Monsieur le Député-Maire,
Monsieur le Président de la Cour nationale du droit d’asile,
Mesdames, Messieurs les Présidents de section,
Monsieur le Président du Conseil d’administration
et Monsieur le Directeur de l’OFPRA,
Mesdames et Messieurs les représentants des barreaux et des associations,
Mesdames, Messieurs,

C’est avec beaucoup de plaisir que je m’adresse aujourd’hui à vous pour vous présenter mes vœux de bonne année. Je souhaite à chacune et chacun d’entre vous le meilleur en cette année 2008 et, notamment, la réussite dans vos projets professionnels et le bonheur dans votre vie personnelle.

Je forme aussi des vœux très chaleureux pour la Cour nationale du droit d’asile et le bon accomplissement de sa mission qui est non seulement législative, mais aussi conventionnelle et même constitutionnelle au service d’un de nos droits les plus fondamentaux, le droit d’asile. Je me réjouis vivement que le législateur vous ait, par la loi du 20 novembre 2007, donné un nom qui corresponde à votre essence. Vous êtes en effet une juridiction et pas une administration, comme le suggérait le mot «Commission». Vous êtes une juridiction souveraine : vous êtes donc une Cour et une Cour nationale. Et vous êtes les gardiens du droit d’asile. Mieux valait l’affirmer clairement dans votre nom, plutôt que de mentionner les recours et les requérants, lesquels ne peuvent tous -nous le savons- se prévaloir de la qualité de réfugié.

Si la présence du Vice-Président du Conseil d’Etat aux vœux de votre juridiction n’est pas une nouveauté, la réunion d’aujourd’hui prend une tonalité et un relief particuliers après l’annonce de la décision du Premier ministre d’engager le rattachement administratif et budgétaire de votre Cour au Conseil d’Etat.

Cette décision est l’aboutissement d’une longue histoire, je n’ose dire, d’un long combat, car les présidents successifs de la Commission des recours des réfugiés ont depuis au moins deux décennies tous pris position, chacun dans son style et, le cas échéant, avec des préalables, pour cette évolution qui a été soutenue par ailleurs par la CNCDH, la doctrine, les associations. Si votre rattachement au Conseil d’Etat est ainsi le fruit d’une longue histoire, il est aussi une manière de retour aux sources : dès sa naissance, la Commission des recours des réfugiés a été indissolublement liée au Conseil d’Etat. Le président de la Commission était dès l’origine nommé par le Vice Président et il était membre du Conseil. La Commission siégeait au Conseil d’Etat et les seuls personnels mis à la disposition de la Commission par l’OFPRA étaient des personnels de secrétariat. Les rapporteurs, non permanents, étaient des auditeurs au Conseil d’Etat. C’est la croissance du nombre de demandeurs d’asile qui a conduit en 1984 au recrutement par l’OFPRA de rapporteurs permanents pour la Commission, qui étaient des attachés d’administration de diverses origines. A la même date et pour les mêmes motifs, la Commission a dû quitter le Palais-Royal.
Ce n’est qu’au début des années 1990 qu’a été réellement posée la question du statut des personnels de la Commission : la loi du 31 décembre 1991 a permis la titularisation de contractuels dans les corps de l’OFPRA et le décret du 11 janvier 1993 relatif aux corps propres de l’OFPRA a entériné le rapprochement de la Commission avec les structures administratives de l’Office.

Exactement à la même époque, le Vice-Président du Conseil d’Etat, M. Marceau Long, s’est prononcé en faveur du rattachement de la gestion administrative et financière de la Commission des recours des réfugiés au Conseil d’Etat, option qui a été validée par un rapport d’audit confié en 1994 aux inspections générales des finances et des affaires étrangères ainsi qu’à la mission permanente d’inspection des juridictions administratives.
Ce rapport soulignait très justement la difficulté consistant à faire gérer une juridiction par un organisme soumis à son contrôle. Ce qu’il est convenu d’appeler «Les observateurs européens et internationaux» ont fait la même analyse, reprenant ce faisant la vision et la conviction des présidents successifs et des rapports du Conseiller d’Etat, M. Anicet Le Pors. Pourtant aucune décision de transfert n’a jamais été prise et les Gouvernements qui se sont succédé au travers d’au moins trois alternances ont toujours repris à zéro l’examen de cette question.

L’opinion des différentes parties prenantes, y compris celle du Conseil d’Etat, a pu, il est vrai, fluctuer quelque peu au fil du temps pour finalement revenir à l’option du rattachement au Conseil. De même, si le Premier ministre a en 2001 mandaté une nouvelle mission d’audit pour définir les conditions de mise en œuvre de la séparation entre l’OFPRA et la CRR, cette mission n’a, contre toute attente, pas recommandé en 2002 la mise en œuvre de la mesure qu’elle était chargée d’étudier.

En dépit du consensus interministériel à peu près total, rien donc ne se décidait ou, quand une mesure était arrêtée, comme le transfert des pouvoirs d’ordonnateur au Président de la Commission des recours des réfugiés, rien n’était exécuté, parce qu’il y avait toujours ici une réserve, là un conseiller qui négligeait ce dossier ou parce qu’il y avait une nouvelle question préalable ou une autre priorité à traiter dans le domaine de l’asile avant d’aller plus loin. Il est vrai aussi que la logique du redressement de l’OFPRA et de la Commission, à l’occasion des afflux successifs des demandes d’asile, a longtemps été regardée, à tort ou à raison, comme contradictoire avec le projet de séparation entre l’Office et la Commission. Cette période est enfin révolue. Et cet épilogue, nous le devons peut-être à la création du ministère chargé de l’immigration qui avait vocation, par voie de conséquence de ses attributions, à exercer la tutelle de l’OFPRA mais ne pouvait, fût-ce indirectement, paraître administrer une juridiction.

Telle me paraît être la genèse de la décision du Premier ministre dont l’archéologie, que j’ai brièvement évoquée, me paraît assez révélatrice d’une certaine forme de mal français : cette réforme était nécessaire, tout le monde en était conscient et convaincu, mais ce n’était jamais le moment et elle n’a donc pas cessé d’être différée.

A ce stade de mon intervention, vous pouvez légitimement vous poser la question de savoir d’où me viennent cette familiarité et cette passion à peine contenue sur la Cour nationale du droit d’asile. D’abord, du secrétariat général du Conseil d’Etat qui me prépare toujours des dossiers parfaits et exhaustifs. Ensuite, parce que (sans céder au narcissisme) je n’ai pas cessé de cheminer, au long des trois âges de ma carrière, avec la Commission des recours des réfugiés : dans ma jeunesse comme auditeur au Conseil d’Etat, j’y fus rapporteur dans les années 70 (à l’époque des Présidents Chardeau et Jacomet) ; dans ma maturité, comme directeur des libertés publiques, j’ai été administrateur de l’OFPRA et donc directement concerné par sa gestion et celle de la Commission des recours dans les années 80 et 90 (à l’époque du Président de Bresson). Comme Secrétaire Général du Gouvernement, je n’ai pas cessé d’assister au flux et au reflux du dossier de l’asile, de le voir revenir ou rebondir, tout en constatant et déplorant que la réforme de l’administration de votre juridiction fît du surplace (à l’époque des Présidents Combarnous et Massot et de vous même, Monsieur le Président François Bernard). Maintenant que je suis arrivé au troisième âge de ma carrière, je vais, comme Vice Président, enfin présider au retour, non pas physique (dans la salle Collignon au 3ème étage du Palais-Royal), mais néanmoins symbolique et effectif de la Cour au Conseil d’Etat.

Je voudrais, plutôt que de vous harasser de souvenirs personnels, vous dire combien je crois que le rattachement décidé par le Premier ministre est une chance pour la Cour nationale du droit d’asile, une chance pour le Conseil d’Etat et une chance pour la juridiction administrative dans son ensemble.

C’est une chance pour la Cour nationale du droit d’asile, car celle-ci est depuis longtemps la première juridiction administrative de France par le nombre des requêtes. Son destin est bien sûr de se rapprocher de la juridiction administrative suprême, avec qui elle partage de toute évidence une culture commune. Cette culture est certes celle de la soumission de l’administration au droit et de la conciliation de l’intérêt général et des intérêts particuliers. Mais elle est, plus fondamentalement encore, la culture de la protection des droits fondamentaux. Aucun juge n’en a le monopole ou tous les juges l’ont en partage, mais le juge administratif a des responsabilités particulières à cet égard. Et votre Cour, par son office et la manière dont elle l’assume, est une représentation, une incarnation éminente de ce juge administratif protecteur des droits fondamentaux.

De manière plus prosaïque mais pas moins significative, la réduction du nombre de formations de jugement, voulue par le Premier ministre dans un format encore à définir, permettra de faciliter les échanges et la vie de la juridiction et elle rapprochera encore les deux cultures.

Le rattachement au Conseil est aussi une chance pour la Cour, car il met un terme à un mode de gestion qui, sans altérer le moins du monde son indépendance juridictionnelle, était de nature à susciter des soupçons ou des critiques même infondés. Chacun mesure les exigences qui résultent aujourd’hui de ce qu’un juge doit non seulement être indépendant et impartial, mais encore paraître tel. Au regard de cette théorie des apparences qui, poussée à l’extrême, est parfois troublante, la décision qui a été prise par le Premier ministre est pleinement justifiée et totalement bénéfique pour votre Cour. Elle renforcera encore, à n’en pas douter, votre crédit à l’intérieur comme hors de nos frontières. Mais à l’instant où je dis cela, je veux aussi rendre hommage aux présidents, directeurs et secrétaires généraux successifs de l’OFPRA qui ont eu à cœur d’assumer le soutien administratif et financier de la Commission des recours des réfugiés dans le cadre des moyens dont ils disposaient et qui étaient nécessairement limités et dans le contexte des arbitrages (ou d’absence d’arbitrage) rendus par les Gouvernements. Je les remercie aussi de ce qu’ils vont faire maintenant pour concourir à une délicate partition. En aucun cas, évidemment, le rattachement administratif et financier de la Commission à l’Office n’a porté atteinte à l’indépendance de la première. Cela va sans dire, mais je n’aurais pas voulu que mon silence fût interprété comme une marque d’ambiguïté.

Ce rattachement est aussi une chance pour le Conseil d’Etat dont le Vice-Président, un peu comme le «Chief Justice of England and Wales» (excusez l’immodestie de ma comparaison), a une responsabilité générale de gestion et de pilotage des cours et tribunaux relevant de sa juridiction. Je ne pense pas que les juridictions puissent être administrées comme des services publics ordinaires par le pouvoir exécutif, c’est-à-dire les ministères. Elles constituent en fait un véritable pouvoir public constitutionnel qui, comme tel, doit largement s’auto-administrer avec, naturellement, une régulation et un contrôle externes de cette gestion. L’autonomie de gestion n’est pas l’autarcie ou l’autisme et, comme le dit très justement l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme, «La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration». Cela vaut aussi bien pour nous.

Le rattachement au Conseil d’Etat de la Cour nationale du droit d’asile donne en tout cas de la consistance à un mouvement de fond qui est appelé à connaître nécessairement dans l’avenir d’autres développements, à la fois en surface (c’est-à-dire quant aux nombre de juridictions rattachées) et en profondeur (c’est-à-dire quant aux pouvoirs du gestionnaire).

Cette organisation doit permettre dans l’immédiat de renforcer le pilotage stratégique et, plus généralement, je l’espère, l’efficacité de la justice administrative dans son ensemble. Car si la régulation jurisprudentielle de l’ordre administratif par la voie de l’appel et surtout de la cassation -qui est bien sûr absolument cruciale et décisive- n’est pas affectée par les changements en cours, l’animation et la mise en cohérence de la gestion de cet ordre juridictionnel peuvent grandement concourir à ce que je n’ose tout à fait appeler sa performance.

Le rattachement de la Cour au Conseil d’Etat est donc simultanément aussi une chance pour la justice administrative dans son ensemble. [Après avoir été éclatées pour leur gestion entre une multitude d’administrations et de ministères, les juridictions administratives se rapprochent progressivement du Conseil d’Etat

Depuis la loi du 31 décembre 1987, la gestion des juridictions administratives ordinaires fait désormais partie intégrante des fonctions du Conseil d’Etat, au même titre que ses fonctions consultatives ou juridictionnelles. De cette mission d’administrateur général de la justice administrative, le Conseil d’Etat s’acquitte avec rigueur. L’indépendance totale dont il jouit dans cette fonction va de pair avec un grand sens de la responsabilité dans la gestion des deniers publics. En rejoignant le Conseil d’Etat, la Cour nationale du droit d’asile se rattache en outre à une institution qui a opéré depuis deux décennies une véritable révolution culturelle : la responsabilité première du Conseil est, bien entendu, de trancher les litiges de la manière la plus rigoureuse et la plus sûre. Mais cette responsabilité est aussi de répondre à une demande de justice et donc de gérer les contentieux et d’y statuer dans des délais raisonnables. Il n’y a pas de justice de qualité sans prise en compte de toutes ces exigences. Les données chiffrées que vient de mentionner le président François Bernard méritent d’être saluées et je ne doute pas que nous sachions nous retrouver dans une même culture de responsabilité par rapport aux justiciables] Partie non prononcée.

Le rattachement de la Cour nationale du droit d’asile se fera au sein d’une architecture budgétaire commune, puisque la Cour sera financée par le programme «Conseil d’Etat et autres juridictions administratives», dont les résultats sont appréciés globalement, chaque année, par le Parlement. Cet ensemble regroupe aujourd’hui, outre le Conseil d’Etat, les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs, soit un total de 49 juridictions et de 3 000 emplois : membres et agents du Conseil d’Etat, conseillers de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, agents de greffe.

Mais on ne saurait réduire une institution à ses objectifs, ses méthodes ou même son métier. Et ce qui se dégage de l’analyse qui précède, vous l’avez pressenti, c’est la proximité évidente entre les hommes et les femmes qui composent nos deux institutions. On sait que le président de la Cour est, par la volonté du législateur, un membre du Conseil d’Etat et que de nombreux membres du Conseil d’Etat président des formations de jugement de la cour, aux côtés de magistrats judiciaires, administratifs et financiers. On sait moins, peut-être, qu’une proportion non négligeable des agents du Conseil d’Etat est issue de la Commission des recours des réfugiés. Est-ce un hasard si la moitié des directeurs des services administratifs du Conseil d’Etat et, en fait, les deux agents du Conseil d’Etat exerçant les fonctions administratives les plus hautes sont d’anciens officiers de protection, qui ont été rapporteurs à la Commission des recours des réfugiés ?

Dans ce contexte et en attendant les résultats de la mission confiée à Jacky Richard par le Premier ministre, je ne peux qu’exprimer ma confiance dans ce rapprochement. Il devra, je m’y engage, apporter une plus-value aux agents de la Cour. Si les personnels de la Cour ont vocation à continuer à y servir dans son nouvel environnement administratif, le dispositif statutaire qui sera retenu devra répondre à deux conditions : d’abord, il devra laisser aux agents de la Cour un droit d’option -rien ne doit évidemment interdire un retour volontaire à l’OFPRA-, ensuite, il ne devra pas porter atteinte au niveau de rémunération de chacun. En tout état de cause, le rattachement au Conseil va ouvrir un nouvel espace de mobilité pour les agents de la Cour comme pour ceux du Conseil. Cette mobilité, dont chacun doit profiter, le service comme les agents, est une des priorités de la nouvelle politique de ressources humaines que je mets en place aujourd’hui au Conseil d’Etat. Je souhaite que les agents de la Cour soient prêts à y participer.

Car, et c’est un sujet qui m’est cher, le Conseil d’Etat est une institution en mouvement. Réforme des procédures contentieuses, réforme des formations consultatives, renforcement des garanties statutaires, rayonnement et responsabilité sociale de l’institution, déontologie, Europe : le Conseil d’Etat s’adapte, pour mieux servir l’intérêt des justiciables et l’intérêt général dans la société d’aujourd’hui.

Je forme donc le vœu que l’esprit de réforme trouve en 2008 avec vous tous sa pleine réalisation, son plein accomplissement. Je renouvelle pour la Cour nationale du droit d’asile des souhaits d’année 2008 réussie, heureuse et surtout confiante. Je renouvelle également mes vœux de bonheur professionnel et privé à chacune et chacun d’entre vous.

CNDA : http://www.commission-refugies.fr

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Si certaines dispositions de la récente loi relative à l’asile et à l’immigration ont provoqué de vives réactions, peut être celles-ci ont-elles masqué à quel point les nouvelles dispositions s’inscrivent à l’inverse de notre tradition nationale. Celle-ci n’a pas été sans faux-pas, mais elle a fait néanmoins que la France a été souvent considérée comme une terre d’asile par excellence, comme elle a pu également être regardée « patrie des droits de l’homme ». La constitution de 1793 proclamait solennellement que « Le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres … Il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie, il le refuse aux tyrans ». Sous la Révolution, la France a même fait place au sein de la Convention à l’Américain Thomas Paine et au Prussien Anacharsis Cloots. Elle a accueilli au XIX° siècle Frédéric Chopin et Heinrich Heine, élu député Garibaldi. Elle a admis sur son sol près d’un million de réfugiés dans les années 1930. Mais elle a connu également ses moments de honte : des poussées récurrentes de xénophobie, l’internement et la livraison aux autorités nazies de réfugiés allemands, espagnols et polonais sous l’Occupation, la tentation toujours actuelle de stigmatisation de l’autre venu d’ailleurs. Car aujourd’hui encore est brandie la menace d’une invasion étrangère ; or celle-ci ne résiste pas à l’énoncé de quelques données : selon les statistiques pour l’année 2006 du Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), 63 % des 9,9 millions de réfugiés du monde se trouvent en Afrique et en Asie et 18 % seulement en Europe. L’Allemagne en accueille 605 000, le Royaume Uni 300 000 et la France 125 000, ce qui correspond à peu près à son poids démographique relatif dans la population mondiale.

Il est vrai que la France est restée en 2006, malgré une forte baisse, le principal pays de réception des demandeurs d’asile en Europe avec 34 900 demandes et qu’elle présente, sur des bases comparables, l’un des taux d’admission à l’asile les plus élevés : 19 % des demandeurs. Un tel constat devrait être regardé comme une manière pour notre pays de renouer avec sa tradition d’accueil, plutôt que comme un mal à conjurer, ce à quoi s’obstine le gouvernement en recourant à l’amalgame de la demande d’asile et de l’immigration. Depuis l’arrêt officiel de l’immigration du travail en 1974, cette confusion a été sciemment entretenue et même institutionnalisée récemment par le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), la création du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement intégrant l’asile sans le mentionner, et quatre lois réductrices en quatre ans. Or, s’il est vrai qu’une personne persécutée est le plus souvent privée également de droits économiques et sociaux et peut aussi souhaiter s’expatrier pour ces raisons, la confusion de l’asile et de l’immigration a pour objet et pour effet de tirer les critères de l’asile vers ceux, restrictifs, de la police administrative de l’entrée, du séjour et de la reconduite à la frontière. Cela est d’autant plus inadmissible que les entrées au titre de l’asile sont en forte baisse : de 26 % au premier semestre 2007 par rapport au premier semestre 2006

Les motifs de l’asile ne sont pas ceux avancés par les tenants de la politique restrictive de l’accueil des demandeurs d’asile. Sans exclure la possibilité qu’a l’État d’accorder l’asile discrétionnairement – ce dont il n’a pas toujours usé à bon escient (Bokassa, Duvallier, Komeyni) – et d’appliquer l’asile constitutionnel en faveur des combattants pour la liberté, c’est la convention de Genève du 28 juillet 1951, à laquelle ont adhéré quelque 146 États, qui constitue aujourd’hui la clé de voûte du système de protection internationale en retenant comme critères de reconnaissance de la qualité de réfugié les persécutions motivées par la race, la religion, la nationalité, l’appartenance à un certain groupe social et les opinions politiques, à quoi il convient d’ajouter les menaces graves conduisant au bénéfice de la protection subsidiaire peu utilisée en France (2% des décisions pour la Commission des recours des réfugiés). La portée de ces dispositions a été réduite au cours des dernières années par l’introduction de nouvelles notions, comme celles d’ « asile interne » ou de « pays d’origine sûrs » auxquelles il est heureux qu’il soit peu fait recours en France tant leur appréciation est hasardeuse.

Il reste que le système administratif et juridictionnel français est aujourd’hui hautement critiquable. L’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public qui examine les demandes d’asile, se trouve placé sous la tutelle du nouveau ministère de l’immigration, intimement lié au ministère de l’intérieur, notamment, en dernier lieu, par la nomination d’un préfet à sa tête. La Commission des recours des réfugiés (CRR), juridiction qui examine les recours contre les décisions de rejet de l’OFPRA, est entièrement sous la dépendance budgétaire, administrative et statutaire de cet organisme dont elle contrôle les décisions. Les rapporteurs en séance publique des formations de jugement de ladite commission sont des fonctionnaires de l’OFPRA ; ils sont présents au délibéré qui arrête la décision et ils formalisent celle-ci. Ces caractéristiques, outre qu’elles heurtent le bon sens et le bon ordre administratif, risquent surtout dans un proche avenir d’être jugées contraires à la notion de procès équitable par les juridictions européennes et censurées de ce fait. Le changement de dénomination de la Commission des recours des réfugiés en Cour nationale du droit d’asile, aussi pertinente qu’elle soit (au qualificatif national près, aucune juridiction française n’étant ainsi caractérisée), n’est pas de nature à changer cet état des lieux. Cette situation appelle donc des réformes urgentes qui peuvent d’ailleurs prendre appui sur de nombreux travaux conduits récemment dans ce but, et notamment, en dernier lieu, le rapport de la Commission nationale consultative des droits de l’homme de juin 2006.

Ainsi elle se prononce sans ambiguïté : « La CNCDH demande que soit reconnue l’indépendance de la CRR, conforme au principe d’indépendance de la juridiction administrative réaffirmé par le Conseil constitutionnel (décision 2003-485 du 4 décembre 2003) et nécessaire à son bon fonctionnement. La CNCDH souhaite souligner que le rattachement de l’instance de recours au ministère de la Justice, et plus spécifiquement au Conseil d’État, sous le contrôle duquel elle est en tout état de cause placée, semble à terme la solution la plus satisfaisante ». La CNCDH demande en outre que le délai de dépôt de la demande d’asile devant l’OFPRA soit porté de vingt et un jours à un mois, que les frais de traduction soient pris en compte par l’OFPRA et qu’une assistance juridique gratuite soit systématiquement prévue. Elle appelle l’OFPRA, compte tenu de la brièveté des délais, à faire preuve de la plus grande souplesse dans l’appréciation de l’exigence de complétude des dossiers. Elle insiste fortement sur le principe du contradictoire, devant l’OFPRA pour rendre compte le plus objectivement possible de l’entretien, devant la CRR pour que le demandeur d’asile et son conseil puissent avoir accès à l’intégralité du dossier dans des délais suffisants, connaître avec précision les questions qui se posent et les demandes de clarification souhaitées, enfin avoir connaissance avant l’audience des conclusions du rapporteur. La CNCDH appelle encore à une extrême prudence dans la possibilité pour la CRR de rejeter par ordonnance des recours qui ne présentent « aucun élément sérieux » susceptible d’infirmer la décision de l’OFPRA et demande la transposition rapide de la disposition issue de la directive « procédure » levant la condition d’entrée régulière pour l’octroi à tous les demandeurs d’asile sans ressources suffisantes de l’aide juridictionnelle.

Plus généralement, l’essentiel est que soit préservée l’inspiration républicaine qui fonde la France comme terre d’asile, et que celle-ci guide l’administration compétente et la juridiction administrative spécialisée dont il convient de rappeler qu’elle se prononce « au nom du peuple français ». Droit de cité et droit d’asile concourent conjointement à la formation de la citoyenneté française. Dans les conditions de l’État de droit, la vocation du système est d’accorder l’asile et non de le refuser.

* Auteur du Que sais-je ? (PUF) sur Le droit d’asile

– Une question d’actualité : Lampedusa, boat people, famille expulsée, succession de lois, ministère de l’immigration et de l’identité nationale …

– Mais aussi thème politique et philosophique : attitude du citoyen d’ici vis-à-vis du citoyen d’ailleurs … ni xénophobie ni naïveté.

Présentation générale

– prendre la mesure du phénomène : fin 2005, le HCR compte 21 millions de personnes concernées par son action, dont 8,7 millions de réfugiés reconnus et 772 000 demandeurs d’asile.
. origine : Afghanistan, Soudan, Burundi ; RDC, Palestine, Somalie, Irak, etc.
. destination : Pakistan, Iran, Allemagne, Tanzanie, Etats Unis, Chine, R-U, etc.

– 62 % des réfugiés en Asie et en Afrique, 20% en Europe, Allemagne 700 000, R-U 300 000, France 140 000 (1,5% des réfugies du monde pour un poids démographique d’environ 1%), Japon 2000.

– ne pas confondre avec l’immigration (travailleurs, regroupement familial, étudiants…), mais ils ne sont pas indépendants.

1. LA CONCEPTION DE L’ASILE

1.1. L’histoire

– Égyptiens et Grecs, Les Romains peu enclins, les Hébreux … l’Église catholique qui frappe d’excommunication les souverains qui l’enfreignent et qui étend le champ des lieux jusqu’à l’ordonnance de Villers-Cotterêts en 1539 qui exclut l’asile en matière civile. L’Ancien Régime pas très favorable (révocation de l’Édit de Nantes en 1685).

– la Révolution française : art. 2 DDHC (résistance à l’oppression) ; constitution de I793 : droit à l’insurrection et affirmation que le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres « il donne l’asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans » (art. 120) ; 4ème alinéa du préambule de la constitution : « tout homme persécuté en raison de son action pour la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République » ; la France plutôt accueillante au XIX° siècle (Frédéric Chopin, Heinrich Heine).

– émergence d’une réglementation internationale. Le XX° siècle, siècle des réfugiés (guerres, colonies). Russes, Arméniens … Allemands et Juifs à partir de 1935. Création du HCR de la SDN en 1921. Art. 14 de la DDH de 1948. UNHCR en 1950. Adoption de la Convention de Genève le 28 juillet 1951 et du Protocole de New York le 31 juillet 1967 (145 États ont adhéré).

– genèse du système français : fin des années 1930, la France « patrie des droits de l’homme » compte 1 million de réfugiés (500 000 Espagnols, Italiens, Allemands) pour 38 millions d’habitants. Xénophobie dans la crise des années 1930, les gouvernements suivent l’opinion publique : internements avec livraison aux forces d’occupation. Position stricte ensuite dans les discussions sur la Convention de Genève. Création de l’OFPRA et CRR (loi du 25 juillet 1952).

> de la sanctuarisation du lieu d’asile à la protection de la personne ; de la protection discrétionnaire à une perspective universaliste à base juridique nationale et internationale.

1.2. Le dispositif d’admission

– La France respecte les prescriptions de la Convention de Genève en matière de non refoulement, ainsi que les dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Le point de départ est donc la demande d’admission au séjour dont l’octroi est de la compétence du préfet. Qui fait remettre un document provisoire de séjour au demandeur d’asile afin qu’il puisse faire sa demande d’asile à l’OFPRA. Après cela il reçoit un nouveau titre document de séjour (on ne parle de titre qu’à partir d’une validité de 6 mois entraînant un certain nombre de droits) renouvelable, peut être hébergé dans un CADA, reçoit une allocation, peut bénéficier de l’AME, mais il n’a pas accès au marché du travail. Depuis la loi du 24 juillet 2006, (confirmée par une circulaire du 3 mai 2007 sur l’admission en CADA, un refus d’offre de prise en charge en CADA entraîne automatiquement la perte du bénéfice de l’Allocation temporaire d’attente. L’effectivité de la liberté de choix entre hébergement en CADA et solution individuelle n’existe donc plus.

– OFPRA, établissement public placé auprès du MAE, personnalité civile, autonomie financière et administrative. Dirigé par un CA. Mission de liaison avec le ministère de l’Intérieur en son sein. Protection juridique et administrative des réfugiés et apatrides ainsi que les bénéficiaires de la protection subsidiaire.

– CRR, examine les recours dirigés contre les décisions de rejet de l’OFPRA ainsi que directement les requêtes dirigées contre certaines mesures prévues par la CG. Dirigées par un président et trois vice-présidents. 10 sections. Présidents des formations de jugement : CE-TA-CAA, juges du judiciaire, Cour des comptes. Deux assesseurs (Administration et HCR) + rapporteur (OP) et secrétaire de séance. Formation des sections réunies.

– Conseil d’État, juge de cassation.

> dans tous les pays étrangers on distingue les quatre niveaux précités : accueil, examen de la demande, recours, cassation ou recours supplémentaire.

1.3. Le statut du bénéficiaire de l’asile

* Différentes catégories d’asile

– asile constitutionnel : origine révolutionnaire (Anacharsis Cloots, Thomas Peine) ; rappel Constitution de l’An I ; 4° alinéa du préambule de 46 ; art. 53-1 de la constitution (du droit de la personne au droit de l’État) ; conception solennelle et politiquement extensive quand bien même l’application de la CG est dominante.

– asile des réfugiés relevant du mandat du HCR : compétence liée du HCR et de l’OFPRA.

– asile conventionnel de la CG : qualité de réfugié est reconnue à toute personne craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à une certain groupe social et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays. Cas de cessation. Notion d’exceptionnelle gravité. Possibilité de transfert d’un pays à l’autre.

– protection subsidiaire : a succédé à l’asile territorial. Accordée à toute personne exposée dans son pays à l’une des menaces graves suivantes : peine de mort, torture ou peine ou traitements inhumains ou dégradants, menace grave directe et individuelle pour un civil .

– pluralité d’autres conceptions de l’asile : unité de famille, protection temporaire, discrétionnaire (Bokassa, Duvallier, Komeyni), de fait.

* Protection du réfugié (et du bénéficiaire de la Pprotection subsidiidiaire

– le dispositif international et national de protection des réfugiés n’est que substitutif à une protection nationale étatique défaillante, d’où l’élément d’appréciation préalable à tout examen de demande d’asile CG ou PS quant à l’incapacité de l’Etat à assurer la protection.
?)

– les droits prévus par la CG : même droits que ceux reconnus aux nationaux (liberté religieuse, propriété intellectuelle, action en justice, etc.), ou non moins favorables que ceux accordés aux autres étrangers (professions non salariées, logement, enseignement au-delà du primaire, droit syndical, etc.).

– l’application en droit interne : protection administrative et juridique (carte de résident de 10 ans, un an pour la protection subsidiaire, protection administrative et juridique par l’OFPRA, etc.) ; libertés publiques (liberté de circulation, liberté d’opinion et d’expression, pas d’obligation de réserve, liberté religieuse, syndicale et d’association, etc .) ; les droits économiques et sociaux (doits au travail, protection sociale, etc.).

– des garanties en cas de renvoi : exigence d’une décision rendue selon une procédure prévue par la loi, décision motivée, respect de l’art. 3 de la CEDH, pas de renvoi durant la procédure de demande d’asile.

> caractère substitutif de la protection et recognitif de la qualité de réfugié.

2. L’OCTROI DE L’ASILE

(Préciser peut-être quelque part que le dispositif international et national de protection des réfugiés n’est que substitutif à une protection nationale étatique défaillante, d’où l’élément d’appréciation préalable à tout examen de demande d’asile CG ou PS quant à l’incapacité de l’Etat à assurer la protection ?)

2.1. Les motifs de persécution

* L’action en faveur de la liberté de l’asile constitutionnel

– reconnu à un militant algérien du RDC, peintre bangladais, réalisateur de télévision algérienne ; refusée à un membre du comité central du PKK.

* Les motifs de crainte de persécution au sens de la convention de Geénève

– notion de persécution : avoir quitté le pays et ne pouvoir se réclamer de sa protection ; la qualité de réfugié se reconnaît et ne s’octroie pas ; caractère personnel (pas la situation générale) et d’une certaine gravité ; craintes actuelles et risques encourus.

– les opinions politiques : contestées par les autorités qu’il y ait manifestation ou non, réelles ou supposées (peuvent être seulement imputées, CE Beltaïfa) ; formes militantes diverses ou motifs de conscience.

– l’appartenance à une minoritéminorité nationale ou ethnique : bannissement, purification ethnique, spoliation des terres des Soninké par les Maures en Mauritanie, mariages mixtes ; l’appartenance à une minorité ne suffit pas (Tchétchènes en Russie, roms en Hongrie).

– la confession religieuse : y compris sectes, et athéisme et laïcité « militante » (intellectuels ou femmes en Algérie ou Afghanistan ?, musulmane ayant épousé un bouddhiste en Mongolie, Falun Gong en Chine, Témoins de Jéhovah en Afrique).

– l’appartenance à un certain groupe social : caractéristiques communes identifiables socialement (femmes maliennes entendant se soustraire à l’excision, transsexuel algérien, homosexualité en Éthiopie, femmes entendant se soustraire à un mariage forcé dans certains pays, mais pas pour les parents chinois contrevenant à la règle du un enfant, victimes de Tchernobyl).

* La protection subsidiaire

– accordée à des demandeurs invoquant les menaces graves. Ne pas se situer sur le terrain de la CG.

– proxénétisme, menace de mafia, mutilations génitales, crimes d’honneur, lapidation lorsque les autorités sont impuissantes.

> La CG terrain principal en France.

2.2. Les auteurs de persécutions

* Les autorités étatiques

– origine des craintes : État du pays de nationalité ou de résidence habituelle (refus dans le cas d’un Russe d’origine tchétchène qui a reçu la protection des autorités publiques russes).

– indirectement de la part d’organisations ou de partis qui contrôlent l’État ou une partie substantielle voire d’acteurs non étatiques. Le demandeur doit faire la preuve (établir ?) qu’il a fait les démarches nécessaires (Algérien maltraité par des islamistes pour s’être converti au catholicisme).

* Les acteurs non étatiques

– les autorités de fait : administration de fait par des forces rebelles sur un territoire (milices en Bosnie et en Croatie, talibans en Afghanistan, forces autonomes du Sud-Liban). Minimum d’organisation cohérente et de stabilité.

– les autres agents de persécution : la loi ne précise pas la nature des acteurs non étatiques secondaires dans l’asile constitutionnel, les cas d’exceptionnelle gravité, cas d’ineffectivité de la protection (cas du Kosovo suite à la création que la Kafor et de la Minuk, avec l’exception du nord de Mitrovica).

* L’asile interne

– possibilité donnée à une personne de trouver refuge dans une partie de son pays avant de solliciter l’asile auprès d’un pays d’accueil. Notion forgée non par la CG mais par le HCR. Mais caractère raisonnable de l’installation (Kurdistan irakien. Solution inverse pour la Côte d’Ivoire, le Sri Lanka).

– mise en œuvre délicate : accessibilité à la zone refuge (DC du 4 décembre 2003), fondement des craintes (à la limite y trouver un logement et un emploi), autorité de protection prise en compte suffisamment sûres ; une appréciation au cas par cas (charge de la preuve à l’OFPRA, pas une obligantion).

> implication principale des autorités étatiques mais souci de prendre en compte la situation réelle.

2.3. Le refus de l’asile

* L’exclusion

– mMais protégés de l’éloignement (assignation à résidence ou autre).

– un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité (crimes jugés à Nuremberg, Ex-Yougoslavie, journaliste de radio au Rwanda, officier russe en Afghanistan et en Tchétchénie).

– un crime grave de droit commun commis dans le pays d’origine, exclusion des activités terroristes (détournement d’avion par un Black Panthers, Robert Hatem au Liban, dirigeant du PKK).

– des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies : en général des dirigeants ayant eu des responsabilités dans des violations des droits de l’homme mais aussi des exécutants (Duvalier, responsable du régime des Khmers rouges, un garde du corps de Mobutu).

* La cessation

– nNe remet pas en cause le droit au séjour

– l’allégeance au pays d’origine : caractère subsidiaire de la protection du pays d’accueil par rapport au pays d’origine. Pas le cas pour une escale d’avion ou la participation à l’enterrement d’un proche. Mais cessation dans le cas d’un mariage de la délivrance d’un passeport à l’ambassade. Recouvrement volontaire de nationalité. Retour volontaire.

– acquisition d’une nouvelle nationalité avec protection du pays (Juifs ayant regagné Israël après la seconde guerre mondiale), Bulgare ayant obtenu la nationalité turque.

– changements des circonstances, qui doivent être durables et fondamentaux : accession à l’indépendance ou fin de dictatures (Espagne, Chili), sauf « raisons impérieuses » (Cambodge).

* La remise en cause prétorienne

– retrait pour fraude : principe de retrait des actes administratifs, intention et élément essentiel de la fraude (Turc faisant état de persécution à une date où il était en France).

– cessation pour changement de situation individuelle. La reconnaissance au titre de l’unité de famille se perd avec celle du bénéficiaire principal. Conservée par les mineurs à la majorité, mais pas pour les personnes sous tutelle. Perdue en cas de divorce (dans un délai de trois ans après l’obtention du statut) s’il n’y a pas de moyen propre.

– cessation pour motif de police écarté dans le cadre de la réglementation de l’asile, mais possible pour l’autorité de police sous le contrôle du juge administratif.

> solutions qui découlent du système de l’octroi de l’asile lui-même et de l’affirmation de la souveraineté nationale.

3. LA RÉALITÉ DE L’ASILE

3.1. La procédure de reconnaissance

* De la demande d’asile à la décision de l’OFPRA

– le plus souvent à la frontière c’est l’engagement de la procédure d’asile qui permet le séjour temporaire dans l’attente de la décision de l’OFPRA ou de la CRR, sauf demande « manifestement infondée » zone d’attente pour le vérifier (max. 24 jours).

– l’admission au séjour le demandeur reçoit en préfecture une APS d’un mois pour lui permettre, dans les 21 jours, de déposer sa demande d’asile à l’OFPRA (sauf Dublin II). Au dépôt, remise d’un récépissé attestant de la demande, renouvelable tous les 3 mois, sauf causes de non remise où la demande est examinée en procédure prioritaire (33,5 % des premières demandes en 2006), 15 jours ou 96 h. si centre de rétention.

– décision de l’OFPRA après, le plus souvent, un entretien. La décision de rejet est transmise au ministère de l’Intérieur. Possibilité de demande de réexamen si faits nouveaux. Un mois pour recours devant la CRR en cas de rejet.

* Le recours devant la CRR

– nNon suspensif en procédure priiroritaire

– la CRR statue en plein contentieux. Instruction du recours par un rapporteur.

– possibilité de statuer par ordonnance (irrecevabilité manifeste ou pas d’élément sérieux susceptible de remettre en cause la décision de l’OFPRA). Audience de la formation de jugement . Décisions motivées.

– recours en cassation éventuel devant le CE.

* Formation de la conviction du juge

– établissement des faits : demande, entretien, décision, recours, compléments. Données replacées dans le contexte du pays d’origine. Audience avec ou sans avocat. Aide juridictionnelle éventuelle.

– évaluation du risque de persécution : placement ou non dans le champ de CG ou PS. Exclusion éventuelle. Faits rarement établis avec certitude. Marges de qualification et d’interprétation très larges (responsabilité pénale individuelle, notion de famille, compatibilité des blessures, niveau d’instruction, pertinence du conseil). Incertitudes du droit existant (groupe social, pays sûrs, asile interne, etc.).

> Cheminement long et difficile.

3.2. La statistique de l’asile

* Les demandes d’asile devant l’OFPRA

– en 2006 : 39 332 demandes dont 8 584 réexamens et 4 479 mineurs accompagnants (contre un total de 59 768 en 2003). 37 986 décisions (hors mineurs), 2 929 accords (7,8 % d’accords).

– 64 % d’hommes et 36 % de femmes ; 32 ans d’âge moyen.

– pays d’origine : Turquie, Sri Lanka, RDC, Serbie Monténégro, Haïti, Russie, Arménie, Chine, Bangladesh, Algérie.

– au 31 décembre 2006 l’OFPRA évalue à 124 400 le nombre de réfugiés statutaires (dont 1147 PS). Plus de 300 000 documents d’état civil délivrés.

* Les recours devant la CRR

– 28 932 décisions rendues. 4 451 décisions d’annulation (15,4 % des décisions).

* Pourvois en cassation devant le CE

– extrêmement faibles : un petit nombre (moins d’une dizaine sur plusieurs centaines de recours) franchit le seuil de l’admission préalable. Quelques-unes seulement sont annulées.

* Un dispositif très rigoureux

– en 2006, il y a eu au total (OFPRA+CRR) 7354 annulations rapportées au nombre de décisions de l’OFPRA de l’année : taux d’annulation global 19,4 % (dont 7,7 % OFPRA et 11,7 % CRR).

– pays bénéficiaires : Russie, RDC, Turquie, Haïti, Sri Lanka, Serbie Monténégro, Bosnie-Herzégovine, Guinée Conakri, Arménie, Mauritanie.

– seuls 20 % des déboutés seraient reconduits.

> La France serait néanmoins le pays où le taux d’admission est le plus élevé des pays développés.

3.3. La communautarisation du droit d’asile

* L’élaboration progressive d’un acquis communautaire

* – Ll’action de la Cour européenne des droits de l’homme

– et l’application de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, notamment les art. 3 et 8 de la convention.

* L’élaboration progressive d’un acquis communautaire
(la jurisprudence de Strasbourg ne fait pas partie de l’Acquis communautaire…)

– la coopération intergouvernementale : longtemps l’asile a été abordé de manière pragmatique. Accords de Schengen le 14 juin 1985 (France, Allemagne, Pays-Bas, LuxembourgLuxembourg, Belgique). Convention de Dublin du 15 juin 1990. Le traité de Maastricht fait figurer l’asile dans les problèmes d’intérêt commun.

* L’engagement du transfert des compétences

– le traité d’Amsterdam entré en vigueur le 1er janvier 1999, fait passer les questions de l’asile et de l’immigration du 3ème au 1er pilier dans le but de parvenir en 2010 à la communautarisation du droit d’asile.

– un cheminement laborieux : succession de sommets : Taempere (1999), Séville (2002), Thessalonique (2003) qui aboutissent à quelques conclusions : Eurodac, Dublin II, directives sur l’accueil, le regroupement familial.
.

* Une communautarisation incertaine

– l’esquisse d’un « régime d’asile européen commun » par les deux directives dites « procédures » anticipée en France par la loi du 10 décembre 2003 et « qualification » à transposer avant le 1er décembre 2007.

– de sérieuses difficultés d’application : élaboration de liste des « pays sûrs », « asile interne », « auteur de persécution », « protection subsidiaire » ; préoccupations sécuritaires ou devoir de protection ? certaine renationalisation du droit d’asile en France (rôle accru du ministère de l’Intérieur et du ministère de l’immigration et de l’identité nationale, nomination du représentant du HCR, etc.) en même temps que déresponsabilisation par externalisation à l’Est et au Sud.

– le projet de constitution pour l’Union européenne reprenait ces dispositions.

> Beaucoup de progrès encore à accomplir.

Hospitalité signifie le droit qu’a un étranger arrivant sur le sol d’un autre de ne pas être traité en ennemi par ce dernier […], le droit qui revient à tout être humain de se proposer comme membre d’une société en vertu du droit à la commune possession de la surface de la Terre, laquelle étant une sphère, ne permet pas aux hommes de se disperser à l’infini, mais les contraint à supporter malgré tout leur propre coexistence, personne, à l’origine, n’ayant plus qu’un autre le droit de se trouver en un endroit quelconque de la Terre. Cependant, ce droit à l’hospitalité, c’est-à-dire le droit accordé aux nouveaux arrivants étrangers, ne s’étend pas au-delà des conditions de la possibilité d’essayer d’établir des relations avec les premiers habitants. C’est de cette manière que les continents éloignés peuvent établir entre eux des relations pacifiques, qui peuvent finir par être légalisées.

Emmanuel Kant
Pour la paix perpétuelle, 1795
rs.

« Le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres … Il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie, il le refuse aux tyrans » proclamait la constitution de 1793. La France doit sans doute à cette belle et forte déclaration d’avoir été considérée longtemps comme une insigne terre d’asile. Sous la Révolution française, elle a même fait place dans la Convention à l’Américain Thomas Paine et au Prussien Anacharsis Cloots. Elle a accueilli au XIX° siècle Frédéric Chopin et Heinrich Heine, élu député Garibaldi. Elle a admis sur son sol près d’un million de réfugiés dans les années 1930. Mais elle a connu également ses moments de honte : des poussées récurrentes de xénophobie, l’internement et la livraison aux autorités nazies de réfugiés allemands, espagnols et polonais sous l’Occupation, la tentation toujours actuelle de stigmatisation de l’autre venu d’ailleurs. Car aujourd’hui encore est brandie la menace d’une invasion étrangère ; or celle-ci ne résiste pas à l’énoncé de quelques données : selon les statistiques pour l’année 2006 du Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), 63 % des 9,9 millions de réfugiés du monde se trouvent en Afrique et en Asie et 18 % seulement en Europe. L’Allemagne en accueille 605 000, le Royaume Uni 300 000 et la France 125 000, ce qui correspond à peu près à son poids démographique relatif dans la population mondiale.

Il est vrai que la France est restée en 2006, malgré une forte baisse, le principal pays de réception des demandeurs d’asile en Europe avec 34 900 demandes et qu’elle présente, sur des bases comparables, l’un des taux d’admission à l’asile les plus élevés : 19 % des demandeurs. Un tel constat devrait être regardé comme une manière pour notre pays de renouer avec sa tradition d’accueil, plutôt que comme un mal à conjurer, ce à quoi s’obstine le gouvernement en recourant à l’amalgame de la demande d’asile et de l’immigration. Depuis l’arrêt officiel de l’immigration du travail en 1974, cette confusion a été sciemment entretenue et même institutionnalisée récemment par le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), la création du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement intégrant l’asile sans le mentionner, et le projet de loi qui va être discuté au Parlement. Or, s’il est vrai qu’une personne persécutée est le plus souvent privée également de droits économiques et sociaux et peut aussi souhaiter s’expatrier pour ces raisons, la confusion de l’asile et de l’immigration a pour objet et pour effet de tirer les critères de l’asile vers ceux, restrictifs, de la police administrative de l’entrée, du séjour et de la reconduite à la frontière, ce qui est inadmissible.

Les motifs de l’asile ne sont pas ceux-là. Sans exclure la possibilité qu’a l’État d’accorder l’asile discrétionnairement – ce dont il n’a pas toujours usé à bon escient (Bokassa, Duvallier, Komeyni) – et d’appliquer l’asile constitutionnel en faveur des combattants pour la liberté, c’est la convention de Genève du 28 juillet 1951, à laquelle ont adhéré quelque 146 États, qui constitue aujourd’hui la clé de voûte du système de protection internationale en retenant comme critères de reconnaissance de la qualité de réfugié les persécutions motivées par la race, la religion, la nationalité, l’appartenance à un certain groupe social et les opinions politiques, à quoi il convient d’ajouter les menaces graves conduisant au bénéfice de la protection subsidiaire peu utilisée en France. La portée de ces dispositions a été réduite au cours des dernières années par l’introduction de nouvelles notions, comme celles d’ « asile interne » ou de « pays d’origine sûrs » auxquelles il est heureux qu’il soit peu fait recours en France tant leur appréciation est hasardeuse.

Il reste que le système administratif et juridictionnel français est aujourd’hui hautement critiquable. L’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public qui examine les demandes d’asile, se trouve placé sous la tutelle du nouveau ministère de l’immigration, intimement lié au ministère de l’intérieur, notamment, en dernier lieu, par la nomination d’un préfet à sa tête. La Commission des recours des réfugiés (CRR), juridiction qui examine les recours contre les décisions de rejet de l’OFPRA, est entièrement sous la dépendance budgétaire, administrative et statutaire de cet organisme dont elle contrôle les décisions. Les rapporteurs en séance publique des formations de jugement de ladite commission sont des fonctionnaires de l’OFPRA ; ils sont présents au délibéré qui arrête la décision et ils formalisent celle-ci. Ces caractéristiques, outre qu’elles heurtent le bon sens et le bon ordre administratif, risquent surtout dans un proche avenir d’être jugées contraires à la notion de procès équitable par la Cour européenne des droits de l’homme et censurées de ce fait. Cette situation appelle donc des réformes urgentes qui peuvent d’ailleurs prendre appui sur de nombreux travaux conduits récemment dans ce but, et notamment, en dernier lieu, le rapport de la Commission nationale consultative des droits de l’homme de juin 2006.

Plus généralement, l’essentiel est que soit préservée l’inspiration républicaine qui fonde la France comme terre d’asile, et que celle-ci guide l’administration compétente et la juridiction administrative spécialisée dont il convient de rappeler qu’elle se prononce « au nom du peuple français ». Droit de cité et droit d’asile concourent conjointement à la formation de la citoyenneté française. Dans les conditions de l’État de droit, la vocation du système est d’accorder l’asile et non de le refuser.

* Auteur du Que sais-je ? (PUF) sur Le droit d’asile

Vous êtes auteur d’un rapport sur « La situation statutaire des personnels de la Commission des recours des réfugiés (CRR) » qui va bien au-delà de cette question pour analyser la dépendance de la CRR vis-à-vis de l’OFPRA. Quelles conséquences sur le droit d’asile ?

De 1953 à 1984, la CRR siégeait au Conseil d’État et ses rapporteurs étaient des auditeurs au Conseil, l’OFPRA ne pourvoyant qu’en personnel de secrétariat. La hausse de la demande d’asile de 1984 à 1991 a conduit à recruter des dizaines de contractuels qui ont été titularisés dans de nouveaux corps, tel celui des officiers de protection de l’OFPRA, ce qui a entraîné une dépendance administrative, statutaire et budgétaire croissante de la juridiction de l’asile, qu’est la CRR, vis-à-vis de l’établissement public dont elle contrôle les décisions, l’OFPRA. Situation malsaine, aggravée à l’occasion d’une nouvelle augmentation du nombre des demandeurs d’asile de 1996 à 2003.

De nombreux rapports ont dénoncé cette situation mettant en cause sa légalité. Les présidents successifs de la CRR n’ont cessé de réclamer au moins l’autonomie budgétaire de la CRR, en vain. En dernier lieu, le commissaire européen aux droits de l’homme Alvaro Gil-Robles a déploré « le fait qu’une juridiction ait son budget à l’intérieur de l’administration qu’elle contrôle ». Dans le même sens, la Commission nationale consultative des droits de l’homme a adopté un avis, le 29 juin 2006, demandant « que soit reconnue l’indépendance de la CRR, conforme au principe d’indépendance de la juridiction administrative réaffirmé par le Conseil constitutionnel ». La France dans ces conditions risque fort de se voir condamnée prochainement par la Cour européenne des droits de l’homme pour contrevenir à l’exigence d’un « procès équitable » en matière de droit d’asile.

Un candidat à l’élection présidentielle propose la création d’un ministère de l’Immigration. Que pensez-vous de cette solution ?

La création d’un ministère de l’Immigration, appellerait inévitablement la constitution d’une juridiction unique chargée de l’ensemble du contentieux des étrangers sur la base juridique définie par le Code de l’entrée, du séjour et du droit d’asile (CESEDA) sur le modèle de la réforme intervenue en Belgique l’été dernier. Cette solution aurait pour avantage la cohérence juridique et pour effet de désengorger les tribunaux administratifs. Mais les inconvénients l’emporteraient en aggravant la confusion que nous vivons actuellement entre asile et immigration, en tirant les règles de l’asile vers celles plus restrictives de l’entrée, du séjour et de la reconduite à la frontière, c’est-à-dire de la police administrative. Le recours aux procédures dictées par le rendement serait encouragé : la spécialisation des juges au nom de la professionnalisation, l’accroissement des rejets par ordonnances qui représentent déjà 23 % des décisions de la CRR.

Dans le même esprit, le transfert aux juridictions administratives de droit commun du contentieux de l’asile aurait pour lui l’avantage de la simplicité et celui du recours à des professionnels qualifiés, mais il serait défavorable aux requérants par restriction de la procédure orale, banaliserait le droit d’asile au sein du droit des étrangers, remettrait en cause la place du HCR dans les formations de jugement et conduirait à un allongement considérable des délais.

Vous préconisez finalement le rattachement de la CRR au ministère de la Justice par l’intermédiaire du Conseil d’État. Selon quelles modalités ?

Ce serait un retour aux sources qui ne remettrait pas en cause la composition des formations de jugement telle qu’elle existe aujourd’hui. La solution préconisée par mon rapport s’analyse en quatre réformes. Il conviendrait tout d’abord d’identifier correctement le budget de la CRR et de le placer au sein du budget du ministère de la Justice. Il faudrait ensuite intégrer les personnels administratifs de la CRR dans les corps correspondants du Conseil d’État, en titularisant à cette occasion les personnels contractuels en place conformément aux principes du Statut général des fonctionnaires. Je propose également la création d’un « statut d’emploi » pour les rapporteurs de la CRR afin de favoriser leur mobilité et leur indépendance, ainsi que, à défaut d’une gestion directe par le Conseil d’État, la création d’un Service à compétence nationale à cette fin.

Ainsi rénovée et restaurée dans sa dignité, la CRR pourrait alors devenir la Cour administrative du droit d’asile.

Conclusion

La situation actuelle de la CRR est le résultat d’une histoire chaotique marquée par le manque d’intérêt que lui ont porté les administrations et les autorités qui auraient du maîtriser son développement et veiller en permanence au strict respect de certains principes qui ont été finalement subordonnés à des préoccupations conjoncturelles, notamment la nécessité de faire face à deux reprises, au tournant des années 1980-1990 et dans la période 1999-2003 à de rapides croissances des demandes d’asile suivies de diminutions tout aussi fortes. On retrouve certes, de manière continue, la volonté de séparer les pouvoirs administratifs et juridiques, mais celle-ci cède devant les nécessités de l’heure, pour laisser la CRR dans une dépendance administrative, statutaire et budgétaire étroite vis-à-vis de l’établissement public dont elle contrôle les décisions.

Cette évolution débouche aujourd’hui sur un échec, tant en ce qui concerne la situation des personnels que l’efficacité du service public. Il se dégage de la consultation organisée au sein des personnels de la commission un malaise qui a son origine dans leur situation de « mise à la disposition » de la CRR par le directeur général de l’OFPRA. Les personnels de la CRR ont le sentiment, à tort ou à raison, d’être quelque peu défavorisés par rapport à leurs collègues en activité à l’OFPRA et de ne bénéficier d’aucun débouché en raison de leur enfermement dans une structure trop étroite. Les organisations syndicales rencontrent des difficultés pour traduire leurs aspirations, mais critiquent cette situation.

Pour autant cela ne devrait pas empêcher, même dans une situation de sévères restrictions budgétaires et malgré le peu d’intérêt manifesté par les administrations concernées, d’essayer de clarifier la situation et en premier lieu la notion floue de « mise à la disposition ». Un mandat ou une délégation de gestion seraient utiles pour normaliser la situation entre les deux établissements dans un climat de confiance rétabli. D’une manière ou d’une autre, l’hypothèque de la présence d’un très grand nombre de personnels non titulaires à la CRR (près de deux rapporteurs sur trois) en infraction du statut général des fonctionnaires, devrait être rapidement levée par leur titularisation. Enfin il est possible, dans tous les domaines, d’apporter des améliorations à la situation existante ; un premier recensement en a été réalisé.

Toutefois il ne s’agit là que de progrès inévitablement limités à système constant, ce qui ne constitue pas une hypothèse réaliste car plusieurs facteurs modifieront nécessairement l’état des lieux au cours des prochaines années. L’expédient consistant à recruter massivement des contractuels pour faire face à une croissance des demandes d’asile et à les renvoyer quelques mois plus tard, comme cela s’est produit en 2004-2005, n’est ni humainement admissible ni conforme à la loi ; cette pratique devrait être désormais totalement bannie et tout nouvel emploi de contractuel à la CRR récusé. En outre, si pour le moment les juridictions françaises et européennes n’ont pas jugé illégale la dépendance de la CRR vis-à-vis de l’OFPRA, il existe cependant une tendance forte à l’évolution de la jurisprudence en ce sens, que vient de conforter le plus récent avis de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) en faveur du rattachement de la CRR au Conseil d’État. Quand bien même la situation resterait ce qu’elle est, il s’agit d’une organisation qui ne peut que susciter la méfiance du justiciable. Par ailleurs, la mise en œuvre de la loi organique sur les lois de finances (LOLF) a révélé que la CRR n’était pas à sa place dans la configuration budgétaire retenue pour 2006 au sein d’un programme « Français à l’étranger et étrangers en France » sous une mission « Action extérieure de l’État » en raison de sa nature de juridiction administrative ; elle devra donc en changer. Enfin, tant la nécessité de professionnaliser les activités de la juridiction du droit d’asile que le principe de dualité des juridictions en vigueur dans notre pays vont dans le sens d’une affirmation plus autonome de la CRR à l’égard de l’administration.

Les solutions avancées au cours des vingt dernières années pour sortir d’une situation aussi peu satisfaisante ont généralement consisté à exiger une plus grande autonomie budgétaire vis-à-vis de l’OFPRA, ordonnateur des dépenses de l’ensemble OFPRA-CRR, généralement regardé comme une seule entité de gestion par le directeur général de l’OFPRA et le ministère des Affaires étrangères. Cette moindre dépendance a été revendiquée sous différentes formes : par la recherche d’une simple autonomie budgétaire dans le cadre existant où le président de la CRR aurait été reconnu ordonnateur secondaire des dépenses de la CRR ; par sa réalisation sous tutelle directe du ministère des Affaires étrangères, affranchie de celle de l’établissement public ; par le rattachement budgétaire au ministère de la Justice. Chacune de ces stratégies a laissé de côté la question statutaire. Elles ont toutes échoué, car la dépendance administrative, statutaire et budgétaire forme un tout. Dans ces conditions, s’impose à la lumière de l’expérience, la nécessité d’une solution résolument novatrice.

Le présent rapport a écarté la solution du transfert du contentieux du droit d’asile aux juridictions administratives de droit commun, tout comme celle conduisant à la constitution d’une juridiction du droit des étrangers qui engloberait celle de l’asile, car toutes deux méconnaîtraient la spécificité de la juridiction administrative du droit d’asile. La voie préconisée par ce rapport est le rattachement de la CRR au ministère de la Justice par l’intermédiaire du Conseil d’État. Elle s’articule autour de quatre réformes. En matière budgétaire, la CRR doit être incluse, pour une question d’indépendance et en raison de la spécificité de son activité juridictionnelle, dans le programme « Conseil d’État et autres juridictions administratives », que celui-ci continue d’être placé sous la mission « Conseil ou contrôle de l’État » ou qu’il rejoigne la mission « Justice » au sein de laquelle se trouvent déjà les crédits de l’aide juridictionnelle. Statutairement, la titularisation dans les corps de la juridiction administrative doit être proposée aux fonctionnaires de la CRR, et les contractuels titularisés à cette occasion ; il serait souhaitable qu’elle intervienne dans le cadre d’une restructuration plus générale de la situation statutaire des agents des juridictions administratives englobant les personnels des greffes des TA et des CAA.

Dans cet ensemble considérablement élargi, la garantie fondamentale de mobilité trouverait de meilleures conditions de mise en œuvre. La spécificité de l’activité des rapporteurs de la CRR doit être reconnue dans le cadre d’un « statut d’emploi de rapporteur de la CRR », largement ouvert par voie de détachement à des agents de catégorie A d’autres ministères. Enfin, à défaut d’une gestion directe des quelque 1800 fonctionnaires des juridictions administratives par le Conseil d’État, à l’instar des magistrats déjà gérés par le Service des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (STACAA), un service à compétence nationale (SCN) pourrait être créé à cette fin dans les conditions prévues par le décret du 9 mai 1997.

Ainsi rénovée et restaurée dans sa dignité, la Commission des recours des réfugiés pourrait alors devenir la Cour administrative du droit d’asile .