Le choix de situer l’analyse actuelle du Statut général des fonctionnaires dans l’histoire est plus que jamais pertinent. Cela permet d’expliquer quels sont les concepts fondamentaux retenus par la conception française de service public et de fonction publique, les contradictions qui ont été traitées lors de l’élaboration du statut actuellement en vigueur et de dégager les enseignements de cette histoire et de cette expérience. C’est cela qui doit figurer, trente ans plus tard, dans la commémoration du statut élaboré de 10981 à 1986.

Célébrer un anniversaire, c’est, à la fois marquer un aboutissement et s’interroger sur la suite. Je crois en effet très utile de situer le statut de 1983-1984-1986 dans une histoire longue, d’en caractériser la signification pour être mieux à même d’identifier les questions du temps présent porteuses d’avenir pour la fonction publique et pour les fonctionnaires.

 1. Concepts et perspectives historiques

Intérêt général

Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un « optimum social », préférence révélée des consommateurs. Or le citoyen ne se réduit pas au consommateur ni à au producteur ?

Le juge administratif a considéré que c’était au pouvoir politique de le définir dans un débat démocratique. Il en a fait cependant usage mais de façon subsidiaire dans l’application du principe d’égalité. Il a identifié des activités relevant de l’intérêt général. Il siège dans les notions de déclaration d’utilité publique, d’ordre public. Les « actions positives » doivent être proportionnées à la différence des situations ou à l’intérêt général invoqué.

Il a été identifié sous différents vocables au cours de l’histoire (bien commun, utilité publique ou commune, nécessité publique …).  Il s’est incarné dans de grandes figures historiques (Richelieu, Louis XIV, … de Gaulle).

* Service public

Une notion simple à l’origine : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs. La couverture doit être réalisée par l’impôt et non par les prix. La reconnaissance de prérogatives de service public marque son caractère éminent

Une notion devenue complexe : par interpénétration public-privé (régie, concession, délégation). Cette évolution est marquée par une hétérogénéité croissante, le développement du secteur associatif lui est associé. Le contrat le dispute à la loi dans cette évolution.

La contradiction s’exacerbe dans le cadre de l’Union européenne dont les critères sont essentiellement économiques (« économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée »), le service public est largement  ignoré (sauf art. 93 du traité sur l’Union européenne – TUE), il se réduit à la définition des SIEG, des SNEIG et des SIG. La jurisprudence de la CJUE tend cependant à faire une place aux acticités d’intérêt général ; le régime de la propriété n’est pas préjugé (art. 345 TFUE). L’attachement aux services publics a joué un rôle important dans le rejet du traité constitutionnel le 29 mai 2005.

Fonction publique, deux lignes de forces

Si l’on considère l’histoire longue – certains remontent à l’Empereur Hadrien, je préfère m’en tenir à Philippe Le Bel et à la création du Conseil d’État du roi – on peut décrire les actions complémentaires et contradictoires de deux lignes de forces : l’une dominée par l’idée d’autorité hiérarchique qui s’exprime par l’évocation du principe hiérarchique ; l’autre marquée par la recherche d’une responsabilité propre de l’agent public.

Participent de la première : la monarchie qui pratiquait la vénalité des charges, mais a aussi doté la France d’une administration forte et structurée (les intendants apparaissent au XV° siècle, les ingénieurs des ponts et chaussées au XVII°) ; le Consulat ainsi que le premier et le second Empire feront prévaloir l’autorité tout au long du XIX° siècle et de la première moitié du XX°, tandis que l’école française du service public théorisera la conception française de ce service public ; on passera sur la loi du 16 septembre 1941 du régime de Vichy inspirée de la charte du travail ; l’avènement de la V° République nourrira beaucoup de craintes, pour le militant syndical actif que j’étais alors, d’une remise en cause du statut général de 1946, en fait, l’essentiel sera conservé si l’on excepte certaines restrictions – concernant le Conseil supérieur de la fonction publique, par exemple – le nouveau statut de l’ordonnance du 4 février 1959 opérera surtout un nouveau partage entre les dispositions législatives et réglementaires – le statut de 1946 comportait 145 articles, celui de 1959 fut réduit à 57, on sait qu’il en compte plusieurs centaines aujourd’hui.

Relèvent de  la seconde ligne de forces, la Révolution française qui avancera, dès la Déclaration des droits de 1789, des concepts et principes fondateurs : utilité commune, nécessité publique, valeurs et talents pour accéder aux emplois publics ; les conditions matérielles et morales des fonctionnaires seront progressivement mieux prises en compte par la loi et surtout la jurisprudence (l’accès au dossier en 1905, l’avancement en 1911, le détachement en 1913, la loi Roustan en 1920, la reconnaissance de fait des syndicats par le Cartel des gauches en 1924), au point que l’on a pu parler de « statut jurisprudentiel », tandis que, dans le même temps, les syndicats dénonçaient la menace d’un « statut carcan » comme instrument d’une conception renforcée du principe hiérarchique.

C’est pourquoi on doit apprécier à toute son importance le statut général des fonctionnaires de la loi du 19 octobre 1946, produit conjoint de Michel Debré chargé de cette tâche par le général de Gaulle, de la jurisprudence du Conseil d’État et du groupe de travail créé par le ministre de la Fonction publique d’alors, Maurice Thorez, ministre d’État, vice-président du Conseil. Ce statut, qui pouvait alors être considéré comme un contre-pied démocratique de l’hostilité antérieure au statut carcan, a posé les premières bases de la conception qui prévaut aujourd’hui : le cadre juridique des rémunérations, l’organisation des carrières selon les qualifications, l’institution d’un régime spécifique de sécurité sociale et d’un nouveau régime de retraite.

Le statut connaitra peu de modification  au cours des décennies 1960 et 1970, sauf quelques retombées du mouvement de 1968, comme le droit à la création de sections syndicales dans les administrations. Au moment de mon entrée au gouvernement paraissait le deuxième tome d’un ouvrage de René Bidouze – responsable syndical de niveau national et qui sera mon directeur de cabinet – dont le titre résume bien la dialectique des deux lignes de forces évoquées Fonctionnaire, sujet ou citoyen ? . En arrivant au gouvernement nous savions quelles réformes étaient nécessaires pour la fonction publique de l’État, nous avions rédigé un rapport que je portais dans ma serviette – avec un rapport sur les institutions – en entrant à l ‘Élysée le 24 juin 1981.

2. Le statut général de 1983-1984-1986, un enjeu

* Le processus

L’histoire longue que je viens de rappeler sommairement, montre que si le statut général des fonctionnaires s’est affirmé comme une pièce essentielle du pacte républicain, il a toujours été, par nature, un enjeu politique important, évoluant avec les conceptions de l’intérêt général et du service public. Lors de l’alternance politique de 1981, une priorité fut donnée par le président François Mitterrand à la politique de décentralisation. Elle entraina la nécessité de définir de nouvelles garanties statutaires pour les agents des collectivités territoriales jusque là régis par le Livre IV du code des communes. La traduction de cet engagement impliquait nécessairement que les solutions qui seraient apportées fussent situées par rapport aux dispositions statutaires des fonctionnaires de l’État, comme de celles régissant des catégories de salariées voisines : les personnels des établissements publics hospitaliers régis par le Livre IX du code de la santé publique, ou encore les agents des établissements publics de recherche et d’autres organismes publics. Le débat entre le ministère de l’Intérieur, sous l’autorité de la forte personnalité de Gaston Defferre, et le ministère de la Fonction publique, porta dans un premier temps sur le choix suivant : soit le renforcement des dispositions statutaires existantes d’une fonction publique territoriale ayant essentiellement le caractère d’une fonction publique d’emploi, soit l’extension du système d’une fonction publique de carrière telle que celle en vigueur dans la fonction publique de l’État (voir O. Schrameck, La fonction publique territoriale, Dalloz, 1995). Je suis intervenu dès le 27 juillet, lors de l’ouverture de la discussion générale sur le projet de loi de décentralisation, à la tribune de l’Assemblée nationale pour exprimer mon choix d’une fonction  publique de carrière pour tous.

Je ne reviendrai pas sur les péripéties qui précédèrent l’arbitrage final du Premier ministre Premier ministre Pierre Mauroy : une fonction publique «  à trois versants » avec, en facteur commun la loi du 13 juillet 1983 sur les droits et obligations de tous fonctionnaires, fédérative des trois autres lois d’un statut de cette façon unifié. Pour les fonctionnaires de l’État le problème était relativement simple : il s’agissait de moderniser les dispositions en vigueur et d’introduire dans le statut nombre de dispositions écartées de la partie législative en 1959, ainsi que certaines dispositions demeurées jurisprudentielles jusque-là (liberté d’opinion, droit de grève, capacité de négociation reconnues aux organisations syndicales, etc.). Pour les autres catégories d’agents publics considérés, des fonctions publiques territoriale et hospitalière, la situation était plus compliquée car il s’agissait largement d’innover en respectant notamment l’article 72 de la constitution sur la libre administration des collectivités territoriales obligeant à mettre dans la loi des dispositions relevant du décret dans la fonction publique de l’État. Concernant les établissements publics de recherche, le ministre qui en était chargé, Jean-Pierre Chevènement, souhaitait un statut autonome alors que nous préférions le rattachement à la fonction publique de l’État en position très dérogatoire ; le Premier ministre arbitra en ce sens. J’ajoute que le statut, dans une acception large, doit aussi intégrer certains décrets particulièrement importants comme les décrets du 28 mai 1982 sur le droit syndical et les organismes paritaires, pris donc avant même le vote de la loi du 13 juillet 1983, sans parler de circulaires intervenues dès le mois d’août 1981 (utilisation des locaux administratifs, fonctionnement des organismes paritaires …)..

Si l’on considère maintenant la position des différents acteurs. Les syndicats, progressivement favorables à la réforme, ne marchaient toutefois pas du même pas, ce qui explique largement l’échelonnement dans le temps des quatre lois. Les élus et leurs associations étaient très réservés devant la perspective de voir leurs compétences contraintes par des dispositions statutaires et réglementaires ; ils reprendront la main à la première occasion. L’opposition politique dénonçait le risque d’une orientation partisane, mais elle atténua ses critiques au fil du débat devant mon affirmation que le projet n’était ni communiste, ni socialiste, mais républicain ; j’ai même espéré un moment un vote unanime de l’Assemblée comme en 1946. Le Premier ministre Pierre Mauroy, était un ancien fonctionnaire et militant syndical, il aimait la fonction publique et apporta un soutient constant à la réforme. Le Président François Mitterrand, lui, s’intéressa peu à la fonction publique : il ne nous questionna que sur quelques dispositions (droit de grève, charte des réformes administratives, amnistie des généraux d’Alger) avant de manifester – mais heureusement trop tard – de fortes réserves sur l’ensemble du dispositif statutaire, prévoyant que ces lois n’aurait pas une longue vie, il s’est trompé (voir J. Fournier, Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008). Enfin, je veux souligner l’importance et la qualité du travail des fonctionnaires de la DGAFP et de tous les fonctionnaires qui ont travaillé à cette réforme, car le statut est, évidemment, le résultat d’un travail collectif.

* Les principes

Souvent bouleversée, cette architecture a cependant tenu bon depuis trente ans. Mais j’ai toujours pensé que c’était moins par le dispositif juridique, aussi ingénieux et cohérent soit-il, que par l’affirmation de principes historiquement bien fondés que l’on pouvait assurer la pérennité d’une conception française républicaine du service public et de la fonction publique.

– Le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits et dont nous avons déduit que c’est par concours que l’on doit accéder aux emplois publics selon le mérite.

– Le principe d’indépendance, prenant comme référence la loi sur les officiers de 1834 prévoyant la séparation du grade et de l’emploi, caractéristique du système de la carrière.

– Le principe de responsabilité, fondé sur l’article 15 de la Déclaration des droits. Fonctionnaire-sujet ou fonctionnaire-citoyen ? Tel est le choix proposé par les deux lignes de forces précédemment évoquées. Nous avons fait le choix du fonctionnaire citoyen.C’est aussi pour cela que nous n’avons pas retenu dans le texte du statut des expressions telles que « principe hiérarchique », « obligation de réserve », ou « devoir d’obéissance », bien qu’elles correspondent à une certaine réalité, mais nous avons voulu mettre avant tout l’accent sur la responsabilité propre du fonctionnaire. Et c’est aussi pourquoi je suis réservé sur l’introduction dans la loi du 13 juillet 1983 que se propose de réaliser le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires qui propose de faire figurer dans le statut – après avoir retiré l’obligation de réserve du projet – l a neutralité, l’impartialité, la laïcité, la dignité. Il y a là comme un énoncé d’injonctions morales qui me semble affaiblir la citoyenneté. Le Livre blanc d’avril 2008 de Jean-Ludovic Silicani comportait aussi beaucoup de valeurs (seize) sans qu’aucune conséquence en soient tirée : trop de valeurs tuent les valeurs …

* Des dénaturations

Je passerai sur la multitude d’attaques dont le statut général a été l’objet au cours de la période – M. Pascal Renaud, chef de service à la DGAFP, a comptabilisé 210 modifications législatives, dont 29 pour le titre I et plus de 300 modifications réglementaires au début de l’année 2013 – sinon pour constater que, pour l’essentiel, et sans sous-estimer les dégâts et la menace de dénaturation globale que représentent ces transformations, le statut est toujours en place en dépit des efforts déployés par les tenants de l’ « idéologie managériale » et du développement de relations contractuelles dans la fonction publique selon les orientations du rapport annuel du Conseil d’État de 2003. Je veux encore relever l’échec de la « révolution culturelle » promise par le précédent Président de la République le 19 septembre 2007 à l’IRA de Nantes en raison, outre l’opposition d’une grande partie de l’opinion publique et des fonctionnaires, de la démonstration apportée pendant la crise par le service public de son rôle d’ « amortisseur social », ce qui a fait que le « grand soir statutaire » n’a pas eu lieu. La période actuelle en diffère profondément du contexte des années 2007-2008.

3. Les enseignements dégagés de cette expérience

* Un assainissement préalable

Si l’on admet qu’il y a eu détérioration et dénaturation, alors il faut réparer et restaurer en revenant sur les principales atteintes statutaires. Il faut assainir la situation. Par exemple, pourquoi ne pas abroger les dispositions de la loi Galland du 13 juillet 1987 concernant la fonction publique territoriale et, par là, supprimer le recrutement sur liste d’aptitude caractéristique du système dit des « reçus-collés » ? Pourquoi ne pas revenir à la notion de corps, celle de cadre n’ayant pas de justification sérieuse, sinon celle d’un clin d’œil à une fonction publique d’emploi ?

Pourquoi ne pas rétablir les dispositions de la loi du 19 octobre 1982 sur la réglementation du droit de grève dans les services publics, loi adoptée sans opposition au Parlement mais abrogée par un amendement de circonstance, l’amendement Lamassoure, rétablissant la règle inique du 1/30° indivisible ? Ce serait une pure et simple harmonisation avec le secteur privé. Ou encore supprimer les dispositions élargissant le recours aux contractuels ; et rétablir la 3° voie d’accès à l’ENA dans son intégrité ? Dans cet esprit, le gouvernement actuel a décidé dans le projet de loi précédemment évoqué de revenir sur les dispositions de la loi du 2 février 2007, dite de « modernisation » qui prévoit  de développer l’interpénétration public-privé avec un objectif que l’on devine aisément. Il prévoit également le renforcement des pouvoirs de la Commission de déontologie en matière de cumul d’activités et de départ vers le privé. Pour ma part, je ne peux qu’approuver cette démarche, mais elle est bien insuffisante et manque d’ambition.

Cet assainissement aurait, au surplus, l’avantage de ne rien coûter. Il mettrait un coup d’arrêt aux «  transformations souterraines » insidieuses susceptibles de miner le statut dont parle Christian Vigouroux dans un récent article (C. Vigouroux, « Trente ans après la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, 21/2013, 17 juin 2013). Il m’apparaît en tout état de cause devoir être préalable à toute opération de codification et à toute réflexion sur l’avenir de la fonction publique.

* Des chantiers structurels

La fonction publique constituant un ensemble structurel, le statut général des fonctionnaires en étant une expression, on peut évoquer un certain nombre de chantiers de cette nature – à distinguer des problèmes soulevés au cours des négociations conjoncturelles sur les rémunérations notamment – qui, certes, demanderaient du temps et des moyens importants pour être mis en oeuvre, mais qui pourraient au moins être situés en perspective.

Je pense, par exemple, à la gestion prévisionnelle des effectifs et des qualifications qui pourrait faire l’objet d’une rationalisation voire une modélisation poussée – opération que je n’étais pas parvenu à mettre en place pendant mon passage ministériel (modèle CHEOPS). On peut évoquer encore : une application plus satisfaisante de la « garantie fondamentale » de mobilité ; l’organisation concrète de bi- ou multi-carrières ; l’égal accès des femmes et des hommes aux emplis supérieurs des fonctions publiques qui dépend largement de décisions discrétionnaires du gouvernement.

* La dialectique public-privé

Je veux encore évoquer une question qui me tient particulièrement à cœur : comment contester efficacement l’idée répandue, bien qu’inexacte et injuste, selon laquelle les fonctionnaires seraient des privilégiés sociaux ? Les adversaires traditionnels des fonctionnaires répondent : en rapprochant le plus possible, voire en confondant les situations sur le mode du privé. C’est le type de discours qui a été développé récemment s’agissant du calcul des retraites.  Ne nous dissimulons pas qu’il s’agit d’une question difficile : comment améliorer la situation de l’ensemble des salariés tout en respectant la spécificité du fonctionnaire au service de l’intérêt général et de sa traduction séculière, le service public ?

Une réponse est de prétendre à une « révolution culturelle » dans la fonction publique que préconisait le précédent Président de la République, par le moyen d’une prolifération, dans la fonction publique, de contrats de droit privé conclus de gré à gré. Il faut, au contraire, renforcer la base législative du code du travail permettant l’instauration d’une véritable « sécurité sociale professionnelle » dans le privé, ce que j’ai appelé « un statut des salariés du secteur privé » (Revue du droit du travail, mars 2010). Sur cette base pourrait être organisée une réelle convergence progressiste des salariés du public et du privé dans le respect de différences essentielles. Les fonctionnaires et les autres salariés sous statuts doivent aussi s’intéresser aux salariés sans statut ou à statuts précaires.

***

L’affaissement idéologique la période actuelle n’est qu’une dimension de la décomposition sociale profonde dans laquelle nous nous trouvons depuis la fin du XX° siècle. René Rémond avait caractérisé celui-ci comme « siècle prométhéen ». J’avais écrit il y a plus de 20 ans un livre intitulé Pendant la mue le serpent est aveugle. Aujourd’hui, Edgar Morin parle de « métamorphose ». Marcel Gauchet poursuit sa réflexion sur le Désenchantement du monde. J’avais moi-même écrit en 1983 un livre intitulé par une citation de Ernst Jünger Pendant la mue le serpent est aveugle pour caractériser la période historique que nous vivons. L’histoire a connu de semblable périodes : en 1836, Alfred de Musset écrivait dans Confessions d’un enfant du siècle, « à chaque pas qu’on fait, on ne sait si on marche sur une semence ou sur un débris ».

Sur le terrain de l’analyse économique, on peut observer qu’à une période trentenaire d’économie croissante et administrée a succédé une période trentenaire d’ultra-libéralisme débouchant sur une crise de civilisation profonde appelant un « retour de l’État ».

L’affirmation constante des principes du service public et de la fonction publique est plus que jamais nécessaire. Leur enracinement historique appelle leur inscription dans l’histoire à venir, celle d’un monde qui voit monter les exigences d’interdépendances, de coopérations, de solidarités, c’est-à-dire, ce que nous appelons en France le service public. Le choix de la modernité, c’est le choix du service public, avec la fonction publique et son statut général au cœur. L’expérience dont témoigne l’histoire de la conception française de la fonction publique témoigne de la capacité de la France à apporter au monde une contribution démocratique et moderne dans un XXI° siècle dont j’ai la conviction qu’il sera l’ « âge d’or » du service public.

La fonction publique territoriale :

Avant-garde ou maillon faible ?

 L’étude de la fonction publique territoriale (FPT) est particulièrement intéressante car elle contient nombre de contradictions présentes au sein de l’ensemble  la société : entre le national et le local, le mandat électif et la propriété du grade, le métier et la fonction, etc. Elle porte sur des questions majeures de notre temps : le sens de l’histoire, la rationalité des politiques publiques, l’actualité et le contenu de la morale républicaine. Depuis trente ans ces questions ont fait débat et ont reçu des réponses changeantes dans un édifice qui est resté solidement implanté. L’anniversaire des lois de 1983-1984 est  l’occasion de faire le point  en revenant sur la trajectoire suivie et en ouvrant sur des perspectives en ce début de XXI° siècle.

Une longue marche

Il est utile tout d’abord de rappeler que les premiers « statuts » d’agents publics sont apparus au Moyen Âge non au sommet de l’État, mais dans les communes qui établissent le monopole de certaines activités d’enseignement, de police, de santé publique et constituent à cette fin des offices et des établissements qui se multiplient en se diversifiant à partir du XV° siècle. Ensuite, l’affirmation de l’État-nation et la constitution d’administrations régaliennes et de corps de fonctionnaires d’État prendront le pas sur l’administration territoriale qui ne retrouvera la parité des fonctions publiques qu’avec la réforme des années 1983-1984.

C’est pourquoi il est utile d’en rappeler les dernières étapes. C’est par l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 que le Conseil d’État reconnaît sa compétence en matière de contentieux des agents publics territoriaux. Celle des conseils de préfecture suivra en 1924. Ensuite, les agents publics territoriaux se voient progressivement appliquer la jurisprudence relative aux fonctionnaires de l’État : la communication du dossier à l’occasion d’une procédure disciplinaire, en 1905, par exemple. Il est fait obligation aux communes à partir de 1919 de prévoir un statut pour leurs agents, à défaut de leur appliquer un statut-type. Le sort des agents communaux ne fut pas pris en compte par le premier statut général démocratique des fonctionnaires institué par la loi du 19 octobre 1946. Les dispositions de la loi du 28 avril 1952 codifiées dans le livre IV du code des communes, constitue le premier ensemble de caractère statutaire pour les communaux, mais présente le caractère d’une fonction publique d’emploi ; dans chaque commune doit être établie la liste des emplois à temps complet et non complet. La loi du 13 juillet 1972 crée le CNFPT : l’organisation d’un  concours d’attaché, de rédacteur ou de commis ne garantit que l’inscription sur une liste d’aptitude, mais préserve  la possibilité de poursuivre une carrière d’une collectivité locale à l’autre sans démissionner. Mais il apparaît particulièrement significatif de mentionner spécialement la disposition quelque peu humiliante de la loi de finances du 31 décembre 1937 interdisant aux communes de dépasser pour leurs agents les rémunérations versées aux fonctionnaires de l’État pour des fonctions équivalentes.

Ce cheminement débouche en 1983 sur une situation désordonnée, marquée par l’hétérogénéité des situations, une faible mobilité et une situation d’infériorité vis-à-vis des fonctionnaires de l’État. On compte alors 800 000 agents des collectivités locales (dont une forte proportion de non-titulaires), classés en 130 emplois typés, plus un nombre indéterminé d’emplois spécifiques créés par les communes. Le modèle est donc celui d’une fonction publique d’emploi dont les principales caractéristiques peuvent être schématiquement résumés : le recrutement sur liste d’aptitude n’entraîne pas nomination automatique ; il n’y a pas de garantie de déroulement de carrière après nomination dans l’emploi ; le licenciement d’un agent titulaire est possible si son emploi est supprimé. La forte alternance politique de 1981 devait nécessairement modifier une situation aussi peu satisfaisante.

On peut planter le décor de l’époque en citant un grand témoin, Olivier Schrameck, conseiller technique au cabinet du ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre. Dans son livre La fonction publique territoriale publié aux éditions Dalloz en 1995, il livre une analyse que je partage pour l’essentiel :

« Pour (le ministre chargé de la fonction publique), la construction du nouveau statut général, qui constituait sa tâche essentielle, était l’occasion d’assurer l’unification de la fonction publique autour des principes qu’il avait proclamés. Jacobin de tempérament et tout particulièrement méfiant à l’égard des tentations clientélistes des élus, il était résolu à n’accorder à l’autonomie des collectivités locales que ce qui lui était constitutionnellement dû. Il voyait aussi dans une nouvelle construction statutaire homogène, l’occasion d’étendre son influence et celle de son ministère, cantonnées jusque là à la fonction publique de l’État, le statut des agents locaux étant géré par la direction générale des collectivités locales du ministère de l’Intérieur. À l’occasion d’une communication en conseil des ministres du 31  mars 1982, il avait d’ailleurs d’emblée fait adopter un cadre d’orientations générales qui portait fortement sa marque ».

Olivier Schrameck, décrit alors les péripéties qui ont suivi et les positions des différents partenaires : ministres de l’Intérieur, élus et leurs associations, syndicats. Il conclut ainsi :

« Et le dispositif cohérent mais complexe en définitive adopté d’une loi constituant un socle commun, partie intégrante des statuts de deux fonctions publiques différentes, dans l’attente de la fonction publique hospitalière, fut acquise par l’arbitrage d’un Premier ministre particulièrement sensible pour des raisons plus politiques qu’administratives à l’argumentation de son (ministre de la Fonction publique). Ce compromis fut ainsi la traduction d’un rapport de forces. »

Je peux encore suivre Olivier Schrameck lorsqu’il retient finalement les trois types de considérations ayant présidé à l’élaboration du nouveau statut. La volonté de décentralisation poussait aussi bien Pierre Mauroy maire de Lille que Gaston Defferre maire de Marseille à s’affranchir de la tutelle des représentants locaux de l’État. À l’inverse, il y avait la crainte des élus de voir se développer, notamment dans les plus petites communes, un contre-pouvoir de fonctionnaires disposant d’une assise statutaire renforcée. Enfin, le lancement d’une réforme statutaire d’ensemble concernant tous les fonctionnaires était encouragé par la nécessité de traiter à égalité les agents publics des administrations déconcentrées et ceux des administrations décentralisées lors de la remise en cause du partage des compétences.

La dialectique de l’unité et de la diversité

Dès lors la question qui se posait était de trouver un équilibre entre ces préoccupations contradictoires.

En prenant mes fonctions j’avais les idées assez claires sur les améliorations qu’il convenait d’apporter au statut général des fonctionnaires de l’État qui auraient pu être introduites progressivement pour les dispositions législatives, plus rapidement pour les dispositions réglementaires (les décrets du 28 mai 1982, par exemple, sur le droit syndical et les organismes paritaires), ainsi que de nombreuses circulaires, prises avant toute novation statutaire. Ce qui a précipité la réflexion c’est, effectivement, la priorité donnée par le président de la République François Mitterrand au projet de loi de décentralisation qui deviendra la loi du 2 mars 1982. J’étais associé à la réflexion sur le sujet car l’article 1^er du projet prévoyait : «  Des lois détermineront … les garanties statutaires accordées aux personnels des collectivités territoriales » ; cet article envisageait également un « statut des élus »  et les moyens de la « participation des citoyens à la vie locale ».

J’ai rapidement eu l’a conviction que, dans l’esprit du ministre de l’Intérieur, il s’agissait surtout d’améliorer les dispositions du livre IV du code des communes, issu de la loi de 1952, en conservant le modèle d’une fonction publique d’emploi sans procéder à une réforme d’ampleur suffisante qui aurait entraîné, dans le même esprit, la réforme du livre IX du code de la santé publique pour les personnels des établissements publics hospitaliers et celle des personnels des établissements publics de recherche. J’ai alors demandé au Premier ministre d’intervenir dès l’ouverture du débat à l’Assemblée nationale sur le projet de loi de décentralisation, aussitôt après le ministre de l’Intérieur, le 27 juillet 1981, soit à peine plus d’un mois après notre entrée en fonction. J’y ai défendu l’idée d’une fonction publique de carrière pour tous, ce qui m’a permis de prendre date.

Mes relations avec Gaston Defferre se sont un peu crispées mais sont demeurées convenables. J’avais, il est vrai, un allié de poids en la personne du Premier ministre, Pierre Mauroy, fonctionnaire lui-même, professeur de l’enseignement technique et étroitement lié à la Fédération de l’Éducation nationale (FEN), très influente à l’époque. Le président de la République, lui, ne s’intéressait pas beaucoup aux fonctionnaires et mon cabinet avait de bonnes relations avec les conseillères techniques chargées à son cabinet du dossier de la fonction publique : d’abord Jeannette Laot de la CFDT, puis Robert Chéramy, enfin une jeune femme alors inconnue, mais qui se fera plus tard un nom : Ségolène Royal. Après maintes réunions interministérielles, le Premier ministre arbitra en faveur d’une fonction publique de carrière concernant l’ensemble des agents publics considérés. Le travail des nombreuses réunions interministérielles qui se tinrent alors consista à inscrire cet arbitrage dans un dispositif législatif satisfaisant. Une concertation sans précédent fut menée avec les organisations syndicales. Elles ne marchaient pas toutes du même pas (ce qui explique pour l’essentiel la succession dans le temps des dispositions relatives à chacune des fonctions publiques entre 1984 et 1986) mais soutinrent néanmoins la démarche engagée.

Rapidement s’est imposée l’idée d’une architecture d’ensemble rassemblant les différentes catégories d’agents publics concernées. La difficulté était alors de combiner de la meilleure façon : unité du dispositif et diversité des activités et des fonctions. J’ai estimé que l’unité devait être assurée moins par la règle, par la norme juridique, que par l’invocation de principes fondés sur notre tradition culturelle, historique, politique de l’intérêt général et du service public. Essentiellement trois principes : 

– le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen de 1789 et faisant du concours le moyen de droit commun d’accès aux emplois publics, le principe s’appliquant aussi aux modalités de promotion interne sous des formes appropriées.

– le principe d’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique – celle du fonctionnaire et non de l’administration – associé à la séparation du grade et de l’emploi caractéristique du système dit « de la carrière ». Il s’agissait de la généralisation d’une conception ancienne, mais qui jusque-là, ne figurait pas expressément dans le statut. Une loi de 1834 sur l’état des officiers disposait en effet que « si le grade appartient à l’officier, l’emploi appartient au Roi ».

– le principe de responsabilité qui trouve sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits et qui fait du fonctionnaire un citoyen à part entière pour assumer pleinement sa responsabilité de service public. Cette conception du fonctionnaire-citoyen s’opposait à celle du fonctionnaire-sujet défini ainsi défini par Michel Debré dans son ouvrage La mort de l’État républicain en 1947 (Gallimard) : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ».

Le respect de la diversité des fonctions publiques imposait une traduction spécifiée des dispositions relatives à chacune d’elles. D’où cette architecture en quatre titres pour une fonction publique « à trois versants » :

– Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, titre 1^er du Statut général des fonctionnaires (SGF).

– Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, titre II du SGF.

 – oi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, titre III du SGF.

– Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, titre IV du SGF.

À cette construction devait s’ajouter la prise en compte de certains agents d’établissements publics, notamment ceux de la recherche par la loi du 15 juillet 1982, ont été placés sous les dispositions du titre 1^er en situation très dérogatoire.

Le débat au Parlement ne présenta pas de difficulté particulière. Le soutien des groupes communiste et socialiste était acquis. L’opposition de droite fit monter en première ligne Jacques Toubon et Philippe Séguin qui m’accusèrent, d’abord de vouloir faire un statut « communiste », puis « socialiste » ; je leur répondis qu’il s’agissait d’un statut républicain. Leurs critiques s’amenuisèrent au fil du débat, faute de justifications sérieuses. J’ai espéré, un moment, un vote unanime de l’Assemblée nationale sur le nouveau statut. Mais à l’exception de quelques personnalités ( tel Olivier Stirn ), cela ne se produisit pas, en raison du ressentiment consécutif à l’alternance politique de 1981. J’eus l’occasion, à la fin du débat, de rencontrer Michel Debré qui m’aborda de manière courtoise. Il conclut ainsi notre échange : « Finalement, je pense que la bonne solution se situe entre nos deux positions ».

Restait à traduire dans la réalité cette conception et ce dispositif législatif. À ce sujet, il est permis de se demander si cette réforme n’était pas excessive pour les élus qui ont eu le sentiment que le nouveau statut réduisait leurs prérogatives. La plupart de leurs associations étaient réservées dès le départ, même celles qui étaient les plus proches des partis de la majorité présidentielle. L’état de grâce passé, ils s’efforceront de reprendre la main dès qu’ils le pourront. C’était objectivement une faiblesse majeure du dispositif. On ne tardera pas à s’en apercevoir.

Une régression : la loi Galland

Quoiqu’il en soit, en 1984, la fonction publique territoriale (FPT) est bien alors une fonction publique de carrière comme la fonction publique de l’État (FPE). La comparabilité entre FPT et FPE est bien garantie par l’établissement d’un tableau de classement des corps grades et emplois sur la base de rémunérations identiques prévu par l’article 15 du titre 1^er du Statut général des fonctionnaires (SGF, article abrogé par la loi du 25 décembre 2007). À l’occasion de la mise en place des nouveaux corps de la FPT il avait été envisagé de rétroagir sur la FPE pour réduire le nombre des corps alors existants (quelque 1 750) pour les ramener à quelques dizaines (le chiffre de 60 avait été avancé,il y aurait aujourd’hui 55 cadres d’emplois et 270 métiers dans la FPT). La création d’une commission mixte est décidée pour assurer la coordination des fonctions publiques dans le respect de leurs spécificités. Celles-ci conduiront à prévoir des exceptions dans la FPT : recrutements directs de nombreux emplois de cabinet, de directeur des services des départements et des régions, des secrétaires généraux dans les grandes villes ; possibilité de décharger de leurs fonctions des titulaires d’emplois fonctionnels.

On peut caractériser ainsi l’évolution observée de 1984 à 1987.

me pour la titularisation des contractuels dans la fonction publique de l’État). La commission mixte de coordination des fonctions publiques ne sera jamais créée. Les corps d’administrateurs et d’attachés ne seront constitués qu’à la veille des législatives de 1986. En revanche, la loi relative à la fonction publique hospitalière (FPH) verra le jour le 9 janvier 1986 complétant ainsi le dispositif du SGF. Le ministère du Budget, qui avait été cantonné dans un rôle secondaire durant toute la phase d’élaboration réglementaire – le politique l’emportant alors sur le financier – revient sur le devant de la scène pour faire une application a minima des reformes réalisées et s’opposer à toutes les demandes reconventionnelles qu’elles pouvaient entraîner.

C’est à ce moment que nous connaîtrons enfin la position du président François Mitterrand sur cette construction statutaire à laquelle il ne s’était pas vraiment intéressé jusque-là. Nous sommes renseignés sur ce point par un livre intéressant et courageux de Jacques Fournier (Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008), qui fut dans cette période secrétaire général du gouvernement et qui assistait donc à ce titre aux conseils des ministres. Il écrit (p. 349-350) : « Anicet Le Pors, lui, n’était plus au gouvernement lorsque le président s’interrogea à haute voix, le 29 mai 1985, sur l’utilité de l’ensemble législatif concernant le statut de la fonction publique dont il avait été l’artisan. Passait ce jour-là en conseil des ministres le projet de loi sur la fonction publique hospitalière, dernier volet de cet ensemble. Le commentaire de Mitterrand est en demi-teinte :  » l’adoption de ce texte s’inscrit dans la logique de ce que nous avons fait. À mon sens ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux.  » Il évoque une  » rigidité qui peut devenir insupportable  » et des  » solutions discutables « . « On ne peut plus recruter un fossoyeur dans une commune sans procéder à un concours.  »  » Il est vrai que j’ai présidé moi-même à l’élaboration de ces lois. Peut-être n’ai-je pas été suffisamment informé. Tout ceci charge l’administration et conduit à la paralysie de l’État. Il reste que c’est la quatrième et dernière partie d’un ensemble. Je ne suis pas sûr, en définitive, que ces lois aient longue vie. «  ».  C’est là une erreur de jugement.

De 1986 à 1988, c’est la première alternance politique sous la V° république qui permet au pouvoir politique, notamment avec la loi Galland du 13 juillet 1987, de s’attaquer au « maillon faible » de l’architecture mise en place en 1983-1984 ; l’expression n’est pas péjorative, c’est une faiblesse par construction. Des éléments de fonction publique d’emploi vont être réintroduits dans l’ensemble du statut général. En résumé :

– on renonce au principe de parité des fonctions publiques ; il ne sera plus question de commission mixte et le conseil supérieur de la FPT dont les attributions seront réduites, sera dorénavant présidé par un élu ;

– les corps sont remplacés par des cadres d’emploi dont je n’ai pas pu obtenir une définition claire au cours de la discussion du projet en assemblée générale du Conseil d’État ; la comparabilité des deux fonctions publique en est affectée et, par là, la garantie fondamentale de mobilité affirmée à l’article 14 du titre 1^er du SG ;

– les compétences des centres de gestion sont réduites et ceux-ci fusionnés avec les centres de formation ;

– la liste d’aptitude est réintroduite, entraînant le retour du système des « reçus-collés » ;

– le recours aux non-titulaires est encouragé.

Les réactions à ces remises en cause essentielles seront faibles. Les personnels et leurs organisations syndicales subiront sans réagir, la portée de la remise en cause ne leur apparaissant pas clairement. La majorité des élus se satisferont de ce rééquilibrage en leur faveur ; leurs associations resteront discrètes. À la même époque, la loi du 19 octobre 1982 sur les prélèvements sur traitement en cas de grève des fonctionnaires et des agents du service public, que j’avais fait adopter sans opposition au Parlement, est abrogée par l’amendement Lamassoure, de même sera dénaturée la création de la 3° voie d’accès à l’ENA, réservée aux détenteurs de mandats électifs, associatifs et syndicaux.

Tout cela est cohérent de la part d’un gouvernement de droite succédant à un gouvernement de gauche à l’occasion de la première cohabitation qu’ait connue la V° République. De retour au pouvoir en 1986 le nouveau gouvernement consacrera ces mesures.

Trente ans plus tard

Aujourd’hui, le premier constat est que l’architecture retenue est toujours debout. Le second est que, après une mise en œuvre paresseuse de 1984 à 1986, cette construction a été profondément dénaturée : 210 modifications législatives au 1^er  janvier 2013 selon la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, dont 29 pour le Titre 1^er et 78 pour le Titre III relatif à la FPT, le plus modifié. Ce que Christian Vigouroux, président de la section du Rapport et des Études du Conseil d’État appelle les « transformations souterraines » (« Trente ans après la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, 17 juin 2013) d’une réforme qui avance « masquée » se multiplièrent au cours des trente dernières années. Il reste que je n’ai entendu aucun fonctionnaire territorial se plaindre de cette réforme de 1983-1984 qui a restauré leur dignité et les a fait bénéficier des catégories statutaires de 1946 et des réformes communes de 1983-1984. Dans le contexte d’ultralibéralisme des trente dernières années, la fonction publique territoriale subit plus que les autres l’influence de l’ « idéologie managériale », ses techniques et son vocabulaire. Mais la relative autonomie des collectivités a aussi eu pour effet qu’elles se sont partiellement démarquées des politiques nationales de réduction des dépenses publiques. La LOLF et la RGPP y ont eu moins de prise si les transferts de compétences ont alourdi la charge fiscale.

« En 2009, la fonction publique territoriale à l’avant-garde de la fonction publique de l’État » affirmait et préconisait Olivier Schrameck dans La Gazette des communes du 26 janvier 2009 pour le 25° anniversaire de la loi du 26 janvier 1984. Mais, si je ne partage pas ce point de vue, il ne fait pas de toute que la FPT est utilisée comme instrument de dénaturation de l’ensemble de la fonction publique, d’une normalisation dans le cadre de l’Union européenne. Après le rapport Pochard de 2003 qui voulait faire du contrat une source autonome du droit de la fonction publique, le rapport Silicani en 2008 en montrait bien la démarche : le métier contre la fonction, le contrat contre la loi, la performance individuelle contre l’efficacité sociale. Le rapport Pêcheur rendu public début novembre 2013, tout en faisant révérence aux principes fondateurs de 1983 ne revient que partiellement sur cette tendance passée de long terme. Cette spécificité de la FPT tient sans doute à sa diversité, à son potentiel d’inventivité, à sa nouveauté. Avec les autres fonctions publiques elle a joué un rôle d’« amortisseur social » pendant la crise, faisant échec à la « révolution culturelle » préconisée par Nicolas Sarkozy dans son discours du 19 septembre 2007 à l’Institut régional d’administration de Nantes. Le « Grand soir statutaire » n’a pas eu lieu.

Sous la nouvelle majorité un projet de loi sur la déontologie et une certaine rénovation statutaire a été présentée en Conseil des ministres le 17 juillet dernier pour marquer le 30° anniversaire du statut, après un colloque tenu le 13 juillet. Un autre projet de loi est en perspective en liaison avec la  mission Pêcheur sur la réforme de la gestion administrative des fonctionnaires et les perspectives d’évolution de la fonction publique. Ce rapport présente des points d’appuis positifs : il réaffirme notamment  les principes sur lesquels avait été établi le statut de 1983-1984-1986, il reconnaît la perte de pouvoir d’achat des fonctionnaires au cours des dernières années considérant qu’une limite est atteinte, il exprime une volonté de programmation à moyen terme dans plusieurs domaines (indemnités, durée du travail, rémunérations, etc.), il propose une gestion coordonnée des trois fonctions publiques grâce au conseil supérieur commun aux trois fonctions publiques. Malheureusement,, il ne revient pas sur les 210 « transformations souterraines » des trois dernières décennies précédemment évoquées, il sacrifie la mode déontologique ; il fait des proposition très complexes concernant les recrutements et les déroulements de carrières.

Les lois de décentralisation successives ont profondément modifié l’administration locale. Les nouvelles institutions de regroupement des collectivités territoriales (intercommunalités, métropoles, regroupements de départements et de régions) sont susceptibles d’entrainer une déstabilisation des structures traditionnelles existantes, notamment par la réduction du nombre ou du rôle des communes et un risque de bureaucratie accru. Les réductions des financements déconcentrés et décentralisés se combineront pour réduire les moyens des services publics locaux dont les segments les plus rentables risquent d’être accaparés par le secteur privé avec réduction corrélative des effectifs statutaires et un recours accrus à la contractualisation accompagné d’un  développement du risque de clientélisme. Sous ces effets conjugués, c’est la démocratie locale qui peut être affaiblie.

Quel avenir pour le statut ?

e début de XXI° siècle est marqué par une prise de conscience de la vulnérabilité de la Terre, de ses limites et de l’unité de destin du genre humain. Un tel constat appelle une organisation de plus en plus commune, d’une mondialisation qui ne soit pas seulement financière et le développement dans tous les domaines des interdépendances, des coopérations, des solidarités nécessaires. Ces formes d’organisation émergentes au niveau mondial pour répondre au bien commun portent en France le nom de services publics dont la fonction publique est le cœur. En raison de sa longue expérience en ce domaine, notre pays a ainsi une éminente contribution à apporter aux autres peuples en ce domaine. Le SGF témoigne de cette expérience.

Il n’y a pas de texte sacré, le SGF pas plus que les autres textes juridiques. Mais il est nourri de principes dont on peut penser qu’ils sont susceptibles d’avoir une valeur universelle, ceux que nous avons cités : égalité, indépendance, responsabilité qui définissent la conception du fonctionnaire-citoyen. Ces principes fondateurs doivent donc être défendus et enrichis par une recherche constante. Simultanément, doit être conduite une politique  d’assainissement de textes profondément dénaturés par les « transformations souterraines » dont nous avons parlé ; ce qui signifie, par exemple, s’agissant de la FPT, la suppression des dispositions introduites dans le statut par la loi Galland de 1987. Mais dans un monde en mouvement du monde accéléré, des chantiers structurels doivent être ouverts : par exemple, une gestion prévisionnelle scientifique des effectifs et des compétences, la définition d’outils juridiques nouveaux pour développer la garantie fondamentale de mobilité, l’organisation de multi-carrières assortie du système correspondant de formation continue, l’égalité d’accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques, la création des moyens permettant un véritable dialogue social, etc. 

Mais le SGF est également appelé à constituer une forte référence sociale dans le monde du travail salarié. L’idée souvent présente dans l’opinion publique lorsqu’est abordée la question des fonctionnaires et de leur statut est de savoir s’il s’agit d’une catégorie indûment privilégiée par rapport aux autres salariés du secteur privé régis par des contrats individuels ou collectifs réglementés cependant par le code du travail. Dès lors surgit une autre question : faut-il rapprocher les situations et, dans l’affirmative, en prenant comme référence sociale les fonctionnaires ou les salariés du privé ? La question ne doit pas être éludée. Il s’ensuit que les fonctionnaires doivent eux même s’interroger sur le « statut » des travailleurs sans statuts. Une évolution des esprits est nécessaire pour, à la fois, garantir les droits de tous les salariés au long de leur vie professionnelle tout en maintenant la spécificité des agents publics serviteurs de l’intérêt général. D’où la nécessité d’un « statut des travailleurs salariés du secteur privé » à côté du SGF et des statuts des agents des entreprises publiques[1]. Mais on ne saurait valablement parler d’un tel statut sans l’élaboration d’un corpus de dispositions législatives du code du travail ayant cette destination, accompagnées d’accords contractuels négociés par branches et entreprises et de partenariats pertinents. L’existence de nombreux métiers dans la fonction publique territoriale pourrait la conduire à jouer un rôle utile dans cette évolution.

ur ces bases, à la fois homogènes et différenciées, pourrait alors être organisée la convergence des politiques sociales tendant à l’amélioration conjointe du SGF, des statuts des agents des entreprises publiques et du statut des travailleurs salariés du secteur privé, ces statuts s’inscrivant, ensemble, dans un contexte de promotion de biens et services communs, d’affirmation de valeurs universelles,  d’approfondissement de nos principes républicains et de consolidation de la cohésion sociale.

Anicet Le Pors

Ministre de la Fonction publique

 et des Réformes administratives (1981-1984)

Conseill d’État honoraire

Actualité et avenir du dialogue social

dans la fonction publique territoriale

’invocation du dialogue social est particulièrement fréquente lorsqu’il n’existe pas ou qu’il n’y arien à négocier.

Pour ou contre le dialogue social ?

Le débat ne peut se limiter à cette question : tout le monde est pour ; la question est donc superflue.

Le contenu du dialogue social est fondamental. Il n’est valide qu’à condition qu’il ne soit pas une diversion pour éviter de parler de l’essentiel. Il ne se légitime qu’à cette condition : on ne dialogue pas pour dialoguer

J’ai pour ma part rencontré  le dialogue social comme syndicaliste (CFTC puis CGT), comme fonctionnaire dans différentes administrations (membre de CAP de CTP), comme ministre en conduisant avec mon cabinet et l’administration une concertation sans précédent sur l’ensemble des textes législatifs et réglementaires de la fonction publique.

Le dialogue social  dans la fonction publique en 1981-1984

Le fonctionnaire est dans une position statutaire et réglementaire et non contractuelle parce qu’il est au service de l’intérêt général. Sa situation doit donc être   définie par la loi et le décret et son indépendance garantie contre l’arbitraire et les pressions de toute sorte.

Néanmoins, malgré ce caractère statutaire du fonctionnaire, la concertation sur le statut et les autres textes a été de grande ampleur. Elle a pu porter sur de simples circulaires en août 1981 (relance des CTP, utilisation des locaux administratifs pour des motifs autres que de service), sur les projets de décrets du 28 mai 1982 relatifs au droit syndical et aux organismes paritaires. On a introduit alors dans le statut la compétence de négociation reconnue aux organisations syndicales (art. 8 Titre I – abrogé en 2010)

Des négociations annuelles sur les rémunérations avaient lieu alors, elles prévoyaient des clauses de sauvegarde jusqu’en 1983-1984. Elle a été abandonnée ensuite, affaiblissant d’autant le dialogue social sur un sujet majeur.

Mais cette pratique a été profondément dénaturée

Les dénaturation se sont appliquées surtout dans la fonction publique territoriale avec, notamment, la loi Galland du 13 juillet 1987. Par ailleurs, un amendement dit « Lamassourre » a abrogé la loi du 19 octobre 1982 réglementant d’une manière juste le droit de grève dans les service public.. De même a été supprimée la 3° voie d’accès à l’ENA. Les réactions syndicales à ces atteintes ont été faibles.

Depuis, il y a eu, au 31 mars 2014 ; 225 « transformations souterraines » législatives et plus de 300 réglementaires en 30 ans (selon Christian Vigouroux, AJDA, 17 juin 2013)  dont 84 pour la fonction publique territoriale (FPT) contre 30 du Titre I sur les droits et obligations, 50 pour la fonction publique de l’État (FPE) et 61 pour la fonction publique hospitalière (FPH)

Peut-on aujourd’hui parler de dialogue social sur l’essentiel : sur les traitements (gel jusqu’en 2017), sur les actes successifs de la réforme territoriale dont on sait que le plus récent projet va se traduire par une diminution des emplois de la FPT et le transfert de certains de ceux-ci au privé, sur le paritarisme (CTP fuis par partie administrative), sur l’autoritarisme (principe hiérarchique, obligation de réserve, devoir d’obéissance), sur l’assainissement nécessairement à l’ordre du jour, sur quels chantiers structurels de moyen et long terme ? Certes il y a des points d’appui, ceux que propose le rapport Pêcheur, par exemple, mais dans un contexte très aléatoire.

Le débat peut se poursuivre sur des bases sérieuses

Nous sommes donc contraints de prendre acte de la faiblesse du dialogue social aujourd’hui. Il reste dans ces conditions à tenter de pratiquer le dialogue social sur le dialogue social. C’est d’une certaine façon ce que vous nous proposez et ça n’est pas inutile. Ainsi, le Livre blanc J.  Fournier de 2002 a fait un certain nombre de propositions : institutionnaliser la négociation (définir ses thèmes et ses niveaux), donner une valeur juridique aux accords intervenant en matière réglementaire (homologation par décret), définir de nouvelles règles de représentativité et d’adoption des accords (accords majoritaires ? révision des mécanismes de concertation, notamment la composition non paritaire des CTP.

La loi sur le dialogue social du 5 juillet 2010 (suite aux accords de Bercy de 2008) a prévu : le renforcement de la place de la négociation, l’élection comme base de la représentativité, la réforme des comités techniques, la création d’un conseil commun de la fonction publique, la création de comités d’hygiène, de sécurité dans la FPE et la FPT, le renforcement des garanties de carrière aux agents investis de mandats syndicaux.

Je suis hostile à la validation législative d’accords-contrats du type de l’Accord national interprofessionnel (ANI). L’homologation en matière réglementaire est davantage admissible si le pouvoir réglementaire reste maitre de la décision. Je ne suis pas non plus partisan non plus de cette dérive que l’on observe depuis un certain tendant à rendre moins normatives les règles de droit dans la fonction publique dont les éléments sont : la contractualisation, la mode déontologique, la notion de « droit souple » actuellement mise en avant par le Conseil d’État.

En conclusion, le dialogue social pose la question de la responsabilité syndicale : quelle contestation a été apportée aux dénaturations ? L’établissement d’un rapport de forces fait partie du dialogue social.

LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE :

UNE LONGUE HISTOIRE

 Je remercie Jean Roger Guiban pour son invitation au nom de votre organisation syndicale.

Merci, Mesdames, Messieurs, pour votre accueil

L’étude de la fonction publique territoriale (FPT) est particulièrement intéressante car elle contient nombre de contradictions présentes au sein de l’ensemble  la société : entre le national et le local, le mandat électif et la propriété du grade, le métier et la fonction, etc. Elle porte sur des questions majeures de notre temps : le sens de l’histoire, la rationalité des politiques publiques, l’actualité et le contenu de la morale républicaine. Depuis trente ans ces questions ont fait débat et ont reçu des réponses changeantes dans un édifice qui est resté solidement implanté. L’anniversaire des lois de 1983-1984 est  l’occasion de faire le point  en revenant sur la trajectoire suivie et en ouvrant sur des perspectives en ce début de XXI° siècle. L’année dernière, nous avons marqué le 30° anniversaire de la loi du 13 juillet1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, titre I  du Statut général des fonctionnaires ; cette année c’est le 30° anniversaire de la loi du 11 janvier 1984 relative à la fonction publique de l’État et du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale, respectivement Titre II et Titre III du statut général en attendant le 30° anniversaire de la loi du 9 ganvier 1986 relative à la fonction publique hospitalière Titre IV du statut. Mais nous pourrions aussi célébrer le 725° anniversaire du premier statut particulier connu à ce jours, celui du « tambour public » en 1289. Ceci pour nous inviter à nous inscrire dans l’Histoire

Une longue marche

Il est utile tout d’abord de rappeler que les premiers « statuts » d’agents publics sont apparus au Moyen Âge non au sommet de l’État, mais dans les communes qui établissent le monopole de certaines activités d’enseignement, de police, de santé publique et constituent à cette fin des offices et des établissements qui se multiplient en se diversifiant à partir du XV° siècle. Ensuite, l’affirmation de l’État-nation et la constitution d’administrations régaliennes et de corps de fonctionnaires d’État prendront le pas sur l’administration territoriale qui ne retrouvera la parité des fonctions publiques qu’avec la réforme des années 1983-1984.

C’est pourquoi il est utile d’en rappeler les dernières étapes. C’est par l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 que le Conseil d’État reconnaît sa compétence en matière de contentieux des agents publics territoriaux. Celle des conseils de préfecture suivra en 1924. Ensuite, les agents publics territoriaux se voient progressivement appliquer la jurisprudence relative aux fonctionnaires de l’État : la communication du dossier à l’occasion d’une procédure disciplinaire, en 1905, par exemple. Il est fait obligation aux communes à partir de 1919 de prévoir un statut pour leurs agents, à défaut de leur appliquer un statut-type. Le sort des agents communaux ne fut pas pris en compte par le premier statut général démocratique des fonctionnaires institué par la loi du 19 octobre 1946. Les dispositions de la loi du 28 avril 1952 codifiées dans le livre IV du code des communes, constitue le premier ensemble de caractère statutaire pour les communaux, mais présente le caractère d’une fonction publique d’emploi ; dans chaque commune doit être établie la liste des emplois à temps complet et non complet. La loi du 13 juillet 1972 crée le CNFPT : l’organisation d’un  concours d’attaché, de rédacteur ou de commis ne garantit que l’inscription sur une liste d’aptitude, mais préserve  la possibilité de poursuivre une carrière d’une collectivité locale à l’autre sans démissionner. Mais il apparaît particulièrement significatif de mentionner spécialement la disposition quelque peu humiliante de la loi de finances du 31 décembre 1937 interdisant aux communes de dépasser pour leurs agents les rémunérations versées aux fonctionnaires de l’État pour des fonctions équivalentes.

Ce cheminement débouche en 1983 sur une situation désordonnée, marquée par l’hétérogénéité des situations, une faible mobilité et une situation d’infériorité vis-à-vis des fonctionnaires de l’État. On compte alors 800 000 agents des collectivités locales (dont une forte proportion de non-titulaires), classés en 130 emplois typés, plus un nombre indéterminé d’emplois spécifiques créés par les communes. Le modèle est donc celui d’une fonction publique d’emploi dont les principales caractéristiques peuvent être schématiquement résumés : le recrutement sur liste d’aptitude n’entraîne pas nomination automatique ; il n’y a pas de garantie de déroulement de carrière après nomination dans l’emploi ; le licenciement d’un agent titulaire est possible si son emploi est supprimé. La forte alternance politique de 1981 devait nécessairement modifier une situation aussi peu satisfaisante.

On peut planter le décor de l’époque en citant un grand témoin, Olivier Schrameck, conseiller technique au cabinet du ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre. Dans son livre La fonction publique territoriale publié aux éditions Dalloz en 1995, il livre une analyse que je partage pour l’essentiel :

« Pour (le ministre chargé de la fonction publique), la construction du nouveau statut général, qui constituait sa tâche essentielle, était l’occasion d’assurer l’unification de la fonction publique autour des principes qu’il avait proclamés. Jacobin de tempérament et tout particulièrement méfiant à l’égard des tentations clientélistes des élus, il était résolu à n’accorder à l’autonomie des collectivités locales que ce qui lui était constitutionnellement dû. Il voyait aussi dans une nouvelle construction statutaire homogène, l’occasion d’étendre son influence et celle de son ministère, cantonnées jusque là à la fonction publique de l’État, le statut des agents locaux étant géré par la direction générale des collectivités locales du ministère de l’Intérieur. À l’occasion d’une communication en conseil des ministres du 31  mars 1982, il avait d’ailleurs d’emblée fait adopter un cadre d’orientations générales qui portait fortement sa marque ».

Olivier Schrameck, décrit alors les péripéties qui ont suivi et les positions des différents partenaires : ministres de l’Intérieur, élus et leurs associations, syndicats. Il conclut ainsi :

« Et le dispositif cohérent mais complexe en définitive adopté d’une loi constituant un socle commun, partie intégrante des statuts de deux fonctions publiques différentes, dans l’attente de la fonction publique hospitalière, fut acquise par l’arbitrage d’un Premier ministre particulièrement sensible pour des raisons plus politiques qu’administratives à l’argumentation de son (ministre de la Fonction publique). Ce compromis fut ainsi la traduction d’un rapport de forces. »

Je peux encore suivre Olivier Schrameck lorsqu’il retient finalement les trois types de considérations ayant présidé à l’élaboration du nouveau statut. La volonté de décentralisation poussait aussi bien Pierre Mauroy maire de Lille que Gaston Defferre maire de Marseille à s’affranchir de la tutelle des représentants locaux de l’État. À l’inverse, il y avait la crainte des élus de voir se développer, notamment dans les plus petites communes, un contre-pouvoir de fonctionnaires disposant d’une assise statutaire renforcée. Enfin, le lancement d’une réforme statutaire d’ensemble concernant tous les fonctionnaires était encouragé par la nécessité de traiter à égalité les agents publics des administrations déconcentrées et ceux des administrations décentralisées lors de la remise en cause du partage des compétences.

La dialectique de l’unité et de la diversité

Dès lors la question qui se posait était de trouver un équilibre entre ces préoccupations contradictoires.

En prenant mes fonctions j’avais les idées assez claires sur les améliorations qu’il convenait d’apporter au statut général des fonctionnaires de l’État qui auraient pu être introduites progressivement pour les dispositions législatives, plus rapidement pour les dispositions réglementaires (les décrets du 28 mai 1982, par exemple, sur le droit syndical et les organismes paritaires), ainsi que de nombreuses circulaires, prises avant toute novation statutaire. Ce qui a précipité la réflexion c’est, effectivement, la priorité donnée par le président de la République François Mitterrand au projet de loi de décentralisation qui deviendra la loi du 2 mars 1982. J’étais associé à la réflexion sur le sujet car l’article 1^er du projet prévoyait : «  Des lois détermineront … les garanties statutaires accordées aux personnels des collectivités territoriales » ; cet article envisageait également un « statut des élus »  et les moyens de la « participation des citoyens à la vie locale ».

J’ai rapidement eu l’a conviction que, dans l’esprit du ministre de l’Intérieur, il s’agissait surtout d’améliorer les dispositions du livre IV du code des communes, issu de la loi de 1952, en conservant le modèle d’une fonction publique d’emploi sans procéder à une réforme d’ampleur suffisante qui aurait entraîné, dans le même esprit, la réforme du livre IX du code de la santé publique pour les personnels des établissements publics hospitaliers et celle des personnels des établissements publics de recherche. J’ai alors demandé au Premier ministre d’intervenir dès l’ouverture du débat à l’Assemblée nationale sur le projet de loi de décentralisation, aussitôt après le ministre de l’Intérieur, le 27 juillet 1981, soit à peine plus d’un mois après notre entrée en fonction. J’y ai défendu l’idée d’une fonction publique de carrière pour tous, ce qui m’a permis de prendre date.

Mes relations avec Gaston Defferre se sont un peu crispées mais sont demeurées convenables. J’avais, il est vrai, un allié de poids en la personne du Premier ministre, Pierre Mauroy, fonctionnaire lui-même, professeur de l’enseignement technique et étroitement lié à la Fédération de l’Éducation nationale (FEN), très influente à l’époque. Le président de la République, lui, ne s’intéressait pas beaucoup aux fonctionnaires et mon cabinet avait de bonnes relations avec les conseillères techniques chargées à son cabinet du dossier de la fonction publique : d’abord Jeannette Laot de la CFDT, puis Robert Chéramy, enfin une jeune femme alors inconnue, mais qui se fera plus tard un nom : Ségolène Royal. Après maintes réunions interministérielles, le Premier ministre arbitra en faveur d’une fonction publique de carrière concernant l’ensemble des agents publics considérés. Le travail des nombreuses réunions interministérielles qui se tinrent alors consista à inscrire cet arbitrage dans un dispositif législatif satisfaisant. Une concertation sans précédent fut menée avec les organisations syndicales. Elles ne marchaient pas toutes du même pas (ce qui explique pour l’essentiel la succession dans le temps des dispositions relatives à chacune des fonctions publiques entre 1984 et 1986) mais soutinrent néanmoins la démarche engagée.

Rapidement s’est imposée l’idée d’une architecture d’ensemble rassemblant les différentes catégories d’agents publics concernées. La difficulté était alors de combiner de la meilleure façon : unité du dispositif et diversité des activités et des fonctions. J’ai estimé que l’unité devait être assurée moins par la règle, par la norme juridique, que par l’invocation de principes fondés sur notre tradition culturelle, historique, politique de l’intérêt général et du service public. Essentiellement trois principes : 

– le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen de 1789 et faisant du concours le moyen de droit commun d’accès aux emplois publics, le principe s’appliquant aussi aux modalités de promotion interne sous des formes appropriées.

– le principe d’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique – celle du fonctionnaire et non de l’administration – associé à la séparation du grade et de l’emploi caractéristique du système dit « de la carrière ». Il s’agissait de la généralisation d’une conception ancienne, mais qui jusque-là, ne figurait pas expressément dans le statut. Une loi de 1834 sur l’état des officiers disposait en effet que « si le grade appartient à l’officier, l’emploi appartient au Roi ».

le principe de responsabilité qui trouve sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits et qui fait du fonctionnaire un citoyen à part entière pour assumer pleinement sa responsabilité de service public. Cette conception du fonctionnaire-citoyen s’opposait à celle du fonctionnaire-sujet défini ainsi défini par Michel Debré dans son ouvrage La mort de l’État républicain en 1947 (Gallimard) : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ».

Le respect de la diversité des fonctions publiques imposait une traduction spécifiée des dispositions relatives à chacune d’elles. D’où cette architecture en quatre titres pour une fonction publique « à trois versants » :

Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, titre 1^er du Statut général des fonctionnaires (SGF).

– Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, titre II du SGF.

– Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, titre III du SGF.

– Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, titre IV du SGF.

À cette construction devait s’ajouter la prise en compte de certains agents d’établissements publics, notamment ceux de la recherche par la loi du 15 juillet 1982, ont été placés sous les dispositions du titre 1^er en situation très dérogatoire.

Le débat au Parlement ne présenta pas de difficulté particulière. Le soutien des groupes communiste et socialiste était acquis. L’opposition de droite fit monter en première ligne Jacques Toubon et Philippe Séguin qui m’accusèrent, d’abord de vouloir faire un statut « communiste », puis « socialiste » ; je leur répondis qu’il s’agissait d’un statut républicain. Leurs critiques s’amenuisèrent au fil du débat, faute de justifications sérieuses. J’ai espéré, un moment, un vote unanime de l’Assemblée nationale sur le nouveau statut. Mais à l’exception de quelques personnalités ( tel Olivier Stirn ), cela ne se produisit pas, en raison du ressentiment consécutif à l’alternance politique de 1981. J’eus l’occasion, à la fin du débat, de rencontrer Michel Debré qui m’aborda de manière courtoise. Il conclut ainsi notre échange : « Finalement, je pense que la bonne solution se situe entre nos deux positions ».

Restait à traduire dans la réalité cette conception et ce dispositif législatif. À ce sujet, il est permis de se demander si cette réforme n’était pas excessive pour les élus qui ont eu le sentiment que le nouveau statut réduisait leurs prérogatives. La plupart de leurs associations étaient réservées dès le départ, même celles qui étaient les plus proches des partis de la majorité présidentielle. L’état de grâce passé, ils s’efforceront de reprendre la main dès qu’ils le pourront. C’était objectivement une faiblesse majeure du dispositif. On ne tardera pas à s’en apercevoir.

Une régression : la loi Galland

Quoiqu’il en soit, en 1984, la fonction publique territoriale (FPT) est bien alors une fonction publique de carrière comme la fonction publique de l’État (FPE). La comparabilité entre FPT et FPE est bien garantie par l’établissement d’un tableau de classement des corps grades et emplois sur la base de rémunérations identiques prévu par l’article 15 du titre 1^er du Statut général des fonctionnaires (SGF, article abrogé par la loi du 25 décembre 2007). À l’occasion de la mise en place des nouveaux corps de la FPT il avait été envisagé de rétroagir sur la FPE pour réduire le nombre des corps alors existants (quelque 1 750) pour les ramener à quelques dizaines (le chiffre de 60 avait été avancé,il y aurait aujourd’hui 55 cadres d’emplois et 270 métiers dans la FPT). La création d’une commission mixte est décidée pour assurer la coordination des fonctions publiques dans le respect de leurs spécificités. Celles-ci conduiront à prévoir des exceptions dans la FPT : recrutements directs de nombreux emplois de cabinet, de directeur des services des départements et des régions, des secrétaires généraux dans les grandes villes ; possibilité de décharger de leurs fonctions des titulaires d’emplois fonctionnels.

On peut caractériser ainsi l’évolution observée de 1984 à 1987.

De 1984 à 1986, l’application de la réforme statutaire est lente et lacunaire. Les dispositions par lesquelles les textes d’application de la loi devaient être pris dans un délai d’un an ne seront pas respectées (il en sera de même pour la titularisation des contractuels dans la fonction publique de l’État). La commission mixte de coordination des fonctions publiques ne sera jamais créée. Les corps d’administrateurs et d’attachés ne seront constitués qu’à la veille des législatives de 1986. En revanche, la loi relative à la fonction publique hospitalière (FPH) verra le jour le 9 janvier 1986 complétant ainsi le dispositif du SGF. Le ministère du Budget, qui avait été cantonné dans un rôle secondaire durant toute la phase d’élaboration réglementaire – le politique l’emportant alors sur le financier – revient sur le devant de la scène pour faire une application a minima des reformes réalisées et s’opposer à toutes les demandes reconventionnelles qu’elles pouvaient entraîner.

C’est à ce moment que nous connaîtrons enfin la position du président François Mitterrand sur cette construction statutaire à laquelle il ne s’était pas vraiment intéressé jusque-là. Nous sommes renseignés sur ce point par un livre intéressant et courageux de Jacques Fournier (Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008), qui fut dans cette période secrétaire général du gouvernement et qui assistait donc à ce titre aux conseils des ministres. Il écrit (p. 349-350) : « Anicet Le Pors, lui, n’était plus au gouvernement lorsque le président s’interrogea à haute voix, le 29 mai 1985, sur l’utilité de l’ensemble législatif concernant le statut de la fonction publique dont il avait été l’artisan. Passait ce jour-là en conseil des ministres le projet de loi sur la fonction publique hospitalière, dernier volet de cet ensemble. Le commentaire de Mitterrand est en demi-teinte :  » l’adoption de ce texte s’inscrit dans la logique de ce que nous avons fait. À mon sens ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux.  » Il évoque une  » rigidité qui peut devenir insupportable  » et des  » solutions discutables « . « On ne peut plus recruter un fossoyeur dans une commune sans procéder à un concours.  »  » Il est vrai que j’ai présidé moi-même à l’élaboration de ces lois. Peut-être n’ai-je pas été suffisamment informé. Tout ceci charge l’administration et conduit à la paralysie de l’État. Il reste que c’est la quatrième et dernière partie d’un ensemble. Je ne suis pas sûr, en définitive, que ces lois aient longue vie. «  ».  C’est là une erreur de jugement.

De 1986 à 1988, c’est la première alternance politique sous la V° république qui permet au pouvoir politique, notamment avec la loi Galland du 13 juillet 1987, de s’attaquer au « maillon faible » de l’architecture mise en place en 1983-1984 ; l’expression n’est pas péjorative, c’est une faiblesse par construction. Des éléments de fonction publique d’emploi vont être réintroduits dans l’ensemble du statut général. En résumé :

– on renonce au principe de parité des fonctions publiques ; il ne sera plus question de commission mixte et le conseil supérieur de la FPT dont les attributions seront réduites, sera dorénavant présidé par un élu ;

– les corps sont remplacés par des cadres d’emploi dont je n’ai pas pu obtenir une définition claire au cours de la discussion du projet en assemblée générale du Conseil d’État ; la comparabilité des deux fonctions publique en est affectée et, par là, la garantie fondamentale de mobilité affirmée à l’article 14 du titre 1^er du SG ;

– les compétences des centres de gestion sont réduites et ceux-ci fusionnés avec les centres de formation ;

– la liste d’aptitude est réintroduite, entraînant le retour du système des « reçus-collés » ;

– le recours aux non-titulaires est encouragé.

Les réactions à ces remises en cause essentielles seront faibles. Les personnels et leurs organisations syndicales subiront sans réagir, la portée de la remise en cause ne leur apparaissant pas clairement. La majorité des élus se satisferont de ce rééquilibrage en leur faveur ; leurs associations resteront discrètes. À la même époque, la loi du 19 octobre 1982 sur les prélèvements sur traitement en cas de grève des fonctionnaires et des agents du service public, que j’avais fait adopter sans opposition au Parlement, est abrogée par l’amendement Lamassoure, de même sera dénaturée la création de la 3° voie d’accès à l’ENA, réservée aux détenteurs de mandats électifs, associatifs et syndicaux.

Tout cela est cohérent de la part d’un gouvernement de droite succédant à un gouvernement de gauche à l’occasion de la première cohabitation qu’ait connue la V° République. De retour au pouvoir en 1986 le nouveau gouvernement consacrera ces mesures.

Trente ans plus tard

Aujourd’hui, le premier constat est que l’architecture retenue est toujours debout. Le second est que, après une mise en œuvre paresseuse de 1984 à 1986, cette construction a été profondément dénaturée : 210 modifications législatives au 1^er  janvier 2013 selon la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, dont 29 pour le Titre 1^er et 78 pour le Titre III relatif à la FPT, le plus modifié. Ce que Christian Vigouroux, président de la section du Rapport et des Études du Conseil d’État appelle les « transformations souterraines » (« Trente ans après la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, 17 juin 2013) d’une réforme qui avance « masquée » se multiplièrent au cours des trente dernières années. Il reste que je n’ai entendu aucun fonctionnaire territorial se plaindre de cette réforme de 1983-1984 qui a restauré leur dignité et les a fait bénéficier des catégories statutaires de 1946 et des réformes communes de 1983-1984. Dans le contexte d’ultralibéralisme des trente dernières années, la fonction publique territoriale subit plus que les autres l’influence de l’ « idéologie managériale », ses techniques et son vocabulaire. Mais la relative autonomie des collectivités a aussi eu pour effet qu’elles se sont partiellement démarquées des politiques nationales de réduction des dépenses publiques. La LOLF et la RGPP y ont eu moins de prise si les transferts de compétences ont alourdi la charge fiscale.

« En 2009, la fonction publique territoriale à l’avant-garde de la fonction publique de l’État » affirmait et préconisait Olivier Schrameck dans La Gazette des communes du 26 janvier 2009 pour le 25° anniversaire de la loi du 26 janvier 1984. Mais, si je ne partage pas ce point de vue, il ne fait pas de toute que la FPT est utilisée comme instrument de dénaturation de l’ensemble de la fonction publique, d’une normalisation dans le cadre de l’Union européenne. Après le rapport Pochard de 2003 qui voulait faire du contrat une source autonome du droit de la fonction publique, le rapport Silicani en 2008 en montrait bien la démarche : le métier contre la fonction, le contrat contre la loi, la performance individuelle contre l’efficacité sociale. Le rapport Pêcheur rendu public début novembre 2013, tout en faisant révérence aux principes fondateurs de 1983 ne revient que partiellement sur cette tendance passée de long terme. Cette spécificité de la FPT tient sans doute à sa diversité, à son potentiel d’inventivité, à sa nouveauté. Avec les autres fonctions publiques elle a joué un rôle d’« amortisseur social » pendant la crise, faisant échec à la « révolution culturelle » préconisée par Nicolas Sarkozy dans son discours du 19 septembre 2007 à l’Institut régional d’administration de Nantes. Le « Grand soir statutaire » n’a pas eu lieu.

Sous la nouvelle majorité un projet de loi sur la déontologie et une certaine rénovation statutaire a été présentée en Conseil des ministres le 17 juillet dernier pour marquer le 30° anniversaire du statut, après un colloque tenu le 13 juillet. Un autre projet de loi est en perspective en liaison avec la  mission Pêcheur sur la réforme de la gestion administrative des fonctionnaires et les perspectives d’évolution de la fonction publique. Ce rapport présente des points d’appuis positifs : il réaffirme notamment  les principes sur lesquels avait été établi le statut de 1983-1984-1986, il reconnaît la perte de pouvoir d’achat des fonctionnaires au cours des dernières années considérant qu’une limite est atteinte, il exprime une volonté de programmation à moyen terme dans plusieurs domaines (indemnités, durée du travail, rémunérations, etc.), il propose une gestion coordonnée des trois fonctions publiques grâce au conseil supérieur commun aux trois fonctions publiques. Malheureusement,, il ne revient pas sur les 210 « transformations souterraines » des trois dernières décennies précédemment évoquées, il sacrifie la mode déontologique ; il fait des proposition très complexes concernant les recrutements et les déroulements de carrières.

Quel avenir pour le statut ?

Le début de XXI° siècle est marqué par une prise de conscience de la vulnérabilité de la Terre, de ses limites et de l’unité de destin du genre humain. Un tel constat appelle une organisation de plus en plus commune, d’une mondialisation qui ne soit pas seulement financière et le développement dans tous les domaines des interdépendances, des coopérations, des solidarités nécessaires. Ces formes d’organisation émergentes au niveau mondial pour répondre au bien commun portent en France le nom de services publics dont la fonction publique est le cœur. En raison de sa longue expérience en ce domaine, notre pays a ainsi une éminente contribution à apporter aux autres peuples en ce domaine. Le SGF témoigne de cette expérience.

Il n’y a pas de texte sacré, le SGF pas plus que les autres textes juridiques. Mais il est nourri de principes dont on peut penser qu’ils sont susceptibles d’avoir une valeur universelle, ceux que nous avons cités : égalité, indépendance, responsabilité qui définissent la conception du fonctionnaire-citoyen. Ces principes fondateurs doivent donc être défendus et enrichis par une recherche constante. Simultanément, doit être conduite une politique  d’assainissement de textes profondément dénaturés par les « transformations souterraines » dont nous avons parlé ; ce qui signifie, par exemple, s’agissant de la FPT, la suppression des dispositions introduites dans le statut par la loi Galland de 1987. Mais dans un monde en mouvement du monde accéléré, des chantiers structurels doivent être ouverts : par exemple, une gestion prévisionnelle scientifique des effectifs et des compétences, la définition d’outils juridiques nouveaux pour développer la garantie fondamentale de mobilité, l’organisation de multi-carrières assortie du système correspondant de formation continue, l’égalité d’accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques, la création des moyens permettant un véritable dialogue social, etc. 

Mais le SGF est également appelé à constituer une forte référence sociale dans le monde du travail salarié. L’idée souvent présente dans l’opinion publique lorsqu’est abordée la question des fonctionnaires et de leur statut est de savoir s’il s’agit d’une catégorie indûment privilégiée par rapport aux autres salariés du secteur privé régis par des contrats individuels ou collectifs réglementés cependant par le code du travail. Dès lors surgit une autre question : faut-il rapprocher les situations et, dans l’affirmative, en prenant comme référence sociale les fonctionnaires ou les salariés du privé ? La question ne doit pas être éludée. Il s’ensuit que les fonctionnaires doivent eux même s’interroger sur le « statut » des travailleurs sans statuts. Une évolution des esprits est nécessaire pour, à la fois, garantir les droits de tous les salariés au long de leur vie professionnelle tout en maintenant la spécificité des agents publics serviteurs de l’intérêt général. D’où la nécessité d’un « statut des travailleurs salariés du secteur privé » à côté du SGF et des statuts des agents des entreprises publiques[1]. Mais on ne saurait valablement parler d’un tel statut sans l’élaboration d’un corpus de dispositions législatives du code du travail ayant cette destination, accompagnées d’accords contractuels négociés par branches et entreprises et de partenariats pertinents. L’existence de nombreux métiers dans la fonction publique territoriale pourrait la conduire à jouer un rôle utile dans cette évolution.

Sur ces bases, à la fois homogènes et différenciées, pourrait alors être organisée la convergence des politiques sociales tendant à l’amélioration conjointe du SGF, des statuts des agents des entreprises publiques et du statut des travailleurs salariés du secteur privé, ces statuts s’inscrivant, ensemble, dans un contexte de promotion de biens et services communs, d’affirmation de valeurs universelles,  d’approfondissement de nos principes républicains et de consolidation de la cohésion sociale.

Quel rôle pour la fonction publique territoriale ?

a FPT peut être regardée comme le « maillon faible » de la construction du SGF. Son histoire, sa culture, les relations avec les élus , l’importance qu’y revêt la notion de métier, l’importance des contractuels font qu’elle est très sollicitée vers une fonction publique d’emploi, susceptible d’influencer toute la fonction publique.

La FPT peut, à l’inverse, être considérée comme l’ « avant-garde » de la fonction publique. C’est ce que soutient, par exemple, Olivier Schrameck, aujourd’hui président du CSA, hier conseiller technique du ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre, Elle est d’une grande diversité, fort potentiel d’inventivité, Je pensais en 1983 qu’elle pourrait être l’instrument d’une rationalisation de l’organisation des corps de la FPE. Les collectivités territoriales ont été des contrepouvoirs efficaces des politiques nationales d’austérité. Elles ont joué et continuent de jouer un rôle important dans la mise en œuvre des politiques de décentralisation.

Dans l ‘Acte I, comme élément déterminant de l’élaboration de la fonction publique « à trois versants comme il a été dit.

Dans l »Acte II en s’adaptant à la politique d’autonomie des collectivités territoriales, dans laquelle, malheureusement, les financements de l’État n’ont pas suivi les transferts de compétences.

Dans l’Acte III, initié par Nicolas SarKozy et reprise par François Hollande. Celle-ci reste encore très confuse. La création des métropoles va déstabiliser profondément les collectivités existantes. Les nouvelles structures et compétences sont de nature à entrainer une mobilité subie, sans doute l’appel à des contractuels sous prétexte de nouvelles qualifications requises. La réduction des financements publics déconcentrés et décentralisés vont affaiblir les services publics locaux, livrer certains de leurs segments au privé, accroitre le clientélisme et le risque de corruption. Quant aux réformes statutaires elles n’apparaissent pas dangereuses en l’état mais manquer surtout d’ambition.

Pourtant la situation actuelle comporte de nombreuses raisons d’optimisme. Nous sommes dans une situation de « métamorphose » comme le dit Edgar Morin. Or, ce moment historique est aussi celui ou le genre humain prend conscience de l’unité de son destin, où montent l’ « en-commun », les exigences d’interactivité, de coopérations internationales, de solidarités mondiales. Or, tout cela c’est ce que nous appelons en France le service public. Le XXI° siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public.

Bref, il y a un avenir pour le « tambour public ».