Réforme territoriale, réforme de l’État : quelles analyses partagées (résumé)
En introduction, je me limiterai à évoquer des questions susceptibles de cadrer notre sujet.
En premier lieu, on peut souligner qu’il s’agit d’n débat confus et mal préparé. C’est un ensemble disparate de lois : après la loi de décembre 2010, un projet divisé en trois lois, la première votée en janvier 2014 sur les métropoles, la deuxième sur les régions, divisée en deux : les 13 régions et le projet NOTRE, plus une loi à venir sur les communes et les intercommunalités. A cela il faut ajouter les lois de finance, celle sur le mode de scrutin (positive pour la parité), sur la fonction publique.
A ce désordre s’ajoute une instabilité caractérisée par le sort fait au département notamment. Le découpage régional a été bricolé. L’état des lieux est invraisemblable. Il n’y a pas eu de concertation, ni d’étude d’impact digne de ce nom. Cela a permis des mensonges sur les économies qui auraient été réalisées par la réforme.
En deuxième lieu, on est passé de l’aménagement du territoire aux réformes structurelles des collectivités publiques, État et collectivités territoriales ; elles sont marquées par la primauté de l’économique sur le politique. Autrefois la DATAR était l’instrument de l’aménagement du territoire. Elle a connu de nombreuses vicissitudes. Actuellement l’aménagement du territoire est surtout confiné au niveau régional par le projet NOTRE.
Le sens a été donné par le discours de N. Sarkozy à St-Dizier le 20 octobre 2009 disant préférer « les pôles et les réseaux » aux « circonscriptions et aux frontières », dénonçant le « mille-feuilles » territorial. En réalité il y a six niveaux décisifs, trois sont politiques : commune, département, nation, trois sont à dominante économique : intercommunalité, région Europe. En démocratie, le politique doit l’emporter sur l’économique.
En troisième lieu, il y a déstabilisation des structures avec opacité dans la répartition des compétences. L’exemple le plus caractéristique est celui du département supprimé, puis rétabli, et maintenant maintenu seulement dans les départements ruraux. Outre l’existence concurrente des métropoles, on a prévu une Conférence territoriale de l’action publique, un Pacte de gouvernance, ou encore des Conseils de territoire pour la proximité dans le cadre du Grand Paris.
t aussi s’interroger sur le nouveau rôle des préfets, notamment du préfet de région.
a clause de compétence générale a été remise en cause, restaurée puis actuellement supprimée dans le cadre du débat sur NOTRE. Néanmoins, la volonté de spécialisation et de chef de file est permanente. La région pourrait se voir transférer les collèges et les transports ; les interco seraient renforcées en dimensions et compétences,
En quatrième lieu, la politique de financement des collectivités territoriales se traduit par un alourdissement de la charge pesant sur les ménages et l’affaiblissement des services publics. Il y a d’abord réduction des financements déconcentrés. Une réduction de 11 Mds sur 2015-2017est prévue (sur un total de 50 Mds de réduction de la dépense publique). La MAP (modernisation de l’action publique) qui a succédé à la RGPP est sans effet.
Il y a simultanément alourdissement des difficultés de financement décentralisé nourrissant l’enchaînement : alourdissement de la fiscalité locale sur les ménages, transfert des crédits de rémunérations et de fonctionnement sur un minimum d’investissement, privatisation, contractualisation, risque de clientélisme. La CET (contribution économique territoriale) se substituant à la TP (taxe professionnelle) ne garantit pas un financement pérenne. S’en suivra un affaiblissement des services publics et des limitations aux péréquations.
En cinquième lieu, la FPT (fonction publique territoriale) subit comme l’ensemble de la fonction publique les effets de l’austérité mais elle occupe une place stratégique dans son évolution. Sur les 225 modifications statutaires législatives enregistrées en 30 ans, 84 relèvent de la FPT. La loi Galland du 13 juillet 1987 en a constitué la principale atteinte. Elle a ainsi pu être considérée comme le « maillon faible » du statut. Elle a aussi été présentée comme l’ « avant-garde » de la fonction publique, contradictoirement par les partisans de la fonction publique d’emploi, mais aussi par ceux qui considèrent qu’elle a pu constituer un contrepouvoir face à l’austérité, ainsi qu’en raison de ses potentialités.
La politique gouvernementale, si elle est caractérisée par une nouvelle tonalité est aussi sans ambition, sans courage pour remettre en cause les dénaturations de la droite (effet de cliquet). Elle remplace la mise en place de chantiers structurels par des débats de diversion (déontologie, dialogue social, qualité de vie au travail, valeurs, etc.).
Au-delà il est nécessaire d’engager un débat sur un statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé, comme sur la propriété publique en relation avec les besoins et la gestion.
En sixième lieu, la réforme de l’État dont on parle n’est le plus souvent qu’une réforme administrative. Elle ne remet pas en cause un système institutionnel et administratif anti-démocratique. Le gouvernement actuel est dans l’incapacité de réformer les institutions : quatre lois constitutionnelles sont pendantes et deux promesses ne seront pas tenues (vote des étrangers et loi de 1905).
Il n’y a pas de retour à une politique de rationalité. La MAP est sans effet. Le CGSP (Commissariat général à la stratégie et à la prospective, aujourd’hui France Stratégie). On ne sait ce que deviendra la représentation déconcentrée précédemment envisagée (8 représentations ministérielles dans les régions, 3 dans les départements).
En septième lieu, des conditions existent pourtant pour faire du XXI° siècle l’ « âge d’or du service public. Nous sommes dans une crise financière et de civilisation à la sortie d’un siècle « prométhéen ». La métamorphose (Edgar Morin) suppose la lucidité pour avancer (« Pendant la mue… »).
La mondialisation entraine de nouvelles exigences : interdépendances, coopérations, solidarités accrues aussi bien en supra qu’en infra-national. Le XXI° siècle peut être ainsi l’ « âge d’or » du service public dont les fonctionnaires seraient à l’avant-garde de la mutation.
Anicet Le Pors 