L’année 2016 sera celle de la commémoration de la loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires. Il s’agit d’un texte fondateur de la conception française moderne de la fonction publique qui ne concernait alors que les fonctionnaires de l’État. Si ce texte, dont on célèbre donc en 2016 le 70^e anniversaire, a posé les bases et les principes de notre système de fonction publique, ceux-ci ont été pour l’essentiel été conservés dans l’ordonnance du 4 février 1959 qui a remplacé le statut de 1946. Le statut promulgué en quatre lois de 1983, 1984 et 1986 a approfondi cette conception, complété la base législative et surtout étendu l’architecture statutaire aux trois fonctions publiques : État, territoriale , hospitalière, concernant aujourd’hui 5,4 millions de salariés, soit 20% de la population active nationale. Il s’agit là d’une exception française, contribution de notre pays au développement de services publics dans le monde.

 Afin de marque l’évènement que constitue cet anniversaire, on publiera ici, avec une périodicité mensuelle, dix chapitres « regards » et « moments » de l’histoire de la fonction publique.

 

 

1 … L’EXPANSION ADMINISTRATIVE DANS L’HISTOIRE

 

Philippe Le Bel, au tournant du XIII^e et du XIV^e siècle, après avoir longtemps disputé au pape Boniface VII la prééminence du pouvoir politique, installe son successeur Clément V près d’Avignon.  À la même époque, il crée le Conseil d’État du Roi, considérant que les contentieux impliquant les intérêts du royaume ne peuvent être traités par les juridictions ordinaires. Il entend par là signifier tout à la fois qu’il n’est plus monarque seulement « par la grâce de Dieu », mais en raison de son autorité propre et qu’il distingue les prérogatives relevant du service du bien commun des actions des particuliers. Nous dirions aujourd’hui le public du privé, distinction qui marque encore aujourd’hui notre culture nationale. À sa suite, François I^er imposera le français comme langue administrative officielle contre le latin, la langue du sacré et Louis XIV proclamera « l’État c’est moi !». Le processus de sécularisation du pouvoir politique est engagé et le développement de l’administration va l’accompagner. Au Moyen Âge, on pouvait reconnaître dans les banalités (fours, moulins, pressoirs) des services communs dont le pouvoir seigneurial avait le monopole. L’essor des cités bourgeoises va conduire celles-ci à se doter d’administrations locales qui vont supplanter progressivement celles de l’ordre féodal. Des établissements de police, d’enseignement, de santé sont alors mis en place. Mais c’est surtout à partir du XV^e siècle dans les fonctions régaliennes que l’appareil d’État et ses administrations se développent : administrations centrales, défense, justice, monnaie, travaux publics, commerce.

 

L’autonomisation de l’appareil d’État

Ce développement va s’accompagner, sous la monarchie absolue, d’une autonomisation de l’appareil d’État. On prête à Louis XIV sur son lit de mort au terme d’un règne de soixante-douze ans, cette déclaration : « Je m’en vais, mais l’État demeurera toujours ». S’opère ainsi une séparation entre la personne du Roi et l’État fondé pour assurer la puissance monarchique. Se pose alors la question de la souveraineté. Sous l’influence des Lumières s’impose une rationalisation que Jean-Jacques Rousseau formalisera dans Du contrat social, faisant du Peuple au sein de l’État-nation le souverain légitime. La gestion du bien commun s’en trouve affectée. La Révolution française consacrera cette mutation en abolissant les privilèges de l’Ancien Régime, en supprimant ses structures administratives et le statut vénal des agents publics. Elle posera aussi les principes fondateurs d’une administration et d’une fonction publique nouvelles. Seront alors également créés les départements pour remplacer les circonscriptions antérieures et rationaliser l’administration locale déconcentrée.

L’histoire s’accélère au XIX^e siècle qui verra les citoyens entreprendre de s’identifier comme corps social face à l’État sur la base de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Le peuple se structure en catégories, en classes et s’organise en partis et associations pour la conquête du pouvoir d’État. Le combat pour la République est consacré par les lois constitutionnelles de 1875. Les luttes pour le progrès social et le socialisme aboutissent aux grandes lois sur le droit du travail et notamment le droit de grève et le droit syndical à la fin du siècle. Le principe de laïcité s’impose par les lois des années 1880 et la loi de séparation des Églises et de l’État de 1905. Dans ce contexte l’administration prend une importance croissante, de même que la place et le rôle des agents publics. La fonction publique devient une grande référence sociale, à la fois magnifiée dans ses grands corps et moquée par Courteline. À la fin du siècle, des universitaires et des membres du Conseil d’État entreprennent une théorisation de la notion de service public. L’un des fondateurs du mouvement, Léon Duguit, écrit : « L’État est une coopération de services publics, organisés et contrôlés par des gouvernements ».

On a pu qualifier le XX^e siècle de siècle « prométhéen » au sens où, prolongeant les mouvements émancipateurs du siècle précédent, il était porteur d’une ambition qui devait permettre au genre humain, grâce au progrès des sciences et de la démocratie, de forger son destin en se libérant de tout déterminisme, de toute transcendance. Mais il a dérivé, au contraire, vers la constitution de vastes mouvements politiques inspirés par des idéologies messianiques, véritables religions séculières, et la domination d’États totalitaires servis par de puissantes administrations. Mais en dehors même de cas extrêmes, on a observé partout un besoin croissant d’administration publique entrainant, sur le long terme, une augmentation des dépenses publiques et des effectifs d’agents publics. En outre, le processus de mondialisation débouche aujourd’hui sur une grave crise économique et financière qui est aussi une crise de civilisation.

L’ensemble de ces constatations invite à analyser les concepts produits de cette longue histoire : l’intérêt général, le service public, la fonction publique.

 

L’affirmation de l’intérêt général

L’intérêt général se présente comme une idée simple appelée à faire consensus. Il n’en est rien. Il a été appréhendé sous différents vocables au cours de l’histoire. Sous la monarchie c’était le « bien commun » que le souverain avait la responsabilité de préserver pour lui-même et ses sujets. La Déclaration des droits de 1789 évoque l’ « utilité commune » (article 1^er) et la « nécessité publique » (article 17). La constitution de la II ^e République en 1848 mentionne le « bien être commun » et l’ « ordre général ». Ces notions se sont incarnées dans de grandes figures historiques telles que Richelieu ou de Gaulle, par exemple. C’est l’intérêt général qui fonde en droit les relations de l’État et de la société. L’intérêt général est réputé pouvoir transcender les communautarismes, les antagonismes de classes, les particularismes régionaux ou culturels, les conflits de générations. La théorie économique, le droit et la politique ont tenté de le définir.

Ainsi, les économistes néoclassiques, à la fin du XIX^e siècle, ont considéré que si, dans une situation de concurrence parfaite, les acteurs économiques parfaitement informés, agissent rationnellement et poursuivent leur intérêt propre, alors la société toute entière atteint l’ « optimum social », ce qui peut s’énoncer plus simplement en disant que, l’intérêt général, selon ces libéraux est, dans cette situation, la somme des intérêts particuliers. Sauf que l’intérêt général ne saurait être défini sur le seul terrain de l’économie et que le citoyen ne peut se réduire au producteur et au consommateur. Cette théorie a fait l’objet de nombreux aménagements successifs pour mieux tenir compte de la réalité, des imperfections de la concurrence, des biens indivisibles, de l’intervention de l’État, des effets externes, etc. Elle a donné lieu à une abondante formalisation mathématique qui a eu tendance à devenir normative afin de mettre en cause l’importance excessive de l’action publique, l’insuffisante flexibilité ou mobilité des facteurs de production ou le caractère jugé déviant de telle ou telle catégorie sociale.

Le juge administratif a été plus réservé. Il a considéré qu’il ne lui revenait pas de dire ce qu’était l’intérêt général, mais qu’il revenait au pouvoir politique, à l’issue d’un débat démocratique, de le définir, notamment par la voie du législateur. Pour autant il a fait un usage courant de la notion dans l’application du principe d’égalité où, de manière subsidiaire, le juge peut déroger à l’égalité formelle lorsque l’on est en présence d’un intérêt général, par exemple dans la définition de zones d’éducation prioritaires éligibles à certaines aides. Le juge ne s’est pas interdit non plus de reconnaître que telle ou telle activité relevait d’un intérêt général : la défense nationale, la continuité des services publics, de soutien de certaines catégories de la population, etc. Mais il veille aussi à ce que l’invocation de l’intérêt général ne recouvre pas un acte arbitraire ou un détournement de pouvoir, et que les dérogations retenues respectent un principe de proportionnalité, par exemple en appréciant s’il n’y a pas d’atteinte excessive au droit de propriété privée à l’occasion d’une expropriation pour cause d’utilité publique. La notion d’intérêt général peut aussi être utilisée pour justifier des actions relevant en fait de la raison d’État qui doit, pour cela, être soigneusement encadrée.

Le caractère essentiellement politique du concept d’intérêt général pose de multiples questions. Ainsi, il peut évoluer dans le temps : dans les années 1980 le Conseil d’État a considéré qu’un maire ne pouvait pas différencier les tarifs d’inscription dans une école de musique pour enfants en fonction du revenu des parents car l’enseignement de la musique ne relevait pas d’un intérêt général ; dix ans plus tard il a adopté la position inverse. C’est aussi au nom de l’intérêt général, en l’espèce le respect de la dignité humaine, qu’un maire a pu interdire l’attraction d’un cirque dite du « lancer de nain », alors que les intéressés se réclamaient du principe de liberté d’entreprise. Il convient également de préciser l’espace territorial dans le cadre duquel est défini cet intérêt général ; il y a des voix pour soutenir que c’est au niveau de l’Union européenne, d’autres au niveau de la région, et dans plusieurs arrêts relatifs à la laïcité le Conseil d’État, pour justifier un financement public d’un ouvrage à usage confessionnel a eu recours à la notion d’ « intérêt public local », frôlant l’oxymore. Certains considèrent également qu’il ne saurait y avoir d’intérêt général mais seulement de classe ou, pour d’autres, de communauté. Enfin, d’autres encore ne veulent pas renoncer à l’idée d’une loi naturelle ou divine, supérieure en tout à la loi des hommes et à la notion d’intérêt général retenue par les citoyens.

 

L’exception du service public

La notion de service au sein d’une société organisée est présente dès le XI^e siècle, mais elle n’a pas d’affectation précise, sinon le service de Dieu. L’expression « service public » figure dans les Essais de Montaigne en 1580. Elle s’affirme de la seconde moitié du XVII^e siècle jusqu’à la Révolution française mais avec des sens divers. Les juristes réunis dans l’École de Bordeaux à la fin du XIX^e siècle en formulent une conception simple qui ne cessera ensuite de se complexifier. À l’origine, on dit qu’il y a service public lorsque trois conditions sont réunies : une mission d’intérêt général identifiée comme il a été dit, une personne morale de droit public chargée de mettre en œuvre les missions qui en procèdent, un droit et un juge administratifs vus la spécificité des missions de service public. L’objectif du service public n’étant pas la rentabilité, les coûts du service public doivent être couverts non par les prix, mais par l’impôt. Les prérogatives de service public font que la responsabilité de la puissance publique ne peut être recherchée que dans le cas d’une faute d’une certaine gravité, fonction du domaine considéré. Ainsi, une faute lourde a longtemps été requise pour engager la responsabilité des services médicaux ; elle a été abandonnée. Elle ne subsiste plus aujourd’hui que dans les secteurs de la police, des impôts du contrôle et tend à voir son champ se réduire. Le succès de cette conception du service public a fait que celui-ci s’est étendu bien au-delà des fonctions régaliennes de l’État et des fonctions centrales des autres collectivités publiques vers des activités d’une autre nature, économique notamment. Par là, le contenu du service public est devenu plus hétérogène et la limite séparant secteur public et secteur privé plus incertaine (régie, concession, délégation de service public, compétence disciplinaire des ordres professionnels et des fédérations sportives, assurances, etc.). Le champ ouvert au contrat a réduit celui de la loi et affaibli le règlement.

À la spécificité de cette conception du service public dans l’ordre juridique national s’est ajoutée sa singularité au sein de l’Union européenne. Celle-ci ne reconnaît pas la notion de service public dont la mention ne figure qu’une seule fois dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (article 93). Le fonctionnement du service public est régi, en France, par les principes d’égalité, de continuité et d’adaptabilité. Au sein de l’Union européenne domine une conception néoclassique qui pose le principe d’une économie de marché ouverte où la concurrence est libre. Les autorités européennes n’ont longtemps reconnu de manière dérogatoire que des services économiques d’intérêt général, complétés, il y a seulement quelques années par les services non économiques d’intérêt général, l’ensemble constituant les services d’intérêt général. Ces services sont soumis comme les autres activités à la règle de la concurrence et à des critères de stabilité économique, mais il est reconnu que ces règles ne doivent pas empêcher l’exercice de leurs missions. Progressivement cependant, la place des services d’intérêt général a été consolidée tant par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne que par les traités eux-mêmes, tout en ayant le caractère d’exception aux règles fondamentales de l’économie de marché. Ont été ainsi autorisées des compensations financières limitées d’obligations de service public et protégées des effets de la concurrence, en raison de leur caractère d’intérêt général, des services de distribution du courrier, de télécommunication, des activités d’import-export et de distribution régionale d’énergie.

e service public ne cesse d’évoluer, non seulement en conséquence de l’évolution des conflits conceptuels, mais aussi pour tenir compte de l’évolution des besoins, des progrès technologiques, des changements dans les relations internationales. En ce qui concerne le secteur public productif, par application du programme du Conseil national de la Résistance (CNR) le grandes entreprises publiques avaient été constituées dans différents domaines de l’industrie et de la banque sous forme de monopoles spécialisés ; progressivement une certaine marge de diversification a été admise. Une abondante réglementation a été élaborée sous forme de lois transversales (eau, montagne, littoral, air) ou de perfectionnement des procédures, en matière d’enquêtes publiques notamment. Toutefois la tendance générale a été celle d’une déréglementation libérale du service public sous différentes formes : privatisations, création d’autorités administratives indépendantes, d’autorités de régulation, de délégations de service public, etc.

La réflexion des instances officielles au cours des dernières décennies a eu tendance à accréditer l’idée que l’on pouvait séparer le service public, retenu sous le seul angle de la gestion, de sa base matérielle, le secteur public. On a reconnu, dès le début du XX^e siècle, à des personnes publiques la possibilité de se livrer à des actes de gestion privée (régie) et, inversement à des organismes privés la possibilité d’exercer des missions de service public (concession) sans conséquence sociale majeure. Mais ce qui est possible au niveau microéconomique ne saurait être soutenu dans le cadre de la société toute entière, là où se définit l’intérêt général et où le secteur public trouve sa pleine justification et prend une dimension politique en devenant un enjeu. Dans les années 1970 où les nationalisations étaient au centre du débat politique, ses partisans n’hésitaient pas à proclamer : « Là où est la propriété, là est le pouvoir ! ». Se trouve par là posée la question de la propriété publique évoquée tant par la Déclaration des Droits de 1789 que par le Préambule de la constitution de 1946, l’expérience des nationalisations de 1982 et, inversement, les vagues de privatisations des années 1990. La question est présente dans la mondialisation par les notions de « patrimoine commun de l’humanité » ou de « destination universelle de certains biens » (Vatican II). On notera, même si la pratique tend à contredire la disposition, que le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ne fait pas obstacle à la propriété publique puisque son article 345 dispose que : « Les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres ».

 

Anicet Le Pors et Gérard Aqchieri,, La fonction publique du XXI° siècle Éditions de l’Atelier, Paris, janvier 2015.

En début de la réunion présidée par Pierre Davidoff, Alain Malherbe, représentant de l’Institut d’histoire sociale de la métallurgie a évoqué le voyage du ministre de la Fonction publique à l’usine CITROEN de la Jamais près de Rennes le 14 décembre 1981. Ici saluant la déléguée du syndicat CGT de l’usine, Maryvonne Dalibot en présence du directeur Monsieur Méar.

HISTOIRE, PRINCIPES, AVENIR

Le passé doit être analysé pour éclairer l’avenir (Tocqueville). Les principes y sont forgés. Notre responsabilité : explorer et ouvrir un avenir à cette exception française dans une perspective universaliste.

1. L’émergence de l’autorité administrative

1.1. Le processus de sécularisation du pouvoir politique

Première mutation : du souverain par la « »grâce de Dieu » à l’autonomisation du pouvoir monarchique. Les actions décisives de Louis IX, Philippe Le Bel, François 1er, Louis XIV. La Renaissance fait retour aux anciens, au droit romain.

Deuxième nutation : de la personne du Roi à l’autonomisation du pouvoir d’État. Conversion sous Louis XIV. La primauté de la raison s’affirme sous les Lumières. La notion de peuple souverain s’impose (Du contrat social de J-J Rousseau) L’État-nation s’affirme comme souverain.

Troisième mutation : le pouvoir d’État face aux doits de l’homme et du citoyen. à partir de là, la Révolution française. Luttes et organisations pour la conquête du pouvoir d‘État autour de la République, du socialisme, de la sortie de la religion. Le XIX° siècle, celui de l’affirmation des nationalités, des conquêtes coloniales, des lois sociales, de la laïcité, du service public, de l’internationalisme (Internationales de 1876, 1889, 1919). Débouché sur le XX° siècle « prométhéen », les religions séculières, les États totalitaires. Échec au tournant de 1990.

Aujourd’hui, situation post-prométhéenne avec bipolarisation individuation-mondialisation (cf. infra) ; est-ce une nouvelle mutation ?

1.2. Les repères historiques des trois fonctions publiques

L’administration se développe avec l’activité intellectuelle et économique à partir du XV° siècle. Les officiers puis les commissaires détiennent des charges marquées par la vénalité, la patrimonialité, l’hérédité. L’administration se technicise (intendants au XVI°, ingénieurs des Ponts au XVIII°) en dépit de la corruption. La Révolution française supprime les privilèges et pose des principes (égalité, responsabilité, mérite). Une conception autoritaire et conformiste se développe durant le XIX° siècle favorable aux grands corps marqués par la soumission au pouvoir et par les conflits d’intérêts. La II° puis la III° République tentent de reprendre la main en exigeant une loyauté républicaine. La fonction publique de l’État (FPE) se féminise dans les catégories d’exécution. Les fonctionnaires s’organisent sur la base de la loi de 1901 puis de la reconnaissance du fait syndical par le Cartel des gauches en 1924. S’opposent alors les conceptions du « statut carcan » et du « statut jurisprudentiel » (dispositions successives de 1905, 1911, 1913, 1921, 1924). Premier statut sous Vichy par la loi du 14 septembre 1941 avant le statut démocratique fondateur de la loi du 19 octobre 1946 portant Statut général des fonctionnaires (Debré – Thorez : minimum vital, rémunérations, classification, protection sociale et retraite). Il sera peu modifié au fond par l’ordonnance du 4 février 1959 et par les évènements de 1968 (constat Oudinot).

La fonction publique territoriale (FPT) a elle-même une origine très ancienne (statut de « tambour public » en 1294 »), les cités en développement voulant supplanter les anciennes administrations seigneuriales. Les étapes de son développement à partir d’un certain mimétisme par rapport à l’État (charges) mais dans une situation de précarité : arrêt Cadot du Conseil d’État en 1889reconnaissant sa compétence ; injonction aux communes en 1919 de créer un statut des communaux ou de mettre en œuvre un statut type ; loi de finances du 31 décembre 1937 plafonnant la situation des agents publics territoriaux aux situations des agents publics de l’État comparables, ; loi du 28 avril 1952 codifiée dans le Livre IV du code des communes. Il s’agit d’une fonction publique d’emploi,

La fonction publique hospitalière (FPH) est encore plus loin de la FPE. Elle est dominée par l’Église : l’évêque préside l’assemblée générale des établissements hospitaliers. Une sécularisation est engagée à partir d’une ordonnance de 1821 : en fonction de la taille de l’établissement le receveur est nommé par le ministre ou le préfet. Â partir de 1851 un texte statutaire écarte le pouvoir religieux de la gestion des personnels. Des textes de 1941 et 1943 ont une portée très générale ; puis le décret-joi du 20 mai 1955 codifié dans le Livre IX du code de la santé publique constituera la base statutaire des personnels des établissements hospitaliers publics.

Évolution dominée par deux lignes de forces : autoritaire se réclamant du pouvoir hiérarchique mais aussi su service public ; participative, fondée sur le principe de responsabilité. Elles débouchent sur les conceptions antagoniques de fonctionnaire-sujet et de fonctionnaire-citoyen.

1.3. L’expansion administrative

L’évolution des prélèvements obligatoires et de la dépense publique en longue période constituent des indicateurs de socialisation : les prélèvements obligatoires de l’ordre de 10-15 % du PIB avant la première guerre mondiale sont aujourd’hui au voisinage de 45 % marqués par un « effet de cliquet » par les guerres et les crises. La dépense publique à 57 % est la contrepartie de services publics étendus et d’une dette importante.

Pour autant y a-t-il trop de fonctionnaires ? En termes d’agents publics le Conseil d’analyse stratégique (CAS) a calculé qu’il y en avait environ 90/1000 habitants en France (même ordre de grandeur que le Royaume-Uni, le Canada et les États-Unis) entre le Japon (40) et le Danemark (140). L’exception de l’Allemagne (50/1000) s’explique par le fait que l’essentiel des services sociaux et de santé est assuré par les Églises.

La fonction publique compte 5, 4 millions d’emplois (FPE 2,4, FPT 1,8, FPH.1,2) ; y compris environ 20 % de contractuels de droit public. (900 000) Si l’on y ajoute les entreprises publiques (environ 700 000) et les organismes financés sur fonds publics, le service public occupe environ le quart de la population active et la fonction publique les quatre-cinquièmes du service public.

2. L’affirmation des principes

2.1. L’affirmation de l’intérêt général

Il s’est appelé successivement : bien commun,, utilité commune, nécessité publique, bien être commun, etc. L’Idée s’est Incarnée dans de fortes personnalités.

Les économistes néo-classiques se sont efforcés de définir un « optimum social », préférence révélée des acteurs économiques dans des conditions de concurrence parfaite. Ses adaptations ont été de portée limitée.

Le juge administratif a considéré qu’il revenait au pouvoir politique de le définir, mais il a su l’identifier dans certaines activités sociales (défense, justice,…). L’intérêt général a un caractère évolutif (arrêt CE Ville de Tarbes, 1985 et Ville de Gennevilliers, 1995) et peut donner lieu à des conflits de principes (arrêt CE Ville de Morsang-sur-Orge, 1995).

Il se définit au niveau de la communauté des citoyens nationaux et non de communautés infra et supranationales (non ratification de la convention-cadre sur les droits des minorités (CE 1995 ; charte sur les langues régionales, CC 1999). Toutefois, le Conseil d’État retient la notion d’ « intérêt public local » (arrêts sur la laïcité de 2011).

La notion est contestée par les défenseurs d’intérêts exclusifs de classes. Mais aussi par les partisans d’intérêts communautaires, d’une loi naturelle de transcendances (argument c. mariage pour tous, charia …).

2.2. L’enjeu du service public

L’inscription concrète de l’intérêt général dans la société est le fait du service public. L’expression figure dans les Essais de Montaigne en 1580. Une théorisation est formulée par l’École de Bordeaux à la fin du XIX° siècle. La notion simple à au départ est devenue complexe. À l’origine : mission d’intérêt général – personne morale de droit public – droit et juge administratifs. La couverture devait se faire par l’impôt et non par les prix. Le concept entrainait l’existence de prérogatives de droit public (ex. : responsabilité pour faute lourde).

Succès de la notion, extension entrainant une hétérogénéité croissante : régie, concession, délégation de service public. Progressivement, extension du contrat au détriment de la loi. Essais de dissociation de la propriété et du statut de la gestion, pour un service public « hors sol ». Il s’agit d’un argument pour des privatisations, la création d’autorités administratives indépendantes, des délégations de service public, des organismes de régulation … A l’inverse, reconnaissance d’une marge de diversification admissible des entreprises publiques prolongeant le mode monopolisation – spécialisation instauré après la seconde guerre mondiale.

Il y a ignorance de la notion au sein de l’Union européenne dominée par la logique économique libérale et ses critères essentiellement économiques. Le principe de concurrence est dominant, mais progresse l’idée d’une protection croissante des services d’intérêt général (SEIG et SNEIG) par la jurisprudence et certaines dispositions des traités. Le problème de la propriété publique liée est formellement évoqué (art. 345 du TFUE) mais lds privatisations sont néanmoins exigées (Grèce).

2.3. La conception française de la fonction publique

La fonction publique représente aujourd’hui la majeure partie du service public (80 %). Elle est la résultante historique de la confrontation des deux « lignes de forces » précédemment dégagées. Le statut général des fonctionnaires (SGF) qui régit aujourd’hui les fonctionnaires repose sur quatre choix majeurs qui en procèdent.

Le choix du du fonctionnaire-citoyen contre celui du fonctionnaire-sujet. Ce qui signifie la consécration de la conception exprimée dans le statut général fondateur de 1946 et confirmé depuis, en rupture avec la conception qui avais prévalu pendant un siècle et demi.

Le choix du système de la carrière contre celui de l’emploi. La priorité attribuée à la loi de décentralisation en 1981 (loi du 3 mars 1982) a conduit au choix du système de la carrière pour tous (déclaration à l’Assemblée nationale du 27 juillet 1981). Le système de la carrière considère l’activité du fonctionnaire au sein de travailleurs collectifs et sur l’ensemble de sa vie professionnelle ; celui de l’emploi se réfère à la qualification intrinsèque de l’agent et à la notion de métier.

Le choix d’un équilibre entre unité et diversité. Ce qui a conduit à l’élaboration d’un statut à « trois versants » en quatre titres, le premier, en facteur commun correspondant à la définition et aux droits et obligations des fonctionnaires, les trois autres correspondant aux trois fonctions publiques : d’État, territoriale et hospitalière. Les syndicats ont apppoyé cette réforme avec certaines hésitations, les élus ont été réservés, l’opposition s’est résignée, Pierre Mauroy l’a soutenue, François Mitterrand s’est montré indifférent avant d’exprimer des réserves sérieuses.

Le choix de principes ancrés dans l’histoire. Le principe d’égalité conduisant au recrutement par concours (art. 6 DDHC de 1789) ; le principe d’indépendance et de séparation du grade et de l’emploi (loi sur l’état des officiers de 1834) ; le principe de responsabilité (art. 15 DDHC). C’est la plus claire expression du fonctionnaire-citoyen contre celle du fonctionnaire-sujet de Debré exprimée en n 1947. Le principe hiérarchique, l’obligation de réserve et le devoir d’obéissance ne figurent pas expressément dans le statut.

Trente-deux ans après le vote du titre 1^er (loi du 13 juillet 1983) le SGF a démontré sa solidité due à l’architecture juridique et aux principes affirmés. Il a aussi manifesté une grande adaptabilité ayant été modifié législativement 225 fois en 30 ans (les quatre titres respectivement 30, 50, 84 et 61 fois). La FPT la plus modifiée a pu être regardée à la fois comme « maillon faible » du SGF ou comme « avant-garde » en tant que contre-pouvoir et en raison de ses qualités propres, mais aussi par les tenants d’un retour à un système de l’emploi. Le SGF a fait l’objet de nombreuses contestations ou offensives : loi Galland du 13 juillet 1987, rapport du Conseil d’État de 2003 (rapport Pochard), « révolution culturelle » de Sarkozy en 2007 et Livre Blanc de Silicani en 2008.

3. Une mise en perspective

3.1. es réformes immédiates souhaitables

L’avenir commence par des revendications immédiates qui supposent d’abord un assainissement consistant à revenir sur des dénaturations : la loi Galland dans la FPT (cadres d’emplois, listes d’aptitude, contractuels) ; l’amendement Lamassoure sur le droit de grève ; la 3° voie d’accès à l’ENA). Le gouvernement actuel y renonce alors même que ces décisions n’auraient aucun coût.

es chantiers structurels devraient être mis en perspective : gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, traduction juridique plus satisfaisante de la garantie fondamentale de mobilité, multi-carrières, égalité femmes-hommes, limitation du recours aux contractuels, etc. Le gouvernement actuel manque d’ambition si la tonalité est favorable à la conception française de fonction publique (rapport Pêcheur, projet de loi Lebranchu sur les droits et obligations, accord avec les syndicats sur les parcours et la réformes des grilles, etc.).

Il est aussi nécessaire de prendre en compte la situation des personnels du privé qui ne sont pas dans une position statutaire et réglementaire mais sont soumis au contrat. La contradiction à résoudre est d’améliorer la situation de l’ensemble des salariés en respectant la spécificité du service de l’intérêt général que servent les fonctionnaires qui disposent d’un statut législatif qui n’est pas une privilégiature mais garantit leur indépendance. La convergence public-privé doit être mise en perspective, ce qui suppose l’instauration d’un « statut des travailleurs salariés du secteur privé », base essentielle de leurs droits fondamentaux permettant une véritable « sécurité sociale professionnelle ».

3.2. Le XXI° siècle « âge d’or »  du service public ?

Il est indispensable préalablement d’analyser avec lucidité la situation de décomposition sociale actuelle. René Rémond a caractérisé le XX° siècle comme siècle « prométhéen » débouchant sur une « perte de repères ». À trois décennies d’économie administrée après la deuxième guerre mondiale ont succédé trois décennies d’ultralibéralisme débouchant sur une crise financière s’élargissant en crise de civilisation au sein de laquelle on a pu caractériser le service public comme « amortisseur social » et en appeler au « retour de l’État ». L’interprétation de la situation actuelle est un préalable indispensable que traduisent certaines expressions  : « Pendant la mue le serpent est aveugle » (Ernst Jïnger-A.LP, , « métamorphose » d’Edgar Morin. La recherche des causes de la crise permet d’avancer des hypothèses  : affaiblissement de la référence à l’État-nation, la complexification de la notion de classe, les bouleversements géopolitiques, l’évolution des mœurs, le déclin de l’influence des idéologies messianniques. À l’issue de la confrontation de la troisième mutation État-citoyens (cf. supra) se profilerait donc une quatrième mutation marquée par la bipolarisation individuation-mondialisation, impliquant deux sujets de droit l’individu et le genre humain.

L’individuation, c’est la refondation d’une citoyenneté émancipée des déterminismes totalitaires et des transcendances. Cette refondation suppose pour chaque individu une entière prise de responsabilité qui doit le conduire à s’interroger sur les valeurs, l’exercice et la dynamique de sa citoyenneté. L’ensemble de ses choix personnels constituerait son « génome se citoyenneté », à partit duquel se pose la question de l’invention de centralités socialement efficaces et démocratiques.

La mondialisation concerne tous les aspects de la vie sociale et pas seulement la finance. Elle se caractérise par l’émergence de valeurs universelles : Déclaration des droits de l’homme de 1948, paix, sécurité, droit au développement, protection de l’écosystème, etc., avec en perspective : service public, ou laïcité ? De nombreuses activités prennent aussi une dimension universelle et, avec elles, le besoin de services publics est croissant pour la gestion de l’eau, des ressources du sol et du sous-sol, de productions alimentaires, d’énergie, de télécommunication, de météorologie et d’exploration spatiale, de certaines productions industrielles stratégiques, de services administratifs, etc. Ces services publics développés au niveau planétaires doivent s’accompagner de diverses formes d’appropriation sociale (patrimoine commun, biens à destination universelle, biens de haute nécessité) et de construction d’un droit commun (Mireille Delmas-Marty) qui correspond déjà à de multiples conventions et textes divers de portée internationale et mondiale. Le XXI° siècle sera ainsi celui d’exigences accrues en matière d’interdépendances, de coopérations, de solidarités qui se condensent en France dans la notion de service public.

3.3. La contribution de la France et de ses fonctionnaires

La dialectique qui donne vie à la bipolarisation individuation-mondialisation (citoyen-genre humain) nécessite l’existence d’un opérateur. La nation est et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et du général. L’État-nation est l’opérateur de cette dialectique. Le démantèlement de l’État est aujourd’hui très avancé dans la métamorphose et sa « main visible » a cédé beaucoup de champ là la « main invisible » du marché.

Dans de telles conditions, la France, en raison de son histoire et de son expérience aurait une importante contribution à apporter au monde en ce qui concerne le service public, le droit du sol, sa réputation de terre d’asile et de patrie des droits de l’homme, sa culture juridique et institutionnelle. Il s’agit là d’une prise de conscience politique, la lucidité étant la qualité première du citoyen d’aujourd’hui.

Il résulte de tout ce qui précède que les fonctionnaires sont des acteurs de premier rang dans la métamorphose. Il reste à les en convaincre.

Service public, fonction publique : quel avenir ?

Samedi 28 novembre 2015

11h 30 Inauguration du festival

14h 30 – 15h 30 : Un auteur – Un livre

Anicet LE PORS pour son livre « La Fonction publique du XXIème siècle ». Son intervention portera sur le thème Service public, Fonction publique : quel avenir ?

Réforme territoriale et situation des fonctionnaires

(Résumé)

 Pendant les décennies qui ont suivi la deuxième guerre mondiale on parlait d’aménagement du territoire. Progressivement, ensuite, de réforme territoriale.

L’Acte I de la décentralisation, en 1982, a fait des agents publics des collectivités territoriales des fonctionnaires. Un statut de l’élu était prévu ainsi que de nouveaux pouvoirs d’intervention des citoyens et de leurs associations.

L’Acte II, en 2003, a affirmé que l’organisation de la République était décentralisée, que les transferts de compétences devaient être accompagnés des financements correspondants et qu’une expérimentation législative décentralisée était possible sous conditions.

’Acte III a été initié par Nicolas Sarkozy (loi du 26 décembre 2010), continué par François Hollande. Il va entrainer de profonds bouleversements dans les services publics et dans les conditions de travail et de vie des fonctionnaires.

 

 

1. Une organisation bouleversée dés structures et des compétences

A St-Dizier, le 20 octobre 2009, Nicolas Sarkozy a dit préférer les « pôles et les réseaux » aux « frontières et aux circonscriptions ».

Dans cet esprit, 14 métropoles seront en place au 1^er janvier 2016 (loi du 27 janvier 2014, ce sont les « pôles »). Elles recueilleront les compétences des EPCI et celles des communes concernées. Leur champ d’action s’inscrit dans un cadre international plus particulièrement celui de l’Union européenne (le « réseau »).

De même, 13 régions ont été crées (loi du 15 janvier 2015). Elles absorberont certaines des compétences des départements (transports). Il y a suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements (loi NOTRE du 5 août 2015). On relèvera aussi le renforcement de l’autorité du préfet de région, véritable gouverneur de celle-ci.

l y a en fait complémentarité métropoles-régions-intercommunalités sur une base technocratique et autoritaire car il n’y a pas eu de concertation sur ces enjeux. Des transferts drastiques des effectifs et des qualifications seront exigés en dehors de tout système de formation continue et de moyens d’appui. On peut craindre alors un renforcement de la contractualisation et des risques de clientélisme et de corruption accrus.

 

2.Des restrictions financières causes d’affaiblissement du service public

Une réduction des crédits affecte les financements décentralisé. Une diminution de 11 milliards d’euros de l’aide de l’État aura lieu sur la période 2015-2017 (DGF). Le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale ne garantit pas un financement pérenne. Il y a menace sur la fonction sociale des départements (RSA). Mais on doit souligner aussi le rôle de contrepouvoirs des collectivités territoriales.

Il y a eu simultanément réduction des financements des services déconcentrés dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF et de la RGPP ainsi que par le non remplacement d’un emploi sur deux des fonctionnaires partant à la retraite. La politique de restrictions budgétaires actuelle va dans le même sens.

Ces restrictions financières combinées vont avoir un effet négatif sur les investissements, le fonctionnement, les personnels, les capacités d’études avec souvent augmentation de la fiscalité. D’où un risque de recentralisation et la disparition des départements devenus inutile

 

3. Des réformes administratives et statutaires discutables

Sous Nicolas Sarkozy s’est produit un démantèlement de l’administration « rationalisante ». Une diminution des directions régionales et départementales (respectivement 8 et 3) était envisagée ; cet objectif a été reconduit. On pouvait se féliciter de la création du Commissariat général à la stratégie et à la prospective (CGSP, rebaptisé France Stratégie) et de la Modernisation de l’action publique (MAP), mais leur action effective reste peu probante. Par ailleurs, l’idéologie managériale continue d’inspirer les autorités administratives (NPM et réforme des études de l’ENA).

Depuis sa création (1983-1984-1986) le Statut général des fonctionnaires a prouvé sa solidité mais aussi connu de multiples dénaturations. En 30 ans on a compté 225 modifications législatives (respectivement 30, 50, 84 et 61 pour les quatre titres) principalement concernant la fonction publique territoriale (loi Galland du 13 juillet 1987 notamment), alors désignée comme « maillon faible » du statut et présentée en même temps comme une « avant-garde ». Le gouvernement actuel manque d’ambition, faute d’intervenir porc assainir la situation dénaturée et de mettre en perspective des chantiers de transformations structurelles. La loi Lebranchu comporte des points positifs mais appelle aussi des réserves.

On peut donc conclure à une déstabilisation territoriale dont il faut craindre une certaine inefficacité sociale et des régressions démocratiques. Les actions convergentes des populations, des élus et des fonctionnaires doivent être la réponse à ces craintes.

Service public, Fonction publique

Histoire, concepts, avenir

L’histoire éclaire le présent et l’avenir. Les principes y sont forgés. Notre responsabilité : explorer et ouvrir un avenir à cette exception française dans une perspective universaliste.

 

1. L’émergence de l’autorité administrative

1.1. Le processus de sécularisation du pouvoir politique

Première mutation : du souverain par la « »grâce de Dieu » à l’autonomisation du pouvoir monarchique. Les actions décisives de Louis IX, Philippe Le Bel, François 1er, Louis XIV. La Renaissance fait retour aux anciens, au droit romain.

Deuxième nutation : de la personne du Roi à l’autonomisation du pouvoir d’État. Conversion sous Louis XIV. La primauté de la raison s’affirme sous les Lumières. La notion de peuple souverain s’impose (Du contrat social de J-J Rousseau) L’État-nation s’affirme comme souverain.

Troisième mutation : le pouvoir d’État face aux doits de l’homme et du citoyen. à partir de là, la Révolution française. Luttes et organisations pour la conquête du pouvoir d‘État autour de la République, du socialisme, de la sortie de la religion. Le XIX° siècle, celui de l’affirmation des nationalités, des conquêtes coloniales, des lois sociales, de la laïcité, du service public, de l’internationalisme (Internationales de 1876, 1889, 1919). Débouché sur le XX° siècle « prométhéen », les religions séculières, les États totalitaires. Échec au tournant de 1990.

Aujourd’hui, situation post-prométhéenne avec bipolarisation individuation-mondialisation (cf. infra) ; est-ce une nouvelle mutation ?

1.2. Les repères historiques des trois fonctions publiques

L’administration se développe avec l’activité intellectuelle et économique à partir du XV° siècle. Les officiers puis les commissaires détiennent des charges marquées par la vénalité, la patrimonialité, l’hérédité. L’administration se technicise (intendants au XVI°, ingénieurs des Ponts au XVIII°) en dépit de la corruption. La Révolution française supprime les privilèges et pose des principes (égalité, responsabilité, mérite). Une conception autoritaire et conformiste se développe durant le XIX° siècle favorable aux grands corps marqués par la soumission au pouvoir et par les conflits d’intérêts. La II° puis la III° République tentent de reprendre la main en exigeant une loyauté républicaine. La fonction publique de l’État (FPE) se féminise dans les catégories d’exécution. Les fonctionnaires s’organisent sur la base de la loi de 1901 puis de la reconnaissance du fait syndical par le Cartel des gauches en 1924. S’opposent alors les conceptions du « statut carcan » et du « statut jurisprudentiel » (dispositions successives de 1905, 1911, 1913, 1921, 1924). Premier statut sous Vichy par la loi du 14 septembre 1941 avant le statut démocratique fondateur de la loi du 19 octobre 1946 portant Statut général des fonctionnaires (Debré – Thorez : minimum vital, rémunérations, classification, protection sociale et retraite). Il sera peu modifié au fond par l’ordonnance du 4 février 1959 et par les évènements de 1968 (constat Oudinot).

La fonction publique territoriale (FPT) a elle-même une origine très ancienne (statut de « tambour public » en 1294 »), les cités en développement voulant supplanter les anciennes administrations seigneuriales. Les étapes de son développement à partir d’un certain mimétisme par rapport à l’État (charges) mais dans une situation de précarité : arrêt Cadot du Conseil d’État en 1889reconnaissant sa compétence ; injonction aux communes en 1919 de créer un statut des communaux ou de mettre en œuvre un statut type ; loi de finances du 31 décembre 1937 plafonnant la situation des agents publics territoriaux aux situations des agents publics de l’État comparables, ; loi du 28 avril 1952 codifiée dans le Livre IV du code des communes. Il s’agit d’une fonction publique d’emploi,

La fonction publique hospitalière (FPH) est encore plus loin de la FPE. Elle est dominée par l’Église : l’évêque préside l’assemblée générale des établissements hospitaliers. Une sécularisation est engagée à partir d’une ordonnance de 1821 : en fonction de la taille de l’établissement le receveur est nommé par le ministre ou le préfet. Â partir de 1851 un texte statutaire écarte le pouvoir religieux de la gestion des personnels. Des textes de 1941 et 1943 ont une portée très générale ; puis le décret-joi du 20 mai 1955 codifié dans le Livre IX du code de la santé publique constituera la base statutaire des personnels des établissements hospitaliers publics.

Évolution dominée par deux lignes de forces : autoritaire se réclamant du pouvoir hiérarchique mais aussi su service public ; participative, fondée sur le principe de responsabilité. Elles débouchent sur les conceptions antagoniques de fonctionnaire-sujet et de fonctionnaire-citoyen.

1.3. L’expansion administrative

L’évolution des prélèvements obligatoires et de la dépense publique en longue période constituent des indicateurs de socialisation : les prélèvements obligatoires de l’ordre de 10-15 % du PIB avant la première guerre mondiale sont aujourd’hui au voisinage de 45 % marqués par un « effet de cliquet » par les guerres et les crises. La dépense publique à 57 % est la contrepartie de services publics étendus et d’une dette importante.

Pour autant y a-t-il trop de fonctionnaires ? En termes d’agents publics le Conseil d’analyse stratégique (CAS) a calculé qu’il y en avait environ 90/1000 habitants en France (même ordre de grandeur que le Royaume-Uni, le Canada et les États-Unis) entre le Japon (40) et le Danemark (140). L’exception de l’Allemagne (50/1000) s’explique par le fait que l’essentiel des services sociaux et de santé est assuré par les Églises.

La fonction publique compte 5, 4 millions d’emplois (FPE 2,4, FPT 1,8, FPH.1,2) ; y compris environ 20 % de contractuels de droit public. (900 000) Si l’on y ajoute les entreprises publiques (environ 700 000) et les organismes financés sur fonds publics, le service public occupe environ le quart de la population active et la fonction publique les quatre-cinquièmes du service public.

 

2. L’affirmation des principes

.1. La prééminence de l’intérêt général

Il s’est appelé successivement : bien commun,, utilité commune, nécessité publique, bien être commun, etc. L’Idée s’est Incarnée dans de fortes personnalités.

Les économistes néo-classiques se sont efforcés de définir un « optimum social », préférence révélée des acteurs économiques dans des conditions de concurrence parfaite. Ses adaptations ont été de portée limitée.

Le juge administratif a considéré qu’il revenait au pouvoir politique de le définir, mais il a su l’identifier dans certaines activités sociales (défense, justice,…). L’intérêt général a un caractère évolutif (arrêt CE Ville de Tarbes, 1985 et Ville de Gennevilliers, 1995) et peut donner lieu à des conflits de principes (arrêt CE Ville de Morsang-sur-Orge, 1995).

Il se définit au niveau de la communauté des citoyens nationaux et non de communautés infra et supranationales (non ratification de la convention-cadre sur les droits des minorités (CE 1995 ; charte sur les langues régionales, CC 1999). Toutefois, le Conseil d’État retient la notion d’ « intérêt public local » (arrêts sur la laïcité de 2011).

La notion est contestée par les défenseurs d’intérêts exclusifs de classes. Mais aussi par les partisans d’intérêts communautaires, d’une loi naturelle de transcendances (argument c. mariage pour tous, charia …).

2.2. L’enjeu du service public

L’inscription concrète de l’intérêt général dans la société est le fait du service public. L’expression figure dans les Essais de Montaigne en 1580. Une théorisation est formulée par l’École de Bordeaux à la fin du XIX° siècle. La notion simple à au départ est devenue complexe. À l’origine : mission d’intérêt général – personne morale de droit public – droit et juge administratifs. La couverture devait se faire par l’impôt et non par les prix. Le concept entrainait l’existence de prérogatives de droit public (ex. : responsabilité pour faute lourde).

Succès de la notion, extension entrainant une hétérogénéité croissante : régie, concession, délégation de service public. Progressivement, extension du contrat au détriment de la loi. Essais de dissociation de la propriété et du statut de la gestion, pour un service public « hors sol ». Il s’agit d’un argument pour des privatisations, la création d’autorités administratives indépendantes, des délégations de service public, des organismes de régulation … A l’inverse, reconnaissance d’une marge de diversification admissible des entreprises publiques prolongeant le mode monopolisation – spécialisation instauré après la seconde guerre mondiale.

Il y a ignorance de la notion au sein de l’Union européenne dominée par la logique économique libérale et ses critères essentiellement économiques. Le principe de concurrence est dominant, mais progresse l’idée d’une protection croissante des services d’intérêt général (SEIG et SNEIG) par la jurisprudence et certaines dispositions des traités. Le problème de la propriété publique liée est formellement évoqué (art. 345 du TFUE) mais lds privatisations sont néanmoins exigées (Grèce).

2.3. La conception française de la fonction publique

La fonction publique représente aujourd’hui la majeure partie du service public (80 %). Elle est la résultante historique de la confrontation des deux « lignes de forces » précédemment dégagées. Le statut général des fonctionnaires (SGF) qui régit aujourd’hui les fonctionnaires repose sur quatre choix majeurs qui en procèdent.

Le choix du fonctionnaire-citoyen contre celui du fonctionnaire-sujet. Ce qui signifie la consécration de la conception exprimée dans le statut général fondateur de 1946 et confirmé depuis, en rupture avec la conception qui avais prévalu pendant un siècle et demi. Cette formulation avait été introduite par René Bidouze auteur d’un ouvrage en deux tomes précisément intitulé : « Fonctionnaire, sujet ou citoyen ? ».

Le choix du système de la carrière contre celui de l’emploi. La priorité attribuée à la loi de décentralisation en 1981 (loi du 3 mars 1982) a conduit au choix du système de la carrière pour tous (déclaration à l’Assemblée nationale du 27 juillet 1981). Le système de la carrière considère l’activité du fonctionnaire au sein de travailleurs collectifs et sur l’ensemble de sa vie professionnelle ; celui de l’emploi se réfère à la qualification intrinsèque de l’agent et à la notion de métier.

Le choix d’un équilibre entre unité et diversité. Ce qui a conduit à l’élaboration d’un statut à « trois versants » en quatre titres, le premier, en facteur commun correspondant à la définition et aux droits et obligations des fonctionnaires, les trois autres correspondant aux trois fonctions publiques : d’État, territoriale et hospitalière. Les syndicats ont apppoyé cette réforme avec certaines hésitations, les élus ont été réservés, l’opposition s’est résignée, Pierre Mauroy l’a soutenue, François Mitterrand s’est montré indifférent avant d’exprimer des réserves sérieuses.

Le choix de principes ancrés dans l’histoire. Le principe d’égalité conduisant au recrutement par concours (art. 6 DDHC de 1789) ; le principe d’indépendance et de séparation du grade et de l’emploi (loi sur l’état des officiers de 1834) ; le principe de responsabilité (art. 15 DDHC). C’est la plus claire expression du fonctionnaire-citoyen contre celle du fonctionnaire-sujet de Debré exprimée en n 1947. Le principe hiérarchique, l’obligation de réserve et le devoir d’obéissance ne figurent pas expressément dans le statut.

Trente-deux ans après le vote du titre 1^er (loi du 13 juillet 1983) le SGF a démontré sa solidité due à l’architecture juridique et aux principes affirmés. Il a aussi manifesté une grande adaptabilité ayant été modifié législativement 225 fois en 30 ans (les quatre titres respectivement 30, 50, 84 et 61 fois). La FPT la plus modifiée a pu être regardée à la fois comme « maillon faible » du SGF ou comme « avant-garde » en tant que contre-pouvoir et en raison de ses qualités propres, mais aussi par les tenants d’un retour à un système de l’emploi. Le SGF a fait l’objet de nombreuses contestations ou offensives : loi Galland du 13 juillet 1987, rapport du Conseil d’État de 2003 (rapport Pochard), « révolution culturelle » de Sarkozy en 2007 et Livre Blanc de Silicani en 2008.

La réforme territoriale en cours sous le vocable d’Acte III permet de parler de continuité territoriale Sarkozy-Hollande. La réforme en cours aura des effets préjudiciables sur le service public et les conditions de travail et de vie des fonctionnaires. Tout d’abord en raison du bouleversement des structures et des compétences. De la priomauté donnée à l’axe métropole-région-intercommunalités contre l’axe nation-département commune. Ensuite, du fait des restrictions financières décentralisées et déconcentrées qui vont peser sur l’investissement, le fonctionnement et l’emploi. Enfin, par suite de réformes administratives inopérantes comme la MAP France Stratégie et la persistance des effets de réformes antérieures non remises en cause : LOLF, RGPP, réduction des administrations d’expertise, promotion de l’idéologie managériale, du NPM. Avec les risques accrus de privatisations, de clientélisme, voire de corruption, il y a celui du développement de la contractualisation et de la mise en extinction du statut général.

 

3. Une mise en perspective

3.1. Des réformes immédiates souhaitables

L’avenir commence par des revendications immédiates qui supposent d’abord un assainissement consistant à revenir sur des dénaturations : la loi Galland dans la FPT (cadres d’emplois, listes d’aptitude, contractuels) ; l’amendement Lamassoure sur le droit de grève ; la 3° voie d’accès à l’ENA). Le gouvernement actuel y renonce alors même que ces décisions n’auraient aucun coût.

Des chantiers structurels devraient être mis en perspective : gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, traduction juridique plus satisfaisante de la garantie fondamentale de mobilité, multi-carrières, égalité femmes-hommes, limitation du recours aux contractuels, etc. Le gouvernement actuel manque d’ambition si la tonalité est favorable à la conception française de fonction publique (rapport Pêcheur, projet de loi Lebranchu sur les droits et obligations, accord avec les syndicats sur les parcours et la réformes des grilles, etc.).

Il est aussi nécessaire de prendre en compte la situation des personnels du privé qui ne sont pas dans une position statutaire et réglementaire mais sont soumis au contrat. La contradiction à résoudre est d’améliorer la situation de l’ensemble des salariés en respectant la spécificité du service de l’intérêt général que servent les fonctionnaires qui disposent d’un statut législatif qui n’est pas une privilégiature mais garantit leur indépendance. La convergence public-privé doit être mise en perspective, ce qui suppose l’instauration d’un « statut des travailleurs salariés du secteur privé », base essentielle de leurs droits fondamentaux permettant une véritable « sécurité sociale professionnelle ».

3.2. Le XXI° siècle « âge d’or »  du service public ?

Il est indispensable préalablement d’analyser avec lucidité la situation de décomposition sociale actuelle. René Rémond a caractérisé le XX° siècle comme siècle « prométhéen » débouchant sur une « perte de repères ». À trois décennies d’économie administrée après la deuxième guerre mondiale ont succédé trois décennies d’ultralibéralisme débouchant sur une crise financière s’élargissant en crise de civilisation au sein de laquelle on a pu caractériser le service public comme « amortisseur social » et en appeler au « retour de l’État ». L’interprétation de la situation actuelle est un préalable indispensable que traduisent certaines expressions  : « Pendant la mue le serpent est aveugle » (Ernst Jïnger-A.LP, , « métamorphose » d’Edgar Morin. La recherche des causes de la crise permet d’avancer des hypothèses  : affaiblissement de la référence à l’État-nation, la complexification de la notion de classe, les bouleversements géopolitiques, l’évolution des mœurs, le déclin de l’influence des idéologies messianniques. À l’issue de la confrontation de la troisième mutation État-citoyens (cf. supra) se profilerait donc une quatrième mutation marquée par la bipolarisation individuation-mondialisation, impliquant deux sujets de droit l’individu et le genre humain.

L’individuation, c’est la refondation d’une citoyenneté émancipée des déterminismes totalitaires et des transcendances. Cette refondation suppose pour chaque individu une entière prise de responsabilité qui doit le conduire à s’interroger sur les valeurs, l’exercice et la dynamique de sa citoyenneté. L’ensemble de ses choix personnels constituerait son « génome se citoyenneté », à partit duquel se pose la question de l’invention de centralités socialement efficaces et démocratiques.

La mondialisation concerne tous les aspects de la vie sociale et pas seulement la finance. Elle se caractérise par l’émergence de valeurs universelles : Déclaration des droits de l’homme de 1948, paix, sécurité, droit au développement, protection de l’écosystème, etc., avec en perspective : service public, ou laïcité ? De nombreuses activités prennent aussi une dimension universelle et, avec elles, le besoin de services publics est croissant pour la gestion de l’eau, des ressources du sol et du sous-sol, de productions alimentaires, d’énergie, de télécommunication, de météorologie et d’exploration spatiale, de certaines productions industrielles stratégiques, de services administratifs, etc. Ces services publics développés au niveau planétaires doivent s’accompagner de diverses formes d’appropriation sociale (patrimoine commun, biens à destination universelle, biens de haute nécessité) et de construction d’un droit commun (Mireille Delmas-Marty) qui correspond déjà à de multiples conventions et textes divers de portée internationale et mondiale. Le XXI° siècle sera ainsi celui d’exigences accrues en matière d’interdépendances, de coopérations, de solidarités qui se condensent en France dans la notion de service public.

3.3. La contribution de la France et de ses fonctionnaires

La dialectique qui donne vie à la bipolarisation individuation-mondialisation (citoyen-genre humain) nécessite l’existence d’un opérateur. La nation est et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et du général. L’État-nation est l’opérateur de cette dialectique. Le démantèlement de l’État est aujourd’hui très avancé dans la métamorphose et sa « main visible » a cédé beaucoup de champ là la « main invisible » du marché.

Dans de telles conditions, la France, en raison de son histoire et de son expérience aurait une importante contribution à apporter au monde en ce qui concerne le service public, le droit du sol, sa réputation de terre d’asile et de patrie des droits de l’homme, sa culture juridique et institutionnelle. Il s’agit là d’une prise de conscience politique, la lucidité étant la qualité première du citoyen d’aujourd’hui.

Il résulte de tout ce qui précède que les fonctionnaires sont des acteurs de premier rang dans la métamorphose. Il reste à les en convaincre.

 » Qui ne dit mot consent ?

Après avoir en septembre dernier déclaré, concernant les fonctionnaires, que « la justification d’un emploi à vie garanti sur des missions qui ne le justifient plus sera de moins en moins défendable », le Ministre de l’économie précise sa pensée en déclarant qu’ « il faut accroître la part de mérite, la part d’évaluation, dans la rémunération de la fonction publique ».

Sur ce nouveau sujet qui fait polémique, la Ministre de la Fonction publique s’est déclarée favorable, non pas pour le traitement principal mais pour le régime indemnitaire.

Ces propos, dans un contexte où la stigmatisation et les discours anti-fonctionnaire font florès, sous-entendent, quoi qu’il s’en défende, que le Ministre de l’Économie estime que certains fonctionnaires ne rempliraient pas correctement leurs missions. Comment comprendre sinon ce management du « bâton et de la carotte » pour qu’enfin les fonctionnaires deviennent efficaces ? C’est en tout cas ainsi qu’une fraction significative de l’opinion publique entend ces propos et finit par les faire siens.

Pour la FSU, ces provocations permanentes et cette vindicte incessante sont insupportables pour des agents qui aiment leur travail et mettent toute leur conscience pour l’accomplir. Cela ne peut pas et ne doit pas tenir lieu d’orientation politique sur le sujet de la Fonction publique. Lorsque l’on constate des dysfonctionnements, il convient alors de regarder de près : problèmes de reconnaissance, de sens du travail, de temps pour accomplir l’ensemble des missions, de salaires, de conditions de travail dégradées, de motivation aussi parfois ; questions d’encadrement, de formation… autant de sujets qu’il faut traiter. D’autant que ceux-ci peuvent affecter la motivation des agents tant l’absence persistante de réponse les met en difficulté. Mais faire croire que le salaire au mérite réglera tout est tout simplement un non-sens.

La FSU rappelle par ailleurs que l’ensemble des fonctionnaires font l’objet d’évaluations régulières et que le rythme d’avancement dans leur carrière est directement lié à ces évaluations. Il est indispensable que les agents de la Fonction publique soient à l’abri des pressions, de quelque lobby qu’elles viennent, et de solidariser les équipes plutôt que d’opposer les personnels.

Elle s’est adressée au Premier Ministre le 22 septembre dernier, lui demandant « de clarifier les intentions du gouvernement quant à son projet pour la fonction publique et ses agents ». Elle n’a aujourd’hui toujours pas de réponse, et ne peut qu’interpréter cette absence de réponse selon l’adage bien connu : « qui ne dit mot consent » !

 « Quel avenir pour la fonction publique territoriale ? ».

 Selon Emmanuel Macron, ministre de l’Économie, le statut de la fonction publique serait inadéquat. Que lui répondez-vous ?

Raisonnant comme tous les partisans du libéralisme, Emmanuel Macron raisonne « ici et maintenant » faisant, par là, la preuve de son manque de culture historique et sa faible compétence économique. En effet, le statut général des fonctionnaires est l’aboutissement d’une longue histoire qui a accompagné la sécularisation du pouvoir politique et l’affirmation de la primauté de l’intérêt général sur les intérêts particuliers. C’est dans ce mouvement qu’ont pu être posés dès la fin du XIX^e siècle des principes qui n’ont cessé d’être approfondis depuis par la loi et la jurisprudence. Le statut actuel se situe dans la filiation du statut issu de la Libération et dans l’esprit du CNR. Il constitue, par là, une pièce maitresse du pacte républicain. Par ailleurs, les exigences de l’efficacité sociale qui est celle du service public sont autrement plus élevées que celles de la rentabilité de l’entreprise privée puisqu’elle doit répondre à toutes les dimensions de cet intérêt général : production de services répondant à des besoins de base, emploi, formation, éducation, santé, aménagement du territoire, coopération internationales, etc. Mais Emmanuel Macron ignore cela et ne connaît que l’idéologie managériale. Navrant.

 L’Assemblée nationale a adopté en première lecture le 7 octobre, le projet de loi  relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Que pensez-vous de ce texte ?

Je relèverai tout d’abord que la tonalité du gouvernement actuel vis-à-vis de la fonction publique est plus bienveillante que celle que nous connaissions sous le quinquennat précédent. Le texte qui vient d’être adopté en première lecture à l’Assemblée nationale contient des dispositions positives, notamment en ce qui concerne la prévention des conflits d’intérêts et certaines garanties apportées aux contractuels malheureusement beaucoup trop nombreux. Mais il s’agit aussi d’un texte qui a beaucoup souffert depuis son passage en Conseil des ministres en juillet 2013 .Au stade actuel, il m’apparaît touffu et peu transparent. Par ailleurs, il met en avant inutilement et même avec des effets négatifs un discours sur la déontologie et l’énoncé de valeurs dont je ne vois pas l’intérêt : est-il si indispensable de dire aux fonctionnaires qu’ils doivent être impartiaux, neutres, intègres, dignes et même qu’ils doivent respecter le principe de laïcité ? Une suspicion particulière existerait-elle à leur égard alors que c’es caractéristiques participent de l’essence même de leur mission d’intérêt général ? À mon avis il y avait mieux à faire.

 Mais encore ? Et quel regard portez-vous sur le dialogue social dans la fonction publique aujourd’hui ?

Le gouvernement manque d’ambition concernant la fonction publique. En premier lieu, il a pu mesurer le mécontentement accumulé par les fonctionnaires qui ont rejeté majoritairement le projet Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR). En deuxième lieu, il répugne à revenir sur les multiples atteintes portées au statut (notamment dans la Fonction publique territoriale) par les gouvernements de droite depuis plus de trente ans. En troisième lieu, dans ce contexte d’austérité il renonce à mettre en perspective des chantiers de réformes structurelles indispensables à la modernisation de l’administration (gestion prévisionnelle, dispositions de mobilité, multi-carrières, délimitation du champ des contractuels, égalité femmes-hommes, etc). Sur toutes ces questions le dialogue social est nécessaire bien sûr, mais je remarque que l’on cause d’autant plus du dialogue social que l’on répugne à agir sur les réformes nécessaires ce qui prive ce dialogue du climat de confiance qui lui est indispensable.

« La fonction publique du XXI° siècle »

par Gérard Aschieri et Anicet Le Pors

 Les Français sont attachés à des services publics de qualité et de proximité. En France ces services sont confiés pour une grande part à la fonction publique.

Quels sont les apports, aux usagers mais aussi à la société dans son ensemble, de ce choix politiques ? Comment faire accepter leur coût ?- Quels est aussi l’apport d’un État, de collectivités ou d’établissements qui emploient de plus de 5,4 millions de personnes ?

L’existence d’une fonction publique est étroitement liée à une conception du service public qui, en France, s’est construite en lien avec le pacte républicain et les valeurs de la citoyenneté forgées et enrichies au cours des siècles. Il joue un rôle essentiel en termes de redistribution et même ses détracteurs ont du reconnaître qu’en 2008 et dans les années qui ont suivi il a constitué une sorte d’ « amortisseur », atténuant les effets de la crise.

Mais son rôle est encore plus fondamental. Dans le premier chapitre de notre livre   nous citons le sociologue Robert Castel qui évoque la  » société des semblables », une société dans laquelle chacun dispose des moyens de base lui permettant à la fois d’être autonome et de s’inscrire dans une relation d’interaction envers les autres. Une telle société ne peut se construire sur l’addition d’intérêts particuliers, pas plus que sur leur mise en concurrence; elle a besoin au contraire de systèmes de solidarité, d’accès effectif aux droits et de prise en charge de l’intérêt général et des biens communs qui échappent aux règles du marché et de la concurrence :c’est précisément le rôle du service public. Et nous sommes convaincus que ces besoins vont aller grandissant, pas seulement dans notre pays mais à l’échelle du monde où par exemple la lutte contre le réchauffement climatique, la gestion des ressources naturelles, les échanges culturels, la sécurité collective…vont nécessiter de plus en plus une prise en charge reposant sur l’intérêt général.

Aujourd’hui service public et fonction publique sont remis en cause, certains voudraient les réduire et les cantonner à quelques missions : Quels risques voyez-vous à cela ? Quels sont les enjeux démocratiques de les défendre ?

a question de la fonction publique est souvent abordées par les responsables politiques dans une logique exclusivement comptable avec l’idée qu’il faut à tout prix réduire les coûts. Or même de ce point de vue la        Fonction publique en France n’a pas un côut déraisonnable : les comparaisons internationales nous montrent que par rapport aux autres pays développés elle se place dans une situation intermédiaire ; avec environ 90 emplois publics pour 1000 habitants elle est à peu près au même niveau que les Etats Unis, le Canada ou la Grande Bretagne et bien en deça des pays nordiques par exemple. Mais surtout ces memes comparaisons nous montrent que lorsque certains besoins ne sont pas pris en charge par des agents publics ils coûtent en termes de sous-traitance ou d’externalisation des missions que le contribuable doit de toutes façons payer.

Le vrai débat devrait consister à se demander ce qu’apporte l’existence d’une fonction publique et ce que signifierait son absence en termes de coûts économiques, de dommages sociaux, d’inégalités et de perte de cohésion ou de conflits entre individus ou groupes.

En effet la conception même de la fonction publique s’articule avec les finalités du service public dont nous parlions plus haut : les garanties des fonctionnaires qui sont souvent dénoncées comme des privilèges s’assortissent de devoirs et constituent autant de garanties pour les usagers. Ainsi la séparation du grade et de l’emploi, qui fait qu’un fonctionnaire dont le poste est supprimé poursuit sa carrière sur un autre poste, a pour contrepartie l’obligation d’accepter tout poste sur tout le territoire : elle garantit à la fois la pérennité de l’action publique, l’égalité de traitement des usagers et la capacité d’adaptation du service public mais aussi l’indépendance des fonctionnaires par rapport aux intérêts particuliers, par exemple locaux. Le statut permet au fonctionnaire de jouer le rôle d’une instance au-dessus des parties, un recours en cas de conflits d’intérêts, une garantie pour chacun, quelle que soit sa situation, de se voir traité avec équité et conformément à la loi.

Alors que la pauvreté progresse, que l’ascenseur social est en panne … comment répondre aux enjeux de notre temps par la fonction publique ? Quelles sont ses potentiels ?

Rappelons d’abord que la Fonction Publique joue un rôle direct dans la lutte contre le chômage : chaque année elle offre plusieurs dizaines de milliers d’emplois à tous les niveaux de qualification et le principe du recrutement par concours -malheureusement de plus en plus remis en cause- est une garantie contre les discriminations. Ensuite, de par sa conception même et ses missions elle joue un rôle incontournable dans la société, que ce soit en termes de développement économique (que l’on songe par exemple à l’importance de la recherche publique), de santé publique, de lien social : on voit bien comment celui-ci se désagrège dans ces territoires de plus en plus ghettoïsés où les politiques de coupes claires dans le effectifs de fonctionnaires ont fait dramatiquement reculer la présence des services publics.

Enfin contrairement à toutes les tentatives d’opposer fonctionnaires et salariés du privé, la fonction publique peut constituer un modèle social sur lequel s’appuyer, ne serait ce que parce que la précarité n’est pas seulement une source de souffrance pour ceux qui en sont victimes mais nuit à l’efficacité du travail. Il s’agit de prendre appui sur la fonction publique pour conquérir ou reconquérir des droits nouveaux pour les salariés du privé.
Tout cela ne saurait signifier que la Fonction Publique ne doit pas évoluer : ce n’est ni un monument ni une pièce de musée et d’ailleurs depuis le statut de 1983 on a compté plus de 200 modifications législatives. Mais ces évolutions doivent se faire en restant fidèles aux principes qui la fondent et aux raisons qui les motivent ; faute de quoi c’est l’effectivité des droits de chacun et la concrétisation de nos valeurs qui seraient menacés.

SERVICE PUBLIC, FONCTION PUBLIQUE

Histoire, Principes et Avenir

Le passé doit être analysé pour éclairer l’avenir (Tocqueville). Les principes y sont forgés. Notre responsabilité : explorer et ouvrir un avenir à cette exception française dans une perspective universaliste.

1. L’émergence de l’autorité administrative

1.1. Le processus de sécularisation du pouvoir politique

Première mutation : du souverain par la « »grâce de Dieu » à l’autonomisation du pouvoir monarchique. Les actions décisives de Louis IX, Philippe Le Bel, François 1er, Louis XIV. La Renaissance fait retour aux anciens, au droit romain.

Deuxième nutation : de la personne du Roi à l’autonomisation du pouvoir d’État. Conversion sous Louis XIV. La primauté de la raison s’affirme sous les Lumières. La notion de peuple souverain s’impose (Du contrat social de J-J Rousseau) L’État-nation s’affirme comme souverain.

Troisième mutation : le pouvoir d’État face aux doits de l’homme et du citoyen. à partir de là, la Révolution française. Luttes et organisations pour la conquête du pouvoir d‘État autour de la République, du socialisme, de la sortie de la religion. Le XIX° siècle, celui de l’affirmation des nationalités, des conquêtes coloniales, des lois sociales, de la laïcité, du service public, de l’internationalisme (Internationales de 1876, 1889, 1919). Débouché sur le XX° siècle « prométhéen », les religions séculières, les États totalitaires. Échec au tournant de 1990.

Aujourd’hui, situation post-prométhéenne avec bipolarisation individuation-mondialisation (cf. infra) ; est-ce une nouvelle mutation ?

1.2. Les repères historiques des trois fonctions publiques

L’administration se développe avec l’activité intellectuelle et économique à partir du XV° siècle. Les officiers puis les commissaires détiennent des charges marquées par la vénalité, la patrimonialité, l’hérédité. L’administration se technicise (intendants au XVI°, ingénieurs des Ponts au XVIII°) en dépit de la corruption. La Révolution française supprime les privilèges et pose des principes (égalité, responsabilité, mérite). Une conception autoritaire et conformiste se développe durant le XIX° siècle favorable aux grands corps marqués par la soumission au pouvoir et par les conflits d’intérêts. La II° puis la III° République tentent de reprendre la main en exigeant une loyauté républicaine. La fonction publique de l’État (FPE) se féminise dans les catégories d’exécution. Les fonctionnaires s’organisent sur la base de la loi de 1901 puis de la reconnaissance du fait syndical par le Cartel des gauches en 1924. S’opposent alors les conceptions du « statut carcan » et du « statut jurisprudentiel » (dispositions successives de 1905, 1911, 1913, 1921, 1924). Premier statut sous Vichy par la loi du 14 septembre 1941 avant le statut démocratique fondateur de la loi du 19 octobre 1946 portant Statut général des fonctionnaires (Debré – Thorez : minimum vital, rémunérations, classification, protection sociale et retraite). Il sera peu modifié au fond par l’ordonnance du 4 février 1959 et par les évènements de 1968 (constat Oudinot).

La fonction publique territoriale (FPT) a elle-même une origine très ancienne (statut de « tambour public » en 1294 »), les cités en développement voulant supplanter les anciennes administrations seigneuriales. Les étapes de son développement à partir d’un certain mimétisme par rapport à l’État (charges) mais dans une situation de précarité : arrêt Cadot du Conseil d’État en 1889reconnaissant sa compétence ; injonction aux communes en 1919 de créer un statut des communaux ou de mettre en œuvre un statut type ; loi de finances du 31 décembre 1937 plafonnant la situation des agents publics territoriaux aux situations des agents publics de l’État comparables, ; loi du 28 avril 1952 codifiée dans le Livre IV du code des communes. Il s’agit d’une fonction publique d’emploi,

La fonction publique hospitalière (FPH) est encore plus loin de la FPE. Elle est dominée par l’Église : l’évêque préside l’assemblée générale des établissements hospitaliers. Une sécularisation est engagée à partir d’une ordonnance de 1821 : en fonction de la taille de l’établissement le receveur est nommé par le ministre ou le préfet. Â partir de 1851 un texte statutaire écarte le pouvoir religieux de la gestion des personnels. Des textes de 1941 et 1943 ont une portée très générale ; puis le décret-joi du 20 mai 1955 codifié dans le Livre IX du code de la santé publique constituera la base statutaire des personnels des établissements hospitaliers publics.

Évolution dominée par deux lignes de forces : autoritaire se réclamant du pouvoir hiérarchique mais aussi su service public ; participative, fondée sur le principe de responsabilité. Elles débouchent sur les conceptions antagoniques de fonctionnaire-sujet et de fonctionnaire-citoyen.

1.3. L’expansion administrative

L’évolution des prélèvements obligatoires et de la dépense publique en longue période constituent des indicateurs de socialisation : les prélèvements obligatoires de l’ordre de 10-15 % du PIB avant la première guerre mondiale sont aujourd’hui au voisinage de 45 % marqués par un « effet de cliquet » par les guerres et les crises. La dépense publique à 57 % est la contrepartie de services publics étendus et d’une dette importante.

our autant y a-t-il trop de fonctionnaires ? En termes d’agents publics le Conseil d’analyse stratégique (CAS) a calculé qu’il y en avait environ 90/1000 habitants en France (même ordre de grandeur que le Royaume-Uni, le Canada et les États-Unis) entre le Japon (40) et le Danemark (140). L’exception de l’Allemagne (50/1000) s’explique par le fait que l’essentiel des services sociaux et de santé est assuré par les Églises.

La fonction publique compte 5, 4 millions d’emplois (FPE 2,4, FPT 1,8, FPH.1,2) ; y compris environ 20 % de contractuels de droit public. (900 000) Si l’on y ajoute les entreprises publiques (environ 700 000) et les organismes financés sur fonds publics, le service public occupe environ le quart de la population active et la fonction publique les quatre-cinquièmes du service public.

 2. L’affirmation des principes

2.1. La prééminence de l’intérêt général

Il s’est appelé successivement : bien commun,, utilité commune, nécessité publique, bien être commun, etc. L’Idée s’est Incarnée dans de fortes personnalités.

Les économistes néo-classiques se sont efforcés de définir un « optimum social », préférence révélée des acteurs économiques dans des conditions de concurrence parfaite. Ses adaptations ont été de portée limitée.

Le juge administratif a considéré qu’il revenait au pouvoir politique de le définir, mais il a su l’identifier dans certaines activités sociales (défense, justice,…). L’intérêt général a un caractère évolutif (arrêt CE Ville de Tarbes, 1985 et Ville de Gennevilliers, 1995) et peut donner lieu à des conflits de principes (arrêt CE Ville de Morsang-sur-Orge, 1995).

Il se définit au niveau de la communauté des citoyens nationaux et non de communautés infra et supranationales (non ratification de la convention-cadre sur les droits des minorités (CE 1995 ; charte sur les langues régionales, CC 1999). Toutefois, le Conseil d’État retient la notion d’ « intérêt public local » (arrêts sur la laïcité de 2011).

notion est contestée par les défenseurs d’intérêts exclusifs de classes. Mais aussi par les partisans d’intérêts communautaires, d’une loi naturelle de transcendances (argument c. mariage pour tous, charia …).

2.2. L’enjeu du service public

L’inscription concrète de l’intérêt général dans la société est le fait du service public. L’expression figure dans les Essais de Montaigne en 1580. Une théorisation est formulée par l’École de Bordeaux à la fin du XIX° siècle. La notion simple à au départ est devenue complexe. À l’origine : mission d’intérêt général – personne morale de droit public – droit et juge administratifs. La couverture devait se faire par l’impôt et non par les prix. Le concept entrainait l’existence de prérogatives de droit public (ex. : responsabilité pour faute lourde).

Succès de la notion, extension entrainant une hétérogénéité croissante : régie, concession, délégation de service public. Progressivement, extension du contrat au détriment de la loi. Essais de dissociation de la propriété et du statut de la gestion, pour un service public « hors sol ». Il s’agit d’un argument pour des privatisations, la création d’autorités administratives indépendantes, des délégations de service public, des organismes de régulation … A l’inverse, reconnaissance d’une marge de diversification admissible des entreprises publiques prolongeant le mode monopolisation – spécialisation instauré après la seconde guerre mondiale.

Il y a ignorance de la notion au sein de l’Union européenne dominée par la logique économique libérale et ses critères essentiellement économiques. Le principe de concurrence est dominant, mais progresse l’idée d’une protection croissante des services d’intérêt général (SEIG et SNEIG) par la jurisprudence et certaines dispositions des traités. Le problème de la propriété publique liée est formellement évoqué (art. 345 du TFUE) mais lds privatisations sont néanmoins exigées (Grèce).

2.3. La conception française de la fonction publique

La fonction publique représente aujourd’hui la majeure partie du service public (80 %). Elle est la résultante historique de la confrontation des deux « lignes de forces » précédemment dégagées. Le statut général des fonctionnaires (SGF) qui régit aujourd’hui les fonctionnaires repose sur quatre choix majeurs qui en procèdent.

Le choix du du fonctionnaire-citoyen contre celui du fonctionnaire-sujet. Ce qui signifie la consécration de la conception exprimée dans le statut général fondateur de 1946 et confirmé depuis, en rupture avec la conception qui avais prévalu pendant un siècle et demi.

Le choix du système de la carrière contre celui de l’emploi. La priorité attribuée à la loi de décentralisation en 1981 (loi du 3 mars 1982) a conduit au choix du système de la carrière pour tous (déclaration à l’Assemblée nationale du 27 juillet 1981). Le système de la carrière considère l’activité du fonctionnaire au sein de travailleurs collectifs et sur l’ensemble de sa vie professionnelle ; celui de l’emploi se réfère à la qualification intrinsèque de l’agent et à la notion de métier.

Le choix d’un équilibre entre unité et diversité. Ce qui a conduit à l’élaboration d’un statut à « trois versants » en quatre titres, le premier, en facteur commun correspondant à la définition et aux droits et obligations des fonctionnaires, les trois autres correspondant aux trois fonctions publiques : d’État, territoriale et hospitalière. Les syndicats ont apppoyé cette réforme avec certaines hésitations, les élus ont été réservés, l’opposition s’est résignée, Pierre Mauroy l’a soutenue, François Mitterrand s’est montré indifférent avant d’exprimer des réserves sérieuses.

e choix de principes ancrés dans l’histoire. Le principe d’égalité conduisant au recrutement par concours (art. 6 DDHC de 1789) ; le principe d’indépendance et de séparation du grade et de l’emploi (loi sur l’état des officiers de 1834) ; le principe de responsabilité (art. 15 DDHC). C’est la plus claire expression du fonctionnaire-citoyen contre celle du fonctionnaire-sujet de Debré exprimée en n 1947. Le principe hiérarchique, l’obligation de réserve et le devoir d’obéissance ne figurent pas expressément dans le statut.

Trente-deux ans après le vote du titre 1^er (loi du 13 juillet 1983) le SGF a démontré sa solidité due à l’architecture juridique et aux principes affirmés. Il a aussi manifesté une grande adaptabilité ayant été modifié législativement 225 fois en 30 ans (les quatre titres respectivement 30, 50, 84 et 61 fois). La FPT la plus modifiée a pu être regardée à la fois comme « maillon faible » du SGF ou comme « avant-garde » en tant que contre-pouvoir et en raison de ses qualités propres, mais aussi par les tenants d’un retour à un système de l’emploi. Le SGF a fait l’objet de nombreuses contestations ou offensives : loi Galland du 13 juillet 1987, rapport du Conseil d’État de 2003 (rapport Pochard), « révolution culturelle » de Sarkozy en 2007 et Livre Blanc de Silicani en 2008.

3. Une mise en perspective

3.1. Des réformes immédiates souhaitables

L’avenir commence par des revendications immédiates qui supposent d’abord un assainissement consistant à revenir sur des dénaturations : la loi Galland dans la FPT (cadres d’emplois, listes d’aptitude, contractuels) ; l’amendement Lamassoure sur le droit de grève ; la 3° voie d’accès à l’ENA). Le gouvernement actuel y renonce alors même que ces décisions n’auraient aucun coût.

es chantiers structurels devraient être mis en perspective : gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, traduction juridique plus satisfaisante de la garantie fondamentale de mobilité, multi-carrières, égalité femmes-hommes, limitation du recours aux contractuels, etc. Le gouvernement actuel manque d’ambition si la tonalité est favorable à la conception française de fonction publique (rapport Pêcheur, projet de loi Lebranchu sur les droits et obligations, accord avec les syndicats sur les parcours et la réformes des grilles, etc.).

Il est aussi nécessaire de prendre en compte la situation des personnels du privé qui ne sont pas dans une position statutaire et réglementaire mais sont soumis au contrat. La contradiction à résoudre est d’améliorer la situation de l’ensemble des salariés en respectant la spécificité du service de l’intérêt général que servent les fonctionnaires qui disposent d’un statut législatif qui n’est pas une privilégiature mais garantit leur indépendance. La convergence public-privé doit être mise en perspective, ce qui suppose l’instauration d’un « statut des travailleurs salariés du secteur privé », base essentielle de leurs droits fondamentaux permettant une véritable « sécurité sociale professionnelle ».

3.2. Le XXI° siècle « âge d’or »  du service public ?

Il est indispensable préalablement d’analyser avec lucidité la situation de décomposition sociale actuelle. René Rémond a caractérisé le XX° siècle comme siècle « prométhéen » débouchant sur une « perte de repères ». À trois décennies d’économie administrée après la deuxième guerre mondiale ont succédé trois décennies d’ultralibéralisme débouchant sur une crise financière s’élargissant en crise de civilisation au sein de laquelle on a pu caractériser le service public comme « amortisseur social » et en appeler au « retour de l’État ». L’interprétation de la situation actuelle est un préalable indispensable que traduisent certaines expressions  : « Pendant la mue le serpent est aveugle » (Ernst Jïnger-A.LP, , « métamorphose » d’Edgar Morin. La recherche des causes de la crise permet d’avancer des hypothèses  : affaiblissement de la référence à l’État-nation, la complexification de la notion de classe, les bouleversements géopolitiques, l’évolution des mœurs, le déclin de l’influence des idéologies messianniques. À l’issue de la confrontation de la troisième mutation État-citoyens (cf. supra) se profilerait donc une quatrième mutation marquée par la bipolarisation individuation-mondialisation, impliquant deux sujets de droit l’individu et le genre humain.

’individuation, c’est la refondation d’une citoyenneté émancipée des déterminismes totalitaires et des transcendances. Cette refondation suppose pour chaque individu une entière prise de responsabilité qui doit le conduire à s’interroger sur les valeurs, l’exercice et la dynamique de sa citoyenneté. L’ensemble de ses choix personnels constituerait son « génome se citoyenneté », à partit duquel se pose la question de l’invention de centralités socialement efficaces et démocratiques.

a mondialisation concerne tous les aspects de la vie sociale et pas seulement la finance. Elle se caractérise par l’émergence de valeurs universelles : Déclaration des droits de l’homme de 1948, paix, sécurité, droit au développement, protection de l’écosystème, etc., avec en perspective : service public, ou laïcité ? De nombreuses activités prennent aussi une dimension universelle et, avec elles, le besoin de services publics est croissant pour la gestion de l’eau, des ressources du sol et du sous-sol, de productions alimentaires, d’énergie, de télécommunication, de météorologie et d’exploration spatiale, de certaines productions industrielles stratégiques, de services administratifs, etc. Ces services publics développés au niveau planétaires doivent s’accompagner de diverses formes d’appropriation sociale (patrimoine commun, biens à destination universelle, biens de haute nécessité) et de construction d’un droit commun (Mireille Delmas-Marty) qui correspond déjà à de multiples conventions et textes divers de portée internationale et mondiale. Le XXI° siècle sera ainsi celui d’exigences accrues en matière d’interdépendances, de coopérations, de solidarités qui se condensent en France dans la notion de service public.

3.3. a contribution de la France et de ses fonctionnaires

La dialectique qui donne vie à la bipolarisation individuation-mondialisation (citoyen-genre humain) nécessite l’existence d’un opérateur. La nation est et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et du général. L’État-nation est l’opérateur de cette dialectique. Le démantèlement de l’État est aujourd’hui très avancé dans la métamorphose et sa « main visible » a cédé beaucoup de champ là la « main invisible » du marché.

Dans de telles conditions, la France, en raison de son histoire et de son expérience aurait une importante contribution à apporter au monde en ce qui concerne le service public, le droit du sol, sa réputation de terre d’asile et de patrie des droits de l’homme, sa culture juridique et institutionnelle. Il s’agit là d’une prise de conscience politique, la lucidité étant la qualité première du citoyen d’aujourd’hui.

l résulte de tout ce qui précède que les fonctionnaires sont des acteurs de premier rang dans la métamorphose. Il reste à les en convaincre.