« Le Statut de la Fonction Publique, un outil au service de la population »- Institut d’histoire sociale CGT de la Vienne – Poitiers, 20 octobre 2017

Le service public et particulièrement la fonction publique sont dans l’actualité : journée d’action du 10 octobre à l’appel de toutes les fédérations syndicales, installation par le Premier ministre le 13 d’un Comité action publique CAP22, réunion décevante du ministre des comptes publics avec les syndicats le 16 et projet de nouvelles actions contre la politique du gouvernement envers les fonctionnaires et le service public. On aura relevé que la fonction publique a disparu de l’énoncé des ministères constitutifs du gouvernement pour être englobée au sein ministère chargé de l’action et des comptes publics. Le service public est ainsi réduit à la dépense publique pour être plus aisément stigmatisé en escamotant l’essentiel : le service de la population.

Pour s’interroger sur son la situation actuelle et l’avenir de la fonction publique, je pense qu’il convient de situer le service public dans l’histoire longue, puis d’analyser plus précisément son évolution au cours des dernières décennies et l’état des lieux auquel on aboutit, et c’est sur cette base que l’on peut raisonner utilement sur ses perspectives.

 

1. L’expansion de l’administration dans l’histoire

 1.1. Une sécularisation du pouvoir politique.

Dès la fin du Moyen Âge, le roi n’est plus seulement souverain « par la grâce de Dieu » mais en raison de sa propre autorité (Philippe le Bel). Sous la monarchie absolue, on assiste à une autonomisation de l’appareil d’État qui s’accompagne d’un renforcement administratif (Louis XIV). Les Lumières conduisent à la désignation du Peuple comme souverain (Jean-Jacques Rousseau). L’État est enjeu de pouvoir des citoyens aux XIX^e et XX^e ° siècle. La sécularisation est portée aujourd’hui au niveau mondial. On va ainsi de l’hétéronomie à l’autonomie de da société (Marcel Gauchet).

1.2. Une socialisation du financement des besoins fondamentaux

Dépenses publiques et prélèvements obligatoires croissent inéluctablement de ce fait en raison d’une socialisation accentuée des financements sociaux. Ces derniers passent de 10% du PIB au début du XX^e siècle à 45 % aujourd’hui marquant la nécessité d’une couverture sociale de plus en plus élevée des besoins fondamentaux. Les effectifs d’agents publics passent, en France, de 200 000 au début du XX^e siècle à 5,4 millions aujourd’hui. Pour autant la France se situe dans la normalité des pays développés avec, en 2015, 126 agents pour 1000 habitants dans les secteurs non marchands (131 aux États Unis) dont 83 dans la fonction publique (37, 30 et 16 respectivement dans les trois fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière). Ce qui caractérise la France c’est le principe statutaire du fonctionnaire (nature législative du statut).

1.3. La création historique de concepts et des principes

L’intérêt général n’est pas la somme des intérêts particuliers, un simple optimum social économique. Selon le juge administratif c’est au politique de le définir ; il peut varier, dans le temps, dans l’espace, il n’est pas toujours dégagé des transcendances, de l’hétéronomie. Le service public est, à l’origine, une notion simple devenue complexe ; théorisé par l’École de Bordeaux (intérêt général, personne morale de droit public, droit administratif) il est couvert par l’impôt et dispose de prérogatives ; son succès en élargit le champ, le rend plus hétérogène et ouvre la voie au contrat. L’Union européenne complique son affirmation. Deux lignes de force caractérisent l’évolution de la fonction publique : autoritaire avec le fonctionnaire-sujet et responsable avec le fonctionnaire-citoyen, ce dernier s’impose dans le statut fondateur de 1946. L’avènement de la V^e République et le mouvement social de 1968 en conserveront les principales dispositions. Mais il y a une certaine contradiction entre l’évolution à long terme et celle des trois dernières décennies.

 

2. La remise en cause sous l’ultralibéralisme

 2.1. La situation au début des années 1980

Le secteur public étendu est conforté par de nouvelles nationalisations en 1982. L’administration d’État (CGP, DATAR, RCB …) est confortée par la réforme territoriale de l’Acte I. Le statut fédérateur des fonctionnaires de 1983 s’organise selon plusieurs choix : fonctionnaire-citoyen, système de la carrière, équilibre unité-diversité, principes républicains (égalité, indépendance, responsabilité). Les syndicats sont très influents.

2.2. La contestation libérale

 Puis le secteur public est affaibli par privatisations et dérégulations. La gestion administrative est déstabilisée par la LOLF, la RGPP et l’idéologie managériale (NPM). Le statut des fonctionnaires subit des offensives (1987, 2003, 2007) et dénaturations (225 législatives en 30 ans, respectivement 20 ; 50 ;84 et 61 modifications selon les quatre titres), mais manifeste solidité et adaptabilité. Le service public est regardé comme un « amortisseur social » dans la crise financière de 2008. La fonction publique territoriale est la cible principale par son implication dans une réforme territoriale déstabilisatrice (niveaux économiques favorisés, métropoles).

2.3. État des lieux

Sous le quinquennat de François Hollande on a assisté à la poursuite de l’affaiblissement du secteur public, aucune réforme administrative d’envergure (MAP) mais pas d’attaque frontale contre le statut général. Faible portée de la loi Lebranchu du 20 avril 2016 et des autres initiatives (rapport Pêcheur, mission Valls au CESE). Les caractéristiques observées traduisent un manque de courage et d’ambition. La relance des attaques anti-fonctionnaires ne manquera pas de s’accentuer après la réforme du code du travail. Le service public et la fonction publique sont des enjeux

La politique de Macron : ferveur pour l’élitisme, collectivités territoriales mises au pas, Parlement abaissé, gouvernement aux ordres, exécutif opaque et autoritaire, «jupitérien » . S’il se concentre pour le moment sur sa réforme du code du travail, il a déjà jugé le statut général des fonctionnaires « inapproprié », prévu une réduction de 120 000 emplois, décidé de contraindre les collectivités territoriales dans la gestion des personnels, notamment par la diminution des crédits de 13 milliards de leurs dépenses au terme du quinquennat, le recours accentué au spoil system concernant 250 postes de hauts fonctionnaires, envisagé la différenciation de la valeur du point d’indice selon les fonctions publiques, etc

La présentation du Comité Action publique 22 le vendredi 13 octobre par le Premier ministre doit retenir l’attention. ; il a annoncé une méthode « radicalement différente » Il a proposé des orientation d’une extrême banalité (tenir compte des usagers, des agents, des contribuables)Il a d’entrée indiqué les trois écueils à éviter selon lui, trois approches : comptable, idéologique et théorique. Mais alors pourquoi rattacher alors la fonction publique au ministère des comptes public ? S’agit-t-il de renoncer aux principes fondateurs de la conception française de la fonction publique pour lui substituer un pragmatisme dicté par le comité constitué ? Une approche « à hauteur d’homme » signifie-t-elle que c’est le Nouveau Management Public (NMP) qui sera la politique publique calquée sur le modèle de management privé tel que proposé par la vice-présidente de l’Assemblée nationale ; Cendra Motin qui assimile les fonctions publiques à autant d’entreprises d’un même groupe financier (Le Monde, 4 août 2017). L’extrême banalité des orientations assignées au comité elle-même est suspecte : tenir compte des usagers, des agents, des contribuables. 700 millions sur cinq ans sont alloués à cette entreprise. Un premier rapport de diagnostic sur 21 domaines est prévu à la fin du premier trimestre 2018. Les 34 membres du comité désignés sont de dominante technocratique, on n’y trouve aucun syndicaliste. Il faut donc s’interroger sur la stratégie mise en place.

Il convient cependant de se garder de faire preuve de défaitisme : en tout état de cause, le long terme n’est pas invalidé.

 

3. Des perspectives pour les services publics de demain 

3.1. Des actions immédiates

La situation statutaire nécessite un assainissement et l’élimination des dénaturations (abrogation de la loi Galland et de l’amendement Lamassoure). Les revendications du personnel sont du domaine syndical. Mais de même que’il convient de s’interroger sur la stratégie du Président de la République concernant le statut, de même il faut développer une sytayégie anticipatrice. C’est ce qui a été amorcé le 24 janvier 2017 lors d’une journée d’étude de la CGT avec la participation de Philippe Martinez pour la défense des principes (égalité, indépendance, responsabilité) et la convergence des trois fonctions publiques, des personnels à statuts des entreprises publiques et des salariés du secteur privé.

3.2. Mettre en place des chantiers structurels

 La question de la propriété publique reste posée. La réforme administrative et la réforme territoriale appellent une clarification. Dix chantiers ont été présentés au CESE (cf. blog ALP) : rétablir les moyens d’expertise des collectivités publiques, gestion prévisionnelle des effectifs, dispositifs de mobilité, multi-carrières, circonscription des contractuels, égalité femmes-hommes, numérique, relations internationales, concertation. Une question décisive : le statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé. . La CGT a tenu un important colloque le 21 janvier 2017 pour le 70^e anniversaire du statut général de 1946 pour renforcer l’unité des fonctionnaires des trois versants et la convergence des actions des travailleurs des secteurs public et privé.

3.3. De la « métamorphose » à l’ « âge d ‘or »

Nous sommes dans une situation de « décomposition sociale » profonde et de « métamorphose » (Edgard Morin). Récusation de la fin de l’histoire et de la prévalence de l’idéologie ultralibérale managériale. Vers un monde d’interdépendances, de coopérations, de solidarités. Le XXI^e siècle peut et doit être l’âge d’or » du service public. On lira le développement de ces idées dans : Anicet Le Pors, Gérard Aschieri, La fonction publique du XXI^e siècle, Éditions de l’Atelier, 2016.