L’Humanité du mardi 8 juillet 2008 : « La fonction publique ? Un métier spécifique »

 

Jacques Fournier, conseiller d’État honoraire, ancien secrétaire général du gouvernement, a été président de Gaz de France, de la SNCF et du Centre européen des entreprises publiques. L’auteur d’Itinéraire d’un fonctionnaire engagé nous livre ses réflexions sur l’actualité. Suivi de l’avis d’Anicet Le Pors.

À la lecture de votre ouvrage, on a un peu le sentiment que vous êtes davantage un haut fonctionnaire, un grand commis de l’État qu’un homme politique. Pourtant vous avez occupé des fonctions au plus haut niveau politique de l’État. Partagez-vous ce constat ?

Jacques Fournier. Incontestablement ma carrière a été celle d’un fonctionnaire. J’ai toujours été attiré par le service public. C’est ma vocation. Ce choix m’a conduit au Conseil d’État. En même temps, ma conviction était qu’à partir d’un certain degré de responsabilité il était préférable de n’avoir à mettre en oeuvre que des politiques avec lesquelles j’étais d’accord. Au Conseil d’État, j’ai eu des fonctions de contrôle et de juridiction qui n’impliquaient aucun engagement politique. Je n’ai pris de responsabilités dans l’administration dite active que lorsqu’elles m’ont permis de mettre en oeuvre mes convictions. Il faut cependant préciser que mon engagement dans la vie politique a été progressif, au cours des années 1960 et 1970. Le prolongement en a été, en 1981, ma nomination aux fonctions de secrétaire général adjoint à l’Élysée.

Au cours de cette montée en puissance sur le plan politique, il y a l’anecdote que vous racontez. Lors du congrès d’Épinay, vous avouez aujourd’hui que vous vous êtes trompé de vote…

Jacques Fournier. J’avais une vision politique très claire dès le début de la Ve République. J’ai voté « non » au référendum de 1958. Nous n’étions pas très nombreux à gauche à faire ce choix hormis le PCF, François Mitterrand et Pierre Mendès France. Mon sentiment, à partir de ce moment-là, était qu’un renouveau de la politique en France passait par la réalisation de l’union de la gauche. Un changement de cap n’était, selon moi, possible que sur la base de l’union entre le courant socialiste de l’époque et le Parti communiste. Le courant socialiste étant lui-même assez éclaté, et pas très bien représenté par la SFIO à laquelle personnellement je n’ai jamais adhéré. Dans cet esprit j’ai aidé François Mitterrand à l’élection présidentielle de 1965. Après mai 1968, on sentait qu’il y avait besoin de matérialiser l’élan qui s’était exprimé. J’ai animé un groupe de réflexion avec des juristes et des politiques de sensibilités différentes, dont des amis communistes. J’ai suivi d’autant plus près la préparation du congrès d’Épinay que Nicole Questiaux, qui faisait partie de notre groupe de travail, était aussi présidente du comité préparatoire au congrès. Mais je n’étais pas du tout habitué aux grandes manoeuvres des congrès socialistes. Nous étions en présence de deux courants de gauche. Je me suis prononcé pour le courant Poperen alors que j’aurais dû le faire en faveur du CERES qui, par son alliance avec François Mitterrand, allait permettre à ce dernier de renouveler le Parti socialiste.

Vous allez très rapidement ensuite rejoindre ce CERES de Jean-Pierre Chevènement.

Jacques Fournier. J’y ai milité jusqu’en 1981 et je suis toujours resté en bons termes avec Jean-Pierre Chevènement, même si notre cheminement a été ensuite différent. Je participe aux activités de la Fondation Res Publica qu’il anime.

En réalité, vous n’êtes pas un homme d’appareil…

Jacques Fournier. Après avoir été candidat aux législatives dans les années 1970 dans les Hauts-de-Seine, j’aurais pu, à partir de 1981, commencer une carrière politique, comme l’ont fait un certain nombre de mes amis. Mais on m’a proposé d’être secrétaire général du gouvernement et j’ai pensé que je pouvais être plus utile de cette manière. Par la suite, mes responsabilités ont toujours concerné le service de l’État, sans chercher à me faire parachuter en politique. Cette position était peut-être liée à un certain désenchantement vis-à-vis de la politique gouvernementale et de l’évolution qu’elle a prise à partir de 1983. J’en suis resté solidaire mais avec moins d’enthousiasme.

Arrêtons-nous sur 1983. Vous écrivez que les choses ne seront plus comme elles auraient pu l’être dans la foulée de 1981. Mais vous donnez en même temps le sentiment que vous vous y résignez sans affirmer une contestation forte du tournant de la rigueur.

Jacques Fournier. J’ai considéré ce tournant comme inévitable et ne l’ai pas condamné, tout en n’en étant pas non plus complètement solidaire. Mais l’équipe gouvernementale a continué, dans ce nouveau cours des choses, à faire des réalisations importantes. J’ai utilisé mes compétences pour faire tourner la machine gouvernementale, puis à la tête de deux grandes entreprises publiques, Gaz de France et la SNCF. Je suis arrivé à GDF sur la pression de l’Élysée, Jacques Chirac étant alors à Matignon. Je serai plus tard, au début du second septennat de François Mitterrand, nommé président de la SNCF sous le gouvernement Rocard. Même pendant la période Chirac, il n’y avait pas de pression vers la privatisation de ces entreprises publiques. En revanche la question de l’ouverture à la concurrence s’est progressivement posée. La première directive européenne sur les chemins de fer date de 1991, celles pour le gaz et l’électricité arrivant plus tard. Ma position est que l’ouverture à la concurrence pouvait avoir des aspects positifs dans un certain nombre de domaines. Je n’en contestais donc pas le principe. En revanche, s’agissant d’activités de services publics, s’exerçant pour satisfaire les besoins de la population, je considère que la notion de service public doit prévaloir au niveau national comme européen. Il faut encourager la coopération entre les grandes entreprises publiques ou chargées de mission de service public des différents pays. Cela a été le sens de mon action à la SNCF : la coopération avec les autres réseaux de chemin de fer plutôt qu’une concurrence superfétatoire. C’est l’exemple d’Eurostar, le train reliant Paris, Londres et Bruxelles. On aurait pu construire trois réseaux différents, ou chercher à mettre les entreprises en concurrence, chacune se disputant pour avoir des trains aux heures de pointe, etc. On a préféré mettre en place un service ferroviaire commun, Eurostar, qui est d’ailleurs lui-même en concurrence avec les autres modes de transport.

Le TGV, c’est vous ?

Jacques Fournier. Pas seulement. Le TGV est une grande aventure qui a commencé dans les années 1960 et qui continue aujourd’hui. Il est vrai que durant ma présidence il y a eu une très forte extension du réseau. J’ai eu parfois à provoquer la décision. Ce fut le cas en particulier pour la construction du TGV Méditerranée jusqu’à Marseille, face à une opposition prétendument écologique qu’il a fallu surmonter, non sans difficultés.

Dès cette époque, des cheminots dénonçaient des choix en faveur d’infrastructures porteuses de haute valeur ajoutée et de rentabilité, au détriment des liaisons classiques et plus quotidiennes d’un service public de proximité. Comment avez-vous vécu ces critiques ?

Jacques Fournier. Ma position a toujours été de donner priorité au service public. Pour les transports de la vie quotidienne – banlieue, TER, Transilien – j’ai cherché contre vents et marées à améliorer la qualité et les performances. Ce qui n’est pas simple, le réseau très surchargé nécessitant des investissements importants. Le transport de voyageurs à moyenne et à longue distance est de plus en plus dominé par le phénomène TGV. Ma politique a été de ne pas faire que du TGV, tout en faisant prendre conscience que le TGV est une opportunité extraordinaire pour revivifier l’ensemble de cette activité. Le génie du TGV est que le train peut continuer sur une ligne classique en répercutant le gain de temps réalisé sur une ligne nouvelle, et en irriguant petit à petit l’ensemble du territoire. Je n’ai pas eu d’états d’âme. Il est vrai que nous avons connu des problèmes commerciaux avec en particulier le système de réservation SOCRATE. Reste le fret, talon d’Achille de la SNCF. Tous les plans de restructuration ont jusqu’à présent échoué face à la concurrence de la route.

Quel est votre sentiment sur la création de Réseau ferré de France (RFF) ?

Jacques Fournier. C’était une manière astucieuse de régler le problème de la dette pour une SNCF accablée sous le poids du coût des infrastructures. Cette situation excluait que l’entreprise puisse parvenir à un équilibre de ses comptes, en dépit des efforts du plan d’entreprise. Le transfert de cette dette à RFF a permis à la SNCF de fonctionner comme une entreprise de transports normale. Cette séparation, pour moi, était au départ plus symbolique que réelle. Avec le temps, elle s’est affirmée. J’ai l’impression que l’on arrive aujourd’hui à une situation où le problème de la qualité, de l’entretien et du renouvellement de l’infrastructure risque de se poser au niveau du réseau classique.

Comment voyez-vous l’évolution de la fonction publique en général, à l’heure des attaques frontales de la droite ?

Jacques Fournier. La fonction publique est un métier spécifique. Le service de l’État, des collectivités publiques, de l’intérêt général est une activité différente des autres. Les agents publics ont des prérogatives, des pouvoirs, des obligations que n’ont pas les agents du secteur privé. Ils doivent assurer une conciliation entre la continuité de l’État, sa neutralité vis-à-vis de l’ensemble de la population et la mise en oeuvre de la politique du gouvernement du moment. Tout cela appelle des règles particulières et une certaine indépendance. En France cela s’est traduit par un statut qui correspond à notre culture : établi à la Libération en 1946 avec Maurice Thorez, consacré en 1959 par de Gaulle, puis amélioré en 1983 par Anicet Le Pors et François Mitterrand. Cet édifice n’est pas intangible. Il doit être périodiquement renégocié pour une adaptation aux exigences nouvelles. Mais le gouvernement actuel met la charrue avant les boeufs. On ne peut en effet parler d’organisation de la fonction publique en faisant l’impasse d’une réflexion en amont sur ce que doit être l’action publique, les tâches de l’État, les besoins nouveaux des populations, les services à rendre, les fonctions collectives, comme c’était le cas du temps de la planification française. Ce n’est qu’après que l’on peut parler effectifs. De plus, tout cela se fait actuellement en l’absence d’un vrai dialogue social. Le livre blanc de Jean-Ludovic Silicani qui prépare la réforme de la droite est stupéfiant : il parle de tout sauf de ce dialogue social ! S’il ne propose pas la suppression du statut, il modifie la place respective du statut et du contrat, en se prononçant pour une extension du domaine du contrat. Je ne suis pas d’accord. Le livre blanc évoque aussi l’organisation des corps. Il met en avant l’idée de cadre d’emploi en généralisant à la fonction publique d’État un système qui existe déjà dans la fonction publique territoriale. Il y a là matière à discussion.

Quel avenir des services publics et des entreprises publiques dans un système économique mondialisé qui fait la part belle à la rentabilité et au retour immédiat sur les investissements ?

 

 

 

Jacques Fournier. J’y réfléchis beaucoup. Cela pose une question centrale : que doit être aujourd’hui l’action publique ? Pour moi, ce n’est pas le marché. Seule l’action collective peut donner un sens à l’histoire. Depuis deux siècles on assiste à une évolution concomitante du système économique capitaliste, qui s’est progressivement étendu et des interventions publiques pour le réguler et lui apporter des contreparties. Nous arrivons à un nouveau stade du développement économique qui est celui de la mondialisation. Elle implique de recomposer, retravailler ce que doit être une action publique qui ne sera plus la même qu’auparavant. L’une de nos insuffisances en 1981 est d’avoir sous-estimé la dimension internationale des problèmes. Il faut réfléchir dans deux directions. Sur la première il y a un accord de principe même si on ne met pas tous le même contenu : c’est la régulation du système pour éviter, par exemple, le dumping social ou fiscal, pour réguler les flux migratoires, pour assurer un minimum d’égalité, éviter la faim dans le monde… De ce point de vue les gouvernements ne peuvent agir à leur seul niveau, ce qui doit appeler une action européenne, voire mondiale, les intérêts de la France pouvant souvent rejoindre ceux de pays du Sud. La deuxième dimension ramène au service public. Dans un certain nombre de domaines, où des besoins fondamentaux, des droits essentiels sont en jeu, il faut poser le principe que l’organisation économique ne résulte pas du fait du marché. Il y a un rôle pilote, directeur, d’organisation de la collectivité publique. Il s’agit d’organiser ce qui doit être produit et sa distribution. L’exemple évident est celui de l’éducation où il revient à la collectivité de dire ce que doit être l’enseignement et d’essayer de faire en sorte qu’il soit le plus également dispensé entre les classes sociales et les différents lieux géographiques. Vrai pour la santé. Et aussi pour des domaines marchands comme les transports, l’énergie, les communications… Il ne s’agit plus seulement de réguler le marché mais de l’équilibrer par l’organisation collective de la satisfaction des besoins. Cette approche dépasse la vision actuelle des services publics dont on ne parle le plus souvent qu’en termes de défense : il est temps de passer à une démarche offensive répondant aux besoins de la société actuelle. Cette approche dépasse le clivage entre opérateurs publics et privés : la question est de savoir qui dirige, qui organise. C’est ce que j’appelle l’économie des besoins. Lesquels peuvent varier avec le temps. Je pense à un vrai droit opposable au logement ou à un vrai droit au transport, comme en avait posé le principe, dans la rédaction de la LOTI (loi d’orientation des transports intérieurs) mon ami Guy Braibant, hélas tout récemment décédé. Voilà des idées à verser dans un débat à gauche qui me semble insuffisant aujourd’hui sur ces nouvelles questions de fond.
Entretien réalisé par Dominique Bègles pour L’Humanité du mardi 8 juillet 2008.

 

 

 

 

 

LE SENS DE L’ÉTAT

 

Il s’agit d’un témoignage exceptionnel qui fera référence . Dans son Itinéraire d’un fonctionnaire engagé Jacques Fournier restitue les expériences mêlées du militant de l’union de la gauche et du « grand commis de l’État » qu’il a été pendant la deuxième moitié du XX° siècle. Contrairement à certaines publications qui seulement se donnent à voir – je pense en particulier à Verbatim de Jacques Attali – l’auteur se livre à une introspection permanente sur le sens de son action, les conflits qui l’habitent, l’appréciation de ses succès comme de ses échecs, et ce avec une sincérité rare à ce niveau. Contrairement aussi aux visions puériles sur l’État, il montre que celui-ci est sans doute un moyen de domination politique mais aussi un lieu de contradictions fortes qu’il faut avoir le courage d’affronter avec intelligence. Ce qu’il a fait au Conseil d’État en étant à l’origine de la notion de « principes généraux du droit » permettant de contenir les débordements de l’exécutif de la V° République (mendésiste, il a voté contre) et en enrichissant la notion de service public. Au sommet de l’appareil d’État en affirmant « l’irréductibilité de la décision politique » mais en faisant tout pour l’infléchir dans le sens de l’ économie « des besoins » contre l’économie « de marché » et en affirmant la responsabilité de « la main visible » contre la mondialisation libérale. À la tête de GDF puis de la SNCF en justifiant l’avenir de ces entreprises publiques au nom de leur efficacité sociale (à ce sujet un seul regret : j’aurais aimé une justification politique de la propriété publique qui reste ici implicite). Président du Centre européen des entreprises publiques en appelant au rééquilibrage en faveur du service public au nom de l’aménagement du territoire, de la solidarité et du long terme. Une contribution éminente en faveur d’une recomposition qui serait réellement socialiste.
Anicet Le Pors
Ancien ministre

Intérêt général, service public, appropriation sociale et fonction publique,
le XXI° siècle « âge d’or » du service public ?

La notion de service public a, en France, une longue histoire car c’est le vecteur de l’intérêt général dont la prise en compte est elle-même très ancienne : sous l’Ancien Régime, c’était le « bien commun » que le roi avait la charge de défendre pour son peuple. C’est l’ « utilité commune » évoqué dès l’article 1er de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune », tandis que l’article 17 évoque une notion voisine, celle de « nécessité publique ». C’est l’intérêt général qui permet de fonder en droit les relations de l’État et de la société. Sous cette inspiration historique, s’est créée, en France, à la fin du XIX° siècle une école du service public. L’un de ses fondateurs, Léon Duguit écrivait : « L’État est une coopération de services publics, organisés et contrôlés par des gouvernements ».

Il convient donc de préciser, préalablement à l’exposé de la conception française du service public, la notion d’intérêt général qui l’encadre. On abordera ensuite deux notions qui lui sont intimement liées : d’une part, celle d’appropriation sociale, plus large que celle de propriété publique, et, d’autre part, celle de fonction publique.

1. La conception française de l’intérêt général

Les économistes se sont intéressés à l’intérêt général. Ainsi, dans la théorie économique néoclassique, si les agents économiques agissent rationnellement, la poursuite de leurs intérêts particuliers aboutit à la réalisation d’un « optimum social », mais celui-ci n’est que la « préférence révélée des consommateurs », or le citoyen est irréductible au consommateur.

Le juge administratif et le juge constitutionnel font un usage fréquent de la notion d’intérêt général, sans cependant lui donner un contenu propre. Il y a à cela deux raisons. La première est que l’intérêt général est finalement une notion essentiellement politique, qui peut varier d’une époque à l’autre et qu’il ne faut donc pas figer, mais dont l’appréciation incombe d’abord au pouvoir politique, notamment au législateur. La seconde est que le juge ne fait généralement référence à l’intérêt général que de manière subsidiaire par rapport au principe d’égalité. Si le principe d’égalité peut conduire à des solutions différentes dans des situations différentes, l’intérêt général peut le justifier également pour des situations semblables ou peu différentes.

Pour autant, le juge administratif ne s’est jamais désintéressé du contenu de l’intérêt général. La jurisprudence comme la doctrine ont tôt considéré que l’intérêt général était l’objet même de l’action de l’État et que l’administration ne devait agir que pour des motifs d’intérêt général. L’intérêt général est alors assimilé aux grands objectifs, voire aux valeurs de la nation : la défense nationale, le soutien de certaines activités économiques, la continuité du service public. Toutefois, le juge administratif veille à ce que l’invocation de l’intérêt général ne recouvre pas un acte arbitraire, un détournement de pouvoir, et que la dérogation au principe d’égalité justifiée par une raison d’intérêt général soit bien en rapport avec l’objet poursuivi.

C’est ainsi que l’intérêt général est présent dans la décision d’expropriation pour cause d’utilité publique, mais celle-ci ne peut être légalement déclarée que « si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente » (CE Ass. 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est). L’intérêt général siège aussi dans l’exercice du pouvoir de police des autorités administratives, qui peuvent s’opposer à l’exercice de certaines libertés individuelles pour des motifs d’ordre public. Ainsi, le respect de la liberté du travail, du commerce et de l’industrie n’a pas fait obstacle à ce qu’un maire puisse interdire l’attraction dite du « lancer de nain » (CE Ass. 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge). L’intérêt général n’est pas, au demeurant, l’exclusivité des personnes publiques, et il peut prendre en compte des intérêts privés ; lorsqu’elle invoque l’intérêt général, l’autorité administrative doit veiller à ce qu’il ne leur soit pas porté une atteinte excessive (CE Ass. 5 mai 1976, SAFER d’Auvergne c. Bernette). Enfin, il peut y avoir divergence entre l’intérêt général, identifié à l’intérêt national, et l’interprétation que font les juridictions internatio¬nales de certaines dispositions de conventions internationales, par exemple en ce qui concerne le droit à une vie familiale normale posé par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. En outre, à la limite, l’intérêt général pourrait confiner à la raison d’État.

Si le juge constitutionnel – comme le juge administratif – a fait preuve d’une certaine prudence dans la définition de l’intérêt général, considérant qu’il n’a pas un pouvoir général d’appréciation comparable à celui du Parlement, une partie importante de ses décisions y fait référence. C’est ainsi qu’au fil du temps, il a retenu une succession d’intérêts que l’on peut regarder comme autant de démembrements de l’intérêt général : le caractère culturel de certains organismes, une bonne administration de la justice, des limitations au droit de grève dans les services de la radio et de la télévision, le logement des personnes défavorisées, une meilleure participation du corps électoral, les nationalisations et la validation rétroactive de règles illégales.

2. La conception française du service public

Dans la conception française, l’intérêt général ne saurait donc se réduire à la somme des intérêts particuliers ; il est d’une autre qualité, associé à la constitution ancienne de l’État-nation, à la forme centralisée que celui-ci a rapidement pris, et aux figures historiques qui l’ont incarné tels Richelieu, Colbert, Robespierre, Napoléon ou de Gaulle. Il s’ensuit, traditionnellement, une distinction franche public-privé que l’on fait remonter habituellement au Conseil du roi de Philippe Le Bel à la fin du XIII° siècle et que matérialise un service public important, fondé sur des principes spécifiques.

2.1. Une notion simple devenue complexe

Pendant longtemps, la notion de service public a été caractérisée par la réunion de trois conditions : une mission d’intérêt général, l’intervention d’une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs. Son objectif n’était donc pas la seule rentabilité, mais l’accomplissement de missions diverses ressortissant à l’idée que le pouvoir politique se faisait de l’intérêt général. Les sujétions de services public correspondantes devaient faire l’objet d’un financement par l’impôt et non par les prix, ce qui entraînait, en contrepartie, l’existence de prérogatives de service public telles que, par exemple, la responsabilité de l’État ne pouvait le plus souvent être recherchée que sur la base d’une faute d’une certaine gravité.

Cette conception de base, simple à l’origine, s’est complexifiée sous l’effet d’un double mouvement. D’une part, le champ du service public s’est étendu à de nouveaux besoins, à des activités jusque-là considérées comme relevant du privé (régies, services publics industriels et commerciaux). D’autre part, des missions de service public ont été confiées à des organismes privés (assurances sociales et sécurité sociale, compétence en matière disciplinaire d’ordres professionnels ou de fédérations sportives). En outre, l’extension du secteur public, base matérielle d’une partie importante du service public, a rendu l’un et l’autre plus hétérogènes. Le service public économique s’est plus franchement distingué du service public administratif. De nombreuses associations ont proliféré à la périphérie des personnes publiques, notamment des collectivités locales. Le champ ouvert à la contractualisation a affaibli l’autorité du règlement.

2.2. Service public et construction européenne

Cependant, c’est le conflit entre la conception française de l’intérêt général et du service public, d’une part, et les principaux objectifs de la construction européenne, d’autre part, qui alimente aujourd’hui ce que l’on peut appeler une crise du service public ou du service d’intérêt économique général (SIEG), selon la terminologie communautaire courante. Alors que la conception française du service public s’est traditionnellement référée à trois principes, égalité, continuité et adaptabilité, une autre logique lui est opposée, de nature essentiellement économique et financière, l’option d’une « économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée » dont les critères sont essentiellement monétaires : taux d’inflation et fluctuations monétaires, déficit des finances publiques, taux d’intérêt à long terme.

La traduction juridique de cette démarche conduit à une marginalisation des mentions relatives à l’intérêt général ou au service public dans le traité instituant la Communauté européenne. De fait, le service public n’est expressément mentionné qu’à l’article 73, au sujet du remboursement de servitudes dans le domaine des transports. Les quelques articles qui font référence à la notion, sous des vocables divers, traduisent son caractère d’exception. Ainsi, l’article 86, relatif aux entreprises chargées de la gestion de « services d’intérêt économique général », les assujettit aux règles de la con¬cur¬rence en ne formulant qu’une réserve de portée limitée, « dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie ». Il donne mandat à la Commission de veiller au respect des règles de concurrence, en adressant « les directives ou décisions appropriées aux États membres ». L’objectif de « renforcement de la cohésion économique et sociale » figure, par ailleurs, à l’article 158.

On peut toutefois noter, au cours des dernières années, une certaine prise de conscience favorable à la notion de service d’intérêt général, traduite notamment par des arrêts de la Cour de justice des communautés européennes. L’arrêt Corbeau du 19 mai 1993 décide qu’un opérateur, distinct de l’opérateur du service d’intérêt général, peut offrir des services spécifiques dissociables du service d’intérêt général de distribution du courrier, mais seulement « dans la mesure où ces services ne mettent pas en cause l’équilibre économique du service d’intérêt général ». L’arrêt Commune d’Almélo du 27 avril 1994, prévoit qu’une entreprise régionale de distribution d’énergie électrique peut passer une clause d’achat exclusif « dans la mesure où cette restriction à la concurrence est nécessaire pour permettre à cette entreprise d’assurer sa mission d’intérêt général ». Un arrêt intervenu sur une action en manquement, Commission des Communautés européennes c. République française, du 23 octobre 1997, a admis l’existence de droits exclusifs d’importation et d’exportation de EDF et de GDF, en considérant qu’ils n’étaient pas contraires aux échanges intracommunautaires d’électricité et de gaz. Enfin, la Cour de justice des communautés européennes a admis que les aides accordées en compensation d’obligations de service public et dont le montant ne dépasse pas ce qui est nécessaire à l’exécution des missions de service public ne sont pas interdites (CJCE, Altmark, 24 juillet 2003).

Cela dit, c’est une conception restrictive du service d’intérêt général qui continue de prévaloir au sein de l’Union européenne, comme en témoigne la réforme structurelle des services de télécommunications, qui a fait éclater ce service public en trois catégories : le service universel (le téléphone de poste fixe à poste fixe, la publication de l’annuaire), les missions d’intérêt général (relatives aux fonctions de sécurité de l’État, armée, gendarmerie) et les services obligatoires imposant l’existence d’une offre de nouveaux services sur l’ensemble du territoire, mais sous la contrainte de l’équilibre financier, ce qui ôte toute garantie que le principe d’égalité soit effectivement ¬respecté.

Suite à la ratification du traité d’Amsterdam, l’article 16 du traité instituant la Communauté européenne associe valeurs communes et services d’intérêt économique général : « Sans préjudice des articles 73, 86 et 87, et eu égard à la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union, la Communauté et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application du présent traité, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d’accomplir leurs missions. »

Cette conception restrictive de la notion de service public par l’Union européenne a joué un grand rôle dans le rejet par la France, par référendum du 29 mai 2005, du traité constitutionnel européen. En dernier lieu, La Commission européenne a refusé d’établir une directive cadre sur les services publics au moment où la Confédération européenne des syndicats lui a remis une pétition de plus de cinq cent mille signatures en faveur d’une telle directive. Mais le rejet du traité de Lisbonne par l’Irlande montre bien que la notion d’intérêt général ne se décrète pas.

2.3. Quelle refondation du service public ?

Que le service public doive s’adapter ne fait pas de doute, c’est même la condition d’application du principe de continuité. Mais la refondation du service public économique, appelée notamment par le progrès technique et la mondialisation, est inséparable de celle de sa base matérielle essentielle, le secteur public.

Les grandes entreprises publiques ont été constituées au lendemain de la seconde guerre mondiale, sur la base d’un principe de spécialisation leur conférant un monopole de production. Ensuite, ces entreprises ont acquis un savoir-faire dans un grand nombre de domaines connexes dont l’exercice est indispensable à leur équilibre financier. Cette évolution a conduit à définir de nouveaux concepts et à prévoir qu’une « certaine marge de diversification » était admissible, autorisant, par exemple, EDF à développer des activités d’ingénierie, mais non de télésurveillance. La complexification du service public se manifeste aussi de multiples façons : difficulté grandissante à rendre compatibles les différents schémas d’aménagement du territoire, opacité des documents soumis aux enquêtes en vue des déclarations d’utilité publique (ce qui oblige à rédiger des résumés non techniques des études d’impact), multiplication des lois « transversales » (eau, montagne, littoral, air) parfois mal articulées aux lois déjà existantes.

Les justifications du service public reposent sur l’idée que c’est en son sein que l’on rencontre les tâches les plus nobles, car finalisées par l’intérêt général, et les plus difficiles, en raison de l’ampleur des processus de socialisation qui s’y développent. Le service public aurait ainsi une vocation spécifique à servir de référence en matière de modernité (poids des dépenses de recherche, progrès de la science économique, de l’informatique, Concorde, Airbus, TGV, etc.), de rationalité (choix multicritères, gestion prévisionnelle des effectifs, rationalisation des choix budgétaires, évaluation des politiques publiques) et d’équité (relations administration-usagers, accès aux documents administratifs, motivation des actes administratifs). La demande de service public n’a cessé de croître au cours des dernières décennies, en relation avec la crise de l’État-providence, les atteintes à la cohésion sociale, le développement de l’exclusion, notamment dans les domaines de la sécurité, de la justice, de la solidarité sociale et de la diffusion du savoir. Seul le service public peut développer sur le long terme les politiques publiques nécessaires en ces domaines.

La réponse libérale a consisté en une assez large dérégulation. Un transfert de pouvoir réglementaire a été opéré en faveur d’autorités administratives indépendantes (Commission des opérations de bourse, Commission nationale de l’informatique et des libertés, Conseil supérieur de l’audiovisuel, Autorité de régulation des télécommunications) sans que l’activité réglementaire globale diminue pour autant. Des services administratifs ont été transformés en établissements publics administratifs, en établissements publics industriels et commerciaux et, souvent, en sociétés commerciales à capitaux d’État, mixtes ou privés (Service des poudres, Service d’exploitation des tabacs et allumettes, Groupement industriel des armements terrestres, Imprimerie nationale, Direction des constructions navales). De nouvelles catégories d’établissements publics ont vu le jour (La Poste et France Télécom). Dans le même temps, la faible croissance a mis en difficulté les budgets sociaux et a conduit, malgré la pénurie des moyens, à multiplier les organismes de transferts sociaux et de solidarité.

Cette évolution générale a amené les pouvoirs publics à engager une réflexion sur la refondation et les perspectives du service public. Cette réflexion s’est développée dans plusieurs rapports officiels visant, soit à compléter les principes traditionnels (égalité, continuité et adaptabilité) par de nouveaux principes (neutralité, laïcité, transparence, participation et déontologie), soit à séparer la doctrine du service public jugée toujours fondée, du mode d’organisation susceptible de prendre des formes et des statuts variés, soit à concevoir une large réorganisation des structures administratives et gouvernementales.

En dernier lieu a été lancée l’opération de Révision générale des politiques publiques (RGPP). Sous couvert de modernisation, un récent Conseil de modernisation des politiques publiques qui s’est tenu le 14 décembre dernier a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA). On sait par ailleurs les menaces de démantèlement qui pèsent sur le CNRS. Un deuxième CMPP le 4 avril 2008 retenu 166 mesures, enfin un troisième CMPP a annoncé, le 11 juin, 73 nouvelles mesures. Simultanément , les ministères ont été invités à revoir leurs missions et leur organisation. Ces mesures de RGPP seront inscrites dans une loi de programmation budgétaire pluriannuelle 2009-2011 que les ministères devront appliquer.

Cette opération est développée dans une importante mise en scène où la communication se substitue à la volonté de rationalisation. Ces suppressions viennent après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Si l’on ajoute à cela les perspectives de démantèlement du CNRS, tout celamontre la volonté du pouvoir de supprimer tout instrument de pensée économique rationnelle et son abandon aux lois du marché.

2.4. De la propriété publique à l’appropriation sociale

Le service public ne recouvre pas exactement le secteur public, c’est-à-dire le champ couvert par la propriété publique. D’autre part, le service public dépasse le champ de la fonction publique qui regroupe les principales fonctions de l’État et des collectivités publiques.

Il n’y a pas identité du service public et du secteur public, propriété de l’État ou d’une autre collectivité publique. On a reconnu très tôt aux personnes publiques la possibilité de se livrer à des actes de gestion privée et de contracter (CE 6 février 1903, Terrier). Réciproquement, des organismes privés peuvent être chargés de missions de service public, par la voie de la concession, par exemple (CE 10 janvier 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Deville-les-Rouen), mais même en dehors de tout système contractuel (CE Ass. 13 mai 1938, Caisse primaire « Aide et protection »). Pourtant, si, au niveau micro-économique, il est possible, en certains cas, d’opérer une nette dissociation entre service public et secteur public, cette séparation n’est guère soutenable au niveau macro-éco¬nomique, car c’est dans le cadre de la société tout entière que se définit l’intérêt général et que le service public comme le secteur public trouvent leurs justifications principales.

La propriété privée est un attribut de la citoyenneté, mais elle peut connaître des limitations qui elles-mêmes font partie de la citoyenneté. Ainsi, après l’article premier qui évoque l’ « utilité commune », l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose que « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité », tandis que l’article 545 du Code civil indique également que « nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique ». L’ « utilité publique » ou « commune », la « nécessité publique », transcendent donc le droit individuel de propriété, parce qu’elles participent de l’intérêt général justifiant parfois l’existence d’une propriété publique par expropriation pour cause d’utilité publique. Le concept de propriété change alors de nature : d’un droit (usus, fructus, abusus), il devient une fonction sociale.

Cette fonction a vu ses justifications s’élargir. Le préambule de la Constitution de 1946 prévoit ainsi que : « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert le caractère d’un service public ou d’un monopole de fait doit devenir propriété de la collectivité. » Plus tard, en 1972, le Programme commun de gouvernement du parti communiste et du parti socialiste précisera les critères de nationalisation dans le secteur industriel. C’est par application de ces critères qu’ont été nationalisées, totalement ou partiellement, plusieurs dizaines de sociétés en 1982.

Depuis, un mouvement constant de privatisations s’est développé. Toutefois, l’existence d’un secteur public, qui reste très vaste et joue un rôle stratégique dans la vie économique et sociale, conserve à la question de la propriété publique, et plus généralement au concept d’appropriation sociale, une importance certaine, à la fois économique et politique. Elle demeure un sujet de réflexion et d’étude pouvant prendre diversement appui sur des notions comme celles de « patrimoine commun de l’humanité » ou de « destination universelle des biens ». D’ailleurs, le traité instituant la Communauté européenne n’y fait pas obstacle puisque son article 295 dispose que « le présent traité ne préjuge en rien le régime de la propriété dans les États membres ».

3. La conception française de la fonction publique

La conception française de la fonction publique repose sur celle du service public, catégorie juridique éminente.

La loi du 19 octobre 1946 peut être regardée comme la première expression majeure, en droit, de la conception française, démocratique, de la fonction publique, mais les fonctionnaires avaient accumulé de nombreux droits au cours du 20° siècle : la fixation par la loi de l’accès au dossier en 1905, les règles de l’avancement en 1911, du détachement en 1913, la loi Roustan en 1920, la reconnaissance de fait des syndicats de fonctionnaires en 1924 ; d’autres encore intégrés dans la jurisprudence du Conseil d’État qui ont conduit parfois à parler d’un « statut jurisprudentiel ». De nouveaux progrès ont été enregistrés ultérieurement : l’obligation de négociation après 1968 puis, plus récemment, par exemple dans le statut général élaboré en 1983-1984, l’inscription formelle dans le statut de droits aussi importants que le droit de grève, la liberté d’opinion ou la garantie de mobilité et surtout l’extension de la reconnaissance de la qualité de fonctionnaire, au-delà des fonctionnaires de l’État, à de nombreux agents de collectivités publiques : collectivités territoriales, établissements publics hospitaliers, établissements publics de recherche.

On considère qu’il y avait environ 200 000 fonctionnaires de l’État en France au XIX° siècle, on en comptait moins de 700 000 avant la deuxième guerre mondiale, quelque 900 000 au 1er janvier 1946 (dont seulement 520 000 titulaires), 2,1 millions de fonctionnaires de l’État en 1981. Aujourd’hui, c’est 5,2 millions d’agents publics, soit près du quart de la population active, qui sont reconnus comme fonctionnaires, selon la définition qu’en donne la loi du 13 juillet 1983, c’est-à-dire salariés d’une collectivité publique dans une situation statutaire et réglementaire et non contractuelle. Le statut lui-même s’est profondément transformé. Quantitativement, le statut de la loi du 19 octobre 1946 comptait 145 articles. L’ordonnance du 4 février 1959 ramena ce nombre à 57. Dans le dispositif actuel, il y en a plus de 500.

L’unité de cette construction a été fondée sur trois principes. D’abord, le principe d’égalité, par référence à l’article 6 de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen qui dispose que l’on accède aux emplois publics sur la base de l’appréciation des « vertus » et des « talents » c’est-à-dire de la capacité des candidats ; nous en avons tiré la règle que c’est par la voie du concours que l’on entre dans la fonction publique. Ensuite, le principe d’indépendance du fonctionnaire vis-à-vis du pouvoir politique comme de l’arbitraire administratif que permet le système dit de la « carrière » où le grade, propriété du fonctionnaire, est séparé de l’emploi qui est, lui, à la disposition de l’administration ; principe ancien que l’on retrouve déjà formulé dans la loi sur les officiers de 1834. Enfin, le principe de citoyenneté qui confère au fonctionnaire la plénitude des droits des citoyens et reconnaît la source de sa responsabilité dans l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789, lequel indique que chaque agent public doit rendre compte de son administration ; conception du fonctionnaire-citoyen opposée à celle du fonctionnaire-sujet.

C’est sur cette base qu’a donc été construite une fonction publique « à trois versants », à la fois ensemble unifié et respectueux des différences comme l’indiquent ses quatre titres adoptés successivement de 1983 à 1986 : le titre I comportant l’ensemble des droits et obligations des fonctionnaires, le titre II relatif à la fonction publique de l’État, le titre III relatif à la fonction publique territoriale et le titre IV relatif à la fonction publique hospitalière. On peut discuter de l’équilibre ainsi retenu entre une unification intégrale (au demeurant impraticable sans modification constitutionnelle en raison du principe de libre administration de l’article 72) et une séparation complète des fonctions publiques qui aurait consacré une « balkanisation » conduisant inévitablement à leur hiérarchisation.

Un certain nombre de facteurs ont pesé au cours de la dernière période sur l’avenir de la fonction publique et de ses statuts : tentatives de réformes statutaires pour constituer de plus grands ensembles de fonctionnaires par fusion de corps existants, adoption d’une loi organique sur les loi de finances (LOLF) instaurant une gestion par programmes, développement de la contractualisation, etc. Le nouveau président de la République, Nicolas Sarkozy a annoncé le 19 septembre 2007 ce qu’il a appelé une véritable « révolution culturelle » qui revient à opposer le contrat à la loi, la notion de métier à celle de fonction, l’individualisation des rémunérations à la recherche de l’efficacité sociale. Si ces réformes était appliquées elles mettraient en place une fonction publique d’une conception toute différente de celle qui existe aujourd’hui. C’est pourquoi j’ai parlé d’une « forfaiture » s’inscrivant dans une « dérive bonapartiste » de l’exercice du pouvoir.

Il s’agit d’une offensive amorcée de longue date pour remettre en cause le statut général des fonctionnaires élaboré entre 1981 et 1984 avec le concours des organisations syndicales de fonctionnaires et sur la base d’une concertation sans précédent, non seulement sur les principes mais aussi sur les projets de loi eux-mêmes. Je veux rappeler notamment la loi Galland du 13 juillet 1987 qui a réintroduit dans la fonction publique territoriale le système de la liste d’aptitude (« recus-collés »), remplacé les corps par des cadres d’emplois, encouragé le recours aux contractuels, développé les emplois fonctionnels, dénaturé le fonctionnement des organismes paritaires, etc. Puis il y a eu en 1990 la mise à l’écart progressive de la fonction publique de La Poste et de France Télécom, suivis de bien d’autres services ou établissements administratifs ; la loi Hoëffel de 1994 prolongeant la déstabilisation ; le rapport annuel du Conseil d’État de 2003 esquissant une théorisation d’un autre modèle de fonction publique érigeant, par exemple, le contrat en « source autonome du droit de la fonction publique » ; la loi dite de « modernisation » de la fonction publique du 2 février 2007 tentant par diverses mesures de gommer l’interface entre la fonction publique et le privé ; la loi sur la « mobilité » actuellement en discussion au Parlement qui dans une grande confusion développe la précarité de l’emploi public et crée les condition d’un clientélisme étendu. Ces dernières initiatives peuvent être analysées comme des entreprises de déstabilisation avant la mise sur pied d’une tout autre fonction publique, alignée sur la conception libérale européenne dominante, copiée sur le modèle de l’entreprise privée. Le livre blanc rédigé par Jean-Ludovic Silicani est dernier avatar de cette offensive régressive.

*

Le XXI° siècle « âge d ‘or » du service public ?

La RGPP a été lancée à grand renfort de médiatisation et de communication mais sans débat sur les véritables enjeux. Le projet de loi qui se propose de mettre à bas le statut général des fonctionnaires sera, de la même façon, passé en force en 2009 si le rapport des forces n’y fait pas échec. Ainsi qu’il a été indiqué, dans un contexte où le pouvoir supprime tous les instruments qui pouvaient donner à la décision publique une forme et un minimum de rationalité, la RGPP ne correspond à aucune démarche méthodologique sérieuse, il s’agit avant tout de détruire l’existant avant de mettre en place l’édifice minimum qui laisse libre cours aux lois du marché se substituant à l’expression de la volonté générale. La RGPP traduit aussi une ignorance et un mépris pour ce qui fonde le pacte républicain, les valeurs qui ont été forgées par notre histoire à travers des contradictions fortes et des luttes de grande intensité. Dans ces conditions, l’ambition du mouvement social doit être de se placer résolument sur le terrain déserté par le président de la République et son gouvernement par inculture et esprit de caste : l’histoire, la science et la démocratie.,

Cette démarche ne doit pas se limiter à la défense des acquis, aussi légitimes soient-ils. La défense du service public dans notre pays n’est pas seulement justifiée par le souci de préservation de l’héritage démocratique légué par les générations antérieures, mais surtout parce qu’il s’agit d’options modernes, progressistes et démocratiques. S’il est vrai que la mondialisation libérale tend à occuper l’ensemble du champ des échanges marchands, la mondialisation n’est pas seulement celle du capital pour importante qu’elle soit. Elle concerne tous les domaines de l’activité humaine, et notamment ceux présentant le caractère de service public (communications, transports, échanges culturels, solidarité humanitaire, etc.).

Notre époque est caractérisée par une prise de conscience croissante de l’unité de destin du genre humain, de la finitude de la planète, d’un « en commun » à définir politiquement, qui donnerait son vrai sens à la mondialisation à venir. Ainsi la protection de l’écosystème, la gestion de l’eau, celles des ressources du sol et du sous-sol, la production de nombre de biens et de services posent-ils avec force, et poseront de plus en plus, l’exigence de l’appropriation sociale des biens publics correspondants. La mise en commun et la convergence des démarches devraient conduire au développement de coopérations approfondies à tous les niveaux : national, international, mondial. Dans cette recherche commune d’universalité, le XXI° siècle pourrait ainsi être l’ « âge d’or » du service public.

Dès le 10 mai 2007, le Premier ministre, sur injonction du Président de la République, a lancé la Révision générale des politiques publiques (RGPP) présentée en Conseil des ministres du 20 juin. Elle s’est traduite, dans un premier temps, par un ensemble d’audits réalisés par des équipes constituées de représentants des inspections générales et du secteur privé fournissant la matière d’un Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) le 12 décembre 2007 arrêtant 96 mesures, puis d’un deuxième CMPP le 4 avril 2008 retenant 166 mesures, enfin un troisième CMPP a annoncé 73 nouvelles mesures. Simultanément , les ministères ont été invités à revoir leurs missions et leur organisation. Ces mesures de RGPP seront inscrites dans une loi de programmation budgétaire pluriannuelle 2009-2011 et que les ministères devront appliquer. Cette opération est développée dans une importante mise en scène où la communication se substitue à la volonté de rationalisation. Il importe néanmoins de faire la clarté sur les objectifs poursuivis par cette entreprise qui, si elle se mettait en place, aurait des conséquences importantes sur les structures administratives et les statuts des personnels. C’est également l’occasion de s’interroger sur les véritables réformes qui seraient nécessaires pour améliorer le service public et développer sur cette base une contre-offensive permettant de mettre en échec une politique préjudiciable à l’intérêt général et se donnant pour ambition d’inscrire la conception française du service public dans une perspective universelle de service du genre humain.

1. L’objectif central : la réduction de la dépense publique

Les promoteurs de la RGPP mettent en avant trois objectifs :

– mieux adapter les administrations au service des usagers ;
– valoriser le travail des fonctionnaires ;
– réduire les dépenses publiques pour revenir à l’équilibre budgétaires et gagner des arges de manœuvre.

Les deux premiers des objectifs énoncés sont si incontestables qu’ils apparaissent comme des banalités, trompe-l’œil de la troisième proposition qui est le leitmotive des libéraux. La réduction de la dépense publique est en effet conforme aux normes monétaires et financières introduites par le traité de Maastricht en 1992 (critères de niveau d’endettement, de taux d’inflation, de taux d’intérêt, etc.).

Un comité a été mis sur pied chargé de suivre l’application de la réforme. Il est prévu que des mesures coercitives pourront être prises pour garantir l’impact des décisions. Une loi de programmation des finances publiques précisant les plafonds de chaque mission sera présentée au Parlement à la fin du 1er semestre 2008, preuve de l’objectif central réellement poursuivi.

Sa formulation triviale est le plus souvent énoncée sous la forme de la suppression d’un emploi sur deux des fonctionnaires partant à la retraite au cours des prochaines années. Aucune justification rationnelle n’est donnée du taux ainsi arbitrairement retenu. Les dépenses de personnel de la fonction publique de l’État sont stables dans le budget général : 44 % pour 133 milliards d’euros en 2006. Le total des dépenses de la fonction publique est passé de 8 % du PIB en 2000 à 7,3 % en 2006 et si la rémunération moyenne des fonctionnaires de l’État est supérieure de 16 % à celle du secteur privé, c’est en raison d’une qualification moyenne supérieure. En revanche, les salaires des cadres sont 53 % plus élevés dans le privé que dans le public (+16 % pour les professions intermédiaires). (1)

Les pays qui ont engagé des réformes budgétaires restrictives de l’emploi public au cours des dernières années ont, pour la plupart d’entre eux, du réviser leur politique. Si l’Allemagne a enregistré une baisse de ses effectifs, le Royaume-Uni les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande, ont connu une vive hausse (800 000 agents publics britanniques recrutés entre 1997 et 2006). Après une forte baisse, la Suède a suivi le même mouvement. Le Canada, les Etats-Unis, la Nouvelle-Zélande et le Japon comptent plus de fonctionnaires en 2006 que vingt ans auparavant. On observe en outre que dans la plupart des pays précités, la baisse de la masse salariale des fonctionnaires est approximativement compensée par la hausse des coûts de la sous-traitance et de l’externalisation des missions de service public au secteur privé. (2)

Plus généralement, la plupart des organismes statistiques et d’étude économique ont montré que la part des salaires dans le PIB a régressé depuis un quart de siècle : selon la Commission européenne cette part a baissé de 8,6 % dont 9, 6 % pour la France, représentant un transfert au détriment du travail de quelque 150 milliards d’euros. (3)

Il résulte de tout ce qui précède une exigence de transparence sur les comptes publics qui n’est pas satisfaite aujourd’hui.

2. Une méthodologie déficiente

Qu’une réflexion générale soit engagée sur la recherche de la meilleure efficacité dans l’utilisation de l’agent public ne saurait être contesté. Il est même permis de penser qu’au-delà de l’opération de communication à laquelle donne lieu la RGPP, ce devrait être la préoccupation permanente de l’État, conformément à la disposition de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 enjoignant tout agent public de devoir rendre compte de sa mission à la nation.

Un telle entreprise se justifierait si elle était la conséquence de la mise en œuvre d’une démarche méthodologique susceptible d’introduire plus de rationalité dans la gestion des deniers publics au nom de la recherche d’une meilleure efficacité sociale. On ne voit rien dans la RGPP qui réponde à cette justification. L’objectif de réduction de moitié des effectifs de fonctionnaires partant à la retraite au cours des prochaines années n’a jamais été justifié rationnellement. Il n’y a pas de « nombre d’or » des effectifs de la fonction publique ; qu’ils doivent baisser ou augmenter doit fait faire l’objet d’une démonstration qui, en la circonstance, n’a toujours pas été apportée.

Cette nouvelle pratique croit pouvoir se dispenser de toute justification méthodologique pour fonctionner sur la seule évidence de la nécessité, jamais démontrée, de la réduction du nombre de fonctionnaires. C’est une nouveauté politique. Ainsi, la Loi organique sur les lois de finances (LOLF) entrée en vigueur le 1er janvier 2006, aussi contestable qu’elle puisse apparaître aujourd’hui, comportait néanmoins ce souci de justification rationnelle, absent de la politique actuelle. Avec ses 34 missions, ses 132 programmes, ses 620 actions, ses responsables de budgets de programmes, son articulation aux structures ministérielles, ses batteries d’indicateurs, etc., la LOLF avait fait l’objet d’une présentation intelligible bien que critiquable sur de nombreux points et finalement contestable par la pratique de la « fongibilité asymétrique » des crédits (4).

La LOLF est en réalité le dernier avatar d’une tentative administrative récurrente pour rationaliser la gestion budgétaire publique qui avait connu une notoriété particulière dans les années 1960 sous le thème de la Rationalisation des choix budgétaire (RCB). Cette volonté était alors largement partagée et ses instruments faisaient l’objet de vifs débats entre spécialistes (5). De façon résumée, la RCB reposait sur une analyse de système (inspirée du plannig-programming-budgeting system américain), des budgets de programmes (analogues à ceux de la LOLF mais de caractère plus fonctionnel) et d’un programme d’études analytiques sur les questions les plus complexes (6). Elle prolongeait la vision planificatrice en vogue dans les débuts de la V° République. Elle se développa au cours des années 1970 en se dénaturant progressivement, les comportements budgétaires classiques (primauté de l’annualité budgétaire notamment) finissant par l’emporter. Il n’en resta, dans les meilleurs des cas, qu’une volonté sporadique d’évaluation des politiques publiques.

Autres temps autres mœurs. La rationalité tend aujourd’hui à être chassée de la conduite des politiques finalisées par l’intérêt général. C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget. Ces suppressions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Le nouveau Conseil tenu le 4 avril a, par 166 mesures disparates, mis l’accent, en dehors de toute problématique d’efficacité sociale et de service public, sur la réduction de la dépense publique recherchée à travers le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ; l’autre moitié provenant de la révision des politiques d’intervention concernant notamment le logement, l’emploi, la formation professionnelle, la santé et la sécurité.

Le fondement scientifique de la rationalisation de la gestion publique devient ainsi un enjeu.

3. L’obstacle : l’importance des personnels sous statuts

Ce qui fait obstacle à la mise en œuvre d’une politique de libéralisme renforcé, c’est l’existence en France d’une masse importante de personnels sous statuts qui échappent, pour une large part, aux lois du marché, à la marchandisation des rapports sociaux et à la contractualisation qui en sont les instruments. Il y a en France 5,2 millions de fonctionnaires de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers. Le secteur public regroupe 6,4 millions de personnes et 7, 2 millions occupent un emploi de service public, 1 million sont employées par des personnes morales de droit privé chargées de missions de service public. C’est une exception française : plus du quart des salariés sont en France sous statuts, ce qui constitue un obstacle majeur pour la politique libérale du gouvernement. Il a donc entrepris de supprimer cet obstacle. Il est juste de dire que cette politique avait été largement engagée avant l’arrivée au pouvoir de Nicolas Sarkozy (7).

Les réformes statutaires actuelles s’inscrivent dans une offensive amorcée de longue date pour remettre en cause le statut général des fonctionnaires élaboré entre 1981 et 1984 avec le concours des organisations syndicales de fonctionnaires et sur la base d’une concertation sans précédent, non seulement sur les principes (égalité, indépendance, responsabilité), mais aussi sur les projets de loi eux-mêmes. Je veux rappeler notamment la loi Galland du 13 juillet 1987 qui a réintroduit dans la fonction publique territoriale le système de la liste d’aptitude (« recus-collés »), remplacé les corps par des cadres d’emplois, encouragé le recours aux contractuels, développé les emplois fonctionnels, dénaturé le fonctionnement des organismes paritaires, etc. Puis il y a eu en 1990 la mise à l’écart progressive de la fonction publique de La Poste et de France Télécom, suivis de bien d’autres services, établissements administratifs ou industriels et commerciaux ; la loi Hoëffel de 1994 prolongeant la déstabilisation ; le rapport annuel du Conseil d’État de 2003 esquissant une théorisation d’un autre modèle de fonction publique érigeant, par exemple, le contrat en « source autonome du droit de la fonction publique ».

La loi dite de « modernisation » de la fonction publique du 2 février 2007 par diverses mesures s’est efforcée de gommer l’interface entre la fonction publique et le privé ; la loi sur la « mobilité » actuellement en discussion au Parlement développe, dans une grande confusion, la précarité de l’emploi public et crée les conditions d’un clientélisme étendu. Ces dernières initiatives peuvent être analysées comme des entreprises de déstabilisation, de désagrégation, avant la mise sur pied d’une tout autre fonction publique, alignée sur la conception libérale européenne dominante, copiée sur le modèle de l’entreprise privée, anticipée sur de nombreux points par la fonction publique territoriale. Le président de la République a fixé l’orientation de cette « contre-révolution » dans son discours de Nantes du 19 septembre 2007. Le livre blanc rédigé par Jean-Ludovic Silicani rendu public en avril fixe le cadre de cette offensive régressive que l’on peut analyser de la manière suivante.

* Le contrat opposé au statut – Pourquoi le fonctionnaire a-t-il été placé par la loi vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire et non contractuelle ( art. 4 Titre 1er) ? et pourquoi les emplois permanents des collectivités publiques doivent-ils être occupés par des fonctionnaires (art. 3) ? Parce que le fonctionnaire est au service de l’intérêt général, responsable devant la nation, à l’inverse du salarié de l’entreprise privée lié à son employeur par un contrat qui fait la loi des parties (art. 1134 du Code Civil). Remettre en cause cette spécificité c’est déconnecter le fonctionnaire de l’intérêt général pour le renvoyer vers des intérêts particuliers, le sien ou celui de clients ou d’usagers. Le choix à l’entrée entre le statut et un contrat de droit privé conclu de gré à gré, proposé par le livre blanc, tourne ainsi le dos au principe d’égalité (8).

* Le métier opposé à la fonction – Le rapport Silicani propose le métier comme concept de référence. C’est celui du secteur privé et assez largement celui de la fonction publique territoriale avant la réforme de 1983-84. La référence au métier permet l’éclatement des fonctions en composantes parcellaires qui ne peuvent prendre sens que par rapport aux fonctions publiques intégrées, elles-mêmes ordonnées par rapport à l’intérêt général. Ainsi la substitution du concept de métier à celui de fonction vise à rien moins que de substituer la logique du marché à celle du service public, une fonction publique d’emploi à une fonction publique de carrière. Elle est accordée à la substitution du contrat à la loi, du contrat au statut. Elle touche donc au cœur la conception française de fonction publique en remettant en cause le principe d’indépendance.

* L’individualisation de la performance opposée à la recherche de l’efficacité sociale – Dans le rapport, le mérite est avancé pour mettre en accusation les structures et pratiques actuelles. D’abord la notion de corps, c’est-à-dire de ces ensembles fonctionnels, regroupant le cas échéant plusieurs métiers dans une structure hiérarchique, organisés pour assumer certaines fonctions publiques spécifiques participant de fonctions publiques plus globales. Ensuite, les modalités de rémunérations. Le rapport préconise de pousser plus loi la confusion par l’individualisation, vraisemblablement sur le modèle que suggérait le rapport 2003 du Conseil d’État (p.360) : une rémunération en trois parties dépendant respectivement : de l’indice, de la fonction, de la performance. La part discrétionnaire pourrait dans ces conditions croître considérablement. C’est au bout du compte l’intégrité de la fonction publique qui risque d’être mise en cause, le principe de responsabilité et, au-delà, la pleine citoyenneté du fonctionnaire.

4. L’opportunité d’une contre-offensive

L’attaque frontale du président de la République et du gouvernement contre des composantes essentielle du pacte républicain et les valeurs de la citoyenneté : une conception de l’intérêt général qui n’est pas en France la somme des intérêts particuliers, une affirmation du principe d’égalité qui doit tendre à l’égalité sociale au-delà de l’égalité juridique, une exigence de responsabilité que fonde le principe de laïcité, élève le niveau de la réplique nécessaire pour faire échec à cette offensive mettant en cause la souveraineté nationale et populaire. Le livre blanc Silicani en manifeste l’importance puisqu’il consacre aux « valeurs » les 75 premières pages du rapport (sur 146), sans pour autant en tirer de conséquences pratiques. Au cours des dernières décennies, le domaine idéologique a été très négligé par le mouvement social (9) ; il convient donc de la réinvestir en rappelant les principes qui régissent notre conception du service public (égalité, continuité, adaptabilité) et plus spécialement de la fonction publique.

– le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, affirmant l’égal accès des citoyens et des citoyennes aux emplois publics en fonction de leurs « vertus » et de leurs « talents » et dont nous avons tiré la conséquence que c’est par le concours que l’on accède aux emplois publics.

– le principe d’indépendance, fondé sur la distinction du grade et de l’emploi, caractéristique du système dit de la « carrière », opposé au système dit de l’ « emploi ». Le fonctionnaire est propriétaire de son grade, ce qui le protège de l’arbitraire administratif et des pressions politiques ou économiques (10).

– le principe de responsabilité, fondé sur l’article 15 de la Déclaration des droits, qui enjoint à tout agent public de rendre compte de l’exercice de sa mission et dont nous avons déduit qu’il doit disposer pour cela de la plénitude des droits du citoyen, être un fonctionnaire-citoyen et non un fonctionnaire-sujet.

La politique que tente de mettre en place le pouvoir politique doit donc être combattue idéologiquement en prenant appui sur les dispositions actuelles du statut et sur les principes qui les sous-tendent. Le président de la République s’arroge un blanc-seing, dans la fonction publique comme en d’autres domaines, pour mettre en œuvre des réformes pour lesquelles il n’a pas été mandaté. C’est pourquoi j’ai pu parler à ce sujet de forfaiture (11). Il intervient discrétionnairement en méconnaissance des dispositions constitutionnelles et statutaires sur de nombreuses questions (12).

Défendre le statut général des fonctionnaires c’est défendre les droits de tous les salariés. Par analogie, ceux des agents publics qui ne sont pas sous statut mais sous différentes formes de relations contractuelles. Ceux des entreprises publiques qui ont bénéficié comme les fonctionnaires de statuts particuliers au lendemain de la seconde guerre mondiale. Mais aussi ceux des salariés qui relèvent du droit commun privé. S’il n’est évidemment pas question de transformer tous les salariés en fonctionnaires, tous appellent une meilleure couverture sociale quel qu’en soit le nom. C’est ainsi qu’une étude sur la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme a débouché sur la proposition d’un statut, défini comme la mise en cohérence de trente et une propositions (13). Depuis, dans le cadre de la réflexion sur la sécurisation des parcours professionnels, la CGT a avancé l’idée d’un « statut du travail salarié ». Il y a là une voie de recherche essentielle qu’il convient d’alimenter par un ensemble de propositions qui ne peuvent résulter que d’un travail de grande ampleur multidisciplinaire.

Enfin il convient de répondre aux nécessités actuelles et à venir de la fonction publique par des propositions de réformes améliorant le dispositif mis en place en 1983-1984. Le statut des fonctionnaire n’est pas un texte sacré et un texte qui n’évolue pas en fonction des besoins et de l’évolution des techniques risque la sclérose. Ces propositions pourraient concerner, par exemple : une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences ; la mise en œuvre de la double carrière (sur la base, par exemple, du rapport de Serge Vallemont) ce qui nécessiterait une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe ; les conditions d’affectation, de détachement et plus généralement de mobilité ; l’amélioration de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs de la fonction publique ; la remise en ordre des classements indiciaires et statutaires ; la résorption de la précarité et la titularisation des contractuels indûment recrutés sur des emplois permanents ; l’instauration de modalités sérieuses de négociation et de dialogue social ; le développement de l’évaluation des politiques publiques, etc.

Le manifeste « Le service public est notre richesse » qui s’oppose à la RGPP synthétise cette démarche. Lancé par une soixantaine de personnalités de divers horizons : responsables syndicaux, anciens ministres, intellectuels et personnalités culturelles, parlementaires, dirigeants d’associations, ce texte a déjà recueilli 36 000 signatures (14).

5. Le XXI° siècle « âge d ‘or » du service public ?

La RGPP a été lancée à grand renfort de médiatisation et de communication mais sans débat sur les véritables enjeux. Le projet de loi qui se propose de mettre à bas le statut général des fonctionnaires sera, de la même façon, passé en force en 2009 si le rapport des forces n’y fait pas échec. Ainsi qu’il a été indiqué, dans un contexte où le pouvoir supprime tous les instruments qui pouvaient donner à la décision publique une forme et un minimum de rationalité, la RGPP ne correspond à aucune démarche méthodologique sérieuse, il s’agit avant tout de détruire l’existant avant de mettre en place l’édifice minimum qui laisse libre cours aux lois du marché se substituant à l’expression de la volonté générale. La RGPP traduit aussi une ignorance et un mépris pour ce qui fonde le pacte républicain, les valeurs qui ont été forgées par notre histoire à travers des contradictions fortes et des luttes de grande intensité. Dans ces conditions, l’ambition du mouvement social doit être de se placer résolument sur le terrain déserté par le président de la République et son gouvernement par inculture et esprit de caste : l’histoire, la science et la démocratie.

Cette démarche ne doit pas se limiter à la défense des acquis, aussi légitimes soient-ils. La défense du service public dans notre pays n’est pas seulement justifiée par le souci de préservation de l’héritage démocratique légué par les générations antérieures, mais surtout parce qu’il s’agit d’options modernes, progressistes et démocratiques. S’il est vrai que la mondialisation libérale tend à occuper l’ensemble du champ des échanges marchands, la défense et la promotion de la conception française du service public n’a pas été pour rien dans le rejet du projet de traité constitutionnel européen en mai 2005 et son option en faveur d’une « économie de marché ouverte où la conception est libre et non faussée ». Mais la mondialisation n’est pas seulement celle du capital pour importante qu’elle soit.Elle concerne tous les domaines de l’activité humaine, et notamment ceux présentant le caractère de service public (communications, transports, échanges culturels, solidarité humanitaire, etc.).

Notre époque est caractérisée par une prise de conscience croissante de l’unité de destin du genre humain, de la finitude de la planète, d’un « en commun » à définir politiquement, qui donnerait son vrai sens à la mondialisation à venir. Ainsi la protection de l’écosystème, la gestion de l’eau, celles des ressources du sol et du sous-sol, la production de nombre de biens et de services posent-ils avec force, et poseront de plus en plus, l’exigence de l’appropriation sociale des biens publics correspondants. La mise en commun et la convergence des démarches devraient conduire au développement de coopérations approfondies à tous les niveaux : national, international, mondial. Dans cette recherche commune d’universalité, le XXI° siècle pourrait ainsi être l’ « âge d’or » du service public.

(1) Rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2006-2007, la Documentation française, 2007.
(2) Centre d’analyse stratégique, La note de veille, Quelles évolutions de l’emploi public dans les pays développés ?, n° 96, avril 2008.
(3) La baisse est de 5,8 % selon le FMI, de 8,4 % selon l’INSEE. Dans le même temps, le CAC 40 créé en 1987 à l’indice 1000 est aujourd’hui au voisinage de 5000. Pour la France, on rappellera que cette baisse de la part des salaires a comme point de départ l’engagement pris à Bruxelles le 16 mai 1983 par Jacques Delors, alors ministre de l’Économie et des Finances, de désindexer les salaires par rapport aux prix.
(4) C’est sans doute en raison de cette présentation formellement rationnelle qu’en dépit de nombreuses réserves, la LOLF avait été adoptée sans opposition au Parlement.
(5) Au point que la RCB fut traduite par « Révolution cubaine au budget » à la direction de la Prévision du ministère de l’Économie et des Finances pendant les évènements de 1968.
(6) C’est dans le cadre de ce programme que j’ai conduit l’étude Immigration et développement économique et social, Rapports interministériels, La Documentation française, 1976.
(7) On trouvera de nombreux textes développant cette partie sur mon blog : http://www.anicetlepors.blog.lemonde.fr
(8) Il y a des précédents : le pdg de La Poste Jean-Paul Bailly n’a-t-il pas annoncé (Le Figaro, 25 octobre 2007) qu’en 2012 il y aurait autant de salariés de droit privé que de fonctionnaires à La Poste ?
(9)Voir notamment la faiblesse sinon l’inexistence des initiatives marquant le 60° anniversaire du statut de 1946.
(10) Une étude du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) énumère ainsi les caractères respectifs des fonctions publiques de carrière et d’emploi et les dominantes dans certains pays :
* Fonction publique de carrière : nomination unilatérale du fonctionnaire et/ou contrat de droit public – recrutement en début de carrière – exigences légales de qualification ou de diplômes pour des carrières spécifiques – reconnaissance limitée de l’expérience professionnelle acquise dans le secteur privé – système de rémunération statutaire par avancement selon l’ancienneté – emploi à vie – code de bonne conduite comprenant des règles de discipline spécifiques – processus de travail reposant davantage sur les procédure que sur les objectifs – accent mis sur la fidélité, l’impartialité et le respect de la règle de droit – régimes de pension de retraite spécifiques. (Belgique, Espagne, France, Grèce, Portugal).
* Fonction publique d’emploi : relation contractuelle fondée en partie sur le droit commun du travail – quelle que soit la position, le recrutement est toujours pour un emploi spécifique – reconnaissance de l’experience professionnelle acquise dans le secteur privé – facilité de mobilité – absence de principe de l’ancienneté pour la détermination de la rémunération – système de promotion non formalisé – absence de l’emploi à vie – absence d’un régime spécifique de pension – gestion par la performance avec accords sur les objectifs à atteindre. (Allemagne, Autriche, Danemark, Italie, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède).
CNFPT – Les fonctions publiques locales dans les 25 pays de l’Union européenne, Dexia, 2006.

(11) A. Le Pors, « La révolution de la fonction publique est une forfaiture », Le Monde, 26 septembre 2007.
(12) A. Le Pors, « Les fonctionnaires, citoyens de plein droit », Le Monde, 1er février 2008.
(13) A. Le Pors, Rapport sur la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme, La Documentation française, 1999.
(14) Pour tout contact : contact@service-public-notre-richesse.fr.
Pour signer en ligne : http://service-public-notre-richesse.fr

Sauvegarder la laïcité de la République : c’est l’affaire de tous !

 

Le principe de laïcité peut être considéré comme une composante de la citoyenneté, mais on peut tout autant le regarder comme inspirant la totalité de la problématique de la citoyenneté telle que je me suis efforcé de la proposer (Que sais-je ? « La citoyenneté », PUF, 3° éd.) autour de trois affirmations :

– il n’y a pas de citoyenneté sans valeurs reconnues par la communauté des citoyens ;
– il n’y a pas de citoyenneté sans exercice effectif doté des moyens nécessaires ;
– il n’y a pas de citoyenneté sans dynamique propre la refondant aujourd’hui dans une crise sociale profonde, prenant en compte l’émergence de dimensions infra et supranationales, et faisant la clarté au regard de l’idéologie des droits de l’homme.

1. La laïcité et les valeurs de la citoyenneté

En France, la conception de l’intérêt général en fait une catégorie éminente, distincte de la somme des intérêts particuliers ; c’était le « bien commun » sous la monarchie qui a concouru à la sécularisation du pouvoir politique. Cette conception a nourri une culture du service public qui a conduit à la constitution d’une « École française du service public » sur la base de principes juridiques (égalité, continuité, adaptabilité) marqués par une forte rationalité, et une fonction publique elle-même fondée sur des principes de même nature (égalité, indépendance, responsabilité).

L’affirmation du principe d’égalité est lui-même marqué par l’esprit laïc. C’est le service public de l’enseignement qui en a été le support principal en jouant le rôle déterminant dans l’égal accès au savoir hors tous les particularismes. C’est aussi en s’adossant au principe de laïcité qu’a pu être affirmée l’égalité dans tous les domaines de l’homme et de la femme en arrachant la condition de celle-ci à la soumission à l’ordre ou à tout présupposé. On le retrouve dans la conception du modèle français d’intégration : droit du sol et égalité des citoyens, opposé au droit du sang et à la logique des minorités. Cicéron distinguait déjà la « patrie d’origine » de la « patrie de droit ».

L’exigence d’une éthique de la responsabilité est consubstantielle à la laïcité. Ses différentes déclinaisons en droit (civile, pénale – « nul n’est pénalement responsable que de son propre fait » -, administrative) sont placées sur un terrain strictement juridique. Mais c’est au plan politique et moral que s’affirme surtout le principe de laïcité. La responsabilité personnelle de l’homme politique et du fonctionnaire existe («notion de « crime administratif » et art. 28 du titre 1er du statut général des fonctionnaires). Les règles de la morales sociales ne relèvent ni d’une transcendance, ni d’un état de nature, ni d’une fatalité, mais que ce sont les citoyens et les citoyennes qui les établissent en pleine responsabilité.

2. La laïcité et l’exercice effectif de la citoyenneté

Les droits et devoirs constitutifs du statut du citoyen ne doivent comporter aucune référence aux critères qui caractérisent généralement minorités ou communautés, à savoir : la culture (la diversité est richesse), la langue (ordonnance de Villers-Cotterêts de 1539 et art. 2 de la constitution), la religion (loi de séparation des églises et de l’État de 1905) ou l’ethnie (art. 1er de la constitution). Il est juste que la France n’ait pas signé la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (avis du Conseil d’État du 6 juillet 1995) et la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (avis du Conseil constitutionnel du 15 juin 1999). La laïcité ne concerne pas seulement le particularisme religieux.

Évoquer le rapport de la laïcité à la démocratie locale, lieu privilégié d’exercice de la citoyenneté, c’est nécessairement faire référence à la loi Falloux, aujourd’hui formellement abrogée. Je veux néanmoins rappeler la décision du Conseil constitutionnel du 13 janvier 1994 considérant notamment « qu’un financement plus libre des établissements privés par les collectivités territoriales est contraire au principe d’égalité et qu’il risquerait de mettre, dans certaines communes, les établissements privés dans une situation plus favorable que les écoles publiques, ce qui serait contraire à la laïcité en France ». Ce qui n’a pas empêché la manifestation mémorable du 16 janvier réunissant un million de personnes à Paris.

La laïcité est évidemment parti prenante des institutions. L’article 1er de la Constitution de la V° République reprend une disposition qui figurait déjà dans la constitution de 1946 : « La France est une République indivisible , laïque, démocratique et sociale. » Ce qui n’empêche pas de multiples dérogations structurelles (le régime concordataire de l’Alsace-Moselle, les fêtes fériées), financières (financements de l’enseignement confessionnel) ou de comportement (discours de Latran de Nicolas Sarkozy, rappelant les relations des Bonaparte et de l’Église). Ne relève pas non plus de l’État de veiller à l’égalité de traitement des religions, contrairement à ce que soutenait la commission Stasi.

3. La laïcité dans la refondation dynamique de la citoyenneté

Dans la situation de crise sociale où se trouve aujourd’hui la France, le rôle de la laïcité est déterminant dans l’affaiblissement ou la perte des repères (États-nations, classes, territoires, mœurs, idéologies) la crise des représentations. Il y a nécessité de refonder la citoyenneté à partir du libre arbitre, de l’esprit critique sur la base de la pleine responsabilité individuelle, conduisant chacun à la constitution de « génome de citoyenneté » ouvrant la voie à la constitution de nouvelles « centralités ».

L’émergence de dimensions transnationales de la citoyenneté défie le principe de laïcité, la France étant le seul pays à le mentionner formellement dans sa loi suprême, même si des dispositions peuvent être regardées comme équivalentes dans certaines constitutions. Au sein de l’Union européenne l’accent est mis sur la liberté de conscience plus que sur la neutralité de l’État. La dimension mondiale de la citoyenneté peut être un vecteur de promotion de la laïcité par la voie de la tolérance réciproque.

La problématique des droits de l’homme incline davantage à la reconnaissance des libertés de la personne qu’à celle de la neutralité des instances publiques qui présentent aujourd’hui de fortes inégalités quant à leurs rapports avec les religions dont certaines sont dans la nature même des États. Il s’ensuit que la régulation de la sphère sociale par les seuls droits de l’homme est insuffisante pour assurer la neutralité d’intervention des puissances publiques. La reconnaissance de la laïcité comme valeur universelle pose ainsi les questions de la démocratie politique, de l’efficacité économique et de la justice sociale et ne peut être imposée comme un dogme. Amartya-Sen refuse l’enfermement communautariste unidimensionnel (Identité et violence, Odile Jacob, 2007).

La laïcité est une question difficile qui demande un travail d’approfondissement constant puisqu’elle est consubstantielle à la citoyenneté. Qualifier la laïcité d’ouverte ou de quelque manière que ce soit, c’est la dogmatiser.

Ainsi, contrairement à la commission Stasi qui soutenait que « le temps de la laïcité de combat est dépassé », la laïcité reste un combat.

Le « pacte républicain » est scellé dès la première phrase de l’article 1er de la constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. » C’est sur cette base qu’est fondée notre conception de la citoyenneté : la nation est une communauté de citoyens et de citoyennes, égaux en droits, rejetant toute distinction d’origine de race ou de religion et respectant toutes les croyances.

Sur ces différents points, le pouvoir actuel prend des libertés et développe une pratique qui m’ont conduit à parler de « dérive bonapartiste » en août 2007 ; d’autres de monarchie élective ou de césarisme. Au-delà des mots, je propose d’engager une réflexion autour de ces thèmes avant de nous interroger sur la caractérisation de notre époque et l’identification des moyens pour sortir d’une situation que je caractérise comme étant celle d’une décomposition sociale profonde.

1. LE PACTE RÉPUBLICAIN, FONDEMENT DE LA CITOYENNETÉ

Si un pacte se définit comme « une convention de caractère solennel entre deux ou plusieurs parties, qu’il s’agisse de personnes ou d’États », il n’y a guère de différence avec la conception du Contrat social élaborée par Jean-Jacques Rousseau qui caractérise ainsi les parties prenantes : « associés ils prennent collectivement le nom de Peuple, et s’appellent en particulier citoyens comme participant à l’autorité souveraine ». Le pacte républicain renvoie donc à la citoyenneté, telle que l’histoire de France l’a forgée, à base de rationalité.

Il n’y a pas de pacte républicain et de citoyenneté sans valeurs fondatrices, sans exercice doté des moyens de droit nécessaires, sans aptitude à répondre aux défis de l’histoire, c’est-à-dire sans dynamique propre.

Le pacte républicain et la citoyenneté supposent l’existence de valeurs fondatrices

Une conception de l’intérêt général – Elle a émergé en France au fil des siècles comme catégorie originale distincte de la somme des intérêts particuliers. Simple à l’origine, cette notion est devenue plus complexe. L’école française du service public a considéré qu’il y avait service public lorsqu’il y avait mission d’intérêt général (définie par la représentation nationale), personne morale de droit public, relevant d’un droit spécifique : le droit administratif. La distinction public-privé est devenue moins claire donnant naissance à des formes hybrides et le contrat a de plus en plus concurrencé la loi comme instrument de régulation, problème d’une grande acuité dans le cadre de la construction européenne.

Une affirmation du principe d’égalité – Il est énoncé dès l’article 1er de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Son article 6 a posé le principe de la participation des citoyens à l’élaboration de la loi ; il a également proclamé l’égal accès des citoyens aux emplois publics « sans autres distinctions que celles de leurs vertus et de leurs talents ». Le problème constant a été de rapprocher égalité en droit et égalité sociale effective, la Déclaration des droits elle-même justifiant la possibilité de distinctions sociales au nom de l’ « utilité commune », aujourd’hui de l’intérêt général tel que défini précédemment. C’est sur cette base qu’est fondé notre modèle d’intégration : égalité des citoyens et droit du sol contre logique des minorités et droit du sang.

Une exigence de responsabilité – Elle se décline en responsabilité pénale, civile, administrative. Il y a aussi une dimension éthique de la responsabilité. Au fond de la question de la responsabilité siège l’interrogation : quelle est l’origine des règles de la morale sociale ? La réponse apportée dans notre pays est qu’elle ne relève ni d’un ordre naturel, d’une fatalité, ou de l’intervention d’une quelconque transcendance, mais de la mise en œuvre du principe de laïcité : liberté de consciente et neutralité de l’État.

Le pacte républicain est le cadre dans lequel s’exerce effectivement la citoyenneté

Un statut du citoyen – La citoyenneté est un concept politique qui inclut un ensemble de droits et de devoirs ; elle recouvre largement la qualité de national sans s’identifier à elle. Mais il existe aussi des dimensions économiques et sociales de la citoyenneté. Les droits constitutionnels au travail et à la participation à la gestion de l’entreprise sont également partie intégrante du pacte républicain. Les droits à la santé, à l’éducation, au logement, aux transports, à la culture ne sont pas non plus dissociables des autres éléments du pacte. Le citoyen est avant tout un sujet de droit.

La démocratie locale – C’est un lieu privilégié de formation et d’exercice de la citoyenneté car le citoyen y est proche des lieux de pouvoir et particulièrement à même de se faire une opinion sur les objectifs à atteindre et les moyens à mettre en œuvre. La gestion des collectivités territoriales est régie par le principe de libre administration, posé par l’article 72 de la Constitution, principe limité par d’autres principes (unité et indivisibilité de la République), l’absence de domaine législatif propre, le contrôle de légalité, le contrôle budgétaire et la contractualisation. C’est au pouvoir politique de résoudre les contradictions entre principes républicains.
Les institutions – La France est à cet égard un véritable laboratoire institutionnel (quinze constitutions en deux siècles). Dans la constitution de la V° République « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et la voie du référendum ». La loi, votée par le Parlement, est l’expression de la volonté générale de la communauté des citoyens. Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation, mais, sous la V° République, la clé de voûte est le Président de la République qui a le pouvoir exécutif sous réserve du cas de cohabitation.

Il n’y a pas de citoyenneté sans dynamique propre

Crise de l’individualité, des représentations, des médiations, la crise renvoie aujourd’hui chacun vers sa responsabilité propre. Moins soumis à la domination d’appareils qui ont souvent failli, les engagements dans une diversité extrême sont plus libres. Leur combinaison originale fait de chaque individu un sujet unique, doté de ce que l’on pourrait considérer comme un « génome » de citoyenneté. À l’inverse de la période précédente, la question serait alors de retrouver une nouvelle centralité pour la communauté des citoyens. La laïcité ne concerne pas seulement les particularismes religieux.

Mais il faut aussi tenir compte de l’émergence de citoyennetés transnationales. Une citoyenneté européenne a été décrétée par le traité de Maastricht en 1992 : « Il est institué une citoyenneté de l’Union. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre ». Mais il s’agit d’une citoyenneté de faible densité, comportant un minimum de droits (circulation et séjour, vote et éligibilité aux élections municipales et aux élections du Parlement européen, protection diplomatique, médiateur) ; une citoyenneté de superposition, sans autonomie, pour une communauté politique de type fédéral. Au plan européen, où la laïcité n’est pas évoquée expressément, l’accent est mis davantage sur la liberté de conscience que sur la neutralité de l’État.

Finalement, on peut se demander si ce n’est pas au niveau mondial qu’existent, dès aujourd’hui, les bases le plus convaincantes pour exprimer tout à la fois la vocation du pacte républicain à créer de l’universel à partir des bases nationales et engager l’émergence d’une citoyenneté traduisant cette universalité, avec des valeurs spécifiques la paix, la sécurité sous toutes ses formes, le droit au développement, la protection de l’écosystème mondial, la maîtrise scientifique, les droits de l’homme et du genre humain, parmi bien d’autres. La laïcité est la condition de l’universalité.

2. SOMMES NOUS MENACÉS D’UNE « DÉRIVE BONAPARTISTE » ?

La France a connu deux « bonapartisme » si le concept a été formé surtout par le second Empire. Trois caractères permettent d’en identifier la nature . Correspondent-ils à ce que nous connaissons aujourd’hui ?

 

Qu’est-ce que le bonapartisme ?

Une démarche autocratique

Rappelons l’ascension de Napoléon 1er : son intervention militaire au Conseil des Cinq Cents et le coup d’État du 18 Brumaire an VIII ; son institution comme Premier Consul. Il instaure le concordat avec l’église catholique de Pie VII en 1801. Consul à vie, puis Empereur.

Louis-Napoléon Bonaparte est tout d’abord élu Président de la République en 1848. Puis c’est le coup d’État du 2 décembre 1851 et l’instauration de la constitution césarienne du 14 janvier 1852 et la restauration de la dignité impériale le 7 novembre 1852. Le second Empire est également marqué par un réveil catholique (Bernadette Soubirous et ses apparitions en 1858).

Une sollicitation démagogique

L’auréole des victoires révolutionnaires et la campagne d’Égypte favorisent la montée en puissance de Bonaparte. Il est important de relever qu’il rétablit le suffrage universel pour aussitôt le stériliser en ne l’appliquant qu’à l’élection de notabilités.

Louis-Napoléon Bonaparte, lui, est passé par le suffrage universel (élu successivement député puis Président de la République). Il procède par plébiscite : celui du 21 novembre 1852 sur le sénatus-consulte qui le fait Empereur et sénatus-consulte du 20 avril 1870 qui parlementarise l’Empire à quelques mois de son effondrement.

Olivier Duhamel : « Le référendum peut être liberticide, les Bonaparte en ont apporté la preuve ».

Une logique aventurière

Les deux Bonaparte ont fait la démonstration que la concentration du pouvoir exécutif ne garantit pas la stabilité : le premier finit à Waterloo puis Ste Hélène, le second à Sedan avant la Commune de Paris

La qualification « bonapartiste » est-elle pertinente dans le contexte actuel ?

Sur l’autocratisme

* La pratique des institutions de la V° République

Les exemples sont innombrables de la désinvolture avec laquelle il use des institution : Cecilia en Libye et son refus de comparaître devant la commission d’enquête ; le rôle du Secrétaire général de l’Élysée Claude Guéant ; son action permanente en contradiction avec l’article 20 de la constitution ; le Premier ministre simple « collaborateur » ; l’occupation de tous les postes : Assemblée nationale et Sénat, Conseil constitutionnel, CSA, etc. ; le compte-rendu du sommet de Lisbonne fait par lui devant l’UMP. Plus récemment : son initiative en direction des élèves de CM2 sur la mémoire de la Shoah, l’initiative du même type concernant l’esclavage ; la demande adressée à la Cour ne Cassation de contourner la décision du Conseil constitutionnel sur la rétroactivité des peines de la loi de Rachida Dati, la décision d’instituer un service minimum dans l’Éducation nationale, etc.

* La réforme constitutionnelle

Les propositions du comité Balladur ont été largement prédéterminées par le discours d’Épinal du 12 juillet 2007 vers un régime présidentiel. Edouard Balladur a situé le moment actuel dans un processus en quatre étapes : 1/ 1962, l’élection du président de la République au suffrage universel (la « forfaiture » selon G. Monnerville) 2/ L’instauration du quinquennat avec inversion de septembre 2000 3/ Le renforcement des droits du Parlement (« l’essentiel de nos réflexions » Le Monde, 25 septembre 2007) 4/ La suppression de la responsabilité du gouvernement devant le Parlement (à venir). Après le « parlementarisme rationalisé » (quelque peu dénaturé dès 1962), la « monarchie aléatoire » initiée en 1986 (1ère cohabitation), la « dérive bonapartiste (ou « tentation autoritaire ») ne constituerait-elle pas la 3° phase de la V° République ? Quelques mesures techniques semblent favoriser le rôle du Parlement : ordre du jour partagé avec le gouvernement, discussion sur la base du texte issu de la commission compétente, délai d’un mois entre le dépôt d’un projet de loi et son examen en séance, assistance de la Cour des comptes, etc. Mais cela ne fait pas le poids devant la disposition hautement symbolique autorisant le Président à prendre la parole devant la représentation nationale.

Sur le populisme

* Le recours permanent au compassionnel

On pourrait multiplier les exemples ciblés : les infirmières bulgares, Ingrid Bettancourt, le pédophile, les récidivistes, les aliénés, les chiens dangereux, les faits divers. Cela s’accompagne de l’annonce de textes conséquents dans l’impréparation et le mépris du Parlement. Cette hyperactivité empêche la réplique, le débat contradictoire, l’expression de l’opposition, la préparation sérieuse de réformes véritablement nécessaires.

* La communication sur des thèmes appropriés

On connaît ses thèmes de prédilection : « travailler plus pour gagner plus », la sécurité, les immigrés. Le recours aux sondages d’opinion s’il n’est pas nouveau est devenu in véritable instrument de régulation de l’activité politique. L’accaparement sans précédent des médias est une autre caractéristique essentielle, prolongée par une réforme définie par lui seul (suppression des recettes publicitaires de Radio France).

Sur l’aventurisme

Sa singularité par rapport à ses prédécesseurs ? de Gaulle avait une stature, Pompidou une solidité, Giscard d’Estaing de l’intelligence, Mitterrand une culture politique, Chirac un enracinement … Sarkozy a du talent, mais il n’a que du talent, dépourvu de culture historique.

Nicolas Sarkozy n’a pas la culture du pacte républicain (mise en cause du service public, du modèle français d’intégration et d’asile, de la laïcité, etc.), ce qui nous fait courir le risque de l’aventure, débouchant soit sur la désagrégation de l’État, soit sur la dérive autoritaire du régime. La différence avec les Bonaparte, c’est que sa montée en puissance est contrariée par son impopularité, ce qui rend plus probable la première hypothèse.

3. QUE FAIRE ?

Dans l’immédiat, la préoccupation majeure me semble être d’analyser le moment où nous sommes en le situant dans une vision de très long terme. Cette évolution débouche aujourd’hui sur une crise caractérisant une décomposition sociale profonde.

Un moment important de l’histoire du genre humain

La vision marxiste du matérialisme scientifique ou philosophique décliné en matérialisme historique retenait des séquences successives à partir des modes de production identifiés : féodalisme-capitalisme-socialisme-communisme.

Dans son livre Regard sur le siècle (Presses de Sciences Po, 2000), René Rémond fixe le début du XX° siècle à la guerre de 1914-1918 et à la révolution soviétique de 1917, son achèvement à la chute du mur de Berlin en 1989 et à la disparition de l’Union soviétique en 1991. Il le considère comme un siècle prométhéen où l’homme, sous différentes inspirations rationalisantes, a prétendu maîtriser son destin en affirmant son pouvoir sur la nature et la détermination de son histoire, grâce notamment à la science, au progrès et au culte du peuple.

Une autre perspective nous est proposée par Marcel Gauchet, auteur de l’ouvrage Le désenchantement du monde (Gallimard, 1985) et qui vient de publier les deux premiers tomes d’un ouvrage qui en comptera quatre, intitulé L’avènement de la démocratie (Gallimard, 2007). Marcel Gauchet ne procède pas à un séquençage de l’histoire en périodes successives, mais il tente d’identifier des mouvements qui se superposent, des traits de la période précédente persistant dans la période suivante. Le sens général consiste en un passage de l’hétéronomie (une société sacralisée par le droit divin) à l’autonomie (par émergence et affirmation des droits individuels et de l’État, en rapports dialectiques).

En premier lieu, après des siècles de dogmatisme religieux, à la fin du Moyen Âge, s’amorce la sortie de la religion, la disjonction d’avec le Ciel. Il s’agit d’une appropriation du pouvoir sacré, du droit divin, par la monarchie, notamment sous sa forme absolue.

En deuxième lieu, se produit, comme une suite normale, une dépossession de l’incarnation individuelle en la personne du monarque au profit de la collectivité dans le cadre du concept de contrat social développé par Jean-Jacques Rousseau, contrat social qui conduit à une auto-construction de la personne publique, la nation, remplaçant celle du monarque.

En troisième lieu, on assiste ensuite à l’affirmation corrélative et conjointe des droits individuels et de l’État, instrument représentatif de l’entité politique qu’est la nation.

En quatrième lieu, sous l’effet de ce mouvement et du développement des forces productives, essentiellement au XIX° siècle, l’affirmation d’une historicité de la société développée pose la question de son avenir et de la façon de le construire ; les intérêts de classe s’affirment en se différenciant.

En cinquième lieu, cette expérience débouche donc sur une crise de civilisation. Car l’action des masses ne s’est pas dépouillée du sacré, ce qui a conduit en leur nom à des démarches totalitaires dans l’expression de l’historicité. Selon Marcel Gauchet, « Ce ne sont plus les délires du pouvoir que nous avons à craindre, ce sont les ravages de l’impouvoir ».

Mais le mélange de l’ancien et du nouveau est tout sauf immobile. L’humanité est en marche vers une conscience croissante d’elle-même, ce qui ne peut manquer d’évoquer la « loi de complexité-conscience » qu’a théorisée Teilhard de Chardin dans Le phénomène humain (Éditions du Seuil, 1955).

Une crise de civilisation

Je me contenterai d’évoquer cinq causes qui me semblent constituer des facteurs de crise.

La relativisation de l’État-nation dans le processus de mondialisation – Ce processus marque contradictoirement l’état social. La mondialisation est une donnée sans précédent qui identifie notre époque.

La dénaturation du concept de classe sociale – Elle oblige à remettre sur le chantier l’analyse du procès de travail et la sociologie du monde du travail. La définition marxiste de la classe par référence aux rapports de production, eux-mêmes déterminés par la propriété des moyens de production, garde une pertinence certaine à la condition d’élargir le champ de l’analyse à celui où s’observe la confrontation du capital et du travail. Mais d’autres contradictions surgissent, outre la contradiction capital-travail.

Les bouleversements géopolitiques – On entend par là aussi bien les changements intervenus dans les rapports des grandes puissances et la structuration de leurs échanges, que ceux constatés dans l’organisation et les relations des collectivités territoriales ou encore les transformations urbanistiques des dernières décennies, voire la mise en cause de l’écosystème mondial.

Des changements dans le domaine des mœurs et des mentalités – Ils sont intervenus dans une période historiquement très courte et promettent d’évoluer encore de façon considérable. Les évènements survenus en France et dans de nombreux autres pays en 1968 en sont une manifestation très significative.

L’affaiblissement des grandes idéologies – C’est peut être le facteur qui marque le plus significativement notre époque. Les ajustements successifs apportés à la théorie (concurrence imparfaite, biens collectifs, effets externes, avantages non-marchands, etc.) ne sont pas parvenus à réduire l’écart croissant entre théorie et réalité ; dès lors la théorie s’est faite normative. Les limites financières sur lesquelles bute aujourd’hui l’État providence ont pour effet de réduire la base idéologique sur laquelle la social-démocratie prétendait fonder une politique de redistribution au service d’une plus grande justice sociale. La tension, classique en France notamment, entre marxisme et catholicisme s’est beaucoup affaiblie ; la contradiction entre ces deux principaux pôles de la vie politique nationale est devenue moins féconde sans que de nouveaux antagonismes s’y soient substitués avec la même force.

Enseignements en vue d’une recomposition

Je pense que l’on peut tirer trois conséquences majeures de cette analyse.

Premièrement, la mondialisation libérale tend à occuper l’ensemble du champ des échanges marchands. L’option que comportait le projet de traité constitutionnel européen rejeté par la France et les Pays-Bas en 2005 en faveur d’une « économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée » l’exprime parfaitement. Mais la mondialisation n’est pas seulement celle du capital pour importante qu’elle soit. Elle concerne tous les domaines de l’activité humaine : les communications, les échanges culturels, la solidarité humanitaire, etc.

Deuxièmement, l’idéologie des droits de l’homme a envahi l’espace laissé libre par l’affaissement des grandes idéologies messianiques. Loin de moi l’idée de récuser la référence aux droits de l’homme tels qu’ils s’expriment dans les divers textes qui les consacrent, a fortiori de parler de manière péjorative de « droit-de-l’hommisme ». Mais nous devons aussi rester lucides : les droits de l’homme constituent un ensemble quelque peu confus, sans passé historiquement traçable et non porteurs de projet de société. Marcel Gauchet va jusqu’à considérer que les droits de l’homme jouent dans la sphère sociale le rôle de régulateur qui est celui du marché dans la sphère économique. Rony Brauman déclarait récemment que les droits de l’homme ne sauraient constituer à eux seuls une plateforme politique.

Troisièmement, c’est sans doute le plus important pour l’avenir, il y a une prise de conscience croissante de l’unité de destin du genre humain, de la finitude de la planète, d’un « en commun » à définir politiquement, ce qui donne son vrai sens à la mondialisation à venir, voire fa base d’une refondation de l’idée communiste. La mise en commun et la convergence des démarches posent la question de la recherche d’universalité qui est la responsabilité de chaque peuple. Ainsi, par exemple, le XXI° siècle pourrait-il être l’ « âge d’or » du service public ou de la laïcité.

Plutôt que de s’acharner à définir des stratégies d’alliances d’appareils politiques épuisés, le plus important est peut-être aujourd’hui de s’intéresser aux grandes questions de notre temps (les « fondamentaux » : service public, appropriation sociale, statut du travail salarié, laïcité, immigration et asile, institutions, mondialisation, etc.) et de travailler à leur approfondissement avant d’envisager une théorisation globale qui ferait sens.