Les cahiers de la Fonction publique – n° 351, janvier 2015

 

Le document du mois

 

LA FONCTION PUBLIQUE DU XXI° SIECLE

 

31971 Serge Salon

Anicet Le Pors et Gérard Aschieri ont fait paraitre aux éditions de l’Atelier Les Editions ouvrières, 51-55 rue Hoche 94200 Ivry-sur-Seine) un ouvrage intitulé « La fonction publique au XXI ° siècle », dont les Cahiers de la fonction publique donnent ici un aperçu des orientations particulièrement utiles à un moment où sont engagées des négociations avec les partenaires sociaux en vue d’adapter le statut de la fonction publique à l’évolution de la société.

Les auteurs

Conseiller d’Etat honoraire, Anicet Le Pors a exercé de nombreuses responsabilités politiques et sociales. Il fut notamment ministre de la fonction publique et des Réformes administratives (23 juin 1981-17 juillet 1984) et, à ce titre « Père » du statut général des fonctionnaires en vigueur aujourd’hui, sénateur (1977-1981) et conseiller général (1985-1998) des Hauts-de-Seine. Auteur de nombreux ouvrages, il est reconnu pour ses réflexions et son expertise sur les questions liées au service public, aux collectivités locales, à la laïcité et au droit d’asile.

Ancien élève de l’Ecole normale supérieure (ULM), agrégé de lettres, dirigeant, puis secrétaire général de la FSU (2001-2010), Gérard Aschieri est membre du Conseil économique, social et environnemental.

La fonction publique, sous tous ses aspects, compte plus de 5 millions d’agents. Les enquêtes d’opinion montrent qu’ils ont, avec le service public, dont ils sont inséparables, la faveur des Français. Mais elle fait aussi l’objet, de divers côtés, de critiques tenant aux « privilèges » dont bénéficieraient les fonctionnaires, à leur nombre jugé excessif, eu égard aux contraintes budgétaires. Des critiques sont souvent dirigées contre le statut accusé d’être source de rigidités. Quelle que soit leur nature et leur cible, les critiques sont dues, pour beaucoup, à la méconnaissance des principes qui ont fondé la fonction publique et « justifient son existence et ses spécificités » et le fait que la fonction publique « est indispensable au fonctionnement solidaire et démocratique de notre société ».

Les auteurs de l’ouvrage ont donc pensé « qu’il était indispensable de mener la bataille d’idées et de faire œuvre pédagogique, en évitant le dogmatisme ». Dans cet esprit, leur objectif a été d’éclairer ce qui fonde et justifie l’existence de la fonction publique, dont le statut est régi par la loi et non par le contrat, et de replacer la fonction publique dans une perspective historique pour montrer ce qu’elle est et pourquoi elle existe. Une mission menée en six chapitres :

  • Les enjeux de l’existence de la fonction publique ;
  • L’histoire et le sens de certaines notions : intérêt général ou service public ;
  • Les circonstances qui ont abouti à l’architecture statutaire depuis trente ans ;
  • Débats, évolution, remises en cause récentes ;
  • La fonction publique aujourd’hui ;
  • Un débat démocratique à engager.

I   A quoi sert la fonction publique. Les raisons d’une construction originale

La fonction publique est liée à une conception du service public, qui s’est construite en relation avec le pacte républicain et les valeurs de la citoyenneté, forgées et enrichies au cours des siècles :

-conception de l’intérêt général (distinct des intérêts particuliers) ;

– principe d’égalité (qui doit tendre à l’égalité sociale) ;

-laïcité.

Mais l’adéquation entre service public et fonction publique n’est pas totale. Il existe en effet un certain nombre de services publics, dont les agents ne sont pas des fonctionnaires, pas même parfois des agents publics, par décision politique pour tenir compte de la nature de leurs missions. Souvent, les règles d’emploi et de carrière et les garanties applicables sont inspirées de celles dont bénéficient les fonctionnaires.

« Si le choix a été fait de placer par la loi le fonctionnaire dans une situation statutaire et réglementaire – et non pas contractuelle- vis-à-vis de l’administration et s’il a été décidé que les emplois permanents des collectivités publiques doivent être occupés par des fonctionnaires, la raison est simple : le fonctionnaire est au service de l’intérêt général , responsable devant la nation, à l’inverse du salarié de l’entreprise privée lié à son employeur par un contrat qui « fait la loi des parties »

Le choix de la fonction publique de carrière s’explique par les besoins du service public, la continuité, l’égalité, la neutralité, mais aussi d’efficacité et de capacité d’adaptation. Il serait difficile de s’engager, de penser son action dans la durée si l’on n’avait pas de garantie sur son avenir. La réflexion sur l’avenir de la fonction publique dépend de ce que représente le service public, c’est-à-dire un « amortisseur social », une composante essentielle de la vie dans une société moderne,  la réactivation de la notion de « société des semblables ».

« Les services publics restent des outils incontournables dès lors que l’on souhaite développer, à quelque niveau que ce soit, des politiques publiques basées sur la pérennité, l’adaptabilité et la neutralité, seules garanties d’une véritable efficacité au service du bien commun. Ils sont également indispensables aux entreprises privées, que ce soit en mettant à leur disposition des infrastructures ou des services fondamentaux pour leur développement (voies de communication, recherche, éducation …) ».

II – Histoire de la fonction publique

Le service de l’intérêt général a une longue histoire. Pour comprendre la réalité de notre temps, il faut s’y référer. C’est ainsi que les auteurs de l’ouvrage ont pu trouver déjà dans la situation à la fin de l’empire Romain des prémices de la conception française de la fonction publique et une évolution continue à partir du XII eme siècle, une nette accélération à partir de la Déclaration des droits de l’homme de 1789, qui s’est poursuivie au cours des siècles suivants au cours desquels l’administration a pris de l’importance et la notion de service public faire son apparition.

C’est au XX° siècle que s’est développée la notion d’intérêt général, en germe, bien avant, dans le terme de « bien commun », au moyen âge, puis d’« utilité commune » employé dans la déclaration des droits de 1789 , de « bien- être commun », d’ « ordre général » sous la II° République avant de s’incarner « de Richelieu à de Gaulle » en passant par les grande figures de la Révolution française.

Comme la notion d’intérêt général, la notion de service public est ancienne. Elle apparait, comme « service », au XI° siècle et devient ce qu’elle est restée à la fin du XVI° siècle. Elle n’a pas cessé, par la suite, de se complexifier.

L’histoire se poursuit par celle de la fonction publique « une longue émergence statutaire » avec la fonction publique de l’Etat, dotée d’un statut général en 1946, suivie par la fonction publique territoriale, dont les premiers statuts communaux sont apparus au Moyen-Age et le statut général en 1952, enfin par la fonction publique hospitalière, dont les agents publics non médicaux des établissements publics hospitaliers ont été reconnus comme fonctionnaires en 1983.

III- Le statut général de la fonction publique de l’Etat et des collectivités territoriales

Ce chapitre est consacré à l’élaboration, de 1983 à 1986, d’un nouveau statut de la fonction publique de l’Etat, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière (Une fonction publique à trois versants). Cette grande réforme menée sous la direction de Anicet Le Pors a fait l’objet d’un numéro spécial des Cahiers de la fonction publique de février 2013 : « Les 30 ans du statut général de la fonction publique ».

Le nouveau statut confirmait le système de la carrière et   les principes d’égalité, d’indépendance et de responsabilité, le principe selon lequel les emplois permanents doivent être occupés par des fonctionnaires et le caractère exceptionnel du recours à des agents non titulaires.

IV- Le statut général « en mouvement »

Le statut général a été remis en cause, moins cependant dans son principe que dans certaines de ses dispositions. Ce fut le cas notamment en 1987 par l’introduction dans la fonction publique territoriale des éléments du système de la fonction publique d’emploi, en 2003 par un rapport très critique du Conseil d’Etat qui préconisait notamment d’adopter les notions nouvelles de « référencier métiers », de postes à profil », de parcours professionnels qualifiants » mais surtout qui s’interrogeait   sur les raisons de soustraire la fonction publique au droit commun du travail et préconisait le contrat comme « source autonome du droit de la fonction publique ». Il y a eu aussi en 2008 un Livre blanc qui opposait notamment le métier à la fonction…

Le changement politique de 2012 a mis un terme aux incertitudes sur l’avenir du statut ? En 2014, le Premier ministre, s’exprimant à l’occasion de la présentation de ses vœux aux fonctionnaires à Metz a déclaré qu’il considérait notre modèle de fonction publique comme l’un des héritages les plus durables de la Libération, en ajoutant que «  les valeurs d’indépendance, d’impartialité, de neutralité, de mérite et de professionnalisme fondent l’identité de notre fonction publique et sont plus que jamais au cœur des attentes de notre société…C’est le statut des fonctionnaires qui les garantit ».

Le statut n’est pas pour autant intouchable. Il peut s’adapter, comme il l’a montré un grand nombre de fois depuis sa naissance. Une réflexion dans ce sens a été confiée à Bernard Pêcheur, président de la section de l’administration du Conseil d’État , dont les propositions adoptées par le Gouvernement font actuellement l’objet d’une concertation avec les partenaires sociaux.

Après un chapitre 5 sur « La fonction publique dans la nation » le chapitre 6 « Questions en débat » confirme l’idée que « La fonction publique n’est ni un monument, ni une pièce de musée. Les principes et les valeurs qui la fondent, bien loin de constituer des dogmes intangibles, sont sans cesse confrontés à la réalité dans sa complexité et ses contradictions… ». Débattre, « c’est plutôt montrer sa vitalité et son inscription dans le monde contemporain ». Pourraient faire utilement l’objet d’un débat :

  • Le principe hiérarchique, devoir d’obéissance et citoyenneté des fonctionnaires (cas des « désobéisseurs » et des « lanceurs d’alerte » ;
  • Travail prescrit, travail réel (la tension au travail, la santé au travail) ;
  • Les qualifications (conséquence de la surqualification, la place de l’Université dans la formation, l’exclusion des femmes sans qualification, validation des acquis de l’expérience) ;
  • Fonction publique et nationalité ;
  • Egalité formelle et égalité réelle ;
  • Services publics, entreprise publiques : confrontation ou convergence ? ;
  • Quelle place pour l’usager ? ;
  • L’irruption des technologies de l’information et de la communication (des potentialités sans précédent, des risques à maitriser) ;
  • La laïcité.

En conclusion

Numériser 33Le service public est aujourd’hui au cœur d’un débat de civilisation dans lequel la fonction publique tient une place essentielle. Le service public et la fonction publique « plongent leurs racines à la fois dans le lent et long processus de constitution de l’Etat et dans les exigences de démocratie qui ont fondé notre République ». Les peuples prennent conscience de leur unité de destin et aspirent à une société « plus démocratique, plus efficace, plus fraternelle ». Le service public et la fonction publique ne sont pas des archaïsmes mais correspondent aux plus grands besoins du monde. Le statut doit évoluer pour s’adapter à ces besoins. Il faut débattre mais aussi réformer, revenir sur les dénaturations, limiter le recours aux contractuels, adapter la fonction publique au monde moderne, mettre en place une véritable gestion prévisionnelle, aider les fonctionnaires à se conduire en citoyens dignes de la confiance mise en eux.

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