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LA FONCTION PUBLIQUE DU XXI° SIECLE

 

 Serge Salon

Anicet Le Pors et Gérard Aschieri ont fait paraitre aux éditions de l’Atelier Les Editions ouvrières, 51-55 rue Hoche 94200 Ivry-sur-Seine) un ouvrage intitulé « La fonction publique au XXI ° siècle », dont les Cahiers de la fonction publique donnent ici un aperçu des orientations particulièrement utiles à un moment où sont engagées des négociations avec les partenaires sociaux en vue d’adapter le statut de la fonction publique à l’évolution de la société.

Les auteurs

Conseiller d’Etat honoraire, Anicet Le Pors a exercé de nombreuses responsabilités politiques et sociales. Il fut notamment ministre de la fonction publique et des Réformes administratives (23 juin 1981-17 juillet 1984) et, à ce titre « Père » du statut général des fonctionnaires en vigueur aujourd’hui, sénateur (1977-1981) et conseiller général (1985-1998) des Hauts-de-Seine. Auteur de nombreux ouvrages, il est reconnu pour ses réflexions et son expertise sur les questions liées au service public, aux collectivités locales, à la laïcité et au droit d’asile.

Ancien élève de l’Ecole normale supérieure (ULM), agrégé de lettres, dirigeant, puis secrétaire général de la FSU (2001-2010), Gérard Aschieri est membre du Conseil économique, social et environnemental.

La fonction publique, sous tous ses aspects, compte plus de 5 millions d’agents. Les enquêtes d’opinion montrent qu’ils ont, avec le service public, dont ils sont inséparables, la faveur des Français. Mais elle fait aussi l’objet, de divers côtés, de critiques tenant aux « privilèges » dont bénéficieraient les fonctionnaires, à leur nombre jugé excessif, eu égard aux contraintes budgétaires. Des critiques sont souvent dirigées contre le statut accusé d’être source de rigidités. Quelle que soit leur nature et leur cible, les critiques sont dues, pour beaucoup, à la méconnaissance des principes qui ont fondé la fonction publique et « justifient son existence et ses spécificités » et le fait que la fonction publique « est indispensable au fonctionnement solidaire et démocratique de notre société ».

Les auteurs de l’ouvrage ont donc pensé « qu’il était indispensable de mener la bataille d’idées et de faire œuvre pédagogique, en évitant le dogmatisme ». Dans cet esprit, leur objectif a été d’éclairer ce qui fonde et justifie l’existence de la fonction publique, dont le statut est régi par la loi et non par le contrat, et de replacer la fonction publique dans une perspective historique pour montrer ce qu’elle est et pourquoi elle existe. Une mission menée en six chapitres :

• Les enjeux de l’existence de la fonction publique ;
• L’histoire et le sens de certaines notions : intérêt général ou service public ;
• Les circonstances qui ont abouti à l’architecture statutaire depuis trente ans ;
• Débats, évolution, remises en cause récentes ;
• La fonction publique aujourd’hui ;
• Un débat démocratique à engager.

I   A quoi sert la fonction publique. Les raisons d’une construction originale

La fonction publique est liée à une conception du service public, qui s’est construite en relation avec le pacte républicain et les valeurs de la citoyenneté, forgées et enrichies au cours des siècles :

-conception de l’intérêt général (distinct des intérêts particuliers) ;

– principe d’égalité (qui doit tendre à l’égalité sociale) ;

-laïcité.

Mais l’adéquation entre service public et fonction publique n’est pas totale. Il existe en effet un certain nombre de services publics, dont les agents ne sont pas des fonctionnaires, pas même parfois des agents publics, par décision politique pour tenir compte de la nature de leurs missions. Souvent, les règles d’emploi et de carrière et les garanties applicables sont inspirées de celles dont bénéficient les fonctionnaires.

« Si le choix a été fait de placer par la loi le fonctionnaire dans une situation statutaire et réglementaire – et non pas contractuelle- vis-à-vis de l’administration et s’il a été décidé que les emplois permanents des collectivités publiques doivent être occupés par des fonctionnaires, la raison est simple : le fonctionnaire est au service de l’intérêt général , responsable devant la nation, à l’inverse du salarié de l’entreprise privée lié à son employeur par un contrat qui « fait la loi des parties »

Le choix de la fonction publique de carrière s’explique par les besoins du service public, la continuité, l’égalité, la neutralité, mais aussi d’efficacité et de capacité d’adaptation. Il serait difficile de s’engager, de penser son action dans la durée si l’on n’avait pas de garantie sur son avenir. La réflexion sur l’avenir de la fonction publique dépend de ce que représente le service public, c’est-à-dire un « amortisseur social », une composante essentielle de la vie dans une société moderne,  la réactivation de la notion de « société des semblables ».

« Les services publics restent des outils incontournables dès lors que l’on souhaite développer, à quelque niveau que ce soit, des politiques publiques basées sur la pérennité, l’adaptabilité et la neutralité, seules garanties d’une véritable efficacité au service du bien commun. Ils sont également indispensables aux entreprises privées, que ce soit en mettant à leur disposition des infrastructures ou des services fondamentaux pour leur développement (voies de communication, recherche, éducation …) ».

II – Histoire de la fonction publique

Le service de l’intérêt général a une longue histoire. Pour comprendre la réalité de notre temps, il faut s’y référer. C’est ainsi que les auteurs de l’ouvrage ont pu trouver déjà dans la situation à la fin de l’empire Romain des prémices de la conception française de la fonction publique et une évolution continue à partir du XII eme siècle, une nette accélération à partir de la Déclaration des droits de l’homme de 1789, qui s’est poursuivie au cours des siècles suivants au cours desquels l’administration a pris de l’importance et la notion de service public faire son apparition.

C’est au XX° siècle que s’est développée la notion d’intérêt général, en germe, bien avant, dans le terme de « bien commun », au moyen âge, puis d’« utilité commune » employé dans la déclaration des droits de 1789 , de « bien- être commun », d’ « ordre général » sous la II° République avant de s’incarner « de Richelieu à de Gaulle » en passant par les grande figures de la Révolution française.

Comme la notion d’intérêt général, la notion de service public est ancienne. Elle apparait, comme « service », au XI° siècle et devient ce qu’elle est restée à la fin du XVI° siècle. Elle n’a pas cessé, par la suite, de se complexifier.

L’histoire se poursuit par celle de la fonction publique « une longue émergence statutaire » avec la fonction publique de l’Etat, dotée d’un statut général en 1946, suivie par la fonction publique territoriale, dont les premiers statuts communaux sont apparus au Moyen-Age et le statut général en 1952, enfin par la fonction publique hospitalière, dont les agents publics non médicaux des établissements publics hospitaliers ont été reconnus comme fonctionnaires en 1983.

III- Le statut général de la fonction publique de l’Etat et des collectivités territoriales

Ce chapitre est consacré à l’élaboration, de 1983 à 1986, d’un nouveau statut de la fonction publique de l’Etat, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière (Une fonction publique à trois versants). Cette grande réforme menée sous la direction de Anicet Le Pors a fait l’objet d’un numéro spécial des Cahiers de la fonction publique de février 2013 : « Les 30 ans du statut général de la fonction publique ».

Le nouveau statut confirmait le système de la carrière et   les principes d’égalité, d’indépendance et de responsabilité, le principe selon lequel les emplois permanents doivent être occupés par des fonctionnaires et le caractère exceptionnel du recours à des agents non titulaires.

IV- Le statut général « en mouvement »

Le statut général a été remis en cause, moins cependant dans son principe que dans certaines de ses dispositions. Ce fut le cas notamment en 1987 par l’introduction dans la fonction publique territoriale des éléments du système de la fonction publique d’emploi, en 2003 par un rapport très critique du Conseil d’Etat qui préconisait notamment d’adopter les notions nouvelles de « référencier métiers », de postes à profil », de parcours professionnels qualifiants » mais surtout qui s’interrogeait   sur les raisons de soustraire la fonction publique au droit commun du travail et préconisait le contrat comme « source autonome du droit de la fonction publique ». Il y a eu aussi en 2008 un Livre blanc qui opposait notamment le métier à la fonction…

Le changement politique de 2012 a mis un terme aux incertitudes sur l’avenir du statut ? En 2014, le Premier ministre, s’exprimant à l’occasion de la présentation de ses vœux aux fonctionnaires à Metz a déclaré qu’il considérait notre modèle de fonction publique comme l’un des héritages les plus durables de la Libération, en ajoutant que «  les valeurs d’indépendance, d’impartialité, de neutralité, de mérite et de professionnalisme fondent l’identité de notre fonction publique et sont plus que jamais au cœur des attentes de notre société…C’est le statut des fonctionnaires qui les garantit ».

Le statut n’est pas pour autant intouchable. Il peut s’adapter, comme il l’a montré un grand nombre de fois depuis sa naissance. Une réflexion dans ce sens a été confiée à Bernard Pêcheur, président de la section de l’administration du Conseil d’État , dont les propositions adoptées par le Gouvernement font actuellement l’objet d’une concertation avec les partenaires sociaux.

Après un chapitre 5 sur « La fonction publique dans la nation » le chapitre 6 « Questions en débat » confirme l’idée que « La fonction publique n’est ni un monument, ni une pièce de musée. Les principes et les valeurs qui la fondent, bien loin de constituer des dogmes intangibles, sont sans cesse confrontés à la réalité dans sa complexité et ses contradictions… ». Débattre, « c’est plutôt montrer sa vitalité et son inscription dans le monde contemporain ». Pourraient faire utilement l’objet d’un débat :

• Le principe hiérarchique, devoir d’obéissance et citoyenneté des fonctionnaires (cas des « désobéisseurs » et des « lanceurs d’alerte » ;
• Travail prescrit, travail réel (la tension au travail, la santé au travail) ;
• Les qualifications (conséquence de la surqualification, la place de l’Université dans la formation, l’exclusion des femmes sans qualification, validation des acquis de l’expérience) ;
• Fonction publique et nationalité ;
• Egalité formelle et égalité réelle ;
• Services publics, entreprise publiques : confrontation ou convergence ? ;
• Quelle place pour l’usager ? ;
• L’irruption des technologies de l’information et de la communication (des potentialités sans précédent, des risques à maitriser) ;
• La laïcité.

En conclusion

Le service public est aujourd’hui au cœur d’un débat de civilisation dans lequel la fonction publique tient une place essentielle. Le service public et la fonction publique « plongent leurs racines à la fois dans le lent et long processus de constitution de l’Etat et dans les exigences de démocratie qui ont fondé notre République ». Les peuples prennent conscience de leur unité de destin et aspirent à une société « plus démocratique, plus efficace, plus fraternelle ». Le service public et la fonction publique ne sont pas des archaïsmes mais correspondent aux plus grands besoins du monde. Le statut doit évoluer pour s’adapter à ces besoins. Il faut débattre mais aussi réformer, revenir sur les dénaturations, limiter le recours aux contractuels, adapter la fonction publique au monde moderne, mettre en place une véritable gestion prévisionnelle, aider les fonctionnaires à se conduire en citoyens dignes de la confiance mise en eux.

La fonction publique du XXI°  siècle

1 – Pourquoi avoir écrit ce livre ?

Gérard Aschieri : A : D’abord pour combattre un discours dominant qui ne voit dans la fonction publique qu’un coût à réduire à tout prix et dans le statut une rigidité insupportable et inefficace. Nous avons voulu rappeler une histoire trop souvent perdue de vue et montrer combien la fonction publique s’inscrit dans un long processus. Nous avons fait simultanément le choix d’expliquer à quoi sert la fonction publique, quels sont les principes qui l’organisent, combien le statut est lié à l’existence des services publics et à la prise en charge de l’intérêt général. Nous avons enfin souhaité dire aux fonctionnaires et à l’opinion que la fonction publique et les services publics ont un avenir et correspondent à des besoins qui vont être de plus en plus cruciaux pour l’humanité. Pour cela il faut voir ce qu’elle représente aujourd’hui et mener un certain nombre de débats

2 – Quels sont les enjeux de la Fonction publique aujourd’hui ?

Anicet Le Pors :Le premier enjeu d’un statut défini par la loi et qui couvre les trois versants de la fonction publique, État, territoriale, hospitalière, tout comme du choix d’une fonction publique de carrière plutôt que d’emploi, est de répondre à des besoins toujours actuels : le fonctionnaire est au service de l’intérêt général, responsable devant la nation, à l’inverse du salarié de l’entreprise privée lié à son employeur par un contrat qui « fait la loi des parties ». Le statut le rattache à cet intérêt général au lieu de le renvoyer vers des intérêts particuliers, le sien ou celui de sa hiérarchie, de clients ou d’usagers. En ce sens, il lui permet d’être un recours en cas de conflits d’intérêts, une garantie pour chacun, quelle que soit sa situation, de se voir traité avec équité et conformément à la loi.

GA : le second enjeu renvoie à   la modernité et l’avenir de la fonction publique et des services publics : les défis auxquels notre époque est confrontée – qui vont de la cohésion de notre société à l’avenir de notre planète – impliquent de réinvestir dans des formes d’organisation qui visent à une réappropriation du commun. La crise économique, sociale, environnementale montre l’impasse du « tout-libéral » et met en lumière la nécessité de régulations, l’importance des valeurs de solidarité et d’intérêt général, et le besoin de prise en charge démocratique des biens communs.

3 – Quelles évolutions seraient souhaitables pour l’avenir ?

ALP – Le statut a souvent été modifié mais sa structure a résisté. Cela prouve sa force et en même temps sa capacité de prendre en compte les besoins des services publics et des usagers dans toute leur diversité et leur évolution. Il n’est donc pas une monument figé. Mais tout dépend de la façon dont les évolutions sont conçues, des objectifs qui leur sont assignés, du respect ou non des principes d’une fonction publique de carrière, etc…

GA – Dans le contexte des mesures s’imposent comme la revalorisation du point d’indice ou la résorption de la précarité. De même la réforme territoriale implique que l’on revienne sur les mesures qui dès 87 avaient éloigné la FPT de la FPE en la fragilisant. Mais il y aussi nombre de questions à traiter pour lesquelles nous avons voulu simplement donner les éléments du débat  : le sens à donner au principe hiérarchique, à l’obligation de réserve, au devoir d’obéissance ; le critère de nationalité pour l’accès aux emplois publics ; la différence entre travail prescrit et travail réel, entre égalité formelle et égalité réelle ; la place à réserver à l’usager ; l’irruption des technologies de l’information ; les traductions concrètes du principe de laïcité.

LA FONCTION PUBLIQUE DU XXI° SIECLE

(schéma)

Pourquoi ce livre écrit avec Gérard Aschieri maintenant ?

Restaurer un débat d’idées

Revenir sur des notion apparemment simples et consensuelles mais en réalité complexes et contradictoires : intérêt général, service public, fonction publique.troduire une vision historique

Remonter à la fin de l’Empire romain : l’intérêt général une notion politique, ancienneté du service public sous d’autres vocables, tendances autoritaire et démocratique dans la fonction publique

 Approfondir la conception française de la fonction publique par son statut

Les quatre choix de 1981-1984 : citoyen c. sujet, carrière c. emploi, unité c. diversité, principes c. formalisme. 30 ans après : dénaturations mais solidité et adaptabilité. La fonction publique dans la nation.

 Identifier les problèmes statutaires de notre époque

Assainissement nécessaire. Les grands chantiers structurels. Le statut des salariés du privé. La question de la propriété publique.

 Ouvrir une perspective optimiste aux fonctionnaires : le XXI° siècle « âge d’or » du service public

Après le XX° siècle « prométhéen », décomposition sociale et crise de civilisation. Une métamorphose. Le XXI° siècle « âge d’or » du service public. Prévision rationnelle et acte de foi. Les fonctionnaires en « avant-garde ».

« La propriété publique concourt à la « démarchandisation »

des rapports sociaux »

ENTRETIEN par Evelyne Bechtold-Rognon

Dates :

1931 : Naissance à Paris

1951-1953 : Service militaire dans la Marine

1955 : Adhère à la CGT

1953-1957 : Ingénieur de la météorologie nationale à Marrakech et Casablanca

1958 : Adhère au PCF, au lendemain du référendum du 28 septembre 1958

1965-1977 : Chargé de mission à la Direction de la prévision du ministère de l’Économie et des Finances, chef du bureau de l’Industrie

1975 : Soutient sa thèse d’économie

1975-1976 : Chef de la mission interministérielle « Immigration et développement économique et social »

1977-1981 : Sénateur des Hauts-de-Seine

1979-1993 : Membre du comité central du PCF

1981-1983 : Ministre de la Fonction publique et des réformes administratives

1983-1984 : Secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé de la Fonction publique et des réformes administratives

1985-1998 : Conseiller général des Hauts-de-Seine

1985-2000 : Conseiller d’État, membre de la section du contentieux et de la section des travaux publics

1990-1993 : Membre du Haut Conseil à l’intégration

1994 : Démissionne du Parti communiste

2000-2013 : Président de chambre à la Cour nationale du droit d’asile

 

Ingénieur et économiste, Anicet Le Pors fut l’un des quatre ministres communistes des deuxième et troisième gouvernements de Pierre Mauroy de 1981 à 1984. Détenteur du portefeuille de la Fonction publique et des Réformes administratives, il initie une réforme comprenant un nouveau statut des fonctionnaires, tendant à unifier les trois fonctions publiques (d’État, territoriale et hospitalière) et privilégiant l’accès au service de l’État et des collectivités publiques par la voie du concours. Il publie aujourd’hui avec Gérard Aschieri un livre passionnant sur La fonction publique au XXIe siècle.

1. Quel a été votre parcours ?

Mon père fut cheminot, et en complément fort aux Halles, et ma mère ouvrière à la sucrerie Say. Ma famille était bretonne, du Léon, catholique comme il se doit pour des Léonards, et marquée par le monde agricole. Elle retourna en Bretagne en 1969, après des années d’immigration à Paris et en banlieue. J’ai suivi le cours complémentaire de la rue Manin dans le 19^e arrondissement, obtenu le brevet élémentaire, puis je suis entré au collège Arago et au lycée. Sur les 35 élèves qui ont obtenu le brevet avec moi, seuls 3 ou 4 sont allés au lycée. Comme j’étais très bon en physique, je souhaitais faire des études d’optique. Mais j’ai subi un choc terrible quand un ami proche, venu en vacances en Bretagne avec moi, y perdit la vie accidentellement. Du coup, j’ai raté le concours de l’Ecole de physique-chimie. Comme mes parents n’avaient pas de ressources, il fallait absolument que je trouve un débouché professionnel. J’ai alors passé et réussi le concours de la météorologie nationale. Après mon service militaire, j’ai exercé au Maroc, dans une assez grande solitude, qui m’a laissé le temps de lire et de réfléchir. Je lisais en même temps la Bible et Le capital ! En revenant en France en 1957, j’ai continué à étudier, notamment l’économie, en même temps que je travaillais. Mon militantisme renforçait ma motivation : pour être efficace, il faut être qualifié. Je suis passé de la prévision météo à la prévision économique, avec mon approche scientifique, en développant notamment des modèles mathématiques. J’ai donc travaillé 62 ans dans la Fonction publique, comme scientifique, économiste puis juriste ! Cette mobilité est une chance, et je pense que la possibilité de changer de carrière au sein de la Fonction publique devrait être étendue.

2. Et comment est né votre engagement militant ?

Mes parents immigrés bretons étaient très imprégnés de catholicisme, et j’ai été dans un premier temps sensible aux thèses du christianisme social. J’ai adhéré à la CFTC en 1953, avant de rejoindre la CGT en 1955, à la suite de rencontres au Maroc et en métropole avec des militants, syndicalistes et communistes, certains anciens résistants, que j’ai beaucoup admirés. Ma méfiance à l’égard du PCF était grande : le stalinisme, l’autoritarisme, plus tard Budapest…Toutefois, après la grande manifestation du 4 septembre 1958, violemment réprimée par la police, puis au lendemain du référendum du 28 septembre sur la 5^e République, j’ai adhéré au PCF, qui était le seul parti à avoir fait campagne contre cette constitution que je désapprouvais. « J’adhère au parti communiste, sans joie, mais parce qu’il le faut » ai-je déclaré au secrétaire de la cellule de la Météorologie. Je pensais que pour militer efficacement, je devais aider à relever le défi de la compétence économique, et j’ai donc préparé une licence, puis plus tard une thèse, de sciences économiques. Je n’ai jamais eu de fonction hiérarchique au PCF. C’est comme expert économique, prévisionniste, que j’ai siégé au Comité central. J’ai travaillé à l’élaboration du volet industriel du programme commun, et notamment sur la question des nationalisations.

En 1974, ma direction me désigne pour passer un an au Centre des hautes études de l’armement (CHEAR). Mais j’en suis finalement exclu au bout d’un trimestre, le ministère de l’Intérieur me refusant l’agrément « secret défense ». En guise de dédommagement, Jean-Pierre Fourcade, mon ministre de tutelle que j’avais affronté en 1971 et 1973 aux élections municipales et cantonales, me propose de diriger une étude sur l’immigration. La commande portait sur les l’impact de l’immigration sur la balance des paiements extérieurs de la France. En bon scientifique, j’ai traité l’ensemble des relations entre immigration et développement économique et social. Mon rapport était très technique et quasiment illisible, mais j’ai donné une conférence de presse qui dégageait les trois enseignements majeurs de mon travail :

• Le renvoi des travailleurs étrangers ne créerait que très peu d’emplis pour les travailleurs français, environ 13000 pour 150000 renvois ;
• Les travailleurs immigrés, pour la plupart jeunes, mal payés et célibataires, étaient contributeurs nets au budget social, et non débiteurs ;
• L’argent envoyé vers les pays d’origine revenait majoritairement en France sous une autre forme et ne créait donc pas de déséquilibre.

J’allais évidemment à rebours du discours ambiant, non seulement au sein de la droite mais aussi, quelques années plus tard, du PCF, mal à l’aise avec les questions d’immigration.

Michel Rocard crée en 1990 le Haut Conseil à l’Intégration, présidé par Marceau Long, dont je fais partie avec Stéphane Hessel notamment. J’en démissionne en 1993 pour ne pas servir de caution aux lois Pasqua.

3. Je voudrais revenir sur la question des nationalisations. Pourquoi sont-elles si importantes ?

Jean-Jacques Rousseau a écrit : « « Le premier qui, ayant enclos un terrain, s’avisa de dire : Ceci est à moi, et trouva des gens assez simples pour le croire, fut le vrai fondateur de la société civile. Que de crimes, de guerres, de meurtres, que de misères et d’horreurs n’eut point épargnés au  genre humain celui qui, arrachant les pieux ou comblant un fossé, eût crié à ses semblables: Gardez-vous d’écouter cet imposteur; vous êtes perdus, si vous oubliez que les fruits sont à tous, et que la terre n’est à personne. »[1].

La propriété est un terme générique qui recouvre en réalité une généalogie de formes et de contenus de complexité croissante. Trois générations peuvent être distinguées.

La propriété individuelle a été reconnue comme un « droit inviolable et sacré » du citoyen par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui lui a cependant fixé une limite : « la nécessité publique, légalement constatée », disposition reprise sous l’expression d’« utilité publique » par l’article 545 de l’actuel code civil.

Suite à l’accumulation monopoliste du capital et à la mondée de mise en œuvre de services publics, la propriété publique a consacré une socialisation plus poussée des bases économiques et l’affirmation de la spécificité de l’intérêt général. Cela a conduit le point 9 du Préambule de la constitution de 1946 à disposer que « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité. »

 Ces dispositions ont été explicitées en 1972 dans le cadre de l’élaboration du Programme commun de gouvernement. Il prévoyait la nationalisation de l’ensemble du secteur bancaire et financier et, dans l’industrie, celle des groupes et entreprises répondant à quatre critères : entreprises répondant à des besoins fondamentaux et ayant un caractère de service public, celles vivant sur fonds publics, les principaux centre d’accumulation capitalistes, les entreprises contrôlant des branches essentielles.

La nationalisation est l’instrument principal permettant de « changer de cap » – pour le PCF – ou de « changer la vie » – pour le PS. Pour autant, les divergences étaient fortes entre les différentes composantes de la gauche et notamment le PCF et le PS. Le premier était pour un « seuil minimum » de nationalisation – qui n’a cessé de s’élargir au cours de la période d’actualisation du Programme commun de gouvernement – et des nationalisations « franches », c’est-à-dire à 100 %. Le second était pour un ensemble plus restreint et des nationalisations essentiellement « financières », c’est à dire à 51 % de propriété publique du capital afin de s’en assurer le contrôle tout en limitant le montant de l’indemnisation. Personne ne mettait en cause pour autant la nécessité de nationaliser et le PS pouvait proclamer bravement « Là où est la propriété, là est le pouvoir ! ».

Un Conseil des ministres tenu exceptionnellement à Rambouillet le 2 septembre 1981 opposa sur ces deux lignes de pensée, d’une part Rocard, Badinter et Delors, aux ministres communistes, Chevènement et, sans doute, le Premier ministre Pierre Mauroy qui ne prit pas ouvertement parti. C’est avec une certaine surprise que nous vîmes François Mitterrand arbitrer en faveur d’un champ de nationalisation relativement large, dont plusieurs groupes nationalisés de manière « franche » et la plus grande partie du secteur bancaire. Après un passage devant le Conseil constitutionnel et un ajustement pour indemnisation insuffisante, la loi du 11 février 1982 consacra ces nationalisations.

Pour autant ces nationalisations furent un échec, sur lequel il convient de s’interroger pour en tirer les enseignements. La première cause me semble résider dans le « tournant libéral » adopté par le gouvernement et le Président de la République en mai 1983 – précédé du blocage des salaires et des prix de juin à novembre 1982 – qui privait le secteur public de ses finalités économiques, spécialement celles d’une politique industrielle volontariste, puisque dorénavant c’était la « main invisible » du marché qui dictait sa loi. La seconde cause est que les travailleurs de ces entreprises – et plus largement l’ensemble des salariés – ne se sont pas sentis concernés par ces nationalisations dans la mesure où les quatre lois Auroux se sont étalées de 1982 à 1984, bien que passées au Conseil des ministres du 25 mars 1982, et que la loi de démocratisation du secteur public n’a été promulguée que le 26 juillet 1983, soit après le « tournant libéral ».

Il s’en est suivi une désaffection vis-à-vis de l’idée même de nationalisation. J’y vois aussi la raison pour laquelle on ne parle pratiquement plus aujourd’hui de nationalisations mais de pôles publics, largement indéterminés. Au contraire, il faut tirer de l’expérience, l’enseignement que le transfert juridique de propriété doit être intimement associé, d’une part à la mise en œuvre d’une économie des besoins et, d’autre part, d’une organisation de l’intervention effective des travailleurs. C’est ce que j’appelle l’appropriation sociale, troisième génération de la propriété.

La propriété est un pouvoir sur les choses et par là sur les hommes. Son importance n’a pas diminué : la lecture de la presse quotidienne montre que les dirigeants des grands groupes industriels et financiers s’intéressent aux mouvements du capital. Ce n’est malheureusement plus le cas des forces de la transformation sociale qui ont aussi abandonné toute réflexion approfondie sur la question de l’État, des institutions, en dépit du démantèlement de l’ « administration rationalisante » – Commissariat général du Plan, Conseil national d’évaluation, Haut conseil des entreprises publiques, etc).

Ce laisser-aller idéologique est d’autant plus regrettable que notre époque est marquée par le développement des interdépendances mondiales, des exigences de solidarité internationales. Le XXI^e siècle pourrait être l’ « âge d’or » des services publics, entrainant la nécessité de définir le « patrimoine commun de l’humanité ». C’est à la fois plus difficile à penser aujourd’hui, mais aussi plus nécessaire et plus enthousiasmant que jamais.

 

4. Vous venez de publier, avec Gérard Aschieri, un livre sur la fonction publique[2]. Pouvez-vous nous dire en quoi la fonction publique répond aux besoins de l’avenir ?

Les raisons qui justifient un secteur public étendu en France sont de trois ordres. D’abord politiques : il s’agit de faire pièce à la domination du capital, d’assurer la cohésion sociale et de créer les meilleures conditions d’une citoyenneté affranchie des différentes formes d’aliénation. Ensuite économiques, car seule la propriété publique permet de développer des stratégies pluriannuelles, d’impulser un volontarisme d’ordre public dans l’administration des choses, de prendre correctement en compte les externalités. Enfin, sociales et culturelles : la propriété publique concourt à la « démarchandisation » des rapports sociaux. Le secteur public a permis l’élaboration de statuts des personnels dont les bases législative et réglementaire prennent le contre-pied des relations contractuelles inégales du secteur privé.

L’histoire de la fonction publique porte sur plusieurs siècles. Jusqu’à la Libération, elle a été caractérisée par le principe hiérarchique, l’autorité. Quand, à la Libération, dans l’esprit du Conseil national de la résistance, des hommes comme Michel Debré et Maurice Thorez entreprennent l’élaboration du « statut de 1946 », ils réalisent un contre-pied total à l’état d’esprit qui prévalait jusque-là. Avant, les syndicats étaient hostiles à un statut des fonctionnaires. Ils considéraient que c’était un instrument d’autoritarisme, ils parlaient de « statut carcan ». Les hommes de la Libération ont retourné l’instrument contre l’autoritarisme, pour en faire un statut fondateur, démocratique et efficace. C’est sur cette base que nous avons vécu jusqu’à maintenant. En 1981, le projet a été d’en approfondir les principes, de le moderniser et d’en étendre le champ. A la Libération, il y avait un million de fonctionnaires, deux millions en 1981 mais tous fonctionnaires de l’Etat. Aujourd’hui les 5,4 millions d’agents appartiennent à la fonction publique de l’Etat, la fonction publique territoriale, et à la fonction publique hospitalière. Les fonctionnaires sont régis par loi et non le contrat pour une raison simple : ils sont au service de l’intérêt général. Pour cette raison, leur indépendance doit être assurée vis-à-vis des pressions politiques, des pressions économiques, voire de l’arbitraire administratif. Elle ne peut l’être que par la loi, qui est l’expression de la volonté générale au terme de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Le statut est protecteur et garantit la neutralité du service public. Mais l’agent public est aussi responsable et doit rendre compte de sa mission à la société. Un ensemble de principes républicains (égalité, indépendance, responsabilité) constituent les fondements de notre conception française de la fonction publique. Parce qu’elle est fondée sur des principes, nous pensons qu’elle peut se projeter dans l’avenir. Non seulement le libéralisme n’est pas l’horizon indépassable de notre société en crise de civilisation aujourd’hui, mais au contraire, c’est la perspective d’une société plus globale, ayant une conscience forte de l’unité de son destin, qui aura de plus en plus besoin de services publics nationaux, continentaux, internationaux, mondiaux. La mondialisation n’est pas seulement la mondialisation du capital.

5. Vous militez pour un « statut du travailleur salarié du secteur privé » ?

Ma conviction sur la nécessité d’un « statut des travailleurs salariés du secteur privé » à côté du statut général des fonctionnaires et des statuts des agents des entreprises publiques, s’est faite, à partir de la volonté de contester l’accusation injuste de privilégiature portée contre la fonction publique, sur la base d’une expérience concrète. Ayant été chargé en 1999 d’un rapport sur la formulation de « propositions pour l’amélioration de la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme » par la ministre de l’Emploi et de la Solidarité et la secrétaire d’État au Tourisme, j’étais a priori réservé sur l’idée d’un « statut » afin d’éviter la confusion avec le statut général des fonctionnaires. Parvenu à la définition de trente et une propositions, ce sont les travailleurs saisonniers eux-mêmes et leurs organisations syndicales qui ont demandé la mise en cohérence de ces propositions sous forme d’un « statut des travailleurs saisonniers du tourisme », ce qui a été réalisé par la structuration d’un ensemble de dispositions législatives auxquelles étaient associées les mesures réglementaires nécessaires, des recommandations concernant l’amélioration et la généralisation des conventions collectives du secteur ainsi que d’autres propositions relatives à différents partenariats envisageables. Je tire de cette expérience, replacée dans une réflexion plus générale, l’affirmation que l’on ne saurait valablement parler de « statut des travailleurs salariés » que par l’élaboration d’un corpus de dispositions législatives du code du travail ayant cette destination, accompagnées d’accords contractuels négociés par branches et entreprises et de partenariats pertinents. Il s’agit de garantir par la loi une véritable sécurité sociale professionnelle.

Sur ces bases, à la fois homogènes et différenciées, pourrait alors être organisée la convergence des politiques sociales et des actions revendicatives tendant à l’amélioration conjointe du statut général des fonctionnaires, des statuts des agents des entreprises publiques et du « statut des travailleurs salariés du secteur privé ».

[1]  Discours sur l’origine et les fondements de l’inégalité parmi les hommes, seconde partie.

[2] La fonction publique au XXIe siècle, Editions de l’atelier.

LA FONCTION PUBLIQUE EN DÉBAT

(Résumé)

 Moment de réflexion générale sur les thèmes du service public, non de se substituer aux formations syndicales et politiques responsables.

L’intérêt général

Successivement : bien commun,, utilité commune, nécessité publique, bien être commun, etc. Idée Incarnée dans l’Histoire.

Les économistes néo-classiques se sont efforcés de définir un « optimum social », préférence révélée des acteurs économiques dans des conditions de concurrence parfaite. Adaptations limitées.

Le juge administratif a considéré qu’il revenait au pouvoir politique de le définir, mais il a su l’identifier dans certaines activités sociales (défense, justice,…). Caractère évolutif (arrêt CE arrêt Ville de Tarbes, 1985 et Ville de Gennevilliers, 1995) et conflit de principes (arrêt CE Morsang sur Orge, 1995).

Il se définit au niveau de la communauté des citoyens nationaux et non de communautés infra et supranationales (non ratification de la convention-cadre sur les droits des minorités, CE 1995, charte sur les langues régionales, CC 1999). Toutefois, le Conseil d’État retient la notion d’ « intérêt public local » (arrêts sur la laïcité en 2011).

La notion est contestée par défenseurs d’intérêts de classes exclusifs. Mais aussi par partisans d’intérêts communautaires, de loi naturelle de transcendances (argument c. mariage pour tous, charia…).

Le service public

’inscription concrète de l’intérêt général dans la société. Théorisation par l’École de Bordeaux. Notion simple devenue complexe : mission d’intérêt général – personne morale de droit public – droit et juge administratifs. Couverture par l’impôt et non par les prix avec prérogatives de droit public (ex. : responsabilité pour faute lourde).

Succès de la notion, extension et hétérogénéité croissants : recours réciproques à la régie, la concession, la délégation de service public. Extension du contrat au détriment de la loi. Essais de dissociation de la propriété et du statut de la gestion, pour un service public « hors sol ». Argument pour privatisations, autorités administratives indépendantes, délégations de service public, organismes de régulation … A l’inverse reconnaissance d’une marge de diversification admissible prolongeant le mode monopolisation – spécialisation.

Ignorance de la notion au sein de l’Union européenne dominée par la logique économique libérale et ses critères. Principe de concurrence, mais protection croissante des services d’intérêt général (SEIG et SNEIG) par la jurisprudence et certaines dispositions des traités. Problème de la propriété publique liée (art. 345 du TFUE).

La fonction publique

Majeure partie du service public : sur une population active de 26 millions la fonction publique représente 5,4 millions (2,5 FPE, 1,8 FPT, 1,1 FPH) environ 20%. Avec les organismes publics et privés à financement public prédominant 25% dont 2,6% pour les entreprises publiques (environ 700 000 salariés). La France n’est pas sur-administrée (93 agents publics/1 000 hbts). Majorité de personnels à statuts (900 000 non-titulaires dans les FP). Deux lignes de forces historiques.

Ligne de l’autorité hiérarchique. Des emplois publics locaux à la fonction publique monarchique. Intendants et ingénieurs (Ponts et Chaussées 1747 ; vénalité des charges). Principe hiérarchique dominant au XIX° siècle et première moitié du XX° siècle (statut carcan dénoncé). Loi de Vichy du 16.9.1941. Ordonnance du 4.2.1959. Actualité de la tendance.

Ligne de la responsabilité individuelle. La Révolution supprime les charges et pose des principes. Un statut jurisprudentiel croit avec l’école française du service public (1889, 1905, 1911, 1913, 1921, 1924). Statut fondateur de la loi du 19.10.1946 Debré – Thorez) : minimum vital, rémunérations, classification, protection sociale et retraite. 1968 : engagement de concertation.

L’élaboration statutaire 1983-1984-1986. Les 4 choix : (1) fonctionnaire citoyen (cf. ante), (2) système de la carrière et non de l’emploi dans le contexte de la loi de décentralisation du 2.3.1982*, (3) équilibre unité-diversité d’où une fonction publique « à trois versants », (4) avec l’architecture du droit positif,3 principes de base : égalité, indépendance, responsabilité à sources historiques. La question des valeurs (Silicani, Lebranch

volution : solidité, adaptabilité (225 modifications, plusieurs offensives : loi Galland, CE 2003, « Révolution culturelle » Sarkozy). La question de la FPT « maillon faible » ou « avant-garde » ? – son rôle stratégique.

Identification des questions d’aujourd’hui

Dans la fonction publique. Assainissement préalable (loi Galland du 13.7.1987, amendement Lamassoure…) nécessaire. Développement de chantiers structurels (gestion prévisionnelle, mobilité, multi-carrières, contractuels, égalité femmes/hommes…)

Dans le service public industriel et commercial. La réforme structurelle de la SNCF par la loi du 4 août 2014, le projet de loi sur la transition énergétique, appellent également assainissement et contre-propositions structurelles. Le processus de privatisation est de nature à affecter la situation statutaire des personnels (La Poste, France Télécom). Le projet de loi Macron affaiblit la stratégie publique (regroupement du GIAT avec l’Allemand KMX dans la société Kant pour l’exportation, passage de l’APE à la BNI pour le LEV traiteur du plasma, privatisation d’aéroports).

Statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé. Convergence des salariés des secteurs public – privé.

La question de la propriété publique. Validité des pôles publics ?

Ouvrir des perspectives sur le XXI° siècle

Contexte de « décomposition sociale » (cinq causes). Les quatre ruptures de sécularisation du politique. La bipolarisation individuation et mondialisation (genre humain sujet de droit). « Pendant la mue le serpent est aveugle » de Ernst Jünger-A.LP et la « métamorphose » d’Edgar Morin. Succession de deux tri-décennies administrée et libérale, crise et « retour de l’État ».

Responsabilité individuelle de recomposition (génome de citoyenneté) – Valeurs, exercice et dynamique d’une citoyenneté mondiale. Essor des interdépendances, des coopérations, des solidarités.

Le XX° siècle « âge d’or »  du service public, perspective des fonctionnaires et de la fonction publique française.

* Je crois, tout d’abord, devoir rappeler également les principales étapes antérieures de l’histoire de la FPT.

– l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 par lequel le Conseil d’État reconnaît sa compétence en matière de contentieux des agents publics territoriaux. Celle des conseils de préfecture suivra en 1924 : TA en 1953.

– les agents publics territoriaux se voient progressivement appliquer la jurisprudence relative aux fonctionnaires de l’État : la communication du dossier à l’occasion d’une procédure disciplinaire, en 1905, par exemple.

– l’obligation faite à partir de 1919 aux communes de prévoir un statut pour leurs agents, à défaut de leur appliquer un statut-type.

– les dispositions de la loi du 28 avril 1952 codifiées dans le livre IV du code des communes, premier ensemble de caractère statutaire, mais caractérisant une fonction publique d’emploi. Dans chaque commune doit être établie la liste des emplois à temps complet et non complet.

– la loi du 13 juillet 1972 crée le CNFPT : l’organisation d’un concours d’attaché, de rédacteur ou de commis ne garanti que l’inscription sur une liste d’aptitude, mais possibilité de poursuivre une carrière d’une collectivité locale à l’autre sans démissionner.

– mais si je ne devais en retenir qu’une au regard de notre propos ce serait la disposition humiliante de la loi de finances du 31 décembre 1937 interdisant aux communes de dépasser les rémunérations versées aux fonctionnaires de l’État pour des fonctions équivalentes.

Ce cheminement débouche en 1983 sur une situation désordonnée, marquée par l’hétérogénéité des situations, une faible mobilité et une situation d’infériorité vis-à-vis des fonctionnaires de l’État. On compte 800 000 agents des collectivités locales (dont une forte proportion de non-titulaires), classés en 130 emplois typés, plus un nombre indéterminé d’emplois spécifiques créés par les communes.

Le modèle est donc celui d’une fonction publique d’emploi dont les principales caractéristiques sont :

– le recrutement sur liste d’aptitude qui n’entraîne pas nomination automatique.

– l’absence de garantie de déroulement de carrière après recrutement.

– la possibilité de licenciement d’un agent titulaire si son emploi est supprimé[1].

 

[1] – Une étude du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) énumère ainsi les caractères respectifs des fonctions publiques de carrière et d’emploi et les dominantes dans certains pays :

* Fonction publique de carrière : nomination unilatérale du fonctionnaire et/ou contrat de droit public – recrutement en début de carrière – exigences légales de qualification ou de diplômes pour des carrières spécifiques – reconnaissance limitée de l’expérience professionnelle acquise dans le secteur privé – système de rémunération statutaire par avancement selon l’ancienneté – emploi à vie – code de bonne conduite comprenant des règles de discipline spécifiques – processus de travail reposant davantage sur les procédure que sur les objectifs – accent mis sur la fidélité, l’impartialité et le respect de la règle de droit – régimes de pension de retraite spécifiques. (Belgique, Espagne, France, Grèce, Portugal).

* Fonction publique d’emploi : relation contractuelle fondée en partie sur le droit commun du travail – quelle que soit la position, le recrutement est toujours pour un emploi spécifique – reconnaissance de l’experience professionnelle acquise dans le secteur privé – facilité de mobilité – absence de principe de l’ancienneté pour la détermination de la rémunération – système de promotion non formalisé – absence de l’emploi à vie – absence d’un régime spécifique de pension – gestion par la performance avec accords sur les objectifs à atteindre. (Allemagne, Autriche, Danemark, Italie, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède).

CNFPT – Les fonctions publiques locales dans les 25 pays de l’Union européenne, Dexia, 2006.

Pourquoi un livre sur la fonction publique maintenant ?

Gérard Aschieri : D’abord pour combattre un discours dominant qui ne voit dans la fonction publique qu’un coût à réduire à tout prix et dans le statut une rigidité insupportable et inefficace. Nous avons voulu rappeler une histoire trop souvent perdue de vue et montrer combien la fonction publique s’inscrit dans un long processus. Nous avons fait simultanément le choix d’expliquer à quoi sert la fonction publique, quels sont les principes qui l’organisent, combien le statut est lié à l’existence des services publics et à la prise en charge de l’intérêt général. Nous avons enfin souhaité dire aux fonctionnaires et à l’opinion que la fonction publique et les services publics ont un avenir et correspondent à des besoins qui vont être de plus en plus cruciaux pour l’humanité. Pour cela il faut voir ce qu’elle représente aujourd’hui et mener un certain nombre de débats

Pourquoi un statut de la Fonction Publique et celui-ci est-il  « adaptable » ?

Anicet Le Pors : L’existence d’un statut défini par la loi et qui couvre les trois versants de la fonction publique, État, territoriale, hospitalière, tout comme le choix d’une fonction publique de carrière plutôt que d’emploi, répond à des besoins incontournables: le fonctionnaire est au service de l’intérêt général, responsable devant la nation, à l’inverse du salarié de l’entreprise privée lié à son employeur par un contrat qui « fait la loi des parties ». Le statut le rattache à l’intérêt général au lieu de le renvoyer vers des intérêts particuliers, le sien ou celui de sa hiérarchie, de clients ou d’usagers. En ce sens, il lui permet de jouer le rôle d’une instance neutre au-dessus des parties, un recours en cas de conflits d’intérêts, une garantie pour chacun, quelle que soit sa situation, de se voir traité avec équité et conformément à la loi. De multiples tentatives ont existé visant à substituer le contrat au statut. Aucune n’a abouti même si le nombre de contractuels est aujourd’hui important. Le statut a souvent été modifié mais sa structure a résisté ce qui prouve sa capacité d’adaptation et une souplesse qui n’est en rien de la flexibilité mais la capacité de prendre en compte les besoins des services publics et des usagers dans toute leur diversité et leur évolution.

La fonction Publique n’est-elle pas un coût pour la France ?

GA : Certes elle a un coût mais les études internationales montrent que ni ce coût ni la proportion de fonctionnaires par rapport au nombre d’habitants ne sont aberrants : la France n’a pas sensiblement plus d’agents publics pour mille habitants que par exemple la Grade Bretagne ou les États Unis. Elle en a sensiblement moins que les pays nordiques. Et quand on parle de coût il faudrait mettre en regard ce que cela rapporte : nous pensons que la fonction publique est un investissement et ne pas investir dans les hommes et les femmes qui font fonctionner les services publics et contribuent ainsi aux solidarités, à l’éducation, à la sécurité, à la justice, à la santé, à la protection de l’environnement ou à celle des consommateurs, etc… coûterait très cher à toute la société. Dans un contexte où l’on ne cesse de parler des valeurs de la République il ne faut pas oublier tout ce que la Fonction publique et les services publics peuvent apporter en ce domaine.

Et enfin les discussions en cours  sur les PPCR  et les décisions prises à terme pourraient déboucher sur des modifications assez significatives du statut, suppression de nombreux corps, cadres inter fonction publique …

Dans le contexte actuel qu’en pensez vous ?

ALP : Il nous est difficile à nous qui n’exerçons plus de responsabilité de porter une appréciation sur les négociations en cours. Ce que nous pouvons dire c’est que le nombre de corps et les évolutions qu’ils peuvent connaître ne sont pas en soi une menace pour le statut. Et assurer plus de cohérence entre les trois versants peut sembler positif. Mais tout dépend de la façon dont ces évolutions sont conçues, des objectifs qui leur sont assignés, du respect ou non des principes d’une fonction publique de carrière, de la présence ou de l’absence de l’égalité de traitement, etc…

Par ailleurs il nous semble que dans le contexte il y a des mesures qui s’imposeraient et qui ne sont pas prises, comme la revalorisation du point d’indice ou la résorption de la précarité. Il y a en ces domaines des urgences qu’on ne pourra esquiver longtemps si l’on veut que la fonction publique soit à la hauteur des besoins de notre temps. Ce qui ne devrait pas dispenser, en outre, d’ouvrir des perspectives à plus long terme.

INTERET GENERAL, SERVICE PUBLIC, FONCTION PUBLIQUE :

QUEL AVENIR ?

(Résumé)

Il s’agit ici d’un moment de réflexion générale sur ces thèmes, non de se substituer aux formations syndicales et politiques responsables.

L’intérêt général

Successivement : bien commun,, utilité commune, nécessité publique, bien être commun, etc. Idée Incarnée dans l’Histoire.

Les économistes néo-classiques se sont efforcés de définir un « optimum social », préférence révélée des acteurs économiques dans des conditions de concurrence parfaite. Adaptations limitées.

Le juge administratif a considéré qu’il revenait au pouvoir politique de le définir, mais il a su l’identifier dans certaines activités sociales (défense, justice, …). Caractère évolutif (arrêt CE arrêt Ville de Tarbes, 1985 et Ville de Gennevilliers, 1995) et conflit de principes (arrêt CE Morsang sur Orge, 1995).

L’intérêt général se définit au niveau de la communauté des citoyens nationaux et non de communautés infra et supranationales (non ratification de la convention-cadre sur les droits des minorités, CE 1995, charte sur les langues régionales, CC 1999). Toutefois, le Conseil d’État retient la notion d’ « intérêt public local » (arrêts sur la laïcité en 2011).

La notion d’intérêt général contestée par défenseurs d’intérêts de classes exclusifs. Mais aussi par partisans d’intérêts communautaires, de loi naturelle de transcendances (argument c. mariage pour tous, charia …).

Le service public

L’inscription concrète de l’intérêt général dans la société. Théorisation par l’École de Bordeaux. Notion simple devenue complexe : mission d’intérêt général – personne morale de droit public – droit et juge administratifs. Couverture par l’impôt et non par les prix avec prérogatives de droit public (ex. : responsabilité pour faute lourde).

Succès de la notion, extension et hétérogénéité croissants : recours réciproques à la régie, la concession, la délégation de service public. Extension du contrat au détriment de la loi. Essais de dissociation de la propriété et du statut de la gestion, pour un service public « hors sol ». Argument pour privatisations, autorités administratives indépendantes, délégations de service public, organismes de régulation … A l’inverse reconnaissance d’une marge de diversification admissible prolongeant le mode monopolisation – spécialisation.

gnorance de la notion au sein de l’Union européenne dominée par la logique économique libérale et ses critères. Principe de concurrence, mais protection croissante des services d’intérêt général (SEIG et SNEIG) par la jurisprudence et certaines dispositions des traités. Problème de la propriété publique liée (art. 345 du TFUE).

La fonction publique

Majeure partie du service public : sur une popLulation active de 26 millions la fonction publique représente 5,4 millions (2,5 FPE, 1,8 FPT, 1,1 FPH) environ 20%. Avec les organismes publics et privés à financement public prédominant 25% dont 2,6% pour les entreprises publiques (environ 700 000 salariés). La France n’est pas sur-administrée (93 agents publics/1 000 hbts). Majorité de personnels à statuts (900 000 non-titulaires dans les FP). Deux lignes de forces historiques.

igne de l’autorité hiérarchique. Des emplois publics locaux à la fonction publique monarchique. Intendants et ingénieurs (Ponts et Chaussées 1747 ; vénalité des charges). Principe hiérarchique dominant au XIX° siècle et première moitié du XX° siècle (statut carcan dénoncé). Loi de Vichy du 16.9.1941. Ordonnance du 4.2.1959. Actualité de la tendance.

Ligne de la responsabilité individuelle. La Révolution supprime les charges et pose des principes. Un statut jurisprudentiel croit avec l’école française du service public (1889, 1905, 1911, 1913, 1921, 1924). Statut fondateur de la loi du 19.10.1946 Debré – Thorez) : minimum vital, rémunérations, classification, protection sociale et retraite. 1968 : engagement de concertation.

’élaboration statutaire 1983-1984-1986. Les 4 choix : fonctionnaire citoyen, système de carrière, équilibre unité-diversité, trois principes de base : égalité, indépendance, responsabilité à sources historiques. La question des valeurs (Silicani, Lebranchu). Évolution : solidité, adaptabilité (225 modifications, plusieurs offensives). La question de la FPT « maillon faible » ou « avant-garde » ?

Identification des questions d’aujourd’hui

Dans la fonction publique. Assainissement préalable (loi Galland du 13.7.1987, amendement Lamassoure…) nécessaire. Développement de chantiers structurels (gestion prévisionnelle, mobilité, multi-carrières, contractuels, égalité femmes/hommes…)

Dans le service public industriel et commercial. La réforme structurelle de la SNCF par la loi du 4 août 2014, le projet de loi sur la transition énergétique, appellent également assainissement et contre-propositions structurelles. Le processus de privatisation est de nature à affecter la situation statutaire des personnels (La Poste, France Télécom). Le projet de loi Macron affaiblit la stratégie publique (regroupement du GIAT avec l’Allemand KMX dans la société Kant pour l’exportation, passage de l’APE à la BNI pour le LEV traiteur du plasma)

Statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé. Convergence des salariés public – privé.

La question de la propriété publique. Validité des pôles publics ?

Ouvrir des perspectives sur le XXI° siècle

Contexte de « décomposition sociale » (cinq causes). Les quatre ruptures de sécularisation du politique. La bipolarisation individuation et mondialisation (genre humain sujet de droit). « Pendant la mue le serpent est aveugle » de Ernst Jünger-A.LP et la « métamorphose » d’Edgar Morin. Succession de deux tri-décennies administrée et libérale, crise et « retour de l’État ».

esponsabilité individuelle de recomposition (génome de citoyenneté) – Valeurs, exercice et dynamique d’une citoyenneté mondiale. Essor des interdépendances, des coopérations, des solidarités.

Le XX° siècle « âge d’or »  du service public, perspective des fonctionnaires et de la fonction publique française.

« Les rapporteurs et secrétaires de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) ont fait grève la semaine dernière  à l’appel des syndicats UNSA, FU et CGT, grève reconduite pour ce lundi.

Le message suivant leur a été adressé

« J’ai suivi l’action syndicale que vous avez menée la semaine dernière. Il est légitime que soit posée la question du temps nécessaire à l’instruction des affaires par les rapporteurs – et par là le nombre de dossiers à traiter dans l’année – comme des tâches dévolues aux secrétaires des audiences. La qualité des décisions sur les demandes d’asile en dépend directement, tout comme de la garantie que représente le jugement par des formations collégiales. J’espère que votre action contribuera à donner la meilleure solution possible aux difficultés aujourd’hui rencontrées.

Bien cordialement.

Anicet Le  Pors

Ancien président des formations de jugement à la CNDA »

LA FONCTION PUBLIQUE DU XXI° SIECLE

 

Sur BFM-Business

(obtenu directement sur internet en faisant « BFM business anicet le pors »

http://bfmbusiness.bfmtv.com/mediaplayer/video/la-parole-aux-auteurs-laure-belot-et-anicet-le-pors-0602-439706.html

 

http://bfmbusiness.bfmtv.com/mediaplayer/video/la-parole-aux-auteurs-laure-belot-et-anicet-le-pors-0602-439706.html

FONCTIONNAIRES ET CITOYENS

Un livre important La fonction publique du XXI^e siècle vient d’être publié ne peut laisser indifférents les Bretonnes et les Bretons, vu le nombre important d’entre eux fonctionnaires dans les administrations de l’État, des collectivités locales, des établissements hospitaliers. Co-écrit par Anicet Le Pors, conseiller d’État honoraire et ancien ministre de la Fonction publique et Gérard Aschieri, ancien élève de l’École normale supérieure, ancien dirigeant de la Fédération syndicale unitaire (FSU), aujourd’hui membre du Conseil économique, social et environnemental. Le premier d’entre eux, président d’honneur de l’USBIF, répond à nos questions[1].

Bretagne-Ile de France – Pourquoi ce livre maintenant ?

Il y a une raison de fond et une nécessité actuelle. J’ai pu me rendre compte, au cours des nombreuses conférences que je donne et des débats auxquels je participe qu’il y avait une perte de mémoire historique considérable, les gens ne savent plus d’où ils viennent et cela les handicape pour comprendre le présent et envisager l’avenir de manière constructive. En France, la monarchie a eu le souci de distinguer clairement ce qui relevait du « bien commun » et ce qui concernait les particuliers. Les monarques ont ainsi construit très tôt des administrations fortes et structurées. La Révolution Française a posé les principes essentiels de l’accès aux emplois publics. À la fin du XIX° siècle s’est constitué en France une école du service public qui a théorisé cette notion qui nous est familière aujourd’hui. Mais c’est à la Libération qu’a été créé, pour la première fois, un Statut général des fonctionnaires, en 1946, organisant de manière rationnelle et démocratique les administrations de l’État et instituant des garanties essentielles pour les agents au service de l’intérêt général. Le statut dont j’ai dirigé l’élaboration entre 1981 et 1986, a étendu les dispositions du statut aux agents des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers et de recherche, soit 5,4 millions de salariés représentant, avec les salariés des entreprises publiques sous statuts, le quart de la population active nationale.

Il y a aussi le fait que, dans l’actualité, il est souvent question des fonctionnaires, généralement pour les critiquer de façon démagogique : trop de fonctionnaires, bureaucratie administrative, privilège de la garantie d’emploi, etc. Déjà, plusieurs candidats déclarés à l’élection présidentielle de 2017 ont annoncé que, s’ils étaient élus, ils remettraient en cause le statut des fonctionnaires, diminueraient fortement les effectifs des services publics, développeraient le recours au contrat, réduiraient leurs garanties, etc On n’a pas fini d’entendre parler des fonctionnaires au cours des prochaines années. C’est pourquoi il était indispensable de prendre les devants.

Bretagnee – Ile de France – Vous avez dirigé, à partir de 1981, l’élaboration de ce statut général des fonctionnaires. Pouvez-vous nous rappeler dans quelles conditions il a été élaboré, les principes sur lesquels il a été fondé, ce qu’il est devenu trente ans plus tard ?

Nous venons en effet, au cours des deux dernières années, de célébrer le 30^e anniversaire du statut. On peut considérer que le statut est le résultat de plusieurs choix successifs. En premier lieu, partant de l’histoire qui révèle que, depuis les origines, se confrontaient deux tendances, l’une autoritaire qui a prévalu jusqu’à la seconde guerre mondiale débouchant sur la conception du fonctionnaire sujet ; l’autre démocratique, celle du fonctionnaire citoyen, nous avons évidemment choisi cette dernière fondée sur la confiance faite à l’agent public responsable. En deuxième lieu, nous avons choisi un système protégeant par la loi (et non le contrat) l’ensemble de la carrière du fonctionnaire afin d’assurer sa neutralité et son indépendance. En troisième lieu, nous avons veillé à bien équilibrer deux principes constitutionnels, d’une part l’unité et l’indivisibilité de la République, d’autre part la libre administration des collectivités locales. Enfin quatrièmement, j’ai tenu a fonder cette construction statutaire sur des principes solidement ancrés dans l’histoire : égalité d’accès aux emplois publics, indépendance en conférant au fonctionnaire la propriété de son grade, responsabilité tenant au fait que les fonctionnaires ont comme spécificité d’être des salariés au service de l’intérêt général, leur faisant obligation de rendre compte à la société de l’exercice de leur mission comme la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 leur en fait obligation.

Depuis les années 1980, le statut a été fréquemment modifié. Parfois à juste titre pour l’adapter aux nouveaux besoins et aux nouvelles technologies, souvent sous forme de dénaturations qui l’ont altéré. Mais on peut dire tout d’abord que le statut a tenu bon, qu’il est toujours debout malgré. Ensuite, les multiples modifications qu’il a subies prouvent tout à la fois son extrême adaptabilité en même temps qu’il est un enjeu. L’offensive principale s’est située en septembre 207 lorsque le Président de la République d’alors, Nicolas Sarkozy, a décrété une « révolution culturelle » dans la fonction publique qui consistait essentiellement à multiplier les contrats au lieu du recrutement par concours. L’offensive a tourné court car la crise financière est survenue en 2008 et chacun a convenu qu’avec un important service public, la France disposait là d’un puissant « amortisseur social » anti-crise.

Bretagne-Ile de France – Le « grand soir » statutaire n’a donc pas eu lieu. Quelle est aujourd’hui l’attitude de la nouvelle majorité présidentielle concernant les fonctionnaires et quelles initiatives faudrait-il prendre à leur sujet pour conduire la modernisation de la fonction publique ?

Il y a certes un changement de tonalité dans le discours des autorités aux fonctionnaires, mais peu d’initiatives ont été prises, ni pour assainir la situation ni pour mettre en place des chantiers susceptibles d’ouvrir des perspectives aux fonctionnaires. Dans ce livre nous avons eu le souci de préparer le terrain en décrivant la place de la fonction publique dans la nation et en faisant l’inventaire des problèmes qui s’y posent : non, il n’y a pas trop de fonctionnaires et les services publics manquent de moyens, leur pénurie hypothèque la réussite d’une réforme territoriale démocratique ; la recherche d’une meilleure efficacité des administrations ne peut aboutir en copiant le management des entreprises privées dont la finalité est la rentabilité ; il n’est pas possible de maintenir le blocage des salaires en vigueur depuis cinq ans, ce qui vide tout dialogue social de contenu, etc. Pour autant, nous n’avons pas eu le souci d’apporter une réponse à toutes les questions qui se posent dans les trois fonctions publiques parce que nous souhaitions laisser des questions en débat tout en donnant aux fonctionnaires les moyens de se faire une opinion par eux-mêmes : le sens à donner au principe hiérarchique, à l’obligation de réserve, au devoir d’obéissance ; le critère de nationalité pour l’accès aux emplois publics ; la différence entre travail prescrit et travail réel, entre égalité formelle et égalité réelle ; la place à réserver à l’usager ; l’irruption des technologies de l’information ; les traductions concrètes du principe de laïcité.

Bretagne – Ile de France – Il reste que les fonctionnaires apparaissent souvent, au moins aux yeux d’’une partie de l’opinion, comme des privilégiés ?

C’est une appréciation injuste et infondée, mais il ne suffit pas de l’affirmer et même de le démontrer. Je pense qu’il revient aussi aux fonctionnaires et à leurs organisations syndicales qui ont un statut de s’occuper des salariés qui ne sont pas protégés par un statut législatif mais soumis au contrat qui fait la loi entre salarié et employeur. C’est pourquoi je défends l’idée d’un statut des travailleurs salariés du secteur privé. Ce statut, intégré au code du travail, assurerait la sécurité des parcours professionnels, ce serait une sécurité sociale professionnelle. Ainsi pourraient être établies les conditions de la solidarité et du progrès social pour tous les salariés dans le respect de la spécificité du service de l’intérêt général des fonctionnaires.

 [1] Anicet Le Pors et Gérard Aschieri, La fonction publique du XXI^e siècle, Éditions de l’Atelier, 232 p., 19 euros.