Ce thème me conduit à trois remarques préalables valables aussi bien pour la réforme des collectivités territoriales engagée que pour la politique du pouvoir actuel vis-à-vis des services publics. La même remarque pourrait être faite dans bien d’autres domaines.

Tout d’abord, le pouvoir actuel regarde l’organisation territoriale de la France, aussi bien que l’existence d’un vaste secteur public comme une anomalie.

Ensuite, cette politique a un sens : mettre la France aux normes de l’ultralibéralisme ; pour autant, il ne s’agit pas d’une stratégie au sens où nous l’entendons classiquement, je parlerais plutôt de « pragmatisme destructeur », le philosophe Marcel Gauchet de « déstabilisation » (1) ; il écrit : « Le programme initial du sarkozysme, c’est un programme de banalisation de la France » . On peut trouver là sans doute une des raisons de la campagne sur l’ « identité française » venue en contrepoint.

Enfin, cette réforme apparaît tellement contradictoire qu’elle laisse de larges espaces pour être contestée, y compris au sein de la majorité présidentielle. Dans ce domaine comme en d’autres cette politique est attentatoire à notre histoire (et par là à notre culture), à la rationalisation des politiques publiques (et par là à la démarche scientifique), à notre sens de l’intérêt général et de la justice (et par là à la morale publisque). Aux forces démocratiques et progressistes de ce pays de s’en saisir.

1. Les aspects institutionnels

Ses lignes de forces concernant les structures m’apparaissent particulièrement confuses ; il convient de bien préciser les niveaux politiquement structurants que l’on privilégie.

C’est une réforme tournée vers l’extérieur au prétexte de la lutte contre les délocalisations. Il conviendrait, selon le discours de Nicolas Sarkozy de Saint-Dizier du 20 octobre de faire prévaloir les « pôles et les réseaux » contre les « circonscriptions et les frontières ». « Penser le territoire en regardant vers l’extérieur ». C’est la première fois sans doute que la politique d’aménagement du territoire se voit justifiée par des raisons extraterritoriales.

Cette politique est une remise en cause des structures républicaines traditionnelles. L’organisation territoriale actuelle n’est pas un « mille-feuilles » mais comporte essentiellement six niveaux. Pour le pouvoir il s’agit de faire prévaloir le triptyque agglomérations-régions-Europe contre le triptyque commune-département-nation. Il faut clairement affirmer la capacité structurante du second (essentiellement politique) sur le premier (à dominante économique) dont les éléments doivent conserver un caractère supplétif.

S’agissant plus particulièrement du doublet commune-intercommunalité, c’est l’absorption des premières par les secondes qui est encouragée. Elle est multiforme (intercommunalité à fiscalité propre, communes « nouvelles », couverture du territoire du regroupement intercommunal sous autorité préfectorale pour 2014). Le couple communes-regroupement intercommunal est un mécanisme de dissolution communal. C’est la même logique pour la création des métropoles.

En ce qui concerne le doublet département-région. C’est là encore un mécanisme d’absorption, cette fois du département par la région. L’identité départementale et régionale des conseillers territoriaux assurera inévitablement la suprématie de l’instance la plus globalisante, là où se feront les arbitrages essentiels.

L’élection de ces conseillers territoriaux selon deux modes de scrutins différents (dont déjà la constitutionnalité est mise en doute, le Conseil d’État ayant fait des réserves importantes que pourrait reprendre le Conseil constitutionnel concernant notamment la dualité des modes d’élection contraire à l’égalité du scrutin et à sa sincérité ; au surplus , le professeur Guy Carcassonne estime que ce mode de scrutin méconnaît un principe fondamental reconnu par les lois de la République) est particulièrement opaque. En diminuant par deux le nombre de ces élus locaux c’est le lien avec la population qui se trouve affaibli pour une économie faible.

À ce sujet, je pense qu’il faudrait saisir l’occasion pour mettre en avant la revendication d’un mode de scrutin proportionnel à toutes les élections qui règlerait par là la question tout aussi importante de la parité femme-homme. Et, tout étant dans tout, cette question doit être replacée dans une réflexion plus générale sur les institutions qui conduit à analyser les atteintes à la démocratie d’une présidentialisation du régime qui n’est pas sans conséquence sur les exécutifs des collectivités territoriales. Je renvoie pour ce qui me concerne à ma dernière expression écrite sur le sujet (2).

Les compétences conférées aux différents niveaux sont peu claires, il convient d’en appeler au respect des principes républicains en la matière.

Contrairement à ce qui est soutenu, il n’y a pas de clarification des compétences : on parle de « compétences exclusives » pour les départements et les régions, mais en même temps de « transferts de compétences » diverses, de « capacités d’initiative » indéterminées, de « cofinancements » limités, de désignations de « chefs de file », qui peuvent modifier considérablement le schéma-type.

Il faut surtout retenir le caractère hautement symbolique de la création des métropoles (bien que la clause de compétence générale ne leur soit pas réservée) et des « pôles métropolitains » (regroupement des EPCI) ostensiblement orientés vers l’Union européenne. Les métropoles disposeront de larges possibilités de conventionnement avec les établissements, les départements, les régions. Mais comment ne pas craindre dans ces conditions la forte déstabilisation des départements du siège de ces métropoles, comme des communes qu’elles regrouperaient ?

Pour contester l’approche présidentielle qui ne dit pas clairement son objectif, il convient de rappeler les principes sur lesquels il convient de se fonder pour fonder une organisation territoriale démocratique. En premier lieu, le principe d’indivisibilité de la République (art. 1er), siège de l’intérêt général explicité par la loi ; il s’ensuit qu’il ne doit pas y avoir de compétence législative propre des collectivités territoriales. En second lieu, le principe de libre administration des collectivités territoriales (art. 72 de la constitution). Ces deux principes peuvent être contradictoires. Comment lever cette contradiction ? D’une part en reconnaissant une compétence générale à toutes les collectivités territoriales au-delà des compétences spécifiques et, d’autre part, en mettant en œuvre un principe de subsidiarité démocratique librement déterminée par les collectivités (J-J. Rousseau : « Où se trouve le représenté, il n’y a pas de représentant »).

Il suit de ce qui précède que l’on ne peut être que très réservé, voire franchement hostile, à l’expérimentation prévue dans la constitution depuis 2003 (art. 37-1 « pour un objet et une durée déterminés »). Pourtant cette expérimentation est largement reprise à droite comme à gauche (résolution de l’Association des régions de France, par exemple). Il convient donc de faire la clarté à ce sujet.

Enfin il apparaît clairement que la réforme entraîne une mainmise du pouvoir central sur les collectivités territoriales.

Cela est particulièrement patent avec le rôle accru du préfet dans la détermination du schéma directeur de l’intercommunalité qui doit aboutir en 2014, de même que dans la détermination du périmètre des métropoles ou les regroupements des départements et des communes. La conception du Grand Paris est également marquée par cette intervention.

2. Les moyens financiers

La réforme va entraîner une contrainte financière accrue sur les collectivités territoriales

Le président de la République a présenté la décentralisation comme un « bien commun » ? Il s’agit vraisemblablement d’un argument de circonstance car, dans le même temps, la pression sur les finances des collectivités territoriales est accrue par la suppression de la taxe professionnelle (26 Mds €). Il convient de rappeler dans ce domaine que les collectivités territoriales représentent 73 % de l’investissement public (ce qui peut solliciter des appétits) et seulement 10 % de la dette nationale.

Le pouvoir se plait à dénoncer les financements croisés entre collectivités. Mais une étude de la société KPMG a montré sur l’exemple de quelques régions que ces financements ne représentent que de 6 à 11 % des dépenses ; les complémentarités spécifiques 20 % et les dépenses spécifiques les 2/3..

Pour le moment, en compensation, la création d’une contribution économique territoriale reste largement indéterminée malgré l’affirmation que les ressources des collectivités locales ne seront pas diminuées en 2010 ni au-delà (discours de St-Dizier). Elle serait fondée, d’une part sur une cotisation locale d’activité basée sur une révision des bases foncières et reversée aux communes et intercommunalités, d’autre part sur une cotisation complémentaire fondée sur la valeur ajoutée des entreprises et affectée aux départements et aux régions.

Ces prélèvements seraient entout état de cause plafonnés à 3 % de la valeur ajoutée. On a évalué le gain pour les entreprise de la réforme à 11 milliards d’euros pour 2010 et 5,8 milliards par an au-delà.

On le sait, le scepticisme sur ces affirmations a largement gagné la majorité (déclarations d’Alain Juppé et de Jean-Pierre Raffarin). Le récent rapport de la Cour des comptes, de son côté, a clairement indiqué que l’État était responsable de la confusion, de la non compensation des transferts de compétences. La réforme ajoute à cette confusion.

Une autre réforme serait possible. Il conviendrait de distinguer clairement :

– les dotations de l’État garantes de la compensation des transferts des compétences, d’une juste péréquation (dite « verticale ») entre collectivités, de la solidarité nationale.
– une fiscalité propre des collectivités territoriales : sauf à conserver la taxe professionnelle en la modernisant, dans l’hypothèse de la création d’une contribution économique territoriale CET), en tout état de cause veiller : au traitement équitable des entreprises, à la modification de l’assiette de manière à favoriser l’emploi, à la taxation des activités financières et bancaires,.
– prévoir une péréquation « horizontale » par application à l’ensemble du territoire national du du mécanisme de solidarité en vigueur en Ile de France, sur une base de répartition régionale.

Mais comment situer – faut-il le faire ? – ces propositions par rapport, d’une part la création de fonds publics régionaux (prévue dans l’offre politique du PCF à l’occasion des élections régionales), impulsant avec le système bancaire la sélectivité des crédits pour l’emploi et les autres destinations sociales, d’autre part la création d’un pôle financier public au niveau national ?

L’invocation d’une mainmise renforcée du pouvoir d’État sur les collectivités territoriales ne doit pas être confondue avec celle de l’appareil administratif d’État qui dans la déconcentration subit lui aussi la contrainte financière.

Car il faut simultanément prendre acte de la réduction de la dépense publique au niveau de l’État et ses services déconcentrés et du démantèlement des instruments de rationalisation des politiques publiques.

Il y a eu autrefois la Commission de la Hache (années 1950) qui avait au moins le mérité de suggérer clairement l’objectif. Puis il y a eu dans les années 1960-1970 la Rationalisation des choix budgétaires (RCB) qui a développé une authentique démarche de rationalisation emportée par la régression post-soixantuitarde. Nous avons, depuis le 1er janvier 2006, la mise en œuvre de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui présentait apparemment certaines caractéristiques de la RCB mais qui est apparue dénaturée en raison de la règle perverse dite de « fongibilité asymétrique ». Aujourd’hui se met en place la Révision générale des politiques publiques (RGPP) qui ne repose sur aucune méthodologie de rationalisation et qui vise seulement la réduction de la dépense publique sous l’objectif absurde, dont la justification n’est pas démontrée, de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, accompagnée de trois cents mesures disparates.

Ce qui a été moins souligné c’est l’ensemble des mesures de démantèlement des organismes participant à ce que j’ai appelé l’ « administration rationalisante ». C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; également : le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget, l’intégration du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics à la Cour des comptes. Ces suppressions et restrictions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, ce qui de l’avis général va contrarier sa mission de service public, la suppression de plusieurs dizaines de centres météorologiques départementaux, la perte d’identité des Archives de France (création de la Révolution française) dans une vaste direction du patrimoine. Et il y a aussi le projet de loi organique prise en application de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui va supprimer la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) qui rendait public les abus des forces de sécurité (mal vue pour cette raison du ministère de l’Intérieur) et la Mission de défense des enfants. On peut résumer tout ceci en disant que la « main visible » est tranchée pour laisser le champ libre à la main invisible.

Les conséquences locales ne seront pas négligeables. Ainsi les directions déconcentrées devraient être réduites à huit dans les régions et à trois, voire deux pour les moins peuplés, au niveau départemental avec mutualisation (on peut comprendre, compression) des fonctions support. Ainsi l’affaiblissement structurel des services déconcentrés s’ajoutera aux contraintes financières pesant sur les collectivités publiques décentralisées.

On voit bien dans ces conditions combien il est important de reprendre à notre compte le besoin de planification, de rationalisation, d’évaluation, bref de la place de la raison par la rationalisation des politiques publiques, c’est-à-dire le recours à une démarche scientifique dans ce domaine.

Dans le même mouvement, je veux dénoncer les dégâts de l’idéologie managériale sur nombre d’élus qui se croient mis en valeur en étant assimilés à des managers d’entreprises privées. Ma conviction profonde, face à la nullité des discours sur ce thème, est que l’idéologie managériale n’est qu’un snobisme ou, comme aurait dit Pascal « Qui veut faire l’ange fait la bête ».

3. La situation du service public

Une exception française : l’existence d’un service public, môle de résistance au marché

Le problème que rencontre le pouvoir sarkozyste c’est l’existence en France de 5,2 millions de fonctionnaires (dont 1,8 million dans la fonction publique territoriale), plus un million dans les entreprises publiques et un autre million de salariés sous missions de service public. Nous célébrons cette année le 25° anniversaire de la FPT, fondée comme l’ensemble de la fonction publique sur les principes républicains d’égalité d’indépendance et de responsabilité caractéristique de la conception du fonctionnaire citoyen. C’est cette réalité, qu’il regarde comme une anomalie, que le pouvoir veut faire disparaître.

D’où l’offensive qu’il a lancée contre le service public et la fonction publique

Je veux tout d’abord rappeler que ces attaques ne datent pas de l’arrivée de Sarkozy au pouvoir, avec la loi Galland en 1987, le changement de statut de La Poste et de France Télécom en 1990, le rapport du Conseil d’État proposant un modèle tout différent de la fonction publique en 2003. À cet égard relevons que lorsque la gauche est revenue au pouvoir après les phases de cohabitation, elle n’a jamais annulé les atteintes portées au service public, à la fonction publique.

Dans la FPT, 34 000 créations d’emplois sont intervenues en 2008 contre 36 000 suppressions dans la FPE. Ce constat a été regardé comme scandaleux par le président de la République. Cette politique pourrait être caractérisée par « moins de tout » : élus, fonctionnaires, juges … Il n’agit pas toujours directement, mais de plus en plus indirectement en suscitant des propositions de loi émanant de sa majorité parlementaire : proposition de loi de Jean-Pierre Gorges sur le contrat comme règle et le statut comme exception, limité aux fonctions régaliennes ; proposition de loi de Jean-Frédéric Poisson sur la marchandisation des emplois entre collectivités territoriales et entreprises privées ( dans le même esprit que les récentes lois sur la modernité et la mobilité).

En ce qui concerne les conséquences que l’on peut envisager de l’application directe de la réforme des collectivités territoriales, la création des métropoles va avoir pour effet de développer la fonctionnalisation en marge du statut, la contractualisation sous différentes formes, de fortes inégalités dans le régime indemnitaire. Les effets des regroupements des communes, des départements et des régions iront vraisemblablement dans le même sens. La suppression de la clause de compétence générale, comme les diverses formes de regroupement des collectivités ne peuvent avoir qu’un effet négatif sur l’emploi.

Aujourd’hui des voix s’élèvent pour présenter la FPT comme avenir de la fonction publique dans son ensemble et spécialement de la FPE (par exemple, Olivier Schrameck dans La Gazette des communes du 26 janvier 2009). Cette référence au versant de la fonction qui a été le plus dénaturé n’est pas souhaitable, car elle reviendrait à entraîner l’ensemble des fonctionnaires vers une fonction publique d’emploi, avec plus de précarité, alignée sur le modèle dominant des fonctions publiques dans l’Union européenne.

Quelle peut être l’attitude des élus devant une telle situation et face à cette évolution ? Question délicate mais qu’il faut bien poser. L’adoption du statut de la FPT en 1983-1984 n’a pas été accueillie avec enthousiasme par les associations d’élus qui y ont vu, pour plusieurs d’entre elles, le risque d’un contre-pouvoir statutaire dans leur collectivité. Leur réaction au moment de la loi Galland en 1987 a été à peu près nulle. Aujourd’hui, lorsqu’il est question de la réforme des collectivités territoriales est évoquée, la situation des fonctionnaires est rarement traitée, comme s’il y avait d’un côté les élus et de l’autre les citoyens, en ignorant les 1 800 000 fonctionnaires sans lesquels il n’y aurait pas de services publics territoriaux. Or, je ne pense pas que l’on puisse faire échec à la politique sarkozyste concernant la réforme des collectivités territoriales sans l’action conjuguée des élus, des fonctionnaires territoriaux et de l’opinion publique.

C’est sur cette base que doit être conduite la contre-offensive nécessaire

Le président de la République avait annoncé qu’il avait l’intention de réaliser dans la fonction publique une véritable « Révolution culturelle ». Il avait diligenté à cet effet le livre blanc de Jean-Ludovic Silicani. Il n’en est plus question, pourquoi ? Parce qu’entre temps est intervenue la crise financière qui a révélé le service public et plus spécialement la fonction publique dans notre pays comme un « amortisseur social » du point de vue du pouvoir d’achat (donc de la consommation), de l’emploi, de la protection sociale, du système de retraites et j’ajouterais également d’un point de vue éthique face à l’immoralité spectaculairement affichée par le système financier. Sans doute le sens de la politique du pouvoir reste-t-il le même, mais ses modalités seront plus ciblées (type lois sur la modernisation ou sur la mobilité ou encore les propositions de loi précitées). Il n’y aura donc pour l’instant ni « Révolution culturelle » ni « Grand soir statutaire ».

Il faut donc résister à toute nouvelle dégradation de la situation ds fonctionnaires territoriaux et veiller à consolider particulièrement la FPT « maillon faible » de la fonction publique « à trois versants » en raison des dénaturations qu’elle a subies ; défendre des valeurs du service public et de la fonction publique que j’ai énoncées ; faire des propositions concrètes, car un statut qui n’évolue pas, qui ne suit pas les évolutions de la société et des techniques risque la sclérose.

Dans le même temps doit être posée la question de l’amélioration de la condition salariale dans son ensemble car les fonctionnaires ne peuvent pas se désintéresser du statut de ceux qui n’ont pas de statut mais seulement des contrats de droit privé, c’est-à-dire soumis au rapport de forces entre employeurs et employés, jamais favorable à ces derniers dans la situation de chômage et de précarité que nous connaissons . C’est pourquoi doit être simultanément traitée la question d’un statut législatif du travail salarié permettant d’organiser une convergence progressive des actions revendicatives et des situations. Cette notion de statut du travail salarié étudiée par des chercheurs éminents comme Robert Castel (qui parle d’ « appropiation sociale ») ou des juristes comme Alain Supiot, rencontre la revendication générale d’un « nouveau statut dui travail salarié » portée par la CGT. Les fonctionnaires ne peuvent rester à l’écart de cette réflexion. Pas plus qu’ils ne peuvent rester en dehors de l’action pour un véritable « statut de l’élu » maintes fois annoncé (il figurait à l’article 1er de la loi de décentralisation du 2 mars 1982), jamais réalisé.

Défendre le service public et la fonction publique est une nécessité dans le cadre de l’action menée en faveur d’une organisation territoriale démocratique, moderne et progressiste ; cette défense a marqué des points, par exemple avec le succès du vote sur le maintien du statut de La Poste comme service public entièrement possédé par l’État. Les péripéties qui marquent la mise en chantier des réformes présidentielles sur les collectivités territoriales et la fonction publique soulignent les possibilités de mise en échec (j’ai indiqué cette mise en échec concernant la « révolution culturelle » dans la fonction publique, mais on peut aussi relever les conflits au grand jour qui agitent la majorité sur la taxe professionnelle, le grand emprunt, etc.). Au-delà, de manière plus constructive, je pense que la France, l’Europe et le monde auront de plus en plus besoin de services publics en raison de la prise de conscience qui caractérise notre époque de l’unité de destin du genre humain : le XXI° siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public. C’est ce qui légitime par-dessus tout la justesse du combat mené aujourd’hui pour l’accomplissement de cette perspective.

(1) Marcel Gauchet et Alain Duhamel, « Retombées politiques de la crise », p. 40, Le Débat, septembre octobre 2009.
(2) Anicet Le Pors, « La transformation sociale suppose une ruopture institutionnelle forte », L’Humanité, 27 octobre 2009.

Conclusions d’Anicet Le Pors

Je voudrais faire préalablement trois remarques :

Tout d’abord, il est vrai que, comme pour le service public, le pouvoir actuel regarde l’organisation territoriale de la France comme une anomalie.

Ensuite, cette politique a un sens : mettre la France aux normes de l’ultralibéralisme ; pour autant, il ne s’agit pas d’une stratégie au sens où nous l’entendons classiquement, je parlerais plutôt de « pragmatisme destructeur », de « déstabilisation » dans l’esprit de ce qu’a écrit récemment le philosophe Marcel Gauchet : « Il s’agit pour lui (Nicolas Sarkozy) non pas de stabiliser mais de déstabiliser, d’une certaine manière de défaire les équilibres installés, de remettre en question des situations acquises dont les bénéficiaires opposent une résistance au changement jugée par d’aucuns comme invincible. Cela au nom des impératifs de la compétitivité économique du pays et de l’adaptation à un environnement mondialisé. Le programme initial du sarkozysme, c’est un programme de banalisation de la France »(1) . On peut trouver là sans doute une des raison de la campagne sur l’ « identité française » venue en contrepoint.

Enfin, cette réforme apparaît tellement contradictoire qu’elle laisse de larges espaces pour être contestée, y compris au sein de la majorité présidentielle.

1. Les aspects institutionnels

Ses lignes de forces concernant les structures m’apparaissent particulièrement confuses ; il convient de bien préciser les niveaux politiquement structurants que l’on privilégie.

C’est une réforme tournée vers l’extérieur au prétexte de la lutte contre les délocalisations. Il conviendrait, selon le discours de Nicolas Sarkozy de Saint-Dizier du 20 octobre de faire prévaloir les « pôles et les réseaux » contre les « circonscriptions et les frontières ». « Penser le territoire en regardant vers l’extérieur ». C’est la première fois sans doute que la politique d’aménagement du territoire se voit justifiée par des raisons extra-territoriales.

Cette politique est une remise en cause des structures républicaines traditionnelles. L’organisation territoriale actuelle n’est pas un « mille-feuilles » mais comporte essentiellement six niveaux. Pour le pouvoir il s’agit de faire prévaloir le triptyque agglomérations-régions-Europe contre le triptyque commune-département-nation. Il faut clairement affirmer la capacité structurante du second (essentiellement politique) sur le premier (à dominante économique) dont les éléments doivent conserver un caractère supplétif.

S’agissant plus particulièrement du doublet commune-intercommunalité, c’est l’absorption des premières par les secondes qui est encouragée. Elle est multiforme (intercommunalité à fiscalité propre, communes « nouvelles », couverture du territoire du regroupement intercommunal sous autorité préfectorale pour 2014). Le couple communes-regroupement intercommunal est un mécanisme de dissolution communal. C’est la même logique pour la création des métropoles.

En ce qui concerne le doublet département-région. C’est là encore un mécanisme d’absorption, cette fois du département par la région. L’identité départementale et régionale des conseillers territoriaux assurera inévitablement la suprématie de l’instance la plus globalisante, là où se feront les arbitrages essentiels.

L’élection de ces conseillers territoriaux selon deux modes de scrutins différents (dont déjà la constitutionnalité est mise en doute, le Conseil d’État ayant fait des réserves importantes que pourrait reprendre le Conseil constitutionnel concernant notamment la dualité des modes d’élection contraire à l’égalité du scrutin et à sa sincérité) est particulièrement opaque. En diminuant par deux le nombre de ces élus locaux c’est le lien avec la population qui se trouve affaibli pour une économie faible. À ce sujet, je pense qu’il faudrait saisir l’occasion pour mettre en avant la revendication d’un mode de scrutin proportionnel à toutes les élections qui règlerait par là la question tout aussi importante de la parité femme-homme. Et, tout étant dans tout, cette question doit être replacée dans une réflexion plus générale sur les institutions qui conduit à analyser les atteintes à la démocratie d’une présidentialisation du régime qui n’est pas sans conséquence sur les exécutifs des collectivités territoriales. Je renvoie pour ce qui me concerne à ma dernière expression écrite sur le sujet (2).

Les compétences conférées aux différents niveaux sont peu claires, il convient d’en appeler au respect des principes républicains en la matière.

Contrairement à ce qui est soutenu, il n’y a pas de clarification des compétences : on parle de « compétences exclusives » pour les départements et les régions, mais en même temps de « transferts de compétences » diverses, de « capacités d’initiative » indéterminées, de « cofinancements » limités, de désignations de « chefs de file », qui peuvent modifier considérablement le schéma-type.

Il faut surtout retenir le caractère hautement symbolique de la création des métropoles (bien que la clause de compétence générale ne leur soit pas réservée) et des « pôles métropolitains » (regroupement des EPCI) ostensiblement orientés vers l’Union européenne. Les métropoles disposeront de larges possibilités de conventionnement avec les établissements, les départements, les régions. Mais comment ne pas craindre dans ces conditions la forte déstabilisation des départements du siège de ces métropoles, comme des communes qu’elles regrouperaient ?

Pour contester l’approche présidentielle qui ne dit pas clairement son objectif, il convient de rappeler les principes sur lesquels il convient de se fonder pour fonder une organisation territoriale démocratique. En premier lieu, le principe d’indivisibilité de la République (art. 1er), siège de l’intérêt général explicité par la loi ; il s’ensuit qu’il ne doit pas y avoir de compétence législative propre des collectivités territoriales. En second lieu, le principe de libre administration des collectivités territoriales (art. 72 de la constitution). Ces deux principes peuvent être contradictoires. Comment lever cette contradiction ? D’une part en reconnaissant une compétence générale à toutes les collectivités territoriales au-delà des compétences spécifiques et, d’autre part, en mettant en œuvre un principe de subsidiarité démocratique librement déterminée par les collectivités (J-J. Rousseau : « Où se trouve le représenté, il n’y a pas de représentant »).

Il suit de ce qui précède que l’on ne peut être que très réservé, voire franchement hostile, à l’expérimentation prévue dans la constitution depuis 2003 (art. 37-1 « pour un objet et une durée déterminés »). Pourtant cette expérimentation est largement reprise à droite comme à gauche (résolution de l’Association des régions de France, par exemple). Il convient donc de faire la clarté à ce sujet.

Enfin il apparaît clairement que la réforme entraîne une mainmise du pouvoir central sur les collectivités territoriales.

Cela est particulièrement patent avec le rôle accru du préfet dans la détermination du schéma directeur de l’intercommunalité qui doit aboutir en 2014, de même que dans la détermination du périmètre des métropoles ou les regroupements des départements et des communes. La conception du Grand Paris est également marquée par cette intervention.

2. Les moyens financiers

La réforme va entraîner une contrainte financière accrue sur les collectivités territoriales

Le président de la République a présenté la décentralisation comme un « bien commun » ? Il s’agit vraisemblablement d’un argument de circonstance car, dans le même temps, la pression sur les finances des collectivités territoriales est accrue par la suppression de la taxe professionnelle (26 Mds €). Il convient de rappeler dans ce domaine que les collectivités territoriales représentent 73 % de l’investissement public (ce qui peut solliciter des appétits) et seulement 10 % de la dette nationale.

Le pouvoir se plait à dénoncer les financements croisés entre collectivités. Mais une étude de la société KPMG a montré sur l’exemple de quelques régions que ces financements ne représentent que de 6 à 11 % des dépenses ; les complémentarités spécifiques 20 % et les dépenses spécifiques les 2/3..

Pour le moment, en compensation, la création d’une contribution économique territoriale reste largement indéterminée malgré l’affirmation que les ressources des collectivités locales ne seront pas diminuées en 2010 ni au-delà (discours de St-Dizier). On le sait, le scepticisme sur ces affirmations a largement gagné la majorité (déclarations d’Alain Juppé et de Jean-Pierre Raffarin). Le récent rapport de la Cour des comptes, de son côté, a clairement indiqué que l’État était responsable de la confusion, de la non compensation des transferts de compétences. La réforme ajoute à cette confusion.

Il convient donc de distinguer clairement :

– les dotations de l’État garantes de la compensation des transferts des compétences, d’une juste péréquation (dite « verticale ») entre collectivités, de la solidarité nationale.
– la création (dont on parle) d’une contribution économique territoriale qui, si elle devait se substituer à la taxe professionnelle, devrait principalement reposer sur la valeur ajoutée des entreprises et prévoir une revalorisation des bases locatives.
– prévoir une péréquation « horizontale » par application à l’ensemble du territoire national du du mécanisme de solidarité en vigueur en Ile de France, sur une base de répartition régionale.

Mais comment situer – faut-il le faire ? – ces propositions par rapport, d’une part la création de fonds publics régionaux (prévue dans l’offre politique du PCF à l’occasion des élections régionales), impulsant avec le système bancaire la sélectivité des crédits pour l’emploi et les autres destinations sociales, d’autre part la création d’un pôle financier public au niveau national ?

L’invocation d’une mainmise renforcée du pouvoir d’État sur les collectivités territoriales ne doit pas être confondue avec celle de l’appareil administratif d’État qui dans la déconcentration subit lui aussi la contrainte financière.

Car il faut simultanément prendre acte de la réduction de la dépense publique au niveau de l’État et ses services déconcentrés et du démantèlement des instruments de rationalisation des politiques publiques

Il y a eu autrefois la Commission de la Hache (années 1950) qui avait au moins le mérité de suggérer clairement l’objectif. Puis il y a eu dans les années 1960-1970 la Rationalisation des choix budgétaires (RCB) qui a développé une authentique démarche de rationalisation emportée par la régression post-soixantuitarde. Nous avons, depuis le 1er janvier 2006, la mise en œuvre de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui présentait apparemment certaines caractéristiques de la RCB mais qui est apparue dénaturée en raison de la règle perverse dite de « fongibilité asymétrique ». Aujourd’hui se met en place la Révision générale des politiques publiques (RGPP) qui ne repose sur aucune méthodologie de rationalisation et qui vise seulement la réduction de la dépense publique sous l’objectif absurde, dont la justification n’est pas démontrée, de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, accompagnée de trois cents mesures disparates.

Ce qui a été moins souligné c’est l’ensemble des mesures de démantèlement des organismes participant à ce que j’ai appelé l’ « administration rationalisante ». C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; également : le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget, l’intégration du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics à la Cour des comptes. Ces suppressions et restrictions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, ce qui de l’avis général va contrarier sa mission de service public, la suppression de plusieurs dizaines de centres météorologiques départementaux, la perte d’identité des Archives de France (création de la Révolution française) dans une vaste direction du patrimoine. Et il y a aussi le projet de loi organique prise en application de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui va supprimer la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) qui rendait public les abus des forces de sécurité (mal vue pour cette raison du ministère de l’Intérieur) et la Mission de défense des enfants. On peut résumer tout ceci en disant que la « main visible » est tranchée pour laisser le champ libre à la main invisible.

Les conséquences locales ne seront pas négligeables. Ainsi les directions déconcentrées devraient être réduites à huit dans les régions et à trois au niveau départemental avec mutualisation (on peut comprendre, compression) des fonctions support. Ainsi l’affaiblissement structurel des services déconcentrés s’ajoutera aux contraintes financières pesant sur les collectivités publiques décentralisées.

On voit bien dans ces conditions combien il est important de reprendre à notre compte le besoin de planification, de rationalisation, d’évaluation, bref de la place de la raison par la rationalisation des politiques publiques, c’est-à-dire le recours à une démarche scientifique dans ce domaine.

Dans le même mouvement, je veux dénoncer les dégâts de l’idéologie managériale sur nombre d’élus qui se croient mis en valeur en étant assimilés à des managers d’entreprises privées. Ma conviction profonde, face à la nullité des discours sur ce thème, est que l’idéologie managériale n’est qu’un snobisme ou, comme aurait dit Pascal « Qui veut faire l’ange fait la bête ».

3. La situation du service public

Une exception française : l’existence d’un service public, môle de résistance au marché

Le problème que rencontre le pouvoir sarkozyste c’est l’existence en France de 5,2 millions de fonctionnaires (dont 1,8 million dans la fonction publique territoriale), plus un million dans les entreprises publiques et un autre million de salariés sous missions de service public. Nous célébrons cette année le 25° anniversaire de la FPT, fondée comme l’ensemble de la fonction publique sur les principes républicains d’égalité d’indépendance et de responsabilité caractéristique de la conception du fonctionnaire citoyen. C’est cette réalité, qu’il regarde comme une anomalie, que le pouvoir veut faire disparaître.

D’où l’offensive qu’il a lancée contre le service public et la fonction publique

Je veux tout d’abord rappeler que ces attaques ne datent pas de l’arrivée de Sarkozy au pouvoir, avec la loi Galland en 1987, le changement de statut de La Poste et de France Télécom en 1990, le rapport du Conseil d’État proposant un modèle tout différent de la fonction publique en 2003. À cet égard relevons que lorsque la gauche est revenue au pouvoir après les phases de cohabitation, elle n’a jamais annulé les atteintes portées au service public, à la fonction publique.

Dans la FPT, 34 000 créations d’emplois sont intervenues en 2008 contre 36 000 suppressions dans la FPE. Ce constat a été regardé comme scandaleux par le président de la République. Cette politique pourrait être caractérisée par « moins de tout » : élus, fonctionnaires, juges … Il n’agit pas toujours directement, mais de plus en plus indirectement en suscitant des propositions de loi émanant de sa majorité parlementaire : proposition de loi de Jean-Pierre Gorges sur le contrat comme règle et le statut comme exception, limité aux fonctions régaliennes ; proposition de loi de Jean-Frédéric Poisson sur la marchandisation des emplois entre collectivités territoriales et entreprises privées ( dans le même esprit que les récentes lois sur la modernité et la mobilité).

En ce qui concerne les conséquences que l’on peut envisager de l’application directe de la réforme des collectivités territoriales, la création des métropoles va avoir pour effet de développer la fonctionnalisation en marge du statut, la contractualisation sous différentes formes, de fortes inégalités dans le régime indemnitaire. Les effets des regroupements des communes, des départements et des régions iront vraisemblablement dans le même sens. La suppression de la clause de compétence générale, comme les diverses formes de regroupement des collectivités ne peuvent avoir qu’un effet négatif sur l’emploi.

Aujourd’hui des voix s’élèvent pour présenter la FPT comme avenir de la fonction publique dans son ensemble et spécialement de la FPE (par exemple, Olivier Schrameck dans La Gazette des communes du 26 janvier 2009). Cette référence au versant de la fonction qui a été le plus dénaturé n’est pas souhaitable, car elle reviendrait à entraîner l’ensemble des fonctionnaires vers une fonction publique d’emploi, avec plus de précarité, alignée sur le modèle dominant des fonctions publiques dans l’Union européenne.

Quelle peut être l’attitude des élus devant une telle situation et face à cette évolution ? Question délicate mais qu’il faut bien poser. L’adoption du statut de la FPT en 1983-1984 n’a pas été accueillie avec enthousiasme par les associations d’élus qui y ont vu, pour plusieurs d’entre elles, le risque d’un contre-pouvoir statutaire dans leur collectivité. Leur réaction au moment de la loi Galland en 1987 a été à peu près nulle. Aujourd’hui, lorsqu’il est question de la réforme des collectivités territoriales est évoquée, la situation des fonctionnaires est rarement traitée (c’est le mérite des organisateurs de ce colloque d’avoir prévu une table ronde sur le FPT), comme s’il y avait d’un côté les élus et de l’autre les citoyens, en ignorant les 1 800 000 fonctionnaires sans lesquels il n’y aurait pas de services publics territoriaux. Or, je ne pense pas que l’on puisse faire échec à la politique sarkozyste concernant la réforme des collectivités territoriales sans l’action conjuguée des élus, des fonctionnaires territoriaux et de l’opinion publique.

C’est sur cette base que doit être conduite la contre-offensive nécessaire

Le président de la République avait annoncé qu’il avait l’intention de réaliser dans la fonction publique une véritable « Révolution culturelle ». Il avait diligenté à cet effet le livre blanc de Jean-Ludovic Silicani. Il n’en est plus question, pourquoi ? Parce qu’entre temps est intervenue la crise financière qui a révélé le service public et plus spécialement la fonction publique dans notre pays comme un « amortisseur social » du point de vue du pouvoir d’achat (donc de la consommation), de l’emploi, de la protection sociale, du système de retraites et j’ajouterais également d’un point de vue éthique face à l’immoralité spectaculairement affichée par le système financier. Sans doute le sens de la politique du pouvoir reste-t-il le même, mais ses modalités seront plus ciblées (type lois sur la modernisation ou sur la mobilité ou encore les propositions de loi précitées). Il n’y aura donc pour l’instant ni « Révolution culturelle » ni « Grand soir statutaire ».

Il faut donc résister à toute nouvelle dégradation de la situation ds fonctionnaires territoriaux et veiller à consolider particulièrement la FPT « maillon faible » de la fonction publique « à trois versants » en raison des dénaturations qu’elle a subies ; défendre des valeurs du service public et de la fonction publique que j’ai énoncées ; faire des propositions concrètes, car un statut qui n’évolue pas, qui ne suit pas les évolutions de la société et des techniques risque la sclérose.

Dans le même temps doit être posée la question de l’amélioration de la condition salariale dans son ensemble car les fonctionnaires ne peuvent pas se désintéresser du statut de ceux qui n’ont pas de statut mais seulement des contrats de droit privé, c’est-à-dire soumis au rapport de forces entre employeurs et employés, jamais favorable à ces derniers dans la situation de chômage et de précarité que nous connaissons . C’est pourquoi doit être simultanément traitée la question d’un statut législatif du travail salarié permettant d’organiser une convergence progressive des actions revendicatives et des situations. Cette notion de statut du travail salarié étudiée par des chercheurs éminents comme Robert Castel (qui parle d’ « appropiation sociale ») ou des juristes comme Alain Supiot, rencontre la revendication générale d’un « nouveau statut dui travail salarié » portée par la CGT. Les fonctionnaires ne peuvent rester à l’écart de cette réflexion. Pas plus qu’ils ne peuvent rester en dehors de l’action pour un véritable « statut de l’élu » maintes fois annoncé (il figurait à l’article 1er de la loi de décentralisation du 2 mars 1982), jamais réalisé.

Défendre le service public et la fonction publique est une nécessité dans le cadre de l’action menée en faveur d’une organisation territoriale démocratique, moderne et progressiste ; cette défense a marqué des points, par exemple avec le succès du vote sur le maintien du statut de La Poste comme service public entièrement possédé par l’État. Les péripéties qui marquent la mise en chantier des réformes présidentielles sur les collectivités territoriales et la fonction publique soulignent les possibilités de mise en échec (j’ai indiqué cette mise en échec concernant la « révolution culturelle » dans la fonction publique, mais on peut aussi relever les conflits au grand jour qui agitent la majorité sur la taxe professionnelle, le grand emprunt, etc.). Au-delà, de manière plus constructive, je pense que la France, l’Europe et le monde auront de plus en plus besoin de services publics en raison de la prise de conscience qui caractérise notre époque de l’unité de destin du genre humain : le XXI° siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public. C’est ce qui légitime par-dessus tout la justesse du combat mené aujourd’hui pour l’accomplissement de cette perspective.

(1) Marcel Gauchet et Alain Duhamel, « Retombées politiques de la crise », p. 40, Le Débat, septembre octobre 2009.
(2) Anicet Le Pors, « La transformation sociale suppose une rupture institutionnelle forte », L’Humanité, 27 octobre 2009.

Les atouts de la recomposition

L’action du Président de la République et du gouvernement a un sens : celui d’une adaptation de la France à la mondialisation libérale. Mais leur stratégie passe essentiellement par la remise en cause de l’existant. Le champ est donc libre pour faire valoir des atouts nationaux et assurer leur promotion internationale : une conception de l’intérêt général forgée par notre histoire, la défense d’une démarche rationnelle de conduite des politiques publiques, une éthique du service public et de la fonction publique fondée sur ces bases et dont les cadres de la FPT comme ceux de la FPE ou de la FPH doivent être des porteurs responsables (1).

Mais, préalablement, je veux, puisque je m’adresse à des cadres supérieurs de la fonction publique territoriale, souligner que nous célébrons cette année le 25ème anniversaire de la fonction publique territoriale. Je suis étonné de la discrétion en la matière des textes qui m’ont été adressés en vue de cette rencontre.

L’atout de l’histoire

La notion d’intérêt général a, en France, une longue histoire sous la monarchie (le bien commun), la Révolution de 1789, l’École française du service public et sa théorisation à la fin du XIX°. La République est une et indivisible.

L’autonomie de gestion des collectivités territoriales, posé par l’article 72 de la Constitution, est un autre principe de la République. La question est de le rendre compatible avec celui d’unité et d’indivisibilité. Les collectivités territoriales n’ont pas de domaine législatif propre, mais elles peuvent revendiquer une compétence générale dans le cadre de leur libre administration et elles contribuent (comme tous les citoyens) à la définition de l’intérêt général.

Dans ces conditions, le modèle ne saurait être l’entreprise, si rien ne s’oppose à ce que ses modes de gestion soient intégrés dans une réflexion plus générale. L’idéologie managériale est un snobisme. La gestion par projet au niveau des collectivités territoriale ne saurait s’y enfermer car l’exigence de service public est d’un tout autre niveau : celui de l’intérêt général, et d’une tout autre portée : celle de l’efficacité sociale, multidimensionnelle par nature.

Nous devons dont nous approprier notre histoire qui fait de l’intérêt général une catégorie éminente ne se réduisant pas à la somme des intérêts particuliers, fussent-t-ils communautarisés ou territorialisés.

L’atout de la science

Il est fréquemment question de mainmise de l’État sur les autres collectivités publiques à propos du rapport Balladur et de la réforme des collectivités territoriales projetée par le pouvoir exécutif. Si les nouvelles contraintes auxquelles risquent d’être soumises ces dernières peuvent accréditer cette thèse, cela ne saurait occulter le fait qu’une grande partie de l’appareil d’État correspondant à ce que j’appellerai l’ « administration rationalisante » a été mise à bas, notamment à l’occasion de la RGPP (2).

Le fondement scientifique de la rationalisation de la gestion publique devient ainsi un enjeu car tout l’effort du Président de la République et du gouvernement semble être aujourd’hui de trancher la « main visible » pour laisser le champ libre à la « main invisible ». Pour eux, la politique publique c’est avant tout la réduction de la dépense publique derrière l’objectif absurde et infondé de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. La Commission de la Hache après la deuxième guerre mondiale annonçait la couleur ; l’opération de Rationalisation des choix budgétaires (RCB) dans les années 1960 se paraît d’esprit scientifique ; la LOLF entrée en vigueur au 1er janvier 2006 a été votée sans opposition au Parlement avant que l’on s’aperçoive de la perversité de la « fongibilité asymétrique » ; la RGPP ne s’embarrasse pas de justification méthodologique, elle tranche.

Nous devons donc nous approprier la démarche scientifique dans la gestion des politiques publiques qu’elles soient nationales ou locales, c’est-à-dire faire toute sa place à la raison par la rationalité dans la conduite des missions d’intérêt général.

L’atout de l’éthique républicaine

Chacun s’est accordé à reconnaître le rôle d’ « amortisseur social » joué par le service public dans toutes ses dimensions au cours de la crise financière, tant en ce qui concerne le pouvoir d’achat, l’emploi, la protection sociale, les retraites. J’y ajouterai la dimension éthique face à l’immoralité du système financier. De cela aussi nous sommes comptables à travers la défense de la conception française du service public et de la fonction publique

Ce qui fait problème aux forces libérales c’est l’exception française que représentent 5,2 millions de fonctionnaires, 6,3 millions de salariés du secteur public sous statut et non sous contrat de droit privé, 7 millions de salariés exerçant des activités placées dans le champ des services publics ; c’est l’importance de l’investissement public, notamment celui des collectivités territoriales, dans l’investissement national. C’est à l’abolition de cette situation que vise ce que le Président de la République a appelé une « révolution culturelle » dans la fonction publique en tentant de faire prévaloir le contrat sur la loi, le métier sur la fonction, la performance individuelle sur l’efficacité sociale.

Il nous revient donc de défendre une conception de la fonction publique fondée sur les principes républicains formalisés par le statut général des fonctionnaires : d’égalité (qui fait du concours la modalité d’accès aux emplois publics), d’indépendance (grâce à la séparation du grade, propriété du fonctionnaire, et de l’emploi, caractéristique du système de la carrière), de responsabilité (reconnaissant au fonctionnaire une pleine citoyenneté). Déjà l’offensive de l’exécutif a été contenue : il n’y aura pas de « grand soir statutaire », ce qui ne veut évidemment pas dire que l’offensive réactionnaire ne se poursuivra pas, mais qu’elle se fera plutôt de manière diversifiée, plus sectorielle, à l’instar des lois de modernisation du 2 février 2007 ou sur la mobilité du 3 août 2009.

Nous devons donc, enfin, nous approprier la dimension éthique des politiques publiques aussi bien dans la mise en œuvre des orientations budgétaires nationales que dans la mise au point de projets locaux, les uns et les autres ordonnés par rapport à l’intérêt général, rationnellement établis en fonction des besoins, et solidement fondés sur des principes républicains forgés par notre histoire.

(1) On trouvera un développement de ces thèmes sur mon blog http://anicetlepors.blog.lemonde.fr
(2) C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; également : le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget, l’intégration du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics à la Cour des comptes. Ces suppressions et restrictions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, ce qui de l’avis général va contrarier sa mission de service public, la suppression de plusieurs dizaines de centres météorologiques départementaux, la perte d’identité des Archives de France (création de la Révolution française) dans une vaste direction du patrimoine. Ajoutons-y encore le projet de loi organique prise en application de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui va supprimer la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) qui rendait public les abus des forces de sécurité (mal vue pour cette raison du ministère de l’Intérieur) et la Mission de défense des enfants.

Intervenant, à la demande des organisateurs comme témoin des origines de la loi de 1984, je ne peux me dispenser d’élargir lé réflexion, d’une part aux années 1981-1982-1983, car c’est durant cette période que se sont exprimées les différentes opinions, que sont intervenus les arbitrages décisifs, que les choix principaux ont été opérés, d’autre part aux années qui ont immédiatement suivi la loi de 1984, c’est –à-dire jusqu’en 1987. Je ne pourrai m’empêcher, par ailleurs, de pousser quelques brèves réflexions sur le rapport des problèmes alors évoqués avec ceux d’aujourd’hui.

L’étude de la FPT est particulièrement intéressante car elle contient de fortes contradictons de la société : entre le national et le local, le mandat électif et la possession du grade, le métier et la fonction.

Je crois, tout d’abord, devoir rappeler également les principales étapes antérieures de l’histoire de la FPT.

– l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 par lequel le Conseil d’État reconnaît sa compétence en matière de contentieux des agents publics territoriaux. Celle des conseils de préfecture suivra en 1924.
– les agents publics territoriaux se voient progressivement appliquer la jurisprudence relative aux fonctionnaires de l’État : la communication du dossier à l’occasion d’une procédure disciplinaire, en 1905, par exemple.
– l’obligation faite à partir de 1919 aux communes de prévoir un statut pour leurs agents, à défaut de leur appliquer un statut-type.
– les dispositions de la loi du 28 avril 1952 codifiées dans le livre IV du code des communes, premier ensemble de caractère statutaire, mais caractérisant une fonction publique d’emploi. Dans chaque commune doit être établie la liste des emplois à temps complet et non complet.
– la loi du 13 juillet 1972 crée le CNFPT : l’organisation d’un concours d’attaché, de rédacteur ou de commis ne garanti que l’inscription sur une liste d’aptitude, mais possibilité de poursuivre une carrière d’une collectivité locale à l’autre sans démissionner.

– mais si je ne devais en retenir qu’une au regard de notre propos ce serait la disposition humiliante de la loi de finances du 31 décembre 1937 interdisant aux communes de dépasser les rémunérations versées aux fonctionnaires de l’État pour des fonctions équivalentes.

Ce cheminement débouche en 1983 sur une situation désordonnée, marquée par l’hétérogénéité des situations, une faible mobilité et une situation d’infériorité vis-à-vis des fonctionnaires de l’État. On compte 800 000 agents des collectivités locales (dont une forte proportion de non-titulaires), classés en 130 emplois typés, plus un nombre indéterminé d’emplois spécifiques créés par les communes.

Le modèle est donc celui d’une fonction publique d’emploi dont les principales caractéristiques sont :

– le recrutement sur liste d’aptitude qui n’entraîne pas nomination automatique.
– l’absence de garantie de déroulement de carrière après recrutement.
– la possibilité de licenciement d’un agent titulaire si son emploi est supprimé .

La forte alternance politique de 1981 devait nécessairement modifier une situation aussi peu satisfaisante.

1. Le contexte général de la création de la Fonction publique territoriale

Avant de témoigner, on me permettra tout d’abord de planter le décor en citant un autre grand témoin de l’époque, Olivier Schrameck, conseiller technique au cabinet du ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre. Dans un livre La fonction publique territoriale publié aux éditions Dalloz en 1995, il livre une analyse que je partage pour l’essentiel :

« Pour (le ministre chargé de la fonction publique), la construction du nouveau statut général, qui constituait sa tâche essentielle, était l’occasion d’assurer l’unification de la fonction publique autour des principes qu’il avait proclamés. Jacobin de tempérament et tout particulièrement méfiant à l’égard des tentations clientélistes des élus, il était résolu à n’accorder à l’autonomie des collectivités locales que ce qui lui était constitutionnellement dû. Il voyait aussi dans une nouvelle construction statutaire homogène, l’occasion d’étendre son influence et celle de son ministère, cantonnées jusque là à la fonction publique de l’État, le statut des agents locaux étant géré par la direction générale des collectivités locales du ministère de l’Intérieur. À l’occasion d’une communication en conseil des ministres du 31 mars 1982, il avait d’ailleurs d’emblée fait adopter un cadre d’orientations générales qui portait fortement sa marque ».

Olivier Schrameck, décrit alors les péripéties qui ont suivi et les positions des différents partenaires : ministres de l’Intérieur, élus et leurs associations, syndicats. Il conclut ainsi :

« Et le dispositif cohérent mais complexe en définitive adopté d’une loi constituant un socle commun, partie intégrante des statuts de deux fonctions publiques différentes, dans l’attente de la fonction publique hospitalière, fut acquise par l’arbitrage d’un Premier ministre particulièrement sensible pour des raisons plus politiques qu’administratives à l’argumentation de son (ministre de la Fonction publique). Ce compromis fut ainsi la traduction d’un rapport de forces. »
Avant d’apporter à ma manière le témoignage qui m’est demandé, je peux encore suivre Olivier Schrameck lorsqu’il retient finalement les trois types de considérations ayant présidé à l’élaboration du nouveau statut :

– la volonté de décentralisation qui poussait aussi bien Pierre Mauroy maire de Lille que Gaston Defferre maire de Marseille à s’affranchir de la tutelle des représentants locaux de l’État.
– à l’inverse, la crainte des élus de voir se développer, notamment dans les plus petites communes, un contre-pouvoir de fonctionnaires disposant d’une assise statutaire renforcée.
– enfin, le lancement d’une réforme statutaire d’ensemble concernant tous les fonctionnaires était encouragé par la nécessité de traiter à égalité les agents publics des administrations déconcentrées et ceux des administrations décentralisées lors de la remise en cause du partage des compétences(1).

2. La dialectique de l’unité et de la diversité

Dès lors la question qui se posait était de trouver un équilibre entre ces préoccupations contradictoires.

En prenant mes fonctions j’avais les idées assez claires sur les améliorations qu’il convenait d’apporter au statut général des fonctionnaires de l’État qui auraient pu être introduites progressivement pour les dispositions législatives, plus rapidement pour les dispositions réglementaires (les décrets du 28 mai 1982, par exemple, ainsi que de nombreuses circulaires pris avant toute novation statutaire). Ce qui a précipité la réflexion c’est, effectivement, la priorité donnée par le président de la République François Mitterrand au projet de loi de décentralisation qui deviendra la loi du 2 mars 1982. J’étais associé à la réflexion sur le sujet, d’autant plus que l’article 1er du projet prévoyait : « Des lois détermineront … les garanties statutaires accordées aux personnels des collectivités territoriales » ; cet article prévoyait également un « statut des élus » et les moyens de la « participation des citoyens à la vie locale ».

J’ai rapidement eu l’impression que, dans l’esprit du ministre de l’Intérieur, il s’agissait surtout d’améliorer les dispositions du livre IV du code des communes, issu de la loi de 1952, en conservant le modèle d’une fonction publique d’emploi et sans procéder à une réforme d’ampleur suffisante qui aurait entraîné, dans le même esprit, la réforme du livre IX du code de la santé publique pour les personnels des établissements publics hospitaliers et celle des personnels des établissements publics de recherche. J’ai alors demandé au Premier ministre d’intervenir dès l’ouverture du débat à l’Assemblée nationale sur le projet de loi de décentralisation, après le ministre de l’Intérieur, le 27 juillet 1981, soit à peine plus d’un mois après notre entrée en fonction. J’y ai défendu l’idée d’une fonction publique de carrière pour tous, ce qui m’a permis de prendre date.

Mes relations avec Gaston Defferre en ont pâti un peu mais pas au point de nous brouiller. J’avais, il est vrai, un allié de poids en la personne du Premier ministre, Pierre Mauroy, fonctionnaire lui-même, professeur de l’enseignement technique et étroitement lié à la Fédération de l’Éducation nationale (FEN), très influente à l’époque. Le président de la République, lui, ne s’intéressait pas beaucoup aux fonctionnaires et mon cabinet avait de bonnes relations avec les conseillères techniques chargées à son cabinet du dossier de la fonction publique : d’abord Jeannette Laot de la CFDT, puis une jeune femme alors inconnue, mais qui se fera un nom : Ségolène Royale. Après maintes réunions interministérielles, le Premier ministre arbitra en faveur d’une fonction publique de carrière concernant l’ensemble des agents publics considérés. Le travail des nombreuses réunions interministérielles qui se tinrent alors consista à inscrire cet arbitrage dans un dispositif législatif satisfaisant.

Rapidement s’est imposée l’idée d’une architecture d’ensemble rassemblant les différentes catégories d’agent publics concernées. La difficulté était alors de combiner de la meilleure façon : unité du dispositif et diversité des activités et des fonctions. J’ai estimé que l’unité devait être assurée moins par la règle, par la norme juridique, que par l’invocation de principes fondés sur notre tradition culturelle, historique, politique de l’intérêt général et du service public. Essentiellement trois principes :

– le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen de 1789 et faisant du concours le moyen de droit commun d’accès aux emplois publics, le principe s’appliquant aussi aux modalités de promotion interne sous des formes appropriées.

– le principe d’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique – je précise qu’il s’agit de celle du fonctionnaire et non de l’administration – associé à la séparation du grade et de l’emploi caractéristique du système dit « de la carrière ». Il s’agissait de la généralisation d’une conception ancienne, mais qui, jusque-là, ne figurait pas expressément dans le statut. Une loi de 1834 sur l’état des officiers disposait en effet que « si le grade appartient à l’officier, l’emploi appartient au Roi ».

– le principe de responsabilité qui trouve sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits et qui fait du fonctionnaire un citoyen à part entière pour assumer pleinement sa responsabilité de service public. Cette conception du fonctionnaire-citoyen s’opposait à celle du fonctionnaire-sujet défini ainsi dans les années 1950 par Michel Debré : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ».

J’ai parcouru la France pour expliquer cela.

Le respect de la diversité des fonctions publiques imposait une traduction spécifiée des dispositions relatives à chacune d’elles. D’où cette architecture en quatre titres pour une fonction publique « à trois versants » :

– Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, titre 1er du du Statut général des fonctionnaires (SGF).
– Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, titre II du SGF.
– Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, titre III du SGF.
– Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, titre IV du SGF.

À cette construction devait s’ajouter la prise en compte de certains agents d’établissements publics, notamment ceux de la recherche par la loi du 15 juillet 1982, ont été placés sous les dispositions du titre 1er en situation très dérogatoire.

Restait à traduire dans la réalité cette conception et ce dispositif législatif. À ce sujet, il est permis de se demander si cette réforme n’était pas excessive pour les élus qui ont eu le sentiment que le nouveau statut réduisait leurs prérogatives. La plupart étaient réservées dès le départ, même celles qui étaient les plus proches des partis de la majorité présidentielle. L’état de grâce passé, ils s’efforceront de reprendre la main dès qu’ils le pourront. C’était objectivement une faiblesse majeure du dispositif. On ne tardera pas à s’en apercevoir.

3. Une mise en œuvre laborieuse suivi d’une régression

Quoiqu’il en soit, en 1984, la FPT est bien alors une fonction publique de carrière. La comparabilité entre FPT et FPE est bien garantie par l’établissement d’un tableau de classement des corps grades et emplois sur la base de rémunérations identiques prévu par l’article 15 du titre 1er du SGF (article abrogé par la loi du 25 décembre 2007). À l’occasion de la mise en place des nouveaux corps de la FPT il avait été envisagé de rétroagir sur la FPE pour réduire le nombre des corps alors existants (quelque 1 700) pour les ramener à quelques dizaines (le chiffre de 60 avait été avancé) (2). La création d’une commission mixte est décidée pour assurer la coordination des fonctions publiques dans le respect de leurs spécificités. Celles-ci conduiront à prévoir des exceptions dans la FPT : recrutements directs de nombreux emplois de cabinet, de directeur des services des départements et des régions, des secrétaires généraux dans les grandes villes ; possibilité de décharger de leurs fonctions des titulaires d’emplois fonctionnels.

On peut caractériser ainsi l’évolution observée de 1984 à 1987.

De 1984 à 1986, l’application de la réforme statutaire est lente et lacunaire. Les dispositions par lesquelles les textes d’application de la loi devaient être pris dans un délai d’un an ne seront pas respectées (il en sera de même pour la titularisation des contractuels dans la fonction publique de l’État). La commission mixte de coordination des fonctions publiques ne sera jamais créée. Les corps d’administrateurs et d’attachés ne seront constitués qu’à la veille des législatives de 1986. En revanche, la loi relative à la fonction publique hospitalière (FPH) verra le jour le 9 janvier 1986 complétant ainsi le dispositif du SGF. Le ministère du Budget, qui avait été cantonné dans un rôle secondaire durant toute la phase d’élaboration réglementaire – le politique l’emportant alors sur le financier – revient sur le devant de la scène pour faire une application a minima des reformes réalisées et s’opposer à toutes les demandes reconventionnelles qu’elles pouvaient entraîner.

C’est à ce moment que nous connaîtrons enfin la position du président François Mitterrand sur cette construction statutaire à laquelle il ne s’était pas vraiment intéressé jusque-là. Nous sommes renseignés sur ce point par un livre intéressant et courageux de mon collègue et ami Jacques Fournier (Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008), qui fut dans cette période secrétaire général du gouvernement et qui assistait donc à ce titre aux conseils des ministres. Il écrit (p. 349-350) : « Anicet Le Pors, lui, n’était plus au gouvernement lorsque le président s’interrogea à haute voix, le 29 mai 1985, sur l’utilité de l’ensemble législatif concernant le statut de la fonction publique dont il avait été l’artisan. Passait ce jour-là en conseil des ministres le projet de loi sur la fonction publique hospitalière, dernier volet de cet ensemble. Le commentaire de Mitterrand est en demi-teinte :  » l’adoption de ce texte s’inscrit dans la logique de ce que nous avons fait. À mon sens ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux.  » Il évoque une  » rigidité qui peut devenir insupportable  » et des  » solutions discutables « . « On ne peut plus recruter un fossoyeur dans une commune sans procéder à un concours.  »  » Il est vrai que j’ai présidé moi-même à l’élaboration de ces lois. Peut-être n’ai-je pas été suffisamment informé. Tout ceci charge l’administration et conduit à la paralysie de l’État. Il reste que c’est la quatrième et dernière partie d’un ensemble. Je ne suis pas sûr, en définitive, que ces lois aient longue vie. «  C’était il y a 24 ans…

De 1986 à 1988, c’est la première alternance politique sous la V° république qui permet au pouvoir politique, notamment avec la loi Galland du 13 juillet 1987, de s’attaquer au « maillon faible » du système : la FPT, de réintroduire des éléments de fonction publique d’emploi dans l’ensemble du statut général. En résumé :

– on renonce au principe de parité des fonctions publiques ; il ne sera plus question de commission mixte et le conseil supérieur de la FPT, dont les attributions seront réduites, sera dorénavant nécessairement présidée par un élu ;

– les corps sont remplacés par des cadres d’emploi (dont je n’ai pas pu obtenir une définition claire au cours de la discussion du projet en assemblée générale du Conseil d’État) ; la comparabilité des deux fonctions publique en est affectée et, par là, la garantie de mobilité de l’article 14 du titre 1er ;

– les compétences des centre de gestion sont réduites et fusionnés avec les centres de formation ;

– la liste d’aptitude est réintroduite entraînant le retour du système des « reçus-collés ».

– le recours aux non-titulaires est encouragé.

Les réactions à ces remises en cause seront faibles. Les personnels et leurs organisations syndicales subiront. Je suppose que la majorité des élus se satisferont de ce rééquilibrage en leur faveur ; leurs associations resteront discrètes. À la même époque, la loi du 19 octobre 1982 sur les prélèvements en cas de grève des fonctionnaires et des agents du service public, que j’avais fait adopter sans opposition au Parlement, est abrogée par l’amendement Lamassoure, de même que la création de la 3° voie d’accès à l’ENA, réservée aux détenteurs de mandats électifs, associatifs et syndicaux.

Tout cela est cohérent de la part d’un gouvernement de droite succédant à un gouvernement de gauche à l’occasion de la première cohabitation qu’ait connue la V° République. Ce qui l’est peut-être moins – mais je laisse cela à votre méditation – c’est que lorsqu’un gouvernement de gauche succède à un gouvernement de droite, comme ce sera le cas en 1988, on ne revient pas sur les atteintes portées au dispositif antérieur par le gouvernement précédent. Par là on les consacre. On dirait qu’il existe, dans ce sens, ce que les économistes appellent un « effet de cliquet », c’est-à-dire une sorte d’irréversibilité, de fatalité résignée.

4. Réflexion critique sur cette réforme

Que penser aujourd’hui des choix faits alors ? Je précise au préalable que le statut de la FPT est constitué des titres 1er et III et pas seulement de ce dernier titre.

1. En premier lieu, on m’a souvent reproché de n’avoir pas réalisé une loi unique pour l’ensemble des fonctionnaires des trois fonction publiques. Trois raisons s’opposaient à cette objection :

Tout d’abord, à l’époque, tout le monde ne marchait pas du même pas ni dans la même direction, aussi bien en ce qui concerne les organisations syndicales que les associations d’élus. De fait les quatre lois correspondant aux quatre titres se sont succédé de juillet 1983 à 1986. Je me souviens fort bien que la loi sur la fonction publique de l’État a dû attendre celle relative à la fonction publique territoriale, dont l’élaboration il est vrai présentait plus de difficultés, afin qu’elles puissent être promulguées de manière rapprochée. Elles l’ont été dans le même mois de janvier 1984.

Ensuite, l’article 72 de la constitution nous faisait obligation de respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales, ce qui avait, entre autres conséquences, que devait être traité par la loi dans la FPT nombre de dispositions qui ne relevaient que du décret dans la FPE (le titre III est sensiblement plus long que le titre II : 140 articles à l’origine contre 93 pour le titre II, et seulement 31 pour le titre 1er).

Enfin, il suffit de mettre bout à bout les quatre titres pour obtenir une construction législative unique. C’est si vrai que chaque fois qu’une modification du titre III a eu des conséquences sur les autres titres, le gouvernement et le législateur n’ont pas hésité à opérer les modifications nécessaires à l’harmonisation. L’objection m’apparaît donc inopérante.

J’ajouterai, que c’est aujourd’hui le gouvernement qui évoque l’hypothèse d’une unification plus poussée du dispositif statutaire, mais dans l’optique d’une réduction des garanties pour tous les fonctionnaires. La codification prévue par la loi dite de modernisation du 2 février 2007 en sera sans doute l’occasion, codification qui avait rencontré l’hostilité des syndicats en 1982.

2. En deuxième lieu, il est peu contestable que le statut de la FPT a été un progrès tant dans l’ordre de la clarification de l’organisation de la FPT que dans celle de l’amélioration des conditions matérielles et morales des agents publics des collectivités territoriales devenus fonctionnaires à part entière. Me souvenant de la loi de finances du 31 décembre 1937 interdisant aux communes de dépasser les rémunérations versées aux fonctionnaires de l’État pour des fonctions équivalentes, je crois que, sans emphase, on peut parler de dignité restaurée.

Ils ont tout d’abord bénéficié des catégories éprouvées du statut des fonctionnaires de l’État définies en 1946 et réformées par l’ordonnance du 4 février 1959 pour mettre le statut en conformité avec les dispositions de la constitution de la V° République : distinction des catégories A, B, C (la catégorie D ayant disparu), corps et statuts particuliers, régime spécial de protection sociale et de retraite, droit syndical, organismes paritaires, etc.

Ils se sont vu également reconnaître les nouveaux droits expressément introduits en 1983 dans le titre 1er pour tous les fonctionnaires : droit de négociation reconnu aux organisations syndicales, droit à la formation permanente, à l’information, droit de grève, liberté d’opinion, la mobilité reconnue garantie fondamentale, etc.

3. En troisième lieu, peut-on aujourd’hui déduire de ce qui précède que la FPT aurait vocation à devenir l’avenir de toute la fonction publique française et plus spécialement de la FPE. « En 2009, la FPT à l’avant-garde de la FPE » préconisait Olivier Schrameck dans La Gazette des communes du 26 janvier dernier. Je ne le pense pas et je ne le souhaite pas, mais on voit que le débat des années 1980 se poursuit dans les années 2000. La loi Hoëffel du 27 décembre 1994 a bien consacré le système de la carrière pour les fonctionnaires territoriaux, mais après les dénaturations de la loi Galland vers une fonction publique d’emploi, dénaturations qui se sont accentuées depuis, avec notamment l’importance prise par le recrutement des contractuels, le développement des emplois fonctionnels, et l’influence de l’idéologie managériale qui trouve parfois dans les collectivités territoriales un terrain plus favorable qu’ailleurs.

On comprend ainsi aisément que la FPT soit regardée comme une voie privilégiée pour mettre l’ensemble de la fonction publique française, y compris la FPE, aux normes du modèle prévalant dans l’ensemble de l’Union européenne où domine le système de l’emploi avec une fonction publique statutaire réduite, assortie de formes contractuelles couvrant la plus grande partie du champ, faisant de la fonction publique française une exception. Mais il n’y a là aucune fatalité. La crise financière a démontré le rôle d’ « amortisseur social » du service public étendu existant en France, tant du point de vue de la masse de pouvoir d’achat que détiennent 5,2 millions de fonctionnaires (7 millions de salariés oeuvrant dans des missions de service public, soit environ le quart de la population active), que du point de vue de l’emploi (pas de plans sociaux dans la fonction publique), du point de vue du système de protection sociale et de retraite, et j’ajouterai, d’un point de vue éthique : il n’y a pas de corruption significative dans la fonction publique contrairement a ce qu’a révélé le système financier.

Au cours des débats auxquels j’ai participé dans la dernière période j’ai entendu de la part des tenants de la « révolution culturelle » dans la fonction publique, l’argument selon lequel parce que le statut actuel ayant vingt-cinq ans et il serait temps d’en changer. Aucune justification de fond n’est avancée sinon qu’il ne serait plus de mode. L’argument est spécieux. S’il est vrai qu’il n’y a pas de texte sacré et qu’un texte qui n’évolue pas court le risque de se scléroser, encore faut-il avoir des raisons sérieuses de le réformer. Ce n’est pas ce que démontrent les lois les plus récentes dites de « modernisation » du 2 février 2007 et de « mobilité » du 3 août 2009 que ne caractérisent ni la cohérence ni l’ambition. A contrario, ces lois démontrent qu’il faut plus qu’un discours bravache du Président de la République à Nantes le 19 septembre 3007 pour mettre a bas une construction à laquelle sont attachés les fonctionnaires, leurs organisations syndicales et l’opinion publiques. 2009 n’est plus 2007 : le « grand soir statutaire » n’aura pas lieu.

(1) – Une étude du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) énumère ainsi les caractères respectifs des fonctions publiques de carrière et d’emploi et les dominantes dans certains pays :
* Fonction publique de carrière : nomination unilatérale du fonctionnaire et/ou contrat de droit public – recrutement en début de carrière – exigences légales de qualification ou de diplômes pour des carrières spécifiques – reconnaissance limitée de l’expérience professionnelle acquise dans le secteur privé – système de rémunération statutaire par avancement selon l’ancienneté – emploi à vie – code de bonne conduite comprenant des règles de discipline spécifiques – processus de travail reposant davantage sur les procédure que sur les objectifs – accent mis sur la fidélité, l’impartialité et le respect de la règle de droit – régimes de pension de retraite spécifiques. (Belgique, Espagne, France, Grèce, Portugal).
* Fonction publique d’emploi : relation contractuelle fondée en partie sur le droit commun du travail – quelle que soit la position, le recrutement est toujours pour un emploi spécifique – reconnaissance de l’experience professionnelle acquise dans le secteur privé – facilité de mobilité – absence de principe de l’ancienneté pour la détermination de la rémunération – système de promotion non formalisé – absence de l’emploi à vie – absence d’un régime spécifique de pension – gestion par la performance avec accords sur les objectifs à atteindre. (Allemagne, Autriche, Danemark, Italie, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède).
CNFPT – Les fonctions publiques locales dans les 25 pays de l’Union européenne, Dexia, 2006.
(2) Il y aurait aujourd’hui 55 cadres d’emplois et 270 métiers dans la FPT.