Catégorie : Citoyenneté

Devoir de réserve : à propos du documentaire de Canal + : « Fonctionnaires, taisez-vous ! » – Octobre 2011

FACILITÉ ET CONFUSION

Mon article « Obligation de réserve : les fonctionnaires, citoyens de plein droit » paru dans le journal « Le Monde » le 1er février 2008 est encore aujourd’hui l – et de loin – l’article le plus consulté sur ce blog. C’est dire que le sujet intéresse ; c’est dire aussi sa difficulté car il s’agit de définir la portée et les limites de la liberté d’opinion, garantie essentielle inscrite dans le Statut général des fonctionnaires dont j’ai dirigé l’élaboration en 1983-1984. Autrement dit il s’agit de définir la dialectique qui doit exister entre liberté d’expression et devoir de réserve (notions ne figurant pas dans le statut et laissées donc à l’appréciation du juge), ce qui n’a de sens qu’au cas par cas : la réserve exigée d’un ambassadeur n’est pas la même que celle d’un agent de bureau.

C’est dire que j’avais toutes les raisons d’être intéressé par le documentaire sus-mentionné. Je n’avais accepté d’y participer qu’avec réserve car je craignais que des auteurs insuffisamment conscients de la difficulté de l’entreprises ne tombent dans la facilité d’une « victimisation » des personnes considérées, sans apporter l’éclaircissement nécessaire au fond. C’est malheureusement ce qui s’est produit. Le documentaire « « Fonctionnaires, taisez-vous ! » ne manque pas d’intérêt par la documentation produire, mais il se caractérise par une grande confusion qui résulte des trois causes suivantes.

1/ Un exclusivisme individualiste

L’exemple privilégié est celui de l’enseignant « désobeisseur » (présent au début et à la fin). Il y a aussi un gendarme, Hugues Mikelly (autrement plus intéressante), et un général reconverti dans le privé, Vincent Desportes. Ces deux derniers sont des militaires, ce qui ne peut manquer de poser des questions singulières, justifiées certes, mais qui ne sauraient rendre compte tant des problèmes généraux de la fonction publique que la question de l’obligation de réserve.

Alors que c’est par la loi qu’est garantie la liberté d’opinion, ni les partis politiques (à l’exception d’un sénateur républicain américain !), ni les juges, ni les syndicats de fonctionnaires ne sont amenés à s’exprimer. La seule évocation syndicale est celle du droit syndical dans la police et l’armée, ce qui est un tout autre sujet, d’ailleurs dramatisé de manière tout à fait incongrue.

Aucune réflexion politique structurée ne conduit l’analyse, le cadre juridique de traitement du problème n’est donné – par acquis de conscience ? – qu’in fine. Ce qui est en cause, ce n’est pas le bien-fondé de la révolte des intéressés que l’on n’a, en l’état de l’instruction de leur cas, aucune raison de contester mais la manière de défendre en l’espèce une garantie fondamentale.

2/ Des amalgames regrettables

Amalgame de situations tout d’abord. Les exemples cités devraient s’inscrire sous le facteur commun « Fonctionnaires, taisez-vous ! », ce qui est tout à fait abusif. Seule la situation du gendarme est réellement intelligible : à la fois militaire et chercheur, sa liberté d’opinion et d’expression devait être appréciée de ce double point de vue et c’est à juste raison que le Conseil d’État a annulé le décret du président de la République le sanctionnant. On ne sait si l’enseignant a exercé un recours contre les sanctions administratives le frappant, dans l’affirmative quelle était la motivation du rejet de son recours (puisqu’il reste sanctionné). Quant au général reconverti, apparemment faiblement sanctionné, on ne sait rien et on peut s’interroger sur les raisons de sa prise de position.

Amalgame des fonctionnaires civils et militaires ensuite. La question du droit syndical dans l’armée et la police est une vraie question, mais qui ne se réduit pas à la question de la liberté d’opinion. Ce mélange n’aide donc pas à la solution du problème général de ces personnels qui représentent moins de 10% des fonctionnaires français. La confusion ne peut, en outre, que charger la réflexion de manière négative.

Amalgame enfin entre l’autoritarisme de certains responsables de l’administration et celle-ci considérée dans son ensemble. Or il existe d’innombrables cas de solutions positives à l’expression des opinions du fonctionnaire-citoyen (je peux en témoigner à titre personnel), grâce à l’action syndicale, aux recours juridiques victorieux, à l’intervention de responsables de formations associatives ou politiques. La présentation unilatéralement négative du problème est décourageante dans un contexte où l’autoritarisme tend à être le fait du sommet de l’État lui-même.

3/ Des références douteuses

Les situations singulières qui servent de base au raisonnement des auteurs du documentaire ne sont pas du tout représentatives de la situation générale de l’administration pour les raisons qui ont été dites. Il aurait été possible de caractériser statistiquement cette situation : nombre d’affaires relatives à la liberté d’opinion traitées chaque année, évolution de la jurisprudence sur la question, sociologie des fonctionnaires concernés. Cette approche rationnelle serait d’autant plus justifiée que l’exécutif actuel tend à renforcer la coercition sur l’exercice des droits des fonctionnaires. La combinaison de ces approches globales aurait donné sa véritable dimension politique à la protection de la liberté d’opinion des fonctionnaires et toute son efficacité à la défense des cas individuels. C’est ainsi que je m’étais efforcé de procéder dans l’article du Monde précité.

Il est en outre assez stupéfiant de faire dans le film une aussi lourde référence au système américain des « lanceurs d’alerte ». Non que cet exemple soit dépourvu d’intérêt, mais parce qu’il marque l’assujettissement des fonctionnaires américains au pouvoir politique. L’administration américaine est en effet essentiellement fondée sur le système dit « des dépouilles » qui conduit cette administration à suivre les vicissitudes des majorités politiques. La liberté d’opinion (notamment politique) s’en trouve ainsi fortement hypothéquée. Dès lors le recours aux « lanceurs d’alerte » peut être regardé comme un contrepoint à cet assujettissement global, porté par d’importants relais médiatiques, ce qui les rapproche d’ailleurs de la pratique des « désobéisseurs » français. En conclure que la France est, à cet égard, en retard par rapport aux États-Unis est le signe d’une méconnaissance profonde des situations respectives prévalant dans les deux pays.

Enfin, l’assimilation des « désobéisseurs » aux résistants de la lutte contre l’occupant nazi pousse à l’extrême l’inconvenance. Les millions d’autres fonctionnaires seraient-ils à ce point dépourvus du plus élémentaire courage ? Dans une période de décomposition sociale profonde, où la révolte individuelle tend à remplacer l’idéal de la révolution sociale, les révoltés substituent à l’action de masse leur mise en scène médiatique personnelle et les succès de librairie (autre exemple récent en Gironde). Comment ne pas être gêné par le contentement de Bastien Cazals apprenant de son éditeur que son livre progresse dans le classement des ventes de la semaine ? D’entendre l’éditrice affirmer sans retenue qu’il est l’héritier des résistants du plateau des Glières ? On est là à la limite de l’indécence.

LA POLITIQUE DÉCOMPOSÉE, OU EST LA REPUBLIQUE? – Loge « Conscience de l’Armor » du Grand Orient de France – Vannes, 1er décembre 2011

De d. à g. : Marc Chapiro, Marie-Ève Malouines, Anicet Le Pors

 

PRÉSENTATION PAR MARC CHAPIRO

Marie Eve Malouines

En écrivant « le pouvoir et la peur », un livre consacré aux peurs de Nicolas Sarkozy, Marie-Eve Malouines lui a peut-être rendu un très grand service. Elle évoque sans détour l’enfance du Président, le divorce douloureux des parents et la peur de l’absence ressentie par Sarkozy dès sa plus tendre enfance. Un père qui quitte la famille et qui refuse de l’aider y compris financièrement, et une mère guettée anxieusement pour qu’elle ne l’abandonne pas. La peur de tous les instants, moteur pour cet homme politique qui est le Président de la République française depuis bientôt 5 ans.
En écrivant ce livre, Marie-Eve Malouines l’a peut être aidé à mieux dominer ses anxiétés et à sortir de sa bulle d’angoisse, c’est en tous cas une hypothèse défendue par un proche de Nicolas Sarkozy, fier service rendu !
Mais Marie Eve Malouines a aussi écrit « la madone et le culbuto » sur Ségolène Royal et François Hollande, ainsi que « deux hommes pour un fauteuil», sur la cohabitation entre Jacques Chirac et Lionel Jospin.
Marie Eve Malouines est aujourd’hui chef du service politique de France Info, après un parcours de plus de 15 années au service de l’information politique à Radio-France. Elle est connue de tous pour ces rubriques précises et sans concession, toujours très fouillées, et prononcées d’une voix ferme, assurée et chaleureuse à la fois.
Elle est connue aussi pour ses interviews si caractéristiques ou elle laisse s’exprimer sans interrompre, jamais de petite phrase réductrice ou assassine, et où elle encourage toujours l’argument et l’intelligence. Une exception récente, lorsqu’elle a interrompu Rachida Dati, ancienne Garde des Sceaux, en attirant son attention sur les mots qu’elle prononçait lorsqu’elle accusait son rival aux élections législatives de Paris, le premier ministre François Fillon, de détourner illégalement des moyens publics pour sa campagne.
Son sens aigu de l’éthique en journalisme lui avait valu il y a 2 ans de se retrouver sur la liste des promus dans l’Ordre de la Légion d’Honneur, « je ne vois vraiment rien, dans mon parcours, qui puisse justifier une telle distinction » a t’elle déclaré, en refusant cette décoration.

Anicet Le Pors

Anicet le Pors est breton, d’ailleurs, il a retrouvé plus de 1000 de ses ancêtres qui se sont succédés dans le canton de Lannilis dans le Finistère, depuis 1580. Comme breton, il a pour lui de bien s’y connaître pour prévoir le temps : pendant 12 ans, au début de sa vie professionnelle, il sera ingénieur à la météorologie nationale. Et de la prévision météorologique à la prévision économique il n’y a qu’un pas : comme il est aussi Docteur d’Etat en sciences économiques, il sera l’un des experts du Parti communiste lors de l’élaboration du Programme commun de la gauche sur les questions des nationalisations et de la politique industrielle.
Anicet Le Pors est bien sûr aussi connu comme l’un des 4 ministres communistes du gouvernement de Pierre Mauroy en 1981, dont la présence seule a fait gronder la diplomatie américaine de l’époque.
Ministre de la Fonction Publique et des réformes administratives de 1981 à 1984, Il est le père de l’actuel statut des fonctions publiques d’Etat, des collectivités territoriales et hospitalière. Membre du PCF pendant 36 ans, il a été longtemps un dirigeant très écouté et très respecté au sein du Comité Central. Sénateur communiste, Conseiller général communiste des Hauts de Seine, Anicet Le Pors a connu toutes les facettes et la richesse militante de la vie politique locale et nationale. Il quitte le PCF en 1994, sans claquer la porte mais en tournant la page, il se présente alors aux élections européennes avec Jean-Pierre Chevènement et Giselle Halimi, sur une liste qui revendique une opposition de gauche au traité de Maastricht.
Anicet le Pors a été nommé Conseiller d’Etat en 1985, membre de la section du contentieux et de la section des travaux publics. Il le restera jusqu’en 2000, le temps de devenir pour notre République une référence dans des domaines aussi variés que la citoyenneté, l’intégration, le droit d’asile, la continuité du service public, l’égalité homme femme, le statut des saisonniers du tourisme, etc…
Anicet le Pors est actuellement Président de section à la Cour nationale du droit d’asile et Président de l’Association française des juges de l’asile.
Auteur de très nombreux ouvrages dont plusieurs « que sais-je? » toujours d’actualité et régulièrement mis à jour, il a publié l’an dernier « les racines et les rêves » où il revient sur son parcours et pose des questions précises sur notre sujet de ce soir, la décomposition des sociétés et de la Politique.


INTERVENTION DE MARIE-ÈVE MALOUINES

Premier constat, oui la politique est décomposée…
Elle n’est plus cohérence, au regard des aspirations des français, ni envers elle-même..
• la politique décomposée du point de vue des français.
L’augmentation de l’abstention, d’élections en élections, le montre bien les français participent de moins en moins à la vie politique, ils développent une abstention active, qui exprime un message de défiance.
Cet perception se vérifie dans l’enquête du Cevipot (1500 personnes interrogées, marge d’erreur 1 à 2,5) révèle une évolution qui confirme ce que chacun ressent. Les discussions politiques sont très animées, les gens sont assez avertis de l’actualité économique, mais beaucoup ne votent pas.

Quelques chiffres
58% (+3) disent s’intéresser à la politique
57% (+9) estiment que la démocratie fonctionne mal en France
83 (+2) pensent que les responsables politiques ne prennent pas, ou prennent pe leurs avis en compte.

Il y a donc un décalage entre l’offre politique et les attentes des français. La défiance des français est grande vis-à-vis du personnel politique ,
Le premier sentiment que leur inspire la politique, c’est 39% de la méfiance,
23% du dégout
15% de l’intérêt
12% de l’ennui.

Les sentiments ressentis sont forts, seulement 12% disent ressentir de l’ennui, ce qui traduit véritablement une attente, les gens ne sont pas indifférents vis-à-vis de la politique, ils sont déçus.

La politique décomposée, vis-à-vis d’elle même. Les responsables politiques ont eux-mêmes déstructuré leurs repères.

Le problème, le fait déstructurant, c’est la cohabitation.
En 1986, François Mitterrand estime qu’il a été élu pour 5 ans, que son mandat personnel ne doit pas être remis en cause par la victoire de la droite aux législatives.
L’originalité de la cohabitation française est qu’elle s’opère au sein de l’exécutif. Aux etats unis, la cohabitation régit les relations entre l’exécutif et le législatif, en France, le sommet du pouvoir devient schizophrène

Cohabitation Mitterrand Chirac
S’ensuit une cohabitation qui dure deux ans, elle s’opère comme une préparation de la présidentielle suivante. C’est une cohabitation de combat. Elle préfigure le second tour de la présidentielle.
Cette forme de pratique politique, reste fondée sur une relation binaire, le méchant est en face.
En 88, c’est le plus offensif, le plus agressif qui gagne. François Mitterrand a fait campagne sur le thème au secours la droite revient, les méchants sont à droite, mais le plus offensif est François Mitterrand qui lance sa campagne sur le thème des clans..

Seconde cohabitation Mitterrand Balladur
La cohabitation est moins agressive, puisque le président ne se représentera pas. La cohabitation s’exaspère à l’intérieur de la droite entre Chirac et Balladur. Une nouvelle fois le plus agressif l’emporte, c’est-à-dire Chirac.

Autant la première cohabitation était un combat, autant celle-ci commence a installer le sentiment qu’après tout, cette opposition est vivable, sur certains dossier la querelle n’est plus nécessaire.
C’est une cohabitation que l’on dit courtoise.

Troisième cohabitation est celle de la décomposition.
On retrouve les deux prochains acteurs de la présidentielle suivante, ce qui engendre un combat permanent, mais cette cohabitation se situe à un moment de quête de ressourcement idéologique à gauche (suite à la chute du mur), le fond du discours est un peu faible, fragile (débat Blair 3è voie les marchés offrent des marges de manoeuvre, schroder le pragmastisme, Jospin l’arcjaique avec les communistes)
À droite, l’adversaire idéologique repoussoir a disparu, Jacques Chirac s’était approprié le thème de la fracture sociale (transgression, triangulation)
Jospin veut s’emparer thème de la sécurité.

Donc les deux acteurs sont paralysés sur le fond de leur idéologie, et se disoutent sur la forme, mais pas sur le fond des choix politiques importants.
L’idée forte est même l’inverse, nous cohabitons, nous nous tapons dessus, mais sur l’essentiel, le politique étrangère et l’Europe nous sommes d’accord.
La gauche (et toute la gauche européenne n’a pas su inventer un discours européen de gauche après la chute du mur)

Donc cette troisième cohabitation a amené cette notion que la différence entre la droite et la gauche est infime sur les vrais, les grands sujets, et qu’elle s’applique presque au superflu.
On en est même arrivé à l’idée qu’une polémique est une mauvaise chose. Qu’est qu’une polémique, c’est un débat, une discussion entre deux défenseurs de point de vue différents. C’est devenu un gros mot. Imagine-t-on de dire « je ne réponds pas à votre question, c’est un débat ? ou je refuse de débattre ? »

Donc le débat n’existe plus, la confrontation d’idée relève d’un jeu superflu, qui remplit les journaux mais qui n’est pas essentiel.

À l’issue de cette cohabitation, qui gagne ? comme à chaque fois, le (ou les en 2002) les plus offensifs, Jacques Chirac et Jean Marie Le Pen. Lionel Jospin qui a accepté cette cohabitation consensuelle sur l’essentiel est sanctionné.

C’est là que nous arrivons au rôle de la presse, et de la presse qui relate le débat politique.

Les journalistes n’inventent rien. Ils appuient leur commentaire sur le discours des politiques. Si les politiques ne suscitent pas le débat sur le sens à donner à la construction européenne, aucun journal en France n’est positionné pour le faire
Faute de disposer de matière sur les gros enjeux, elle commente le superflu, c’est-à-dire des querelles de personnes, et les responsables politiques deviennent des héros de séries Tv avec la saison 1, 2 et 3, des personnages secondaires, et un peu de vie familiale. Ce n’est pas un hasard si cette époque correspond aussi à l’apparition des politiques dans la presse people. Sans compter les couples politiques journalistes.
Alors, les journalistes se rendent compte du fait qu’ils se cantonnent au superflu. Et dans les rédactions, on se met à faire du fond, mais ce n’est pas du fond, en fait, c’est du technique.

Le débat technique, c’est tenter de simplifier le débat en répondant oui ou non
oui ou non à l’encadrement militaire des jeunes délinquants, oui ou non, aux centres fermés, oui ou non au code pénal pour les mineurs.
Le débat de fond, ça prend plus de temps à trancher, c’est de s’interroger sur la nature de la délinquance des mineurs. A-t-elle évolué ces dernières années, pourquoi ? quelles sont ses origines, quelle réponse la société veut-elle apporter, et à quoi . Veut elle se protéger des mineurs délinquants, et définir le moyen de les tenir à l’écart, ou les réinsérer au plus vite, et revoir éventuellement la construction du système de valeur des adolescents aujourd’hui ?

Donc la presse est suiviste, si les responsables politiques sont faibles, la presse est faible.

D’autant plus que la presse est vénale. Elle valorise ce qui fait vendre, ce qui par nature, n’encourage pas à elever l’esprit.

La presse est un amplificateur.
Comment en sortir, la république, oui, le retour à la chose publique.

 

INTERVENTION DE ANICET LE PORS

Je voudrais me situer dans une perspective historique et, d’abord, m’interroger sur la trajectoire pour éclairer le moment actuel qui est bien une situation de décomposition sociale et esquisser des éléments d’avenir.

1. La trajectoire

À titre personnel, je me suis interrogé sur le sens de mon histoire pour considérer que j’étais le produit de multiples influences : géographiques, professionnelles, politiques, religieuses, idéologiques … J’en ai déduit qu’aucune dimension ne devait l’emporter sur les autres et qu’il importait de ne pas se laisser réduire à quelque labellisation que ce soit. J’ai retrouvé le même type de réflexion chez Amartya Sen, prix Nobel d’économie dans son livre Identités et violence.

Nous devons aussi nous interroger sur le sens de l’histoire: Quelle est encore la validité du matérialisme historique qui se fondait sur le développement des forces productives pour définir une succession de modes de production : féodalisme, capitalisme, socialisme communisme ? Doit-on reprendre l’analyse de Marcel Gauchet dans Le désenchantement du monde qui décrit le long effort du genre humain pour se dégager de toute transcendance à travers étapes et échecs historiques ? Réné Raymond dans Regars sur le XX° siècle caractérise ce siècle comme siècle prométhéen guidé par les idées de peuple, de science et de progrès ; qu’elle peut en être la suite ?

2. La décomposition

La suite c’est, dans l’instant une multiplicité de symptômes de décomposition sociale profonde : croissance des taux d’abstentions et montée des sectes, multiplicité des crises dont la crise financière, développement des affaires de corruption, des jeux de hasard et croissance du chômage, désagrégation morale, etc.

Cette situation de décomposition sociale a des précédents : la Renaissance, la période qui a précédé la II° République (Alfred de Musser dans Confessions d’un enfant du siècle, en 1836) …Aujourd’hui, Edgar Morin parle de « métamorphose », Pierre Nora de « régime des identités.J’ai moi-même écrit Pendant la mue le serpent est aveugle en 1993 (expression empruntée à Ernst Jünger), Éloge de l’échec en 1999. Le premier chapitre d’Alain Badiou L’hypothèse communiste est intitulé « Qu’appelle-t-on échouer ? ».

Quelles sont les causes de cette décomposition ? Je me bornerai à avancer quelques hypothèses : La régression de la référence à l’État-nation ou son exaspération nationaliste, la dénaturation de la notion de classe sociale, les bouleversements spatiaux et géopolitiques, l’évolution rapide des mœurs et, surtout, l’effondrement des grandes idéologies messianiques : la théorie néoclassique pour le libéralisme, l’État-providence pour la social-démocratie, le marxisme pour le mouvement communiste.

Alors que faire ?

3. Où est (va) la République ?

Ce moment de décomposition se situe à l’articulation de cycles trentenaires. Le premier qui va de la seconde guerre mondiale au tournant des années 1970-1980 est une période de croissance et d’économie administrée (la planification « à la française »). Elle est suivie d’une période d’ultralibéralisme qui débouche sur la crise profonde dans laquelle nous nous trouvons actuellement. Dans la crise, on en appelle au « retour de l’État », certes comme instrument des marchés financiers, mais il s’agit là également d’une opportunité pour défendre l’idée d’une conduite des affaires publiques fondée sur la volonté et la raison au service de l’intérêt général.

La réponse des formations politiques n’est pas à la hauteur de l’enjeu.Pour reprendre une formule de Marcel Gachet « la stratégie finale du sarcomateuse, c’est la banalisation de la France ».Pour le président actuel de la République la laïcité, le service public, le droit du sol, les 36 000 communes ne seraient que des « anomalies » et la France devrait être normalisées selon les exigences des marchés et de l’Union européenne. La politique du « care » n’est que le dernier avatar de l’Étata-providence pour les socialistes. Le parti communiste peine à exister. Les institutions sont malades : la constitution a été modifiée 19 fois depuis 1992

Pour ma part, je continue de penser que la perspective progressive de la République doit être socialiste. Les fondements du socialisme dans la théorie marxiste reposaient sur trois piliers : la propriété des grands moyens de production, d’échange et de financement, le pouvoir de la classe ouvrière et de ses alliés, l’émergence de l’homme nouveau désaliéné.Je pense qu’il faut remettre ces concepts sur le chantier sur la base des trois thèmes refondés : l’appropriation sociale, la démocratie institutionnelle, la citoyenneté.

La citoyenneté est, pour moi, le concept fondamental ede la recomposition. On en trouvera l’explicitation dans mon Que sais-je ? sur La citoyenneté.C’est le moyen de reprendre le thème de l’homme nouveau en en faisant non une conséquence des transformations économiques et structurelles mais comme un objectif essentiel en soi. C’est renouer avec notre histoire : l’irruption du citoyen sur la scène de l’histoire pour remplacer le sujet sous la Révolution française. C’est surtout, aujourd’hui, un concept fédérateur de refondation.Des valeurs : une conception de l’intérêt général avec le service public comme fer de lance, une affirmation du principe d’égalité à la base de la parité femme-homme et du modèle français d’intégration, une éthique de la responsabilité dont la laïcité est la base. Des moyens : le statut du citoyen, essentiellement politique mais aussi économique et social, de la livre administration des collectivités territoriales, de la démocratie institutionnelle ? De la dynamique de la citoyenneté qui aujourd’hui doit se concevoir dans une crise systémique, en référence aux droits de l’homme et dans une mondialisation qui n’est pas seulement éthique (les valeurs universelles), juridique, technique et culturelle.

LE CITOYEN DANS LA CITÉ A L’HEURE DE LA REFORME DES COLLECTIVITES TERRITORIALES – Janny, 18 novembre 2011

Cette conférence devait porter à l’origine sur la réforme des collectivités territoriales (CT), mais après la décision du gouvernement de la mettre entre parenthèses jusqu’aux élections présidentielles, les organisateurs m’ont demandé de réorienter mon propos vers un thème qui ne risque pas de subir les effets de la conjoncture électorale : la citoyenneté ; dans son rapport spécial avec la démocratie locale. Le choix des organisateurs peut apparaître prémonitoire puisque nous avons appris depuis que le congrès de l’Association des maires de France qui doit tenir son congrès les 26 et 27 novembre avait choisi comme thème : « Le maire, l’intérêt général et le citoyen ».

La citoyenneté présente une longue « généalogie » : Athènes évoque la démocratie directe mais seulement pour un dixième de la population ; Rome fait, à l’inverse, de la citoyenneté un moyen d’assimilation , la loi est norme sociale ; les villes du Moyen Age revendiquent des libertés, l’Université s’ouvre aux anciens ( La Politique d’Aristote) ; une abondante production littéraire s’amorce :La République de Bodin, Le Léviathan de Hobbes, Le Prince de Machiavel…. Puis L’Esprit des lois de Montesquieu, le Contrat social de Rousseau), etc. La Révolution française (Déclaration des droits de 1789 et constitution de 1793) marque l’irruption du citoyen sur la scène politique : elle est suivie de la Révolution de 1848 (abolition de l’esclavage, suffrage universel masculin, liberté de la presse…) ; de la Commune de Paris de 1871 ; puis de 1944, 1958, 1962… On pourrait encore évoquer la différenciation coloniale, la citoyenneté européenne.

À l’aboutissement de cette rétrospective, historique se sont affirmées en France des idées et des concepts qui structurent l’identité française : le service public, la laïcité, le modèle français d’intégration, et une démocratie locale fondée sur l’existence de 36 000 communes , etc. Ce sont ces spécificités qui sont aujourd’hui regardées comme des anomalies qu’il faudrait supprimer pour aboutir dans le cadre d’une certaine conception de l’Europe, à une « banalisation » de la France (Marcel Gauchet). Non par référence à l’idée gaulliste d’ « ardente obligation », mais par une sorte de « pragmatisme normalisateur ».

De cette « généalogie» se dégage le triptyque : valeurs-exercice-dynamique.

1. LES VALEURS DE LA CITOYENNETE

Il n’y a pas de valeurs spécifiques de la citoyenneté au niveau infranational.

1.1. Une conception de l’intérêt général

1.1.1. Une définition problématique.

Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un optimum social, préférence révélée des consommateurs, donnant lieu à une abondante formalisation mathématique qui se fait normative.

En contraste, la prudence du juge administratif en droit positif : la définition de l’intérêt général relève de la responsabilité politique, mais il utilise la notion de manière subsidiaire du principe d’égalité et identifie l’intérêt général dans : la défense nationale, justice. On le retrouve également dans la déclaration d’utilité publique, par exemple, ne doit pas déboucher sur un détournement de pouvoir. Il y a des divergences internationales dans son appréciation.

En France, le service public en est le vecteur. Philipe le Bel en créant le Conseil d’ État du Roi a joué un rôle essentiel dans la détermination de ce qui est public. Le « bien commun » a été incarné par de grandes figures.

1.1.2. La crise du service public.

Il s’agit d’une notion simple devenue complexe. A l’origine, la notion combine : l’intérêt général différent de la somme des intérêts particuliers, une personne morale de droit public, enfin un droit et un juge administratifs. Le service public est couvert par l’impôt et non par les prix. Il dispose de prérogatives. Son extension s’accompagne d’une hétérogénéité croissante (régie, EPIC concession, sécurité sociale, fédérations professionnelles, etc.). Progressivement le contrat le dispute à la réglementation par la loi.

La construction européenne accentue la contradiction. On évoque l’objectif de « cohérence économique, sociale et territoriale » (art. 4 TFUE), mais les textes posent le principe de concurrence pour les services publics mais dans des conditions leur permettant d’accomplir leurs missions.

Le service public est cependant marginalisé au sein de l’UE par l’article 93 qui pose le principe de concurrence ; on prévoit l’intervention de la Commission auprès des États en cas de non observation (art. 106). La
jurisprudence sur le sujet est extensive en faveur de la concurrence, mais elle admet aussi la reconnaissance des services d’intérêt général. Dans les télécommunications, on a distingué le service universel des missions générales et des services obligatoires. Le protocole n° 26 du TFUE reconnaît, à côté des SIEG les services non économiques d’intérêt général (SNEIG). Par ailleurs, l’article 345 dispose que le traité ne préjuge pas le régime de la propriété dans les États membres.

1.1.3. Service public et secteur public.

Une refondation du service public est sans doute nécessaire. Il avait été fondé sur la liaison monopole-spécialisation. La complexification débouche sur de nouvelles formes : AAI, EPIC, EPA, SEM. La Poste et France Télécom ont changé de statut. Les critères de définition sont multipliés avec tentative de dissociation doctrine-gestion.

L’appropriation sociale pourrait être la dénomination de la 3° génération de propriété pour donner sens aux notions de « destination universelle des biens » et de « patrimoine commun de l’humanité ».

La réforme des CT conduit a s’interroger sur la définition de l’intérêt général qui doit se définir au niveau national Cela condamne l’expérimentation législative. Toutefois les élus locaux participent souvent à la reconnaissance de principes relevant de l’intérêt général (arrêt « Ville de Morsang-sur)Orge » concernant le « lancer de nain »).

Cela n’entraîne pas une définition exclusive du service public au niveau local sous le contrôle du juge administratif notamment en matière de responsabilité.

Différentes formes d’appropriation sociale peuvent avoir lieu au niveau local (propriété, droit de préemption…)

1.2. Une affirmation du principe d’égalité

1.2.1. Élaboration du principe.

Il s’agit d’un principe fondateur posé dès l’article 1er de la Déclaration des droits de 1689. Mais le problème est celui de la conjonction de l’égalité juridique et de l’égalité sociale. De nombreuses décisions du juge administratif essaient de réaliser cette jonction (égalité homme-femme, fiscalité, usagers du service public).

Il connaît une consécration constitutionnelle : égalité des citoyens devant la loi sans distinction d’origine, de race ou de religion. Le principe fait l ‘objet de 40 % des décisions du Conseil constitutionnel concernant les sujets les plus divers : interdiction de la pluralité du vote patronal aux élections prudhommales, des quotas de femmes, etc. , mais surveillance du découpage électoral.

Le principe s’applique en tenant compte des différences de situations ou de l’existence d’un intérêt général. Il doit se faire selon une certaine proportionnalité (entre un minimum et un maximum).

1.2.2. Confrontation du principe et de la réalité.

Le problème est donc celui de la différenciation , comme celles réalisées en divers exemples : 3ème voie de l’ENA, refus de la notion de « peuple corse », progressivité de l’impôt, quotient familial, etc. Mais des difficultés peuvent survenir : cas de pénurie, connaissance du « génome », etc. Mais l’ « affirmative action » a montré ses limites et sa responsabilité dans un effet de signalisation. L’égalité des chances est aussi une notion discutable.

La recherche de la parité est un terrain d’application important, marqué par diverses étapes : droit de vote reconnu aux femmes en 1944. En 1982 on fait prévaloir le « caractère déterminant » des fonctions sur leur « nature » pour les recrutements séparés dans la fonction publique. En 2000 la constitution est modifiée pour prévoir que : « La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales » (art. 1er). Les partis doivent y concourir sous peine de sanctions financières. Les résultats sont décevants.

1.2.3. Égalité et intégration.

Le modèle français d’intégration est fondé sur le droit du sol et le principe d’égalité des citoyens contre le droit du sang et la logique des minorités. Contre l’avis de Bonaparte, la transmission de la nationalité se fait sur la base de la filiation, puis vient le double droit du sol en 1851 et le simple droit du sol à majorité depuis 1889. La France a été pays d’émigration au XIX° siècle d’immigration ensuite. L’immigration du travail a été stopée en 1974.

La logique des minorités et multiculturalisme sont défendus sur la base de quatre critères (culture, langue, religion, ethnie), les trois revendications (autonomie de gestion des affaires propres, langue et administration, diaspora transnationale).

Deux avis ont précisé la conception française : la convention cadre européenne pour la protection des minorités nationales qui a fait l’objet d’un avis négatif du Conseil d’État en 1995, la Charte européenne des langues régionales et minoritaires est de même récusée par le Conseil constitutionnel en 1999. On relèvera néanmoins la révision de la loi du 23 juillet 2008 : « Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France ». Du droit à la différence à la différence des droits, il y a risque de communautarisme. Cicéron avait bien posé le problème en distinguant « patrie de nature » et « patrie de droit ».

Les élus territoriaux sont des praticiens actifs des actions positives : prise en compte de situations différentes, péréquation, invocation d’un intérêt général (exemple de l’arrêt du CE « Ville de Tarbes » sur les écoles de musiques), qotiens familiaux, etc.

Les actions positives pour l’égalité homme-femme dans les élections locales ont eu des effets probants sur certaines élections.

Nombre de dispositions de la réforme des CT seraient de nature à favoriser les inégalités (structures, financements, conseillers territoriaux, etc. cf. infra).

1.3. Une éthique de la responsabilité

1.3.1. Dimension juridique de la responsabilité.

La responsabilité pénale est régie par le principe « nul n’est pénalement responsable que de son propre fait » (art. 121-1 du code pénal). Mais l’identification de la responsabilité individuelle est devenue plus difficile dans les sociétés complexes : chaînes de responsabilité, systèmes d’assurances, responsabilité des élus et des fonctionnaires, des personnes morales, etc. Il y a délit s’il n’y a pas de diligences normales.

La responsabilité civile suppose la réparation d’un dommage causé (art. 1382 CC). Elle concerne la personne ou celle que l’on a sous sa garde (art. 1384 CC), l’Inexécution d’un contrat (art. 1134 CC). Elle doit entraîner l’exécution ou des dommages et intérêts. Mais selon les cas, il y a obligation de moyens ou de résultats.

La responsabilité administrative s’exprimait autrefois par l’adage : « le roi ne peut mal faire ». Sa notion a été introduite en droit par l’arrêt Blanco 1873. On distingue la faute de/du service, individuelle, la faute simple, lourde (en réduction : police, impôts, contrôle administratif). Existe aussi la responsabilité de l’État sans faute pour le bien des victimes ou des usagers.

1.3.2. Dimension éthique de la responsabilité.

Notion ambiguë, la responsabilité politique a fait l’objet sous l’Ancien Régime de tentatives qui ont généralement échoué. Sous la Révolution française, la séparation des pouvoirs y a contribué. Depuis, seule une dizaine de ministres ont été concernés. Le gouvernement peut engager sa responsabilité sur la vase de l’article 49-3 de la constitution. En ce qui concerne le Président de la République sa responsabilité n’a pu être retenue longtemps que pour haute trahison (décision CC du 22 janvier 1999) ; puis la révision intervenue en 2007 a prévu la destitution par le Parlement pour « manquement à ses devoirs ». Mais la sanction politique principale est électorale. La sanction de la responsabilité des fonctionnaires est essentiellement fondée sur l’article 28 du statut général, ce qui exclut le « crime de bureau ».

Au-delà, la responsabilité morale répond à la question :qui fixe les règles de la morale sociale ? Ce n’est pas un e transcendance, ce sont les citoyens et c’est le principe de laïcité qui le leur permet.

1.3.3. La laïcité.

Elle émerge avec les lois sur l’enseignement gratuit et obligatoire de 1880-1883 de Jules Feffy. La laïcité est consacrée par la loi de 1905 sur la séparation des églises et de l’État. Plus récemment, la loi du 10 juillet 1989 a affirmé le pluralisme comme base de la neutralité et développé l’information en milieu scolaire. La laïcité repose sur deux principes : liberté de conscience et neutralité de l’État sous réserve du respect de l’ordre public. La commission Stasi a introduit en 2003 un principe malvenu d’égalité des religions. Toutefois, le principe souffre de nombreuses dérogations (calendrier, financements, concordat d’Alsace-Moselle. Un décret du 16 mai 2009 constitue une infraction au principe du monopole de l’État sur la collation des grades. Mais la laïcité, c’est aussi l’esprit de tolérance et l’esprit critique.

L’islam pose des problèmes spécifiques à la laïcité. Un avis du Conseil d’État en 1989 a autorisé, en milieu scolaire, le port de signes distinctifs sauf ceux de caractère ostentatoire ou relevant d’un prosélytisme. Il revenait aux chefs d’établissements de caractériser les entraves au service ou les menaces sur l’intégrité physique ou morale des élèves. Ces dispositions se sont révélées insuffisantes et la situation a conduit aux deux lois sur le voile islamique en 2004 et sur le voile intégral en 2010. On évoquera encore le écret de 2009 admettant des exceptions confessionnelles à la collation des grades. D’autres problèmes (carrés musulmans, abattages rituels) ont reçu des solutions plus consensuelles.

La laïcité peut-elle devenir valeur universelle ? La France occupe une position singulière à cet égard (exception du Portugal en Europe). Il y a convergence cependant sur la base de quelques règles : non-intervention de l’État, liberté religieuse et absence d’interférence juridique. Au sein de l’UE c’est la liberté de conscience qui prévaut.

Cette question n’est pas liée à la réforme envisagée des CT, mais son actualité permanente conduit à l’évoquer. C’est surtout du côté des collectivités territoriales que se produisent les « dérapages » les plus importants. Déjà un projet gouvernemental d’élargissement du financement des établissements religieux par les collectivités territoriales avait été avancé 1993, aussitôt mis en échec par une décision du Conseil constitutionnel et une manifestation de plus d’un million de personnes à Paris le 16 janvier 1994. Aujourd’hui, des financements publics multiples reposent sur deux confusions volontairement entretenues. D’une part l’assimilation du culturel au cultuel, notamment lorsqu’ils coexistent en un même lieu. D’autre part en interprétant la disposition de l’article 1er de la loi de 1905 : « L’a République … garantit le libre exercice des cultes … », comme une obligation de moyens de l’État, nonobstant l’article 2 qui écarte toute subvention à un culte. Ces pratiques sont illégales et ceux qui les approuvent et les soutiennent en votant les crédits correspondants justifient, par là, la proposition de ceux qui veulent modifier la loi de 1905 afin de légaliser de telles pratiques inadmissibles. Il y a donc nécessité de réaffirmer les bases du combat laïque. Des arrêts récents du Conseil d’État entretiennent la confusion.

2. L’EXERCICE DE LA CITOYENNETE

2.1. Le statut du citoyen

Le citoyen « saint laïc » selon Burdeau. La constitution l’évoque peu.

2.1.1. Un concept politique.

La Déclaration des droits mêle droits de l’homme et droit du citoyen. Le citoyen est peu présent dans le texte constitutionnel (art.1, 34, 75 et 88-3). Son contenu renvoie au code pénal à propos de la privation des droits civiques (vote, fonction publique, décoration, armes, impôts …). C’est finalement le plein exercice des droits et libertés. A noter la création d’un défenseur des droits par la loi du 23 juillet 2008. C’est une notion largement nationale selon l’article 3 de la Constitution. Le droit de vote en est emblématique, accordé aux seuls étrangers communautaires de façon partielle (art. 88-3). Tous les nationaux ne sont pas citoyens : enfants, personnes privées de droits civiques (art. L.6 du code électoral). Le mode de scrutin peut avoir des effets inégalitaires sur la citoyenneté par le droit de vote

2.1.2. La dimension économique.

Le travail est lié à la cohésion sociale et à la citoyenneté. Le budget public pèse sur les services publics et par là sur la satisfaction des besoins fondamentaux. Les arbitrages capital-travail influent sur les conditions du citoyen au travail. Les droits au travail, à la gestion, à la formation participent aussi de la citoyenneté. La citoyenneté dans l’entreprise n’est pas acquise malgré les droits sociaux et syndicaux (de grève en 1864, syndical en 1884). La question se pose d’un statut législatif des travailleurs salariés pour sécuriser les parcours professionnels.

2.1.3. La dimension sociale.

La dimension sociale a été notamment promue par la Ligue des droits de l’homme. Les handicaps sociaux se cumulent pour restreindre la citoyenneté.

La question d’un revenu minimum de citoyenneté est parfois évoquée. Il tendrait à distinguer travail et activité. Il dispenserait l’État de son devoir de respecter le droit du travail. Il renverrait les travailleurs concernés vers les travaux d’intérêt général et l’assistance. Elle créerait une société à deux vitesses. Cette question est devenue de pleine activité avec la proposition d’assortir le RSA de jours d’activités d’intérêt collectif.

Le statut du fonctionnaire territorial citoyen doit retenir l’attention dans ce cadre.

Rappelons les dates de cette histoire statutaire : 1889, 1919, 1937, 1952, 1972, Leur statut de 1983-1984 est fondé sur les principes d’égalité, d’indépendance, de responsabilité et s’inscrit dans la FP « à trois versants ». La période qui suit est marquée par une succession de dénaturations : loi Galland de 1987, 1990, 1994, 1998, 2003, 2007, 2009, 3010.

Le président de la République qui a annoncé une « révolution culturelle » dans la fonction publique (discours à Nantes du 19 septembre 2007) a ûu adopter une attitude plus prudente s’il n’a pas renoncé à son projet. Le service public s’est révélé être, dans la crise financière et économique, un puissant « amortisseur social », tant du point de vue du pouvoir d’achat, que de celui de l’emploi, des systèmes de protection sociale et de retraite, mais aussi d’un point de vue éthique, face à la spectaculaire immoralité affichée par le secteur financier fauteur de crise. Pour le moment, « le grand soir statutaire » n’aura pas lieu. L’effet de la r éforme territoriale : affaiblissement du service public, réduction des effectifs, contractualisation, clientélisme. D’où la nécessité d’une convergence : opinion publique-élus-fonctionnaires territoriaux.

2.2. Le citoyen dans la cité

2.2.1. La libre administration des collectivités territoriales : article 72 de la constitution.

L’acte I de la décentralisation a été ouvert par la loi du 2 mars 1982 qui prévoit un transfert d’exécutif sur les responsables des assemblées délibérantes, des garanties statutaires pour les personnels, un statut de l’élu et des possibilités accrues d’intervention des citoyens.

L’acte II est introduit par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui affirme que l’organisation de la République est décentralisée, que l’expérimentation est possible sous certaines conditions, qu’il y a un droit de pétition pour exiger une délibération d’une assemblée, qu’un référendum local peut être organisé à caractère décisionnel dans certains cas. Le principe de l’autonomie financière est posé avec compensations dans le cas de transfert de compétences.

L’acte III est celui de la réforme des collectivités territoriales envisagée par le pouvoir actuel avec les réformes structurelles et institutionnelles sur lesquelles on reviendra mais aussi un fort impact sur les finances locales.

On constate bien aujourd’hui que le principe de libre administration est de portée limitée. Il rencontre d’autres principes : l’indivisibilité de la République. Les collectivités territoriales ne disposent pas de domaine législatif propre. Elles sont soumises au contrôle de légalité a posteriori et au contrôle budgétaire des Cours régionales des comptes.

2.2.2. La démocratie représentative locale.

Le pouvoir dans les CT appartient aux exécutifs, largement irresponsables après leur élection. La disparité des modes de scrutin et la désaffection importante et croissante des citoyens affecte fortement la démocratie locale alors que la collectivité est le lieu où le citoyen est le plus proche des besoins à satisfaire et des moyens à mettre en œuvre.

Les élus sont aujourd’hui pris entre administration et « management ». Les améliorations qui sont intervenues en matière de formation et de retraite ne constituent pas un statut et peuvent expliquer partiellement le cumul des mandats. La gestion de caractère privé et le recours aux experts se développent, notamment dans le cadre de l’intercommunalité avec le vocabulaire managérial correspondant.

2.2.3. La difficile intervention des citoyens.

Leur participation est parfois obligatoire (art. L300-2 CU). La participation existe aussi au sein de commissions diverses, en particulier extramunicipales. Des comités d’initiative et de consultation d’arrondissement sont prévus par la loi PLM.

Les citoyens peuvent aussi s’exprimer par le moyen du référendum communal ; celui-ci est néanmoins très encadré. A l’origine purement consultatif il peut être aujourd’hui décisionnel depuis la réforme de la loi constitutionnelle de 2003. On doit aussi souligner le rôle des associations.

Les moyens financiers envisagés dans le cadre de l’actuelle réforme des CT sont déterminants de la gestion et de la démocratie locales. Il convient tout d’abord de rappeler que si les collectivités territoriales réalisent 73 % de l’investissement public elles ne sont responsables que de 10 % de l’endettement national. La suppression de la taxe professionnelle n’avait pas de justification sérieuse. Elle va se traduire par un important transfert de charges fiscales des entreprises vers les ménages et une grande incertitude sur les compensations financières qui seront apportées aux collectivités territoriales au-delà de l’année 2011 (création de la contribution économique territoriale se décomposant en cotisation locale d’activité – foncier révisé aux communes – et une cotisation complémentaire – fondée sur la VA aux départements et aux régions). Les CT, depuis plusieurs années, doivent déjà faire face à des transferts de services mal compensés financièrement pas l’État, ainsi que l’a souligné la Cour des comptes. Des financements réduits et contraints, cela signifie une réduction des compétences des collectivités territoriales, qui ne pourront plus faire face aux besoins fondamentaux exprimés par une population en précarité croissante.

Simultanément les moyens des administrations déconcentrées sont affaiblis en conséquence des bouleversements institutionnels précédemment évoqués : les directions représentant les ministères vont être limitées à huit au niveau régional et à trois au maximum dans les départements. Les nouveaux outils de réduction des dépenses publiques mis en place (la LOLF et son principe de « fo,gibilité asymétrique » – loi organique relative aux lois de finances – et la RGPP – révision générale des politiques publiques) ont entrepris de réduire les moyens de ces administrations, réduction à laquelle concourt également la mesure emblématique de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Plus généralement, le gouvernement a décidé de démanteler les administrations dont la vocation était la rationalisation et le contrôle des politiques publiques : Commissariat général du Plan, Datar ; Haut conseil des entreprises publiques, Conseil national d’évaluation, etc.

Sous l’effet combiné de l’affaiblissement des moyens financiers et des compétences des administrations décentralisées et des administrations déconcentrées, c’est le service public dans son ensemble qui est atteint. Une réforme des finances des collectivités territoriales est nécessaire ; elle doit assurer à travers des mécanismes de péréquations verticale et horizontale une véritable solidarité des collectivités territoriales pour qu’elles puissent jouer pleinement leur rôle essentiel dans le fonctionnement démocratique du pays. Il ressort de ce qui précède que cela implique une réflexion approfondie sur l’articulation entre le pouvoir de l’État et des collectivités dans un cadre institutionnel renouvelé et une réhabilitation de la rationalité dans la conduite des affaires publiques.

2.3. Le citoyen et les institutions

La France est un véritable laboratoire institutionnel : 15 constitutions en deux siècles. La nécessité d’une constitution écrite avait été appelée par Montesquieu, Voltaire, Rousseau. Elles présentent deux lignes de forces, césarienne avec celle de Louis-Napoléon Bonaparte du 14 janvier 1852 et démocratique avec la Constitution du 24 juin 1793 (assemblées primaires, députés élus tous les ans). La V° République est un hybride. Elle a connu 23 modifications, dont 19 depuis 1992, la plus importante, le 28 juillet 2008. Trois points essentiels peuvent être évoqués.

2.3.1. Le peuple souverain.

La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et la voie du référendum (art. 3). Dans ce cadre, la citoyenneté, co-souveraineté régie par le contrat social est une création continue.

La démocratie directe c’est avant tout le plein exercice des droits et libertés. Elle pourrait aussi avoir recours à un droit de pétition élargi, au référendum local comme évoqué précédemment, à l’initiative populaire des lois. Ele ne doit pas cependant faire l’objet d’une réglementation excessive. La loi de 2008 a prévu la possibilité de référendum sur une proposition de loi soutenue par un cinquième des membres du Parlement et un dixième des électeurs sur sujet de l’art. 11.

La question principale est celle du référendum qui peut confiner au plébiscite. Il est aujourd’hui régi par les articles 11 et 89. « Le référendum peut être liberticide, les Bonaparte en ont administré la preuve » (O. Duhamel). 3 ont été perdus sur 27 depuis 1793 par ceux qui les ont organisés ; 2 sur 10 de 1958 à 2005.

2.3.2. La loi expression de la volonté générale.

La loi est votée par le Parlement. La composition de celui-ci dépend du mode de scrutin (représenter ou constituer une majorité ?) On doit constater la croissance des taux d’abstention (à l’exception de la présidentielle). L’ordre du jour du Parlement est entre les mains de l’exécutif qui pèse également par amendements et propositions de lois téléguidés. A cela s’ajoute le poids des règles de l’Union européenne dans la fabrication des normes.

Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Mais la clé de voûte sous la V° République est le Président de la République. Les cohabitations (86-88, 93-95, 97-2002) ont caractérisé une dyarchie Le Président a la possibilité de s’exprimer devant le congrès depuis 2008.

2.3.3. La cohérence de l’Etat de droit.

Les facteurs externes de cohérence sont les articles suivants : art. 55. A la suite de l’ Arrêt Nicolo du CE en 1889. Art 88-4 : transmission aux assemblées des propositions communautaires de valeur législative.

Les facteurs internes sont les suivants : la dualité des ordres juridictionnels, la montée en puissance du rôle du Conseil constitutionnel, organisme politique en forme juridictionnelle. On rappelle la possibilité pour les citoyens de saisir le conseil de l’inconstitutionnalité d’une loi (filtrage du Conseil d’État et de la Cour de cassation) sous forme d’une question prioritaire de constitutionnaliyé (QPC).

La cohérence de ces institutions est controversée. Sous la même constitution on est passé du parlementarisme rationalisé à la monarchie aléatoire et à la dérive bonapartiste.Cela ne conduit pas nécessairement à êtrt favorable à une VI° République.

Il est étonnant d’entendre le président de la République justifier d’abord la réforme territoriale par des considérations extraterritoriales : cette réforme serait rendue nécessaire pour éviter la délocalisation des entreprises françaises et par les impératifs de la mondialisation invitant à remplacer les « circonscriptions et les frontières » par des « pôles et des réseaux ». Il utilise encore la métaphore du « mille-feuille » administratif pour justifier le bouleversement des structures locales, alors qu’il n’y a, à cet égard, que six niveaux significatifs, se subdivisant en deux triptyques, l’un politique (commune, département, nation), l’autre à dominante économique (regroupement de communes, région, Europe), le politique devant prévaloir en démocratie ; l’inverse du choix du président de la République.

La réforme correspond aussi à une remise en cause des compétences qui ne s’en trouvent pas clarifiées pour autant. La réduction de moitié des élus départementaux et régionaux tout d’abord, au nom des économies à réaliser, argument dérisoire au regard des financements engagés, mais qui affaiblira automatiquement le lien des élus avec les populations, rendra plus difficile la réalisation de la parité et accentuera la tendance à la bi-polarisation. C’est aussi la création de nouveaux établissements publics, métropoles et pôles métropolitains, concurrençant les collectivités territoriales constitutionnellement définies. C’est enfin des compétences accrues conférées aux représentants locaux du pouvoir exécutif : les préfets et principalement le préfet de région qui devient un véritable gouverneur régional, proconsul ayant la haute main sur les administrations déconcentrées.

Les conséquences de ces bouleversements institutionnels seront considérables. Les collectivités territoriales traditionnelles verront leurs compétences largement accaparées par les nouvelles instances, notamment les métropoles, tandis que la tutelle préfectorale va s’alourdir. Il importe dans ces conditions de rappeler les principes républicains et notamment deux d’entre eux : l’unité de la République qui implique que c’est au niveau national que se définit l’intérêt général (condamnation par voie de conséquence de l’expérimentation à conséquences législatives) ; le principe de libre administration des collectivités territoriales posé par l’article 72 de la constitution auquel contrevient la réforme projetée. Ajoutons-y un principe de subsidiarité démocratique qui doit se traduire par le renforcement des pouvoirs d’intervention des citoyens eux-mêmes.

3. LA DYNAMIQUE DE LA CITOYENNETE

Nous la résumerons, en conclusion, en évoquant trois thèmes qui ne sont pas étrangers à l’avenir des collectivités territoriales

3.1. La crise de la citoyenneté

La citoyenneté doit se redéfinir au sein d’une crise qui est celle de l’individualité, des représentations, des médiations et finalement d’une crise de système. Il y a perte de repères. Au-delà des symptômes, il convient d’en rechercher les causes (relativisation de l’Éta-nation, dénaturation de la notion de classe, bouleversements spatiaux, évolution des mœurs, affaiblissement sinon effondrement des idéologies messianiques).

Les primaires favorisant la démocratie d’opinion, l’américanisation de la vie politique et la présidentialisation des institutions ne semble pas répondre à cette crise. Nécessité de refondation idéologique et de responsabilisation personnelle.

3.2. Les droits du citoyen et les droits de l’homme

Selon J. Rivero « Les droits de l’homme sont des libertés, les droits du citoyen sont des pouvoirs ». La citoyenneté doit se redéfinir face à de nouveaux concepts : la nouvelle société, la société à la française (S. Duchêne), la métamorphose (E. Morin), le régime des identités (P. Nora), ils participent à une décomposition sociale (A. de Musset).

Les déclarations de l’homme constituent un ensemble incertain fonctionnant sur le mode de la révolte avec recours à la médiation. M. Gauchet considère qu’ils jouent dans la sphère sociale le rôle de régulateur du marché dans la sphère économique. Les droits du citoyen qui intègrent les droits de l’omme sont le meilleur rempart contre la raison d’État.

Ces thèmes sont ceux du citoyen dans la cité appelé à créer son « génome » de citoyenneté.

3.3. La citoyenneté dans la mondialisation

Si la citoyenneté est intimement liée à la nationalité, elle a toujours développé une perspective de développement universel. Une citoyenneté européenne est décrétée mais ne dispose pas de valeurs, d’un exercice et d’une dynamique propres. En revanche, émergent des valeurs, des moyens matériels et immatériels dans une mondialisation qui n’est pas seulement celle du capital. La question est de faire fructifier une synergie des bases nationales mondiales et intercontinentales.

Cette synergie suppose une conception claire de la subsidiarité qui répartirait de manière efficace et démocratique les compétences, ce qui concerne au premier chef les collectivités territoriales.

OUEST-FRANCE – Pays de Brest – 4 septembre 2011

ANICET LE PORS, L’ANCIEN MINISTRE N’OUBLIE PAS SES RACINES

Par Kern Bernard

Acteur de la vie politique française, l’ancien ministre communiste a de solides attaches dans la région. Il revient souvent à Lannilis, terre de sa famille depuis des siècles.

« Les racines n’ont pas de justification pare elles-mêmes, mais l’homme ne peut pas les oublier ». Ces paroles d’Anicet Le Pors sonnent comme une évidence. Il ne fait pas que les énoncer, il les applique également. Né à Paris, celui qui faisait partie du gouvernement Mauroy sous Mitterrand voue une certaine importance à ses origines « Je ne pense pas que l’on puisse avoir une vie dynamique, ouverte sur l’extérieur, si l’on ne sait pas d’où l’on vient » affirme-t-il

Ce ministre de la Fonction publique de 1981 à 1984 est, depuis 2000, juge à la Cour nationale du droit d’asile. Des responsabilités, l’homme politique en a donc toujours alors qu’il a fêté, le 28 avril dernier, son quatre-vingtième anniversaire.

Un millier d’ancêtres recensés

En parallèle, il a effectué un travail d’archives concernant la genèse de sa famille.Il a fait une découverte personnelle de taille. « Je fais de la généalogie, avoue-t-il. J’ai recensé plus d’un millier d’ancêtres jusqu’en 1580, et 98 à 99 % d’entre eux ont résidé sur le canton de Lannilis. Je ne peux pas passer à côté de ce fait. »

À Lannilis, les parents d’Anicet Le Pors s’y sont mariés, sa mère y est née et ses arrières-grands-parents maternels sont enterrés dans le cimetière du bourg qui compte aujourd’hui 5 000 âmes

L’attachement indélébile à leur terre, la famille Le Pors le connaît donc même si le père et la mère du politique ont momentanément brisé le lien. En effet, François Le Pors et Gabrielle Croguennec sont partis en région parisienne à l’orée des années 1930. Mais impossible pour eux d’oublier leur région tous deux savaient que revenir sur leur terre était inéluctable. Ils firent leur retour en 1969, à Brest.

Et ces attaches qui sont bien lointaines existent toujours. En effet, Armelle, la fille de l’homme d’État,son mari et ses deux enfants symbolisent quelque part la relève. L’ex-ministre leur rend visite à Lannilis au moins une fois par mois.C’est également l’occasion d’y retrouver quelques amis

Photo : Anicet Le Pors avec sa fille Armelle et ses enfants François et Anicet

 

Réception par la municipalité de Lannilis (Finistère) et son Maire, Conseiller général, Claude GUIVARC’H le 2 septembre 2011

Intervention du Maire, Claude GUIVARC’H

Le Maire de Lannilis, souhaitant la bienvenue à Anicet Le Pors rappela combien la population du lieu avait été heureuse et fière, toutes opinions politiques confondues,en 1981, de la nomination au gouvernement d’un homme originaire du pays par ses patents nés à Lannilis et Plouguerneau. Il se plut ensuite à faire état de la réputation de l’ancien ministre de la fonction publique, reconnu aussi bien par ses camarades et par ses adversaires politiques comme « travailleur et droit ». Il souligna l’ampleur du travail alors réalisé dans la fonction publique et le progrès que constitua son extension aux agents des collectivités territoriales et aux personnels des établissements publics hospitaliers. Claude GUIVARC’H précisa que son invité poursuivait une acticité de service public comme présidents de formations de jugement à la Cour nationale du droit d’asile au titre du Conseil d’État.

Intervention d’Anicet LE PORS

« Je vous remercie, Monsieur le Maire, Mesdames et Messieurs les élus,, pour cette invitation qui m’honore, ainsi que les membres de ma famille et mes amis ici présents.

Vous avez motivé votre invitation par mon passage dans la commune mes 80 abs. Ce second point est incontestable ; quant au premier. Sur le second, outre que nous sommes tous de passage je peux témoigner que je suis de passage depuis très longtemps à Lannilis.

Aujourd’hui ma fille aînée Armelle y réside avec son mari Albert et mes deux petits-fils, François et Anicet (un de plus) qui y sont scolarisés.

Les recherches généalogiques que j’ai pu effectuer, notamment dans la commune, montrent que la quali-totalité de mes ancêtres paternels comme maternels, ont résidé dans le canton de Lannilis et majoritairement à Lannilis même. Mon arrière grand-père maternel Claude Croguennec et son épouse Marie Guiziou ont leur sépulture dans le cimetière de la commune.

Mais la principale justification de mon attache à Lannilis est ma mère, Gabrielle Croguennec. Elle est née au lieu dit Trouibirou, près d’un abattoir. Son acte de naissance indique « fille naturelle de Louise Croguennec ». Je n’ai donc pas connu mon grand père maternel.

Ma mère perdra sa mère à l’âge de cinq ans, morte de misère et de tuberculose. Gabrielle sera élevée par sa tante Marianne. Bien élevée elle sera scolarisée à l’école su Sacré Cœur. Elle passera brillamment son certificat d’études en 1919 : elle m’a dit qu’elle avait été reçue première du canton. Cela m’a posé un problème après avoir lu « Composition française » de Mona Ozouf qui y soutenait que sa mère Anne Le Denn, née également à Lannilis en 1905, avait été reçue première au certificat. L’explication est probablement assez simple : ma mère, retardée sans doute en raison de son début difficile dans la vie, n’a passé cet examen qu’a l’âge de quatorze ans. Les deux affirmations sont donc compatibles.

Contrairement à Anne Le Denn qui deviendra institutrice, ma mère ne poursuivra pas ses études. La municipalité de Lannilis avait proposé de l’aider financièrement, mais il fallait constituer un trousseau pour l’internat et sa tante jugea que c’était une charge excessive. Peut-être souhaitait-elle surtout la garder auprès d’elle. Ma mère apprit donc la couture ; elle aidai aussi sa tante à tenir une petite buvette au Petit Paris à la sortie du bourg où faisaient halte des paysans. C’est sans doute ainsi qu’elle con,ut mon père, François Le Pors, qui, meunier, faisait la tournée des grains et de la farine. Ils se marièrent le 5 novembre 1929 à Lannilis. Ma mère restera toute sa vie très attachée à Lannilis et sa famille par voie de conséquence.

Dans mon livre « Les racines et les rêves » écrit en 2010, je souligne l’importance de l’attachement aux racines : il faut savoir d’où l’on vient pour savoir où l’on doit aller. Le problème est de lier les racines aux rêves dans le concret d’une vie en se gardant de deux erreurs : se confiner dans les racines qui ne se justifient que par l’épanouissement de l’arbre, à l’inverse s’évader dans les frondaisons sans considération des origines et des processus par lesquels se développe la vie.

Tout cela pour dire, Monsieur le Maire, que je revendique la dimension lannilisienne de ma citoyenneté française

Un mot pour répondre à votre interpellation sur la fonction publique dont j’ai animé l’élaboration statutaire au gouvernement entre 1981 et 1984, l’étendant à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière. J’ai eu en effet le souci de la fonder sur des principes républicains d’égalité, d’indépendance et de responsabilité. C’est pour cela que la fonction publique française est appréciée dans le monde et protégée de toute corruption significative. Je me suis beaucoup intéressé aussi dans la dernière période à la réforme des collectivités territoriales ; il importe à ce sujet de respecter également le principe d’unité et d’indivisibilité de la République et celui de libre administration des collectivités territoriales auquel je suis, comme vous, attaché. J’ai parcouru la France depuis deux ans pour intervenir sur ce sujet et beaucoup d’autres. Je conserve encore comme vous le savez au titre du Conseil d’État une fonction de juge à la Cour nationale du droit d’asile et j’ai été élu en juin dernier président de l’Association française des juges de l’asile.
(AFJA). C’est ainsi que je m’efforce personnellement d’articuler les niveaux locaux, nationaux et internationaux.

En vous remerciant une nouvelle fois pour avoir organisé cette rencontre amicale, permettez-moi, Monsieur le Maire, de vous laisser en souvenir mon dernier livre « Regardxs sur la vie de François Le Pors et de Gabrielle Croguennec » en rapport évident avec ce moment. »

« L’asile du droit » ? – Syndicat des avocats de France – Nanterre, 27 juin 2011

LE DROIT D’ASILE, ÉTAT DES LIEUX

Le « L’asile du droit » de Henri de Latour qui vient de nous être présenté est dans l’ensemble assez représentatif des comportements que l’on observe encore aujourd’hui au sein de la juridiction spécialisée du droit d’asile. Je n’insisterai pas sur les différences existant entre aujourd’hui et le moment où ce film a été réalisé : la date de référence est 2006, alors qu’aujourd’hui les données les plus récentes sont de 2010 ; les demandes d’asile étaient alors en baisse, elles sont aujourd’hui en hausse ; la Commission des recours des réfugiés est devenue la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), etc

Ma critique porte sur le fait que l’on nous présente un certain nombre de cas de demandeurs d’asile émouvants comme ils le sont tous généralement, les problèmes que rencontrent les avocats puis, brutalement la sanction : 7 rejets sur 8 cas. On ne saura jamais à l’issue de quel raisonnement juridique on est parvenu à ce résultat : la convention de Genève de 1951, sur la base de laquelle la plupart des dossiers sont examinés, n’est même pas citée ! « L’asile du droit » c’est d’abord celui du réalisateur du film. Je conçois qu’il soit difficile de filmer le délibéré de la formation de juge puisque celui-ci est secret. De même, comment filmer l’article R 733-17 sur le huis-clos ? il manque donc le chaînon qui relie le récit et la plaidoirie, d’une part, et la décision prise, d’autre part qui, dès lors, apparaît arbitraire.

Je fais cette critique non dans un but polémique, mais pour souligner la difficulté d’analyser cette matière complexe qu’est l’asile. La tendance est à simplifier : soit on donne dans la compassion du récit du demandeur et on néglige le doit, soit on privilégie ce dernier et on minore les aspects humains. Cette critique m’a été faite quand j’ai écrit le « Que sais-je ? » sur Le droit d’asile ; elle était injuste car une telle publication est à vocation juridique. Mais j’en ai tiré néanmoins l’idée qu’il fallait, pour expliquer l’asile, mieux lier l’humain compassionnel et le juridique rigoureux. C’est dans cet esprit que j’ai écrit l’année dernière Juge de l’asile à partir de cas concrets que j’ai moi-même jugés et en expliquant le raisonnement suivi.

Plus globalement, si l’on veut traiter du thème proposé « Le droit d’asile, état des lieux », il faut l’examiner selon plusieurs angles : statistique, juridique, institutionnel et philosophique.

L’état statistique de la politique du droit d’asile présente des résultats contrastés

Le HCR évalue à 10 à 12 millions dans le monde le nombre de réfugiés sous sa protection au cours des dernières années (10,4 en 2009). En 2009, 76 % des réfugiés sont en Asie et en Afrique, seulement 16 % en Europe. La France en protège 196 364, soit à peine plus que son poids démographique relatif dans le monde ; c’est beaucoup moins que le Royaume Uni (269 363) et que l’Allemagne (593 799). Ces chiffres doivent néanmoins être nuancés car la France naturalise plus que ses deux voisins précités ce qui diminue d’autant le nombre d’étrangers protégés Cela dit, la France est donc loin d’accueillir « toute la misère du monde ». Et si elle en prend une part, celle-ci reste modeste.

En 2010, il y a eu en France 52 762 (47 600 en 2009) demandes d’asile devant l’OFPRA (y compris les mineurs accompagnants et les demandes de réexamens), dont 36 951 (33 275 en 2009) primodemandeurs. Les flux de demandeurs d’asile sont donc repartis à la hausse car on avait observé une baisse de 52 200 en 2003 à 23 500 en 2007. Sur la base du nombre de demandes enregistrées, la France serait la première destination en Europe pour ces deux dernières années devant l’Allemagne, le Royaume Uni et la Suède .(1).

Les entrées irrégulières sur le territoire, principalement par voie terrestre, sont très largement majoritaires. À la frontière, en 2010 le plus souvent en aéroport (l 90 % des demandes examinées sont déposées à Roissy-Charles de Gaulle), l’OFPRA a eu à donner 2 184 avis d’entrée sur le territoire en zone d’attente. Il a estimé que seulement 25,8 % de ces demandes n’étaient « pas manifestement infondées ».

La procédure prioritaire (comportant de moindres garanties) représente 24 % du total des affaires instruites ; elle est en légère hausse (22,2 % en 2009).

L’OFPRA a pris 37 789 décisions en 2010, (la CNDA 23 934). Ensemble les deux instances ont prononcé 10 340 accords (dont 19,7 % au titre de la protection subsidiaire, en légère baisse par rapport à 2009 – 23,6 % – mais en hausse, par rapport à 2007 :9 % ). Le taux d’accord global est de 27,4 % des décisions (13,5 % directement par l’OFPRA et 13,9 % par annulation par la CNDA de décisions de rejet de l’OFPRA – respectivement 14,3 % et 15 ;1 % pour un taux global de 29,4 % en 2009, par conséquent en baisse). Ce taux était voisin, en 2009, de 60 % – soit le double du taux moyen – pour les pays d’origine sûrs, les POS (32,9 % par l’OFPRA, 26,3 % au titre des annulations de la CNDA), E, 2010, le taux d’admission en première instance est tombé à 11,5 %, mais il reste élevé pour certains pays ( 73 % pour le Mali, 45 % pour le Sénégal). La liste des POS est fréquemment modifiée (retrait en 2010 de l’Arménie, de la Turquie, de Madagascar et du Mali – pour les femmes ; rajout, en 2011, de l’Albanie et du Kosovo). Ces considérations conduisent à douter de la pertinence du concept.

21,4 des décisions de la CNDA étaient prises par voie d’ordonnances en 2010 (12,4 % pour les ordonnances dites « nouvelles », c’est-à-dire ne comportant aucun élément jugé sérieux de contestation de la décision de l’OFPRA), par un juge unique, sans procédure orale. Le taux global est en vive hausse par rapport à 2009 (14,6 %).

Ainsi, si certaines données (notamment le nombre de demandes et le taux global d’accords) caractérisent une relative ouverture à l’asile, d’autres comme le recours important à la procédure prioritaire, la hausse de la protection subsidiaire (en dépit de la légère baisse de 2010) et l’importance des décisions prises par ordonnances caractérisent une précarisation de la procédure et de la protection accordée.

Une évolution jurisprudentielle inquiétante

Les démarches des politiques de l’asile des États membres de l’Union européenne s’inscrivent dans une longue marche vers un régime d’asile européen commun marquée par le renforcement de préoccupations sécuritaires et de contrôle des frontières extérieures. Elles se traduisent par la définition stricte de l’État responsable de l’examen de la demande d’asile par la procédure dite de Dublin II, l’introduction de notions telles que celles de l’asile interne ou de pays d’origine sûrs. C’est aussi, plus récemment, le durcissement envisagé des conditions de rétention (durée maximale portée à dix-huit mois, possibilité d’enfermement des mineurs y compris isolés, interdiction de séjour de cinq ans), l’externalisation à l’est de l’Europe et au nord de l’Afrique des demandeurs d’asile.

Le gouvernement français a anticipé certaines de ces mesures restrictives, notamment à l’occasion de la loi du 10 décembre 2003. La création d’un ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire a contribué à mettre l’accent sur le contrôle des flux plutôt que sur la protection du demandeur d’asile. Les mesures prise au plan national ont eu pour effet de rendre plus difficile la pratique du droit d’asile : réduction des délais, durcissement des conditions de recevabilité, recours aux ordonnances et à la procédure prioritaire, restriction de l’accès aux droits sociaux, application de Dublin II sans considération des critères humanitaires et des possibilités offertes par la clause de souveraineté.

L’évolution jurisprudentielle est de plus en plus restrictive. Par décision du Conseil d’État, le principe d’unité de famille a été strictement réservé aux demandes relevant de la Convention de Genève (non à la protection subsidiaire) (2) . Par décision de la CNDA , la reconnaissance du groupe social persécuté a été réduite (au profit de la protection subsidiaire) pour des parents maliens d’une fille née en France (3) ; la protection subsidiaire a également été préférée à la reconnaissance de la qualité de réfugié au Sri Lanka, avant l’effondrement de la rébellion tamoule en 2009 (4)

À l’inverse, plusieurs décisions du Conseil constitutionnel apparaissent constructives : affirmation de la souveraineté nationale, droit de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs. Elles apparaissent tout à fait conformes à la tradition de la France terre d’asile, telle que la proclamait la constitution de 1793 : « le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres » (art. 118) ; « il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans. » (art. 120), que reprend le 4ème alinéa du préambule de la constitution de 1946 : « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Ce motif caractérise l’asile dit constitutionnel, repris à l’article L. 711-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) mais il n’est malheureusement que très rarement retenu (7 annulations au titre de « l’asile constitutionnel » en 2009).

Enfin, on relève des tentatives de décisions audacieuses comme l’interprétation par les sections réunies de la CNDA de l’article 1 D de la Convention de Genève concernant spécialement des Palestiniens demandeurs d’asile , malheureusement cassée récemment par le Conseil d’État .

Malgré quelques exemples constructifs de ce type et le rappel des principes constitutionnels, on assiste donc à une dérive en faveur de la protection subsidiaire, moins protectrice (durée de séjour réduite – même si elle est en général reconduite – avec comme conséquences de plus grandes difficultés en matière d’emploi et de logement notamment), qui tend à l’alignement de la France sur la moyenne européenne (51 % des décisions favorables l’étaient au titre de la protection subsidiaire en 2008).

Une réforme positive de la juridiction de l’asile sous quelques réserves

Depuis le 1er janvier 2008, la CNDA a remplacé la Commission des recours des réfugiés (CRR) qui était soumise administrativement, budgétairement et statutairement à l’OFPRA ; situation aberrante d’une juridiction placée sous la tutelle de l’organisme administratif dont elle contrôle les décisions et que plusieurs rapports avaient dénoncée (5).

La CNDA est désormais rattachée au Conseil d’État depuis le 1er janvier 2009. C’est une harmonisation et un progrès. Avec toutefois des réserves : la titularisation des rapporteurs (pour la plupart officiers de protection de l’OFPRA, mais près de la moitié des rapporteurs sont des contractuels) qui exercent une mission évidente de service public est effectuée selon des modalités trop lentes ; la titularisation des contractuels de toutes catégories n’est pas engagée et on en recrute de nouveaux ; l’effet de la nomination de dix présidents permanents sur la jurisprudence, si elle peut concourir à une meilleure cohérence, peut aussi en modifier la teneur, d’autant plus qu’une proposition de loi (pendante au Parlement) prévoit à partir du 1er septembre 2011, l’intervention de la CNDA en recours des décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile déposées en zone d’attente. Ces derniers éléments peuvent faire dériver le droit d’asile vers les normes de la police administrative qui prévalent dans le droit des étrangers.

Depuis le 1er décembre 2008 les demandeurs d’asile, même entrés irrégulièrement, peuvent bénéficier de l’aide juridictionnelle ; c’est un progrès incontestable. Ils sont assistés d’un interprète. Le fonctionnement de la juridiction spécialisée qu’est la CNDA souligne l’importance de l’oralité dans l’administration de la justice, le demandeur d’asile étant , en général, le seul à ne pas pratiquer la langue de l’audience.

La reconnaissance de la qualité de réfugié (pour l’essentiel par référence aux motifs de persécution de la Convention de Genève : race, religion, engagement politique, nationalité, appartenance à un certain groupe social), ouvre un droit à un titre de séjour permanent de dix ans renouvelable. Le bénéfice de la protection subsidiaire (menaces graves hors Convention de Genève) à un an renouvelable sous réserve de l’actualité des craintes (qui,dans la réalité ne fait pas l’objet d’une nouvelle instruction). La protection subsidiaire a été introduite en droit interne par le droit communautaire, mais aucune justification réellement fondée n’est apportée au fait que les durées des titres de séjour soient si inégales, les craintes étant pareillement établies, seuls différant les motifs. Dès lors la protection subsidiaire apparaît bien comme une protection … subsidiaire, dévalorisée, de substitution.

La formation de l’intime conviction du juge : une question culturelle

Trois questions peuvent être évoquées à ce sujet.

Nécessite de la preuve ou intime conviction ?

Aucun texte juridique relatif au droit d’asile n’évoque la nécessité de la preuve. Nombre de juges de l’asile admettent difficilement qu’ils forment leur intime conviction sous l’éclairage de ce que la vie les a faits, quelle que soit leur volonté d’indépendance et le souci d’honnêteté qui peuvent présider à leurs décisions. En prendre conscience est encore le meilleur moyen de faire la part de ce qui relève du subjectif dans l’appréciation des faits qui pèsent lourd en matière d’asile et d’en tirer les conséquences dans le jugement de la cause. Les convictions philosophiques, religieuses, politiques, voire les préjugés du juge jouent évidemment un rôle dans l’interprétation de cultures, des motifs et des faits eux-mêmes rapportés par le citoyen venu d’ailleurs.

Appliquer le droit ou rendre la justice ?

L’intime conviction n’est pas non plus indépendante de la situation politique générale du pays d’accueil et des campagnes qui y sont menées à un moment donné, comme celle sur l’ « identité nationale » lancée par le ministre chargé de l’immigration et de l’asile à l’automne 2009. La pratique du droit d’asile est évidemment un domaine où le poids des cultures, des mentalités, des préjugés est important. Car il ne s’agit pas seulement d’appliquer le droit existant mais de rendre la justice « Au nom du peuple français », le droit positif n’en étant que l’instrument.

Le mensonge est-il indispensable ?

De fait, on observe une forte dispersion statistique des décisions des formations de jugement aux explications multiples. Certaines études ont caractérisé un mythe du « réfugié menteur », justifié du côté du demandeur d’asile par la difficulté à franchir des obstacles sécuritaires et juridiques de plus en plus élevés et, du côté du juge, par le confort que lui permet l’idée qu’il est détenteur d’une prérogative de souveraineté nationale et que, face au mensonge, fut-il présumé, occasionnel ou appelé par la pression des circonstances, il juge à bon droit, en « juge bien pensant » . Par ailleurs, il existe aussi des écarts notables persistants entre les taux d’accord de l’OFPRA et de la CNDA pour quelques pays (Serbie, Turquie, Angola, Sri Lanka, Bangladesh en 2009), ce qui indique une certaine résistance de l’établissement public à appliquer, pour ces pays, la jurisprudence de la juridiction. En ce domaine des mentalités, étroitement dépendantes du contexte social et politique dans lequel elles se forment et s’expriment, l’évolution ne peut se développer qu’à l’échelle de l’histoire (6).

En conclusion, il convient donc de prendre la mesure des atteintes, mais ne pas ignorer pour autant les points d’appui : une réforme de la juridiction de l’asile plutôt positive, mais avec des inquiétudes sur la séparation des politiques d’asile et d’immigration ; des chiffres qui caractérisent un dispositif sélectif, mais des résultats contrastés ; une évolution défavorable du droit, mais une tradition qui existe et qui résiste.

 

1 – Le nombre de demandeurs d’asile en direction des 44 pays développés industriels est s en baisse de 5 % en 2010 par rapport à 2009 : 358 800, en provenance d’Asie (45 %), d’Afrique (25 %), d’Europe (19 %)). Les prrincipaux pays de provenance sont : la Serbie-Kosovo, l’Afghanisman, la Chine, l’Irak et la Ruissie.
CE, 13 déc. 2008, OFPRA c. Mme. A. ép. B.).
CNDA, SR, 12 mars 2009, Mme Diarra ép. Kouyaté ; CNDA, SR, 12 mars 2009, Melles Hélène et Irène Kouyaté.
CNDA, SR, 27 juin 2008, B.
3 – Décisions CC du 12 août 1993 e et du 4 décembre 2003. La première donnera lieu à une modification de la constitution en son article 53-1 affirmant la clause de souveraineté.
4 – CNDA, SR, 14 mai 2008, Mohammad Assfour.
CE, OFPRA c. M. Assfour, 27 juillet 2010.
5 – En dernier lieu : CNCDH, Les conditions d’exercice du droit d’asile en France, rapport d’Anne Castagnos Sen, juin 2006 ; Anicet Le Pors, La situation statutaire des personnels de la CRR, octobre 2006 ; Jacky Richard, De la CRR à la CNDA, avril 2008.
6 – Cécile Rousseau et Patria Foxen, « Le mythe du réfugié menteur : un mensonge indispensable ? », L’évolution psychiatrique, août 2006.

Vient de paraître : 4° édition du Que sais-je ? « LA CITOYENNETÉ » -PUF, Janvier 2010

La citoyenneté

PUF

Anicet Le Pors

Sommaire

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if (window.showTocToggle) { var tocShowText = « afficher »; var tocHideText = « masquer »; showTocToggle(); } Qu’est-ce qu’être citoyen ?

Caractéristiques

  • 128 pages
  • 9.00 €
  • Numéro : 665
  • ISBN : 978-2-13-058534-3
  • N° d’édition : 4
  • Date de parution : 12/01/2011

L’ouvrage

Chacun, dans un régime démocratique, croit savoir ce qu’est un citoyen. Mais peu d’entre nous sauraient exposer les droits et devoirs inhérents à ce statut. Définir la citoyenneté est plus délicat encore. L’auteur de ce livre éclaircit ainsi opportunément les enjeux d’une notion qui est au cœur des représentations que nous avons de la démocratie. Après un bref historique, il offre une analyse des valeurs attachées à l’idée de citoyenneté, avant d’en examiner les modes d’exercice er de s’interroger sur la dynamique propre de cet idéal : d’abord étroitement associé au développement des nations modernes, il doit prendre en compte maintenant les réalités européenne et mondiale.

À lire également
Les droit sociaux, Carlos Miguel Herrera
Droits et libertés fondamentaux, Michel Levinet

Table des matières

Introduction
Une longue généalogie
Un concept fécond, une idée moderne

Première partie. — Les valeurs de la citoyenneté
Une conception de l’intérêt général
Un principe d’égalité
Une exigence de responsabilité

Deuxième partie. — L’exercice de la citoyenneté
Le statut du citoyen
Le citoyen dans la cité
Le citoyen et les institutions

Troisième partie. — La dynamique de la citoyenneté
La crise de la citoyenneté
Les droits du citoyen et les Droits de l’homme
La citoyenneté dans la mondialisation

Conclusion

Bibliographie

A propos des auteurs

Ministre de 1981 à 1984, Anicet Le Pors a exercé les métiers de météorologiste et d’économiste.
Il a détenu diverses responsabilités syndicales et politiques, dont les mandats de conseiller général et de sénateur. Il est aujourd’hui conseiller d’État.
Il est également l’auteur, dans la collection « Que sais-je ? », du Droit d’asile, n° 3733.

Où se procurer cet ouvrage ?

TABLE DES MATIÈRES

Introduction

I. Une longue généalogie, – II. Un concept fécond, une idée moderne, .


PREMIÈRE PARTIE
LES VALEURS DE LA CITOYENNETÉ


Chapitre I – Une conception de l’intérêt général

I. Une définition problématique, – II. La crise du service public, – III. Service public et secteur public, .
Chapitre II – Un principe d’égalité

I. Élaboration du principe, – II. Confrontation du principe et de la réalité, – III. Égalité et intégration, .


Chapitre III – Une exigence de responsabilité

I. La dimension juridique, – II. La dimension éthique, – III. La laïcité, .


DEUXIÈME PARTIE
L’EXERCICE DE LA CITOYENNETÉ


Chapitre IV – Le statut du citoyen

I. Un concept politique, – II. La dimension économique, – III. La dimension sociale, .


Chapitre V – Le citoyen dans la cité

I. La libre administration des collectivités territoriales, – II. La démocratie représentative locale, – III. La difficile intervention des citoyens, .
Chapitre VI – Le citoyen et les institutions

I. Le peuple souverain, – II. La loi, expression de la volonté générale, – III. La cohérence de l’État de droit, .

TROISIÈME PARTIE
LA DYNAMIQUE DE LA CITOYENNETÉ

Chapitre VII – La crise de la citoyenneté

I. La crise de l’individualité, – II. La crise des représentations, – III. Une crise de système, .

Chapitre VIII – Droits des citoyens et droits de l’homme

I. Le modèle de citoyenneté en question, – II. Les droits de l’homme en substitut, – III. Face à la raison d’État, .

Chapitre IX – La citoyenneté dans la mondialisation

I. Du national à l’universel, – II. L’institution d’une citoyenneté européenne, – III. La perspective d’une citoyenneté mondiale, .
Conclusion

Bibliographie