LA CITOYENNETÉ DANS LA MÉTAMORPHOSE – Regards croisés – Revue de l’Institut de Recherche de la FSU – septembre 2017 n°23

 » L’idée de citoyenneté est l’objet d’un curieux mélange de méfiance et d’idolâtrie. Les citoyens seraient dans le même temps capricieux et influençàables et pourtant mystérieusement omniscients.Anicet Le Pörs fait ici la généalogie de ce concept, dégage les valeurs qui le constituent et les mues qui sont aujourd’hui en cours « 

 

 

Le mot « citoyen » a pu traverser vingt-cinq siècles sans attente majeure et il reste chargé d‘un a priori positif. Il échappe à une définition précise car le concept de citoyenneté est une création continue qui s’inscrit dans une généalogie, plutôt qu’une histoire.
Dans la cité athénienne du V^e siècle avant notre ère les citoyens grecs débattent sur l’agora et pratiquent ce que nous identifions aujourd’hui comme démocratie directe. À ceci près que les citoyens ne représentent qu’environ le dixième de la population. Dans la Rome républicaine le principe d’égalité est essentiellement juridique dans une société oligarchique. L’exercice de la citoyenneté s’inscrit strictement dans le respect de la loi au sein d’une société qui connaît une forte hiérarchisation des pouvoirs. Il s’étend à un nombre croissant de personnes. Les contradictions politiques et économiques que ce système engendre conduisent à l’avènement de l’Empire qui fait de la citoyenneté un moyen d’assimilation des populations conquises, consacré par l’édit de Caracalla en 212.

La citoyenneté connaît ensuite une longue éclipse au Moyen-Âge Elle est réactivée par la bourgeoisie conquérante des cités sous la Renaissance, le retour au droit romain, à l’étude des Anciens. Les Lumières en approfondissent le contenu et la Révolution française marque l’irruption durable du citoyen sur la scène politique. À son retour d’exil en 1800, Chateaubriand pouvait rapporter que l’on pouvait encore lire au-dessus des porches « Ici on s’honore du titre de citoyen et on se tutoie ». Dès lors, la citoyenneté sera constamment évoquée, notamment lors de l’avènement de chaque République. L’utopie d’une citoyenneté mondiale fleurira sporadiquement, le mouvement socialiste le traduira dans la perspective d’un « homme nouveau ».

La citoyenneté dépendant donc du moment historique et du contexte, on pet dégager une problématique d’analyse du concept en relevant que sur la base de la précédente brève rétrospective, il n’y a pas de citoyenneté sans valeurs, sans moyens, sans dynamique[1]. Cette problématique revêt une importance particulière dans la situation de crise actuelle pour approfondir le contenu de la citoyenneté et éviter ainsi les facilités courantes conduisant à qualifier de citoyen ou citoyenne l’école, l’entreprise, l’administration, le parti pour se dispenser de dire en quoi cela consiste[2].

 

VALEURS ET PRINCIPES

 On ne s’appesantira pas sur la distinction entre valeurs et principes, seuls ces derniers sont à l’origine des règles de droit[3]. Les valeurs et principes ici retenus peuvent être discutés. On les a préféré ceux de la devise républicaine « Liberté, Égalité, Fraternité » dont le caractère opérationnel est incertain : la liberté n’appelle que la réglementation nécessaire à l’ordre public, la fraternité ne se décrète pas.

L’intérêt général ne s’impose pas naturellement à la communauté des citoyens. Concept simple en apparence, sa définition est en réalité très délicate. Les économistes néoclassiques ont prétendu que l’optimum social qui résulterait du principe de libre concurrence d’acteurs éclairés pouvait être assimilé à l’intérêt général. Mais le citoyen ne saurait être réduit au consommateur ou au producteur. Le juge administratif a considéré que, s’il s’estimait compétent pour identifier un intérêt général, il revenait au pouvoir politique de le définir à l’issue d’un débat démocratique. Mais cette définition a varié dans le temps et dans l’espace. Se pose à ce sujet le problème du niveau pertinent où il doit être défini (cas de l’aéroport de Notre Dame des Landes). Il est aussi parfois soutenu que l’intérêt général n’existerait pas, qu’il n’y aurait que des intérêts de clase; de communauté, ou encore que la loi des hommes serait subordonnée à une loi naturelle (opposition au mariage pour tous) ou religieuse, y compris dans la sphère publique.

Opérateur de l’intérêt général, le service public est déjà évoqué dans les Essais de Montaigne en 1580. La longue tradition de la France sur le sujet est marquée par les travaux de l’École de Bordeaux à la fin du XIX^e siècle. Simple au départ ( une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs) la notion n’a cessé de se complexifier. Sa réussite en a élargi le champ mais l’a aussi rendu plus hétérogène. Dans sa gestion, le contrat l’a disputé à la loi. Au sein de l’Union européenne, la notion est subordonnée au principe de concurrence malgré des progrès de la jurisprudence pour prendre en compte des missions d’intérêt général. Dans le même temps, la primauté est donnée à la gestion sur la propriété publique. La question de la propriété publique est aujourd’hui abandonnée par les formations politiques après l’échec des nationalisations de la loi du 11 février 1982 et l’effondrement du bloc soviétique entrainant le discrédit de sa propriété étatique. Pourtant, la propriété publique reste une grande question politique.

Affirmé en tête de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le principe d’égalité est le fondement de la démocratie. Cette affirmation conduit tout d’abord à bannir les discriminations fondées sur l’origine, la race, la religion, l’orientation sexuelle. Mais l’application du principe doit trouver dans la réalité des applications spécifiques : prendre en compte des différences de situations, faire prévaloir l’existence d’un intérêt général, promouvoir une action publique sous forme d’ « actions positives » dans le respect d’une certaine proportionnalité entre objectifs poursuivis et moyens engagés.

Cette confrontation du principe à la réalité a entrainé une abondance jurisprudence. Elle siège également dans le traitement de questions de société majeures. Ainsi en est-il des politiques visant à assurer à tous les jeunes une « égalité des chances », sympathique mais sous influence de l’idéologie libérale et qui relève d’un autre état d’esprit que la formation à la citoyenneté. Il s’agit aussi de l’égalité entre les femmes et les hommes. Si le principe d’égalité ne souffre pas de contestation, la réalité le contredit sous de multiples aspects : sous représentation des femmes dans l’accès aux fonctions et mandats électifs, aux emplois supérieurs des fonctions publiques et des responsabilités économiques, précarité accentuée dans de nombreuses situations.

Le principe marque également les politiques d’immigration. Elle est fondée en France sur le droit du sol et l’égalité des citoyens et s’oppose au modèle basé sur le droit du sang et la reconnaissance de droits spécifiques à des minorités identifiées par leur culture, leur langue, leur religion ou leur ethnie et posant sur cette base des revendications d’autonomie de gestion et d’établissement de liens organiques concurrents des nationalités. Invoquant sa conception de l’égalité des citoyens et citoyennes la France a refusé de ratifier la convention cadre pour la protection des minorités nationales proposée par l’Union européenne et la charte européenne des langues régionales et minoritaires. Le droit à la différence continue d’interpeler.

Au-delà des consciences individuelles, l’éthique de responsabilité a été déclinée sous différentes catégories juridiques ayant valeur de principes. La responsabilité pénale considère que l’on n’est responsable que de son propre fait et non d’une quelconque appartenance catégorielle. Elle est parfois difficile à apprécier dans un contexte de socialisation des risques. La responsabilité civile oblige la personne qui a causé un dommage ou n’a pas exécuté un contrat à réparation, responsabilité parfois limitée à une obligation de moyens. La responsabilité administrative, longtemps restreinte aux cas de faute lourde, peut être invoquée aujourd’hui plus largement en distinguant les fautes relevant des individus ou du service. Mais on peut évoquer également la responsabilité politique mise en cause de façon croissante sous de multiples aspects : démission provoquée, procédure d’empêchement, investigation journalistique, etc. Sous influence de conceptions juridiques anglo-saxonnes, on observe encore une évolution tendant au contournement du droit positif sous diverses formes : droit souple (code, validation législative et réglementaire d’accords contractuels, théorie des apparences, place faite aux lanceurs d’alerte, etc.

Ce sont les citoyens et les citoyennes qui font les règles de la morale sociale et c’est le principe de laïcité qui fonde leur responsabilité à cet égard. La loi de séparation des Églises et de l’État a posé les deux principes de liberté de conscience et de neutralité de l’État entrainant celle des services publics, ce dernier cependant moins souvent évoqué que le premier. La loi de 2004 sur la port des signes ostentatoires et prosélytes en milieu scolaire, en fait sur le « voile islamique », et la loi de 2010 sur le « voile intégral » dans l’espace public, ont ouvert le débat sur la place le l’islam dans la société française qui interpelle fortement la conception de la citoyenneté en France et n’est pas près de s’achever en raison d’un approfondissement insuffisant du principe de laïcité et des atermoiements inhérents à son application concrète. La laïcité aussi est une création continue.

 

MOYENS ET EXERCICE

 Comme la citoyenneté, le statut du citoyen se définit malaisément. Il ne se réduit pas aux droits civiques dont l’énumération est, au demeurant, surtout présentée lors de leur privation. La notion est essentiellement politique et manifestée surtout par le droit de vote réservé aux nationaux à l’exception des élections municipales ouvertes aux étrangers communautaires de manière restrictive.

Mais la citoyenneté a aussi des dimensions économiques et sociales qui ont des conséquences sur l’exercice par le citoyen de ses droits et libertés. Cet exercice est ainsi dépendant du niveau et de la qualité des services publics, des combinaisons productives entre capital et travail, de l’accès à l’emploi et à la formation, des droits individuels et collectifs dans l’entreprise, notamment l’accès à la gestion, toutes questions au cœur de la réforme entreprise du code du travail.

La citoyenneté est ainsi conditionnée par l’ensemble des conditions de vie et de travail du citoyen. Le droit au travail a valeur constitutionnelle puisqu’il figure dans le préambule de la constitution de 1946. Il fonde la créance du travailleur vis-à-vis de la société et sa dignité. Il ne saurait être écarté par la création d’un revenu dit universel ou de citoyenneté. Citoyen, travailleur et ayant droit ne sauraient être confondus.

La démocratie locale permet au citoyen d’exercer ses droits au plus près des besoins exprimés et des moyens susceptibles de les satisfaire. Elle repose sur le principe de libre administration des collectivités territoriales posé par l’article 72 de la constitution qui connaît des limitations par d’autres principes, l’unité de la République par exemple, l’absence de domaine législatif réservé. La notion d’aménagement du territoire a été remplacée par celle de réforme territoriale. L’acte I de cette réforme, en 1982, a donné un pouvoir exécutif aux assemblées délibérantes, a prévu des garanties statutaires pour les agents publics et les élus. L’Acte II en 2003 a mentionné dans la constitution que la France a une organisation décentralisée, développé le droit de pétition, permis sous conditions un référendum local et des possibilités d’expérimentation, posé un principe d’autonomie financière, prévu des compensations financières en cas de transferts de compétences. L’Acte III amorcé sous le quinquennat Sarkozy, multiforme, poursuit sa mise en place sous le thème de la cohésion des territoires. Il est surtout caractérisé par la mise sur pied des intercommunalités et des métropoles qui bouleverse l’organisation territoriale traditionnelle et accentue la concentration économique avec le risque d’accroitre les inégalités entre centres et périphéries.

La présidentialisation se traduit également au niveau local dans les prérogatives dévolues aux exécutifs. Les élus ont vu leurs droits étendus mais sans constituer le statut de l’élu envisager el 1982. Le statut des fonctionnaires territoriaux est menacé et, par là, l’ensemble du statut général des fonctionnaires. Les difficultés d’intervention des citoyens ont pour conséquence une croissance régulière des abstentions aux élections locales.

La cohésion sociale est recherchée par des institutions qui constituent le modèle d’organisation des pouvoirs souhaité par les citoyens L’exigence d’une constitution écrite a été posée par la Révolution française. Depuis, la France a connu quinze constitutions traduisant deux lignes de force illustrées par deux références : démocratique et parlementaire (constitution du 26 juin 1793) et autoritaire et césarienne (constitution du 14 janvier 1852). La IV^e République instaurée en 1946, de caractère parlementaire a été marquée par une forte instabilité (25 gouvernements en 12 ans). La V^e République, née des évènements séditieux du 13 mai 1958 a Alger a fait preuve d’une grande longévité mais a été modifiée 24 fois depuis sa naissance, la plus importante étant l’élection du Président de la république au suffrage universel en 1962

De nombreuses tentatives de réformes voire de remplacement de la constitution de la V^e République ont été réalisées ou simplement formulées. Des commissions (Balladur, Jospin) ont fait de nombreuses propositions qui n’ont pas été suivies d’effet sinon par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de grande ampleur sous la présidence de Nicolas Sarkozy. François Hollande a évoqué plusieurs projets qu’il a été incapable de faire aboutir. Le débat pote aujourd’hui principalement sur l’idée d’une VI^e République introduite par une Constituante. Or, il convient de remarquer que les changements de république ne sont intervenus en France que lorsque trois conditions étaient réunies : un large rejet des institutions antérieures, un consensus relatif sur le nouveau type de constitution, un contexte appelant ce type de mutation, guerre ou révolution. Ces conditions, à l’évidence, ne sont pas aujourd’hui réunies, mais la question institutionnelle reste dans l’actualité par la volonté du nouveau président Emmanuel Macron.

Un changement de constitution suppose qu’une convergence idéologique suffisante soit effectuée notamment sur six chantiers : le contenu de la souveraineté nationale et populaire, l’expression de la démocratie directe et notamment par l’usage du référendum, l’élaboration de la loi et en particulier la définition d’un mode de scrutin représentatif, la nature de l’exécutif et son mode de désignation, les principes et structures de l’État de droit, la conception de la citoyenneté résultant des réponses apportées aux questions précédemment soulevées.

 

DYNAMIQUE DANS LA MÉTAMORPHOSE

L’analyse de la citoyenneté, est particulièrement difficile en situation de rupture historique. Les deux derniers siècles ont vu s’affirmer les nationalités mais aussi se développer des empires, des États totalitaires. Le XX^e siècle a pu être qualifié de « prométhéen » en ce qu’il annonçait la promotion de la science et du peuple ; mais il s’est achevé par l’effondrement des systèmes étatiques mis en place et l’échec des religions séculières qui s’y étaient développées, laissant le citoyen en perte de repères. Aujourd’hui, de fortes contradictions sont à l’œuvre dans le monde : entre le développement de l’activité humaine et la protection de l’écosystème mondial, entre l’’accumulation des richesse er le développement des inégalités, entre la modernisation ségrégative et la radicalisation politique et religieuse, entre violences étatiques et flux migratoires, etc., et c’est dans ces conditions qu’il convient de donner sens à la citoyenneté. Il s’agit bien d’une situation de rupture et Edgard Morin parle justement à ce sujet de « métamorphose »[4].

Cela se traduit, dans le moment, par une crise systémique qui intègre une crise de la citoyenneté invitant à son approfondissement, à son dépassement, voire à sa négation. Ainsi, Sophie Duchesne considère que la « citoyenneté à la française » résulte de la combinaison de deux modèles, d’une part la citoyenneté par héritage qui prend en compte tous les acquis des générations, d’autre part la citoyenneté par scrupule qui consiste en un simple contrat équitable entre l’individu et la société, les droits de l’homme suffisant comme références morales; elle relève que la seconde conception tend à l’emporter sur la première[5]. Face au discrédit qui frappe le monde politique, de nombreuses associations se réclament d’une « nouvelle citoyenneté » générée à partir des activités de terrain, délaissant la dimension étatique. D’autres encore privilégient la « citoyenneté de résidence » peu soucieux de critères juridiques et politiques. Ces conceptions ont toutes comme caractéristiques d’être en réduction par rapport aux exigences de la problématique ici proposée. Une version encore plus radicale consiste à s’en remettre exclusivement aux droits de l’homme négligeant l’avis de Jean Rivero pour qui si les droits de l’homme sont des libertés, les droits du citoyen sont des pouvoirs[6]. Avant tout politique et nationale la citoyenneté est aussi contestée aux niveaux infra et supranationaux. L’État de droit en France ne reconnaît pas de droits spécifiques aux communautés minoritaires et la notion de « peuple » n’est pas reconnue constitutionnellement. On pourrait cependant admettre des dimensions régionales (corse, bretonne) à la citoyenneté française dans le cadre de l’organisation décentralisée du pays. Au niveau supranational le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dispose que « Il existe une citoyenneté de l’Union. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas »[7]. Cette citoyenneté décrétée ne comporte qu’un nombre restreint de droits, elle est de faible densité et semble avoir été surtout instaurée dans une perspective fédérative de l’Union, en l’absence d’un véritable « peuple » européen.

Reste alors posée l’idée d’une citoyenneté mondiale : perspective ou utopie ? Elle a toujours été présente dans l’histoire longue au sein d’un processus de sécularisation du pouvoir politique qui s’est développé à travers une série de ruptures précédant celle dans laquelle nous nous trouvons aujourd’hui : affirmation du pouvoir monarchique face à la détermination religieuse à la fin du Moyen Âge ; autonomisation de l’État vis-à-vis de la personne du souverain sous la monarchie absolue ; engagement des différentes composantes du peuple dans la conquête de la souveraineté siégeant au sein de l’État-nation au fil du XIX^e et du XX^e siècle. La métamorphose précédemment évoquée traduit une nouvelle rupture sous forme d’une affirmation identitaire simultanée de l’individu et du genre humain, d’une bipolarisation individuation-mondialisation. Ce mouvement affecte nécessairement notre réflexion sur la citoyenneté, d’une part en affirmant la responsabilité propre du citoyen dans la création du lien social, d’autre part en questionnant la nation comme cadre naturel de la formation de la citoyenneté dans un contexte de mondialisation.

L’individuation se présente comme lune réaction aux allégeances diverses, religieuses, philosophiques, idéologiques et politiques qui conditionnaient, jusque là, le fidèle, l’adepte, le militant dans son existence sociale. Il revient désormais à l’individu de donner la primauté à la diversité de ses choix de participation à la vie en société dont la combinaison constitue en quelque sorte son « génome de citoyenneté ». Ce profil est d’autant plus singulier qu’il est riche de la multiplicité des engagements[8]. Dès lors, le problème posé à la conduite de la société est inverse de celui connu jusqu’à présent : au-delà du foisonnement des singularités, comment mettre en œuvre des centralités efficaces et démocratiques ?

La mondialisation ici considérée traduit la promotion du genre humain comme sujet de droit majeur susceptible d’annoncer l’avènement d’une citoyenneté mondiale. La problématique proposée dans ce texte traduit son effectivité montante. Des valeurs universelles s’imposent progressivement telles que la paix, la protection de l’écosystème mondial, le droit au développement, les droits de l’homme; d’autres font l’objet de débats dans lesquels s’affrontent les forces de la modernisation et celles de l’obscurantisme : le service public, l’hospitalité, l’égalité femmes-hommes, la laïcité. Des moyens matériels et immatériels sont développés pour répondre aux nécessités objectives d’interdépendances, de coopérations et de solidarités dans de nombreux domaines : richesses du sol et du sous-sol, communications, transports, sureté, espace, recherche, culture. Les conventions, traités et juridictions se multiplient. La dynamique de ces développements transforme les relations entre les États-nations et les mœurs des populations[9].

 

C’est dans cette dialectique individuation-mondialisation, que la citoyenneté à base nationale forge désormais sa vocation à l’universalité.

[1] Anicet Le Pors, La citoyenneté, Que sais-je ?, PUF, 2011, 4^e éd.

[2] C’est pourquoi les mots citoyen et citoyenne seront toujours utilisés comme substantifs dans le présent texte comme ils l’ont été dans l’ouvrage mentionné par la note précédente.

[3] Principes généraux du droit, principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

[4] Edgar Morin, « Éloge de la métamorphose », Le Monde, 9 janvier 2010. Dans le même sens : Anicet Le Pors, Pendant la mue le serpent est aveugle, Albin Michel, 1993.

[5] Sophie Duchesne, Citoyenneté à la française, Presses de Sciences Po, 1997.

[6] Jean Rivero, Les libertés publiques, PUF, 1996.

[7] Voir l’article 20 et suivants du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

[8] On trouvera un raisonnement de ce type dans Amartya Sen, Identité et violence, Éditions Odile Jacob, 2010.

[9] Gérard Aschieri et Anicet Le Pors, La fonction publique du XXI^e siècle, Éditions de l’Atelier, 2015