi l’impression, sans rentrer dans les détails de la position de la CGT, que l’essentiel est la dimension législative. Parce que là aussi les transformations du travail montrent que la condition des travailleurs s’est solidifiée, est devenue quelque chose de stable et de consistant quand on est passé du contrat au statut. La forme purement contractuelle, c’est « le contrat de louage de la force de travail » que j’évoquais tout à l’heure et le passage de cet ordre contractuel à un ordre statutaire transforme le contrat de travail en une condition nouvelle, entourée, encadrée et même traversée de droits. Or, qu’est-ce que c’est qu’un droit ? Ce n’est pas une pure négociation contractuelle, c’est quelque chose qui a force de loi et qui est imposé par le pouvoir législatif. Ce que confirmerait, a contrario, la position du MEDEF qui plaide sous différentes formes pour une sorte de régression, ou en tout cas de retour de la loi au contrat avec le risque de se retrouver dans des négociations au sein d’une entreprise dans laquelle le pouvoir du patron est prépondérant et où les travailleurs risquent ainsi d’être floués. C’est donc le rapport à la loi qui a restructuré le simple contrat d’échange marchand en statut de l’emploi.

A.LP. Quelles seraient les principales rubriques d’un tel statut ou de la propriété sociale que vous évoquez ? Est-il synonyme de « sécurisation des parcours professionnels » ?

R.C. Je pense que c’est un chantier sur lequel il faut continuer d’avancer. Il faudrait continuer le dialogue et ne pas poser ces formules comme étant en concurrence. La sécurisation des trajectoires professionnelles qui est plutôt CFDT et la sécurité sociale professionnelle, ne sont sans doute pas identiques mais vont dans le même sens. Le problème principal serait plutôt dans quelle mesure pouvoir les appliquer, les imposer dans cette conjoncture sociale et politique dans laquelle le moins que l’on puisse dire est qu’elle n’est pas très favorable aux salariés en général.

A.LP. L’idée d’un statut évoque inévitablement le Statut général des fonctionnaires qui couvre aujourd’hui 5,2 millions de salariés, auxquels il convient d’ajouter environ un million de salariés sous différents statuts dans les entreprises publiques. On peut aussi évoquer le million de salariés sous contrats de droit privé mais qui travaillent dans des organismes chargés de missions de service public ? Quelle est votre propre réflexion sur cette réalité, cette exception française, d’un quart de la population active sous statut ?

R.C. A un certain niveau d’analyse, il faut distinguer différents statuts. En particulier le statut des fonctionnaires a sa spécificité et aussi son antériorité d’un point de vue historique, etc. Mais c’est l’existence d’un statut qui me paraît le plus important. Il doit y avoir, et il y a un statut dans le secteur privé et on pourrait dire qu’à travers le statut de l’emploi, pas seulement public mais aussi privé, l’utilité sociale et la dignité du travail ont été reconnus par la loi, posant le travailleur comme un sujet de droit, qu’il appartienne au secteur public ou au secteur privé. Ce n’est pas pour sous-estimer les différences qu’il peut y avoir entre ces statuts, mais en particulier dans le cadre d’une réflexion sur la crise actuelle du travail, il faut maintenir l’existence d’un statut de l’emploi. Cela ne signifie évidemment pas que tout le monde devrait devenir fonctionnaire, ni non plus qu’il faudrait abolir le statut propre aux fonctionnaires. Il peut y avoir différents statuts, à condition que tous les salariés aient un statut. C’est-à-dire un rapport de travail qui dépasse la relation marchande, la simple transaction commerciale et qui donne au travailleur, qu’il soit du secteur public ou du secteur privé, des garanties, des droits, des protections.

A.L.P. Sur ce point, j’ai dirigé l’élaboration du statut général des fonctionnaires de 1983-84 donc je me sens très directement concerné. L’article 4 du titre 1er du statut général des fonctionnaires dispose que : « Le fonctionnaires est, vis-à-vis de l’administration, dans une situation statutaire et réglementaire », ce qui veut dire qu’ils n’est pas dans une position contractuelle et que son statut est entièrement défini par la loi et les textes réglementaires d’application.
J’ai toujours souffert du fait qu’on considère qu’il y a là un privilège qui oppose – les médias et le pouvoir politique s’en servent – les fonctionnaires et les salariés du privé. Je pense que cela pose un problème complexe, à la fois du maintien de la spécificité du fonctionnaire et de la convergence nécessaire entre les deux grandes catégories. J’ai rencontré cette question dans une circonstances un peu particulière : en 1999, Martine Aubry, ministre de la Solidarité à l’époque et Michelle Demessine, secrétaire d’Etat au Tourisme, m’ont demandé de faire un rapport sur la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme. Il n’y a pas plus loin d’un fonctionnaire qu’un plagiste ou un serveur de restaurant, ce qui fait qu’en élaborant des propositions, il y en a eu 31 finalement, je me suis défendu évidemment, de donner l’impression que je voulais fonctionnariser les plagistes et les autres travailleurs du tourisme. Mais dans le débat que j’ai eu avec eux et avec leurs employeurs, a finalement a émergé l’idée, formulée par les saisonniers eux-mêmes et leurs organisations syndicales : on veut un statut. Comment s’en est-on sorti ? dans le même esprit que j’ai exposé tout à l’heure, en faisant un projet de loi et en imaginant les projets de décrets associés, puis en faisant des propositions sur ce que devrait être les améliorations à apporter aux conventions collectives et les partenariats dans le secteur. C’est finalement cet ensemble cohérent et divers que l’on a appelé « statut des travailleurs saisonniers du tourisme ». Il n’a évidemment rien à voir avec le statut général des fonctionnaires, mais il participe néanmoins d’une volonté politique exprimée par sa base législative.

R.C. Je ne me permettrais pas de vous faire des compliments, mais je pense que c’est la position juste. S’il y a statut, il existe un minimum de droits de nature non contractuelle. Et effectivement, même des travailleurs dont la situation est la plus fragile devraient en bénéficier.

A.LP. L’existence en France d’un Statut général des fonctionnaires et de personnels sous statuts dans les entreprises publiques est justifiée par le service de l’intérêt général dans une conception extensive du service public. La revendication d’un « statut du travail salarié » ou d’une « réappropriation sociale » de leur condition par les salariés du secteur privé suggère l’idée d’une convergence des « statuts ». Pensez-vous qu’il pourrait y avoir là dans l’avenir une base d’action pour le mouvement syndical ?

R.C. Je ne me sens pas autorisé à répondre à cette question car elle est de la responsabilité des syndicats, c’est à eux de définir leurs priorités. Faudrait-il homogénéiser les statuts ? Je suppose que cela soulève des problèmes très difficiles. Par contre il me paraît être incontestablement de la responsabilité des syndicats de salariés, à défaut de faire converger les statuts, au moins de défendre la consistance des statuts, même s’ils demeurent différents, et aussi de militer pour renforcer les statuts les plus fragiles. C’est en effet un champ stratégique de lutte contre la précarité qui est une menace pour l’ensemble des salariés.

A.LP. Dans la crise financière qui s’est développée au cours de l’année passée, on a relevé le caractère d’ « amortisseur social » du service public. Partagez-vous cette appréciation ? Quelles conséquences en tireriez-vous ?

R.C. Non seulement les services publics, mais plus largement les protections de notre système social ont effectivement joué un rôle d’amortisseur en préservant des services et des ressources qui n’étaient pas emportés par la folie de la spéculation financière. Même le Président de la République l’a reconnu. La conséquence logique de ce constat serait qu’il faudrait défendre et même renforcer ces garde-fous face à l’hégémonie du marché. Mais il ne semble pas que ce soit la voie que l’on emprunte actuellement.

« Devoir d’obéissance » – « Droit de désobéissance » ?

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (VII)

Un colloque sur le thème » Faire des choix ? Les fonctionnaires dans l’Europe des dictatures 1933-1948″ s’est tenu les 21-22-23 février 2013. Il était organisé par le Conseil d’Etat et l’Ecole des hautes études en sciences sociales ». Il a été introduit par le Président de la République François Hollande et le Vice-Président du Conseil d’Etat Jean-Marc Sauvé dans le grand amphithéâtre de la Sorbonne. Au cours de ces travaux il a été souvent fait référence au principe hiérarchique et aux dispositions du Statut général des fonctionnaires sur le sujet. Le texte qui suit s’inscrit dans cette réflexion.

Le « devoir d’obéissance » comme son corollaire le « droit à la désobéissance » sont des raccourcis commodes mais qui peuvent trahir la volonté du législateur s’ils sont employés en oubliant les idées qui les sous-tendent. Observons tout d’abord que ces expressions ne figurent pas dans le statut général des fonctionnaires, et s’il en est ainsi, ce n’est pas par inadvertance, mais parce que, ayant porté le projet de loi relatif aux droits et obligations des fonctionnaires devant le Parlement en 1983, je peux témoigner que telle était bien notre intention.

Le sujet est traité par l’article 28 de la loi du 13 juillet 1983 constituant le Titre 1^er du Statut général des fonctionnaires. On peut l’analyser en quatre propositions.

Première proposition, « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées ». S’il est fait référence à l’organisation hiérarchique et, par là, au principe hiérarchique lui-même dont on ne saurait contester l’existence et la nécessité, l’obligation en appelle surtout à la responsabilité du fonctionnaire. L’exécution des tâches laisse place à l’initiative et repose sur l’exercice personnalisé d’une compétence.

Deuxièmement, « Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique … ». Cette conformité n’est pas soumission aveugle. Il n’est pas écrit que le fonctionnaire doit se borner à exécuter les ordres de son supérieur. Dans les fonctions qu’il assume, il garde une certaine marge d’appréciation sur les moyens à mettre en œuvre et sur les objectifs poursuivis C’est d’ailleurs la condition de son efficacité.

Troisièmement, « … sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Cette rédaction a été reprise, pour l’essentiel, d’un arrêt du Conseil d’État (CE, Langneur, 10 novembre 1944). Elle doit tout d’abord être comprise à la lumière des deux règles précédentes. Elle situe ensuite l’obligation de conformité face à des conditions spécifiées : existence d’un ordre, illégalité de celui-ci appréciée y compris en son caractère manifeste par le fonctionnaire qui le reçoit, atteinte portée à un intérêt général dont la gravité est là encore jugée par l’agent destinataire de l’injonction. Cela ne saurait être réduit à un droit à la désobéissance, ni légitimer n’importe quel « désobeisseur ».

Quatrièmement, « (Le fonctionnaire) n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés ». C’est là une interprétation très dialectique du principe hiérarchique qui inscrit le fonctionnaire au sein d’un « travailleur collectif » correspondant à une fonction publique définie par le pouvoir politique. Cette disposition dit l’essentiel de l’esprit de service public ayant présidé à l’écriture de l’article 28 du Statut général en centrant le comportement du fonctionnaire sur sa responsabilité.

En ce 30^e anniversaire du Statut général des fonctionnaires, il est bon de rappeler qu’il a été fondé sur la conception du fonctionnaire-citoyen, disposant de la plénitude des droits de tout citoyen avec, au surplus, l’obligation du service de l’intérêt général et de la responsabilité que cela implique. Le Statut général des fonctionnaires « à trois versants » (fonction publique de l’État, territoriale, hospitalière) a été expressément élaboré sur des valeurs historiquement fondées : d’égalité d’accès aux emplois publics (sur la base de l’article 6 de la Déclaration des droits de 1789) ; d’indépendance, impliquant la séparation du grade propriété du fonctionnaire et de l’emploi à la disposition de l’administration (par référence à la loi sur les officiers de 1834) ; de responsabilité, obligeant le fonctionnaire à rendre compte de son administration (article 15 de la Déclaration des droits).

Au-delà des formulations expresses du droit positif, le respect et l’approfondissement de ces principes restent la meilleure garantie d’une fonction publique intègre, socialement efficace, finalisée par l’intérêt général. Pour autant, leur évocation ne dispensera jamais le fonctionnaire d’une interrogation permanente sur son éthique propre dont il ne trouvera pas la définition dans un code de déontologie, quand bien même celui-ci pourrait faire œuvre utile de pédagogie. Au moment du choix vital, c’est la responsabilité personnelle qui tranche. Jamais Jean Moulin n’aurait trouvé dans les seules écritures la raison de son engagement.

« Obligation de réserve »

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (VI)

Cet article, publié dans une tribune du Monde daté du 1er février 2008 est, depuis, le plus consulté de ce blog.

» Les fonctionnaires, citoyens de plein droit . Leur statut accorde la liberté d’opinion aux agents publics. Il ne leur impose pas d’obligation de réserve »

« Deux hauts fonctionnaires viennent d’être sanctionnés de manière hypocrite en étant démis de leurs fonctions pour s’être exprimés en tant que citoyens sur certains aspect du fonctionnement du service public. Le premier, Yannick Blanc, directeur de la police générale à Paris, pour une déclaration jugée inopportune sur l’opération de juillet 2006 de régularisation des parents étrangers d’enfants scolarisés. Le second, Jean-François Percept pour des appréciations générales sur sa condition de fonctionnaire

La question n’est pas ici de porter un jugement sur le fond de ces déclarations, mais de savoir si ces deux fonctionnaires, et plus généralement le fonctionnaire, ont le droit d’émettre publiquement une opinion et jusqu’à quel point. De savoir si le fonctionnaire est un citoyen comme un autre. Pour avoir conduit l’élaboration du statut général des fonctionnaires entre 1981 et 1984, je crois pouvoir témoigner utilement sur le sens des dispositions en vigueur. C’est à tort que l’on évoque à ce propos l’article 26 du statut général des fonctionnaires qui traite du secret professionnel et de la discrétion professionnelle. Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel, soit que les faits qu’ils apprennent dans l’exercice de leurs fonctions leur aient été confiés par des particuliers, soit que leur connaissance provienne de l’exercice d’activités auxquelles la loi, dans un intérêt général et d’ordre public, a imprimé le caractère confidentiel et secret. Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tout ce dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. Dans les deux cas considérés, ce n’est pas du tout de cela qu’il s’agit.

Même si ce n’est pas sans rapport, on ne saurait non plus se référer principalement à l’article 28 qui pose le principe hiérarchique dans les termes suivants : » Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. » Le fonctionnaire garde donc une marge d’appréciation des ordres qu’il reçoit. On ne saurait sans méconnaître la loi contester au fonctionnaire cette liberté qui, avec la bonne exécution des tâches qui lui sont confiées, participe de sa responsabilité propre. Mais les deux cas évoqués relèvent d’autant moins de cette règle que le premier a fait ses déclarations alors que son supérieur hiérarchique, le préfet de police, était parfaitement informé, et que le second n’évoquait aucunement ses propres activités.

Reste donc le principe posé dès l’article 6 de la loi du 13 juillet 1983, qui s’exprime de manière on ne peut plus simple : » La liberté d’opinion est garantie aux fonctionnaires. « La première conséquence est d’entraîner un autre principe : celui de non-discrimination des fonctionnaires ; toute discrimination entre les fonctionnaires fondée sur leurs opinions politiques, religieuses ou philosophiques, sur leur état de santé, leur handicap, leur orientation sexuelle, leur origine ou leur appartenance ethnique est interdite.

La deuxième conséquence est de permettre au fonctionnaire de penser librement, principe posé dès l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui vaut pour les fonctionnaires comme pour tout citoyen : » Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi. »

Ce principe a été repris dans la loi de 1983 et un large débat s’est ouvert aussi bien avec les organisations syndicales qu’au Parlement sur la portée et les limites de la liberté d’opinion qu’il convenait éventuellement de faire figurer dans le statut lui-même, sous la forme, d’une part, de la liberté d’expression et, d’autre part, de l’obligation de réserve. J’ai rejeté à l’Assemblée nationale le 3 mai 1983 un amendement tendant à l’inscription de l’obligation de réserve dans la loi en observant que cette dernière » est une construction jurisprudentielle extrêmement complexe qui fait dépendre la nature et l’étendue de l’obligation de réserve de divers critères dont le plus important est la place du fonctionnaire dans la hiérarchie » et qu’il revenait au juge administratif d’apprécier au cas par cas. Ainsi, l’obligation de réserve ne figure pas dans le statut général et, à ma connaissance, dans aucun statut particulier de fonctionnaire, sinon celui des membres du Conseil d’Etat qui invite chaque membre à » la réserve que lui imposent ses fonctions « .

En définitive, la question est plus politique que juridique et dépend de la réponse à la question simple : le fonctionnaire est-il un citoyen comme un autre ? Dans notre construction sociale, est-il un sujet ou un citoyen ? Dans les années 1950, Michel Debré donnait sa définition : » Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait « , c’était la conception du fonctionnaire-sujet. Nous avons choisi en 1983 la conception du fonctionnaire-citoyen en lui reconnaissant, en raison même de sa vocation à servir l’intérêt général et de la responsabilité qui lui incombe à ce titre, la plénitude des droits du citoyen.

C’est cette conception qui est en cause dans les mesures d’intimidation précédemment évoquées prises au plus haut niveau de l’Etat, préliminaires d’une vaste entreprise de démolition du statut général des fonctionnaires programmée pour 2008. Il est grand temps que s’élève la voix des esprits vigiles.

Anicet Le Pors »

Rendre la justice du droit d’asile – l’Humanité, 19 février

«Il faut une culture humaniste pour rendre la justice»

Entretien réalisé par Marie Barbier

Ancien ministre de la Fonction publique et conseiller d’État honoraire, Anicet Le Pors est, depuis 2000, président de section à la Cour nationale du droit d’asile. Dans son dernier livre, il raconte sa fonction de « juge de l’asile » (éd. M. Houdiard, 2010).

Quelle est votre vision du droit d’asile ?

Anicet Le Pors. La France a une tradition de terre d’asile, dont l’expression la plus forte se trouve dans la Constitution de 1793 : « Le peuple français (…) donne l’asile aux combattants de la liberté, il le refuse aux tyrans. » On retrouve cette notion dans la Constitution de 1946, où toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur le territoire de la République. Enfin, l’article 53-1 de la Constitution précise que la France garde le droit d’accueillir qui elle veut sur son sol.

Comment travaillez-vous à la CNDA ?

Anicet Le Pors. Nous recevons un courrier chez nous qui nous annonce les séances à venir, treize dans une demi-journée, en général un mois avant. Je connais alors le nom du requérant, son âge, sa nationalité, le nom de son avocat et pas beaucoup plus ! Je me renseigne alors pour savoir la situation de ces pays. Ces recours exigent une connaissance parfaite de la situation géopolitique puisque nous jugeons sur les craintes de persécutions. J’arrive à l’audience avec une fiche plus ou moins détaillée par affaire avec les questions que je vais poser pendant la séance. Une fois qu’on a fini la séance publique, il y a un délibéré. On reprend les affaires une par une et on se prononce sur chacune. La qualité de réfugié doit être reconnue à toute personne « craignant avec raison d’être persécutée ». Comment appliquez-vous cela ? Anicet Le Pors. Il y a tout dans ces mots. « Craignant » donne la dimension subjective à appréhender. On peut même penser qu’en fonction de l’état psychologique du demandeur, on peut donner ou refuser l’asile. « Avec raison » montre qu’il faut malgré tout se référer à une base objective : la situation du pays et l’État de droit dans lequel on juge. Le résultat de l’appréciation résulte de la combinaison de ces deux dimensions, subjective et objective.

Comment savoir si le demandeur face à vous dit la vérité ?

Anicet Le Pors. Trois questions caractérisent le comportement du juge. D’abord, doit-il appliquer le droit ou rendre la justice ? Le droit est un instrument. La culture et le contexte jouent nécessairement dans le rendu de la justice. Si on ne sait pas que Chopin, Garibaldi ou Marie Curie ont été accueillis en France, on applique bêtement les règles de droit. Deuxième question : la preuve de la crainte de persécution est-elle nécessaire ? Aucun texte ne la demande. Le guide du HCR précise que, in fine, le doute doit bénéficier au demandeur. Cela renvoie à l’intime conviction du juge. Troisième question : que faire vis-à-vis du mensonge ? Je défends l’idée qu’il est inévitable. Face à des obstacles de plus en plus élevés, il est normal que le demandeur d’asile y réponde par un ajustement de sa demande. Cela va d’un dossier quelque peu enjolivé, jusqu’à la fabrication complète du récit. Ce mensonge doit être replacé dans la crédibilité de l’ensemble. Ce n’est pas parce des erreurs révèlent un mensonge que cela affecte tout le récit. Tout est une question de dosage…

Quelles seraient les priorités d’une réforme de l’asile en France, selon vous ?

Anicet Le Pors. Le premier niveau de réflexion doit être philosophique et politique : quelle attitude adopter vis-à-vis des étrangers qui frappent à notre porte ? Le citoyen d’ici forge sa citoyenneté en décidant ce qu’il fait des citoyens d’ailleurs. Ensuite, il y aurait beaucoup à faire qui ne coûterait pas très cher : supprimer les listes de pays d’origine sûrs, permettre aux avocats d’intervenir plus tôt… Mais j’ai des doutes sur la volonté du gouvernement de réformer le droit d’asile.

Quand il était candidat, François Hollande avait proposé de ramener la durée du traitement des dossiers à six mois (il est aujourd’hui d’environ 15 mois). Qu’en pensez-vous ?

Anicet Le Pors. Jacques Chirac avait dit pareil, ça n’est pas possible. Quand l’Ofpra rejette une demande, la personne a un mois pour déposer son recours alors que le délai pour les autres juridictions est de deux mois, ce n’est pas juste. Je suis pour revenir à un délai de droit commun de deux mois. Ensuite, la personne peut demander l’aide juridictionnelle, il faut le temps d’étudier le dossier, au minimum un mois. Ensuite il faut convoquer les avocats, le requérant, que le rapporteur travaille son rapport, que le président l’étudie, etc. on est déjà à six mois, sans compter l’Ofpra. En serrant tout, on pourrait peut-être arriver à un an, mais moins ça n’est pas possible.

La version courte de cet entretien a été publié dans l’Humanité du 19 février 2013

Lire aussi :
Reportage à la Cour nationale du droit d’asile : Au tribunal des réfugiés, ils jouent leur dernier recours

Sur la « base commune » du 36° congrès du PCF

36^e congrès du PCF réuni du 7 au 10 février : ou comment exister. Le parti a accumulé les enjolivures. La discussion a porté sur une « base commune » qui, précise-t-on, n’est pas un programme mais un « Humanifeste » pour un « communisme de nouvelle génération » faisant le « choix de l’humain ». Apollinaire est appelé en renfort : « Il est grand temps de rallumer les étoiles … ». Une réunion préparatoire antérieure s’était gravement penchée sur la féminisation des noms : faut-il écrire « élus » et « élues » ou bien « élu-e-s » ; c’est cette dernière solution, de massacre de la langue, qui a été finalement retenue. Dans un flot de généralités ampoulées, je me suis efforcé de repérer mes centres d’intérêt : la sécurisation de l’emploi, l’asile, les institutions, la propriété publique, la laïcité, le socialisme et le communisme.

En écho à la revendication de la CGT d’un « nouveau statut du travail salarié », sinon de ma proposition « pour un statut des travailleurs salariés du secteur privé », on peut lire « Chaque travailleur disposerait d’un socle de droits individuels garantis collectivement opposable à tout employeur … ». Positif, mais quel est le mode de ce « collectivement » ? La loi ou le contrat ?

J’ai cherché en vain quelque chose sur l’asile, voire sur l’immigration. Seulement : « Nous sommes pour une citoyenneté de résidence et nous défendons le droit de vote des étrangers vivant dans notre pays ». C’est vraiment court et cela laisse place à toutes les traductions démagogiques.

La position du PCF sur les institutions n’a pas changé : il est pour une VI^e République ; mais encore ? « Une VI^e République où l’exercice de la démocratie ne consistera pas à abdiquer son pouvoir de citoyenne ou de citoyen. La nouvelle constitution devra être élaborée dans un vaste débat et soumise à un référendum ». Puis le texte se prononce en faveur d’une rupture avec le présidentialisme, contre le cumul des mandats en nombre et en durée, pour la délibération collective, la proportionnelle, la parité, l’initiative populaire des lois, contre la professionnalisation de la politique, pour un statut de l’élu et une vraie démocratie locale. Le propos est d’une grande généralité et on ne saura pas quelles institutions garantira la souveraineté nationale et populaire – notamment dans le cadre de l’Union européenne -, on ne saura pas grand chose sur les moyens de la démocratie directe et notamment sur la place du référendum, le régime parlementaire n’est pas évoqué en tant que tel et n’est pas caractérisé, l’élection du président de la République au suffrage universel n’est pas contestée, l’articulation entre institutions nationales et supranationales est inexistante, il n’y a pas de véritable projet constitutionnel garant d’une conception cohérente des institutions françaises.

En matière de propriété publique, on est loin de la focalisation sur le « seuil minimum de nationalisation » des années 1970-1980. On ne saurait écarter un renouvellement de la pensée sur le sujet, mais dans la « base commune » on est réduit au minimum : « Notre exigence de démocratie rend nécessaire l’accès de toutes et tous aux savoirs. Nous proposons une véritable démocratie économique et sociale qui renforcera le droit du travail, instaurera l’exercice de nouveaux droits et pouvoirs, pour les salarié-e-s dans les entreprises et transformera les structures juridiques qui fondent aujourd’hui la propriété du capital et son pouvoir absolu, en s’appuyant sur des formes diverses de propriété publique et sociale.». Puis, plus loin : « Nous voulons, sous de multiples formes, engager un grand mouvement d’appropriation sociale (entreprises et pôles publics, coopératives, SCOP …). Vague, le mot nationalisation n’est cité à aucun moment, sans explication.

La rédaction sur la laïcité commence par une mise en garde : « Ainsi nous refusons la conception qui ferait de la laïcité un principe de stigmatisation et d’exclusion. Nous refusons aussi cette conception qui ferait de l’espace public un lieu aseptisé où l’on ne s’efforcerait que d’être semblables aux autres, les convictions des individus étant refoulés dans une « sphère privée ». Outre la maladresse qui consiste à dire d’abord ce que la laïcité n’est pas, en défensive dans une situation où la laïcité subit des remises en causes qui semblent ignorées des rédacteurs, il faut relever la confusion faite entre égalité juridique des citoyens et singularité de la personne, traitant de façon péjorative la « sphère privée ». Le texte poursuit : « c’est là qu’elle (la laïcité) doit tisser la toile des valeurs communes qu’il faut sans cesse continuer. Nous voulons porter une vision de la laïcité, qui garantisse la liberté de conscience ; l’égalité des droits et l’indépendance de l’l’État à l’égard de toute religion, de toute autorité hormis la souveraineté populaire. Aussi nous nous opposons à tous les intégrismes qui instrumentalisent les religions à des fins politiques qui portent atteintes aux libertés et à la dignité humaine, en particulier à la dignité des femmes ». Confusion là encore entre indépendance et neutralité de l’État. Le texte reste dans l’état d’esprit de la contribution remise par Marie-George Buffet à la commission Stasi en 2003 sur le thème de la « laïcité ouverte », dans le même temps où Nicolas Sarkozy optait pour une « laïcité positive ».

Reste le sort fait au socialisme et au communisme puisque le texte se veut plus un acte de sens qu’un projet ou un programme. Pour le socialisme c’est simple : il est récusé puisque le mot n’est utilisé qu’au passé à propos de « Marx et les penseurs du socialisme », c’est-à-dire au XIX^e siècle, ou par rapport à « l’effondrement des premières tentatives de ruptures avec le capitalisme du XX^e siècle se réclamant du socialisme» ; le concept est donc regardé comme archaïque ou définitivement disqualifié puisqu’il n’est évoqué nulle part ailleurs. Le communisme fait l’objet d’une tentative de définition bien embrouillée et bien peu convaincante : « nous nommons communisme l’incessant mouvement démocratique d’appropriation citoyenne du monde et de partage des avoirs, des savoirs et des pouvoirs qui enverra aux oubliettes l’ancien régime du capitalisme et fera grandir l’humain dans l’humanité ». Difficile de faire plus inconsistant.

Il y a un moment pour dire : « Le roi est nu ».

Entretien avec Anicet Le Pors (propos recueillis par Mattias Guyomar) – Les Cahiers de la Fonction publique, n° 329 janvier-février 2013)

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (V)

1 – En votre qualité de « père du statut général », quelle est la principale difficulté que vous avez rencontrée, il y a 30 ans ?

Nous n’avons pas rencontré d’obstacle majeur. La première difficulté a été de faire admettre que les nouvelles garanties statutaires prévues par la nouvelle politique de décentralisation en faveur des agents agents des collectivités territoriales devaient s’inscrire dans le cadre d’une fonction publique de « carrière » et non d’ « emploi » que semblait préférer le ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre. L’arbitrage du Premier ministre, Pierre Mauroy, nous a été heureusement favorable. Le débat parlementaire sur les droits et obligations des fonctionnaires – loi du 13 juillet 1983 – a été vif puis s’est apaisé faute de justification de l’opposition, au point que j’ai espéré un moment un vote unanime de l’Assemblée nationale comme pour le statut de 1946, mais le contexte n’était pas le même qu’à la Libération. Il y a eu aussi de fortes réserves des élus, craignant voir leurs prérogatives réduites par le statut. Enfin, les préventions de certains syndicats n’ont pu être dissipées qu’au prix d’une concertation sans précédent qui a eu parfois pour effet de retarder les réformes, concernant la titularisation des contractuels, par exemple.

2 – Avec le recul, l’entreprise menée il y a 30 ans a-t-elle atteint l’objectif que vous poursuiviez ?

Je le pense. Les valeurs du service public et de la fonction publique ont été constamment affirmées. C’est aujourd’hui plus de quatre millions de fonctionnaires qui disposent dans les trois fonctions publiques de garanties avancées dans le système de la carrière, avec un effet d’entraînement possible, par référence, sur les contractuels, les salariés sous statuts des entreprises publiques, voire les salariés du privé. De très nombreux droits des fonctionnaires ont été créés ou consacrés par la loi. Deux déceptions : une politique salariale vite contrainte et le volet des réformes administratives très contrarié.

3 – Le statut général est régulièrement la cible d’attaques. Lesquelles ont été les plus violentes ? Comment y a-t-il résisté ?

L’attaque la plus violente a été, sans conteste, celle menée contre la création d’une troisième voie d’accès à l’ENA, reconnaissant l’attachement au service public dans l’exercice, pendant un certain temps et à un niveau suffisant, d’activités syndicales, associatives, ou électives, avec comme conséquences l’organisation d’un concours séparé et des places réservées dans tous les corps, il compris les « grands corps ». Cette réforme mettait en cause une certaine conception de l’élitisme. Depuis, il y a eu la loi Galland du 13 juillet 1967 qui a profondément dénaturé les dispositions statutaires de la fonction publique territoriale ; puis les changements des statuts de services et d’organismes administratifs entrainant ceux des personnels ; de très nombreuses lois qui, sous prétexte de modernisation et de mobilité, ont entraîné régressions et confusions ; en dernier lieu, une « révolution culturelle » avait été prophétisée en 2007, par élargissement du champ de contrats de droit privé négociés de gré à gré, cette entreprise a échoué. Si le statut a résisté néanmoins c’est, à mon avis, pour quatre raisons : son unité était fondée sur des valeurs républicaines : égalité, indépendance, responsabilité ; son architecture juridique en quatre titres combinait rationnellement unité et diversité des fonctions publiques ; malgré des contradictions, le soutien des fonctionnaires, de leurs organisations syndicales, de la hiérarchie administrative et d’une large partie de l’opinion publique ; enfin, le rôle d’ « amortisseur social » révélé par les services publics – et au premier rang la fonction publique – dans la crise depuis 2008.

4 – Pour l’avenir, quelles sont les pistes de consolidation voire d’amélioration du statut que vous envisagez ?

Je ne suis peut être pas le mieux placé pour dire ce que sera l’avenir du statut, mais j’ai la conviction qu’il n’y a pas de texte sacré et qu’un texte qui n’évoluerait pas serait menacé de sclérose et de disparition. Une réforme importante me semble être de donner une traduction opérationnelle à la mobilité dont j’ai voulu qu’elle soit regardée comme une « garantie fondamentale » et non une obligation ; jusqu’à présent nul n’y est parvenu. J’attache aussi une importance particulière aux efforts de rationalisation – voire de modélisation – qui devraient s’appliquer à la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences ainsi qu’aux choix budgétaires. Des progrès significatifs pourraient être faits rapidement dans l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques. Je trouve également intéressant de réfléchir à l’instauration de double ou de triple carrière dans une vie professionnelle. Je pourrais signaler encore bien d’autres chantiers, mais je veux, pour terminer, évoquer une question qui me tient particulièrement à cœur : le rapprochement des situations des salariés du secteur public et du secteur privé. Pour que les fonctionnaires cessent d’être considérés – à tort et de façon démagogique – comme des privilégiés, il faut qu’ils s’intéressent, eux qui possèdent un statut, aux salariés qui n’ont pas de statut. Si le code du travail peut, au sens large, être regardé comme le statut des travailleurs du secteur privé, il convient, à mon avis, de renforcer la base législative permettant une meilleure sécurisation, sur toute une vie, des parcours professionnels. C’est une idée que j’ai développée dans la Revue du droit du travail (mars 2010) sous le titre « Pour un statut des travailleurs salariés du secteur privé ».

Quel avenir pour le statut ? – Les Cahiers de la Fonction publique, n° 329 janvier-février 2013

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (IV)

Dans une société en crise, la fonction publique et les fonctionnaires en subissent les effets : blocage des rémunérations, compression des effectifs, réduction de la dépense publique, affaiblissement de la motivation, atonie des syndicats. La notion d’intérêt général s’en trouve affectée au profit d’objectifs individuels. L’esprit de service public est affirmé avec moins de conviction entraînant de multiples constructions déontologiques.

Dans les conditions d’un libéralisme idéologique dominant dans cette crise, il est inévitable que soit contestée toute construction rationnelle, finalisée par des valeurs historiquement fondées, solidement ancrée dans un État de droit expérimenté, servie par des agents publics compétents, traditionnellement attachés au bien commun. Tel est le sort du statut général des fonctionnaires, enjeu politique de première importance au cours des dernières années.

Mais comme le soutenait Friedrich Hölderlin « Là ou est le danger, là est ce qui sauve ». La crise, fondamentalement crise de civilisation, invite à une réflexion générale sur la marche du monde. L’avenir du statut général des fonctionnaires en France en est inséparable. Pour autant, cette exception française que constitue le statut ne dispense pas d’en approfondir les principes et les moyens, fruits d’une évolution historique fondatrice du pacte républicain. Davantage que par le passé peut être, il convient de mieux situer la spécificité du travail des fonctionnaires dans l’ensemble du monde salarial et du mouvement social.

1. Le XXI^e siècle, « âge d’or » du service public

Dans la crise, la mondialisation est souvent réduite à ses aspects financiers. Elle est en réalité un moment important de l’histoire de l’humanité, une extension de nombre de problèmes à l’ensemble de la sphère terrestre, une prise de conscience de l’unité de destin du genre humain plus forte que jamais. Elle concerne en réalité tous les aspects de l’activité humaine, des télécommunications à la mise en place de juridictions internationales. Edgar Morin parle à ce sujet de « métamorphose ». Les écrivains Patrick Chamoiseau et Édouard Glissant lancent un manifeste pour la satisfaction de besoins de « haute nécessité ». Déjà les travaux de Vatican II évoquaient la « destination universelle » de certains biens[1]. Au-delà des manifestations du développement inégal, des frontières existantes, la mobilité tend à devenir un droit, au sens qu’envisageait Emmanuel Kant dans Projet pour la paix perpétuelle : « La Terre étant une sphère, ne permet pas aux hommes de se disperser à l’infini, mais les contraint, malgré tout, à supporter leur propre existence ». C’est dans le contexte de cette mutation d’émergence de valeurs universelles qu’il convient de se placer pour envisager l’avenir des services publics.

La conscience émergente d’un intérêt général du genre humain pose nécessairement la question de la base matérielle, de la propriété publique, plus exactement de l’appropriation sociale nécessaire pour traduire la destination universelle des biens publics. On peut penser évidemment d’abord au traitement de l’eau dont il est évident aujourd’hui qu’il doit être mis au service de toutes les populations de la terre, où qu’elles se situent. Mais pourquoi ce qui est vrai et assez généralement admis pour ce qui concerne la ressource eau ne le serait pas pour bien d’autres ressources du sol et du sous-sol ? Est-il admissible, à notre époque, que les gisements de pétrole ou d’uranium, par exemple, soient appropriés par les seuls possesseurs de la surface du sol sur lesquels s’exerce une souveraineté que seul les mouvements contingents de l’histoire ont déterminée ? Le raisonnement vaut a fortiori pour nombre de services. Il faut donc réfléchir et proposer des appropriations mondiales ou internationales correspondant à ces nécessités de notre temps

L’exigence d’une propriété publique étendue au niveau mondial va de pair avec celle qui doit conduire à définir des services publics à ce niveau. On n’imagine pas que le contrôle aérien, par exemple, puisse être abandonné aux règles du marché ; que les compagnies aériennes privées pourraient s’en remettre à la « main invisible » ou à la « concurrence libre et non faussée » pour déterminer les niveaux de vol ou les couloirs de circulation. De plus en plus de services publics seront nécessaires dans l’avenir et c’est dans le cadre de cette hypothèse que l’on doit placer la réflexions et les propositions ; des services publics industriels et commerciaux correspondant à la gestion des biens reconnus comme biens communs : l’eau , certaines productions agricoles et alimentaires, des ressources énergétiques ; des services techniques : les télécommunications, certains transports, l’activité spatiale et météorologique, de nombreux domaines de la recherche scientifique, des services d’assistance médicale ; des services essentiellement administratifs organisant la coopération des pouvoirs publics nationaux et internationaux dans de multiples domaines : la sûreté sous de multiples aspects – la lutte contre les trafics de drogues, les agissements mafieux, les actions terroristes, la répression des crimes de droit commun – la recherche d’économies d’échelle, la suppression des doubles emplois, etc.

Ce sont toutes ces réflexions qui permettent de parler du XXI^e siècle comme « l’âge d’or » potentiel du service public au niveau mondial, ce qui ne constitue en rien une négation des niveaux national et continental, en l’espèce pour ce qui nous concerne, européen.

2. Le statut, pièce maîtresse du pacte républicain

La seconde guerre mondiale avait été suivie d’une période d’une trentaine d’années de forte croissance et d’économie administrée – dans notre pays, la planification « à la française » regardée comme une « ardente obligation » par le général de Gaulle ; le choix de l’ « impératif industriel » à la fin des années 1960 –. A suivi, à partir du milieu des années 1970 une nouvelle période de même durée dominée par l’économie libérale, la concurrence et la pratique managériale, faisant disparaître ce qu’on pourrait appeler l’ « administration rationalisante » – suppression du Commissariat général du Plan, de la DATAR, du Conseil national d’évaluation, etc . – Cette période a débouché sur la crise que l’on sait qui a rendu nécessaire une mobilisation des États, à la fois collectivement sous forme de sommets des chefs d’État et dans chaque pays. Il est donc question du « retour de l’État », mais sous quelle forme et avec quel contenu ? Il y a là ne opportunité pour mettre la question des services publics au cœur du raisonnement. D’autant plus que la crise a montré le rôle bénéfique de ceux-ci, notamment, comme l’ont souligné nombre d’observateurs en tant qu’« amortisseur social » : en raison de la masse de pouvoir d’achat que représente le service public, concernant l’emploi du fait des garanties statutaires qui y ont cours, considérant les régimes de protection sociale et de retraite ; mais aussi d’un point de vue éthique, la fonction publique, notamment, étant un lieu d’intégrité face à l’immoralité affichée par certains acteurs financiers.

Cette situation invite prioritairement à réinvestir le champ des idées et des principes fondateurs du pacte républicain et de la citoyenneté : une conception de l’intérêt général qui n’est pas en France la somme des intérêts particuliers, une affirmation du principe d’égalité qui doit tendre à l’égalité sociale au-delà de l’égalité juridique, une exigence de responsabilité que fonde le principe de laïcité. Il convient dans ce cadre de rappeler et d’approfondir les principes qui régissent le service public (égalité, continuité, adaptabilité) et plus spécialement ceux de la fonction publique rappelés par ailleurs : égalité, indépendance, responsabilité[2].

Aucun texte n’est sacré, le statut général pas plis que les autres. Aussi attaché que nous puissions être à la construction mise en place il y a trente ans et qui a bien résisté, un texte qui n’évolue pas en fonction des besoins publics, des progrès technologiques, voire du contexte international, risque la sclérose puis la disparition. Dans le contexte actuel, historique et immédiat, il revient à l’administration et aux organisations syndicales de désigner les chantiers qui devraient être regardés comme prioritaires. On peut néanmoins en identifier quelques uns :

– une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences. À cet égard, la fonction publique peut se prêter à une rationalisation poussée, voire à une certaine modélisation. Une tentative avait été amorcée en ce sens au début des années 1980 – modèle CHEOPS .

– la mise en œuvre de la double carrière – sur la base, par exemple, du rapport de Serge Vallemont –. On peut difficilement admettre qu’une carrière complète de fonctionnaire, susceptible de s’étendre dans l’avenir sur 45 ou 50 ans le soit sur la base d’une activité unique, voire même d’un seul métier ou d’une même fonction. Cela entrainerait la nécessité d’une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe aujourd’hui.

– la réforme des conditions d’affectation, de détachement et, plus généralement, de mobilité. L’article 14 du titre 1^er du statut a posé la mobilité comme « garantie fondamentale » des fonctionnaires.

– l’amélioration de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publique. Les nombreux rapports réalisés depuis une dizaine d’années sur le sujet n’ont pratiquement pas été suivis d’effet[3].- la remise en ordre des classements indiciaires et statutaires. Les « gels statutaires » successifs sont contraires à une gestion efficace des personnels et des qualifications.

– la résorption de la précarité et la titularisation des contractuels indûment recrutés sur des emplois permanents ; contrairement à l’esprit et souvent à la lettre, les contractuels des fonctions publiques représentent un cinquième du total des effectifs.

– l’instauration de modalités sérieuses de négociation et de dialogue social, en particulier sur la base du rapport de Jacques Fournier consacré à cette question.

– le développement de l’évaluation des politiques publiques ; la mise en place d’une véritable politique de rationalisation des choix budgétaires.

3. Le statut, une forte référence sociale

L’idée souvent présente dans l’opinion publique lorsqu’est abordée la question des fonctionnaires et de leur statut est de savoir s’il s’agit d’une catégorie indûment privilégiée par rapport aux autres salariés du secteur privé régis par des contrats individuels ou collectifs réglementés cependant par le code du travail. Dès lors surgit une autre question : faut-il rapprocher les situations et, dans l’affirmative, en prenant comme référence sociale les fonctionnaires ou les salariés du privé ? Dans une situation de crise, plus encore qu’à tout autre moment, il convient de se prononcer sur ces questions qui ne peuvent être éludées par les fonctionnaires eux-mêmes et leurs organisations syndicales, pas plus que par la hiérarchie administrative et les responsables politiques.

« Le fonctionnaire est, vis-à-vis de l’administration, dans une situation statutaire et réglementaire » selon l’article 4 du titre 1^er du statut général des fonctionnaires qui, au nombre de 4,3 millions sont régis par ce statut. Sont également placés sous statuts spécifiques environ un million de salariés d’entreprises et d’organismes publics. Ensemble, ces travailleurs placés sous statuts législatifs représentent 20 % de la population active du pays. Il en est ainsi parce qu’ils sont chargés de missions de service public, inspirées par l’intérêt général défini sur le terrain politique. S’ensuivent des sujétions appelant, en contrepartie, des garanties statutaires. On notera d’ailleurs que ces garanties ont eu un effet protecteur pour l’ensemble des salariés, la différence des situations ne pouvant excéder certaines limites. Un « scénario gris » de confusion public-privé pourrait, à l’inverse, faire disparaître ces garanties.

Dès lors, la contradiction à résoudre est la suivante : comment sécuriser et améliorer la situation sociale de l’ensemble des salariés, tout en respectant la spécificité des missions de l’agent public ? Les libéraux sont favorables à la banalisation de la situation des agents publics, considérant ce qu’ils appellent une « particularité » comme une anomalie ; la solution est donc alors la généralisation du contrat comme moyen de droit commun de recrutement des agents public[4]. À l’inverse, le sociologue Robert Castel constatant la dégradation de la situation salariale, une « dé-collectivisation » qui isole l’individu, une extension de la précarité, préconise un renforcement de l’intervention de l’État et un « nouveau compromis social »[5]. Lors de son récent congrès, la CGT a également retenu comme revendication majeure un « nouveau statut du travail salarié » prévoyant la garantie de droits cumulables et transférables au fur et à mesure des mobilités, des évolutions de carrière et de salaire tout au long de la vie professionnelle. La voie retenue par la confédération semble, d’une part privilégier l’amélioration des conventions collectives existantes par rapport à la revendication législative et, d’autre part, traiter de manière indifférenciée les salariés du privé et les fonctionnaires et autres agents publics[6]. La question de la sécurisation des parcours professionnels était également sous-jacente dans les récentes discussions entre organisations patronales et syndicales sur le marché du travail ayant abouti le 11 janvier à un accord entre le MEDEF, la CFDT, la CFTC et la CGC.

Il s’ensuit que les fonctionnaires doivent eux même s’interroger sur le « statut » des travailleurs sans statuts. Une évolution des esprits est nécessaire pour, à la fois, garantir les droits des salariés au long de leur vie professionnelle tout en maintenant la spécificité des agents publics. D’où la nécessité d’un « statut des travailleurs salariés du secteur privé » à côté du statut général des fonctionnaires et des statuts des agents des entreprises publiques[7]. Mais on ne saurait valablement parler de « statut des travailleurs salariés » que par l’élaboration d’un corpus de dispositions législatives du code du travail ayant cette destination, accompagnées d’accords contractuels négociés par branches et entreprises et de partenariats pertinents.

Sur ces bases, à la fois homogènes et différenciées, pourrait alors être organisée la convergence des politiques sociales tendant à l’amélioration conjointe du statut général des fonctionnaires, des statuts des agents des entreprises publiques et du « statut des travailleurs salariés du secteur privé », ces statuts s’inscrivant, ensemble, dans un contexte de promotion de biens et services communs, d’affirmation de valeurs universelles, d’approfondissement de nos principes républicains et de consolidation de la cohésion sociale.

[1] Voir aussi : A. Le Pors, Pendant l mue le serpent est aveugle, Albin Michel, 1993 et Éloge de l’échec, Le Temps des Cerises éditeur, 1999.

[2] Voir dans le présent numéro A. Le Pors, « D’un statut à l’autre » ; p. . Les valeurs n’étaient pas ignorées par le Rapport Silicani, Les 75 preières pages, dur un total de 146 leur étaient consacrées sans cependant que des conséquences concrètes en soient tirées.

[3] Notamment : – Rapports au ministre de la Fonction publique du Comité de pilotage pour l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques, Piloter l’accès aux emplois supérieurs, la Documentation française, mars 2002 ; Promouvoir la logique paritaire, la Documentation française, septembre 2003 ; Vouloir l’égalité, la Documentation française, septembre 2005.

[4] C’est la démarche représentée par la loi Galland du 13 juillet 1987 dénaturant profondément le Titre III du Statut général des fonctionnaires relatif à la Fonction publique territoriale. C’est aussi l’inspiration du rapport annuel du Conseil d’État de 2003 su le rapport de Marcel Pochard Perspectives pour la fonction publique et du Livre blanc de Jean-Ludovic Silicani d’avril 2008.

[5] R. Castel, La montée des incertitudes, Seuil, 2009.

[6] Le Peuple, n° 1686, juin 2009.

[7] Pour plus de développement voir : A. Le Pors, « Pour un statut des travailleurs salariés du secteur privé », Revue de droit du travail, mars 2010.