La propriété publique, fondement du service public – Revue du Projet du PCF, avril 2013

 

Dans la crise qui se développe depuis 2008, chacun s’est plu à reconnaître le rôle d’ « amortisseur social » du service public en France. Cet atout est le produit d’une conception forgée au cours de l’histoire[1].

 

Le service public, une forte référence sociale

La conception française du service public découle de celle de l’intérêt général qui n’est pas, en France, la somme des intérêts particuliers, mais une catégorie éminente, définie par le pouvoir politique à la suie d’un débat démocratique, contradictoire. Le service public en est la traduction sociale.

Dès la fin du XIXe siècle, une école française du service public en a approfondi théoriquement la notion. On dit qu’il y a service public quand trois conditions sont réunies : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public pour l’accomplir, un droit et un juge administratifs. Dans son principe, le service public doit être financé par l’impôt et non par les prix. Cette conception a rencontré un grand succès dans notre pays ; le service public s’est étendu, mais en même temps il est devenu plus hétérogène (régie, concession, délégation de service public, etc.). Le contrat a disputé le champ du service public à la loi. La notion de service public est ainsi devenue plus complexe, mais ses principes de fonctionnement n’ont cessé d’être réaffirmés : égalité, continuité, adaptabilité.

Cette conception et cette évolution expliquent que les salariés du service public représentent, en France, 25 % de la population  active.  La majorité est composée de fonctionnaires régis par un statut législatif  dont on marque cette année le 30e anniversaire.

 

Le service public, un enjeu au sein de l’Union européenne

Cette conception est largement ignorée au sein de l’union européenne. Les mots « service public » ne sont mentionnés qu’une seule fois dans les traités sur l’Union européenne et le fonctionnement de l’Union (article 93). Celle-ci, dans le protocole n° 26 qui lui est annexé, distingue ; au sein de services d’intérêt général (SIG), les services d’intérêt économique général (SIEG) et les services non-économiques d’intérêt général (SNEIG), mais qui répondent à la même logique, celle d’une marginalisation de l’intérêt général et du service public face au principe de concurrence.

Ainsi l’article 106 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, relatif aux entreprises chargées de la gestion de SIEG, les assujettit aux règles de la con­cur­rence en ne formulant qu’une réserve de portée limitée, « dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie ».

Toutefois, la place des SIG a pu être quelque peu élargie au cours des dernières années sous la pression de la nécessité sociale et des actions menées en faveur des services publics. Plusieurs arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne en témoignent comme certaines dispositions du traité. Ils constituent autant de points d’appui pour promouvoir le concept de service public. La conception restrictive de la notion de service public par l’Union a joué un grand rôle dans le rejet par la France, par le référendum du 29 mai 2005, du traité constitutionnel européen.

 

Pas de service public sans secteur public étendu

Si, au niveau microéconomique, une mission de service public peut être assumée par une entreprise ou un organisme mixte ou privé, cela n’est pas concevable au niveau de la société toute entière.

La propriété publique est indispensable pour trois raisons. Politique, car, « Là où est la propriété, là est le pouvoir ».  Économique, parce que c’est le principal moyen pour conduire une politique industrielle volontariste au service d’une « économie des besoins ». Sociale, pour garantir une sécurité sociale professionnelle effective.

Il faut donc remettre sur le chantier la question de la propriété publique dans le cadre d’une vaste appropriation sociale. Ce qui implique des nationalisations, mais aussi une action au niveau mondial pour faire progresser les notions de service public et de propriété publique. Le droit européen n’y fait d’ailleurs pas obstacle : l’article 345 du traité dispose que : « Les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres ». Face aux besoins grandissants dans le monde de coopérations, de solidarités, le XXIesiècle peut et doit être l’ « âge d’or  » du service public.

[1] On trouvera plusieurs articles sur les thèmes qui suivent sur mon blog : http://anicetlepors.blog.lemonde.fr

ROBERT CASTEL, entretien réalisé par Anicet Le Pors, sur « l’appropriation sociale » – Raison présente,n° 173 premier trimestre 2010

Robert Castel, sociologue, philosophe, psychologue est décédé le 12 mars 2013 dans sa quatre-vingtième année. Il a apporté une contribution majeure à la compréhension de l’évolution du salariat au cours des dernières décennies, analysé sa précarisation aux conséquences lourdes sur les individus. Nous avions en commun nos origines léonardes (Pays du Léon, nord-Finistère). J’avais eu avec lui un entretien sur le thème « Qu’est-ce que la propriété sociale ? » le 28 octobre 2009 dans le cadre de l’élaboration d’un numéro  de la revue Raison présente de l’Union rationaliste consacré à « L’enjeu du service public ». Il m’avait alors offert son dernier livre La montée des incertitudes accompagné de la dédicace excessive mais touchante :  « Pour Anicet Le Pors en témoignage de grande admiration et aussi j’espère de certaines proximités dans les positions ». En hommage à cet homme remarquable et libre, reprise ci-dessous du texte paru de l’entretien avec ce chercheur du plus haut niveau, entré dans la vie professionnelle avec …  un CAP d’ajusteur.

Anicet Le Pors – Raison présente a souhaité vous faire figurer dans son numéro spécial sur « L’enjeu du service public » en raison de votre concept d’ « appropriation » ou de « propriété sociale » expressions qui sont généralement utilisées pour parler de la propriété publique et qu’on retrouve dans une expression comme « la propriété sociale des grands moyens de production, d’échange et de financement », un pilier classique de la pensée socialiste. Pour votre part, quelle parenté établissez-vous entre ces deux acceptions ?

Robert Castel – La notion de propriété sociale, je l’ai reprise à Henri Hatzfeld. Je crois que c’est lui qui a eu l’intuition de l’importance de cette notion dans le champ du travail.

La propriété sociale, c’est un type de propriété pour les non propriétaires, c’est-à-dire en particulier les travailleurs qui n’ont que la force de leurs bras pour vivre et qui se trouvent démunis de tout, en particulier de droits. On peut dire que la propriété sociale est une fabrication de droits à partir du travail et je crois que l’exemple le plus clair est le droit à la retraite, c’est-à-dire qu’un travailleur qui travaille 40 ans accumule un droit à la retraite qui se traduira en pension de retraite. Mais c’est une propriété sociale, c’est-à-dire qu’elle est construite à partir du travail et n’est pas une marchandise, y compris dans l’usage qu’on peut en faire. On ne peut pas vendre son droit à la retraite, ces droits-là ne sont pas sur le marché, mais donnent aux travailleurs un minimum de sécurité, de protection. C’est le mécanisme de ce que l’on appelle le salaire indirect : une partie du fruit du travail de l’ouvrier lui revient pour financer sa protection, à travers le droit à la retraite. Mais il y a aussi d’autres droits qui se greffent sur la position du travailleur : le droit du travail, la protection sociale, c’est ce qui entoure, structure le contrat marchand de travail et en même temps le « démarchandise » : ce qui veut dire que le travail n’est plus une pure marchandise qui était vendue à son moindre coût comme dans le contrat de louage de la force de travail des débuts de l’industrialisation tel qu’il est dans le code napoléonien. C’était alors un pur rapport marchand dont Marx, et pas seulement lui, a montré qu’il y avait un des partenaires qui se faisait toujours avoir dans un rapport de forces, tandis que, avec la propriété sociale, il y a ce qu’on peut appeler un statut de l’emploi qui fait que l’emploi n’est plus une relation purement marchande.

A.LP. Donc d’une certaine façon, ou pourrait dire que le concept de propriété sociale que vous utilisez renouvelle les rapports entre capital et travail et nous permet, au fond, de repenser le concept de travail ?

R.C. Oui, je pense même qu’il les change assez fondamentalement. On pourrait dire que politiquement, c’est une réponse réformiste en ce sens que la subordination salariale n’a pas été abolie. Donc un salarié travaille en principe pour son patron et pas pour lui-même, donc ce rapport s’inscrit dans le cadre du régime capitaliste, mais je pense que, bien que ça ne soit pas révolutionnaire, ce n’est pas pour autant marginal. Pour s’en convaincre, il n’y a qu’à comparer la situation de ce qu’était le fameux prolétaire des débuts de l’industrialisation décrit par Marx et beaucoup d’autres travailleurs de l’époque aussi, et ce qu’était devenu un salarié français, allemand ou anglais dans les années 1960. Il y a des variantes mais ce statut de l’emploi domine dans les pays d’Europe occidentale. C’est une quasi différence de nature. Il y a une consolidation de la condition salariale qui fait que le travailleur n’est plus cet individu à la fois misérable et méprisé qu’il était au début de l’industrialisation, il est devenu une sorte de citoyen à part entière. Il ne nage pas dans l’opulence, mais il a un salaire à peu près décent, au moins le SMIC, il y a un droit du travail qui limite l’arbitraire patronal, et il y a surtout ces protections comme le droit à la retraite qui le garantissent contre les principaux risques sociaux. C’est la construction d’une sécurité sociale au sens fort du mot.

A.L.P. J’ai écouté une de vos interventions sur Internet où vous disiez que le contrat social des années d’après-guerre jusqu’aux années 1970 avait été rompu et qu’on était aujourd’hui à la recherche d’un nouveau compromis, si j’ai bien compris. C’est un peu le fond de la question : est-ce que le concept d’appropriation sociale n’est pas utile pour décrire ce changement de la condition salariale, notamment sur cette période de l’après-guerre jusqu’à aujourd’hui ?

R.C. Oui, en tout cas il sert à montrer en quoi consistait ce qu’on a appelé le compromis social du capitalisme industriel. C’est cette sorte d’équilibre qui est un petit peu boiteux comme tous les compromis mais il y a quand même d’un côté les intérêts du marché qui sont préservés, c’est-à-dire la compétitivité, la productivité des entreprises, et d’ailleurs l’époque qui a suivi la 2è guerre mondiale s’est caractérisée par un intense développement économique. Mais d’un autre côté et comme en contrepartie, le monde du travail a tiré des avantages tout à fait substantiels qui sont justement ces protections et ces droits rattachés à la condition salariale et au statut de l’emploi.
Le mot est peut-être un peu fort de dire que ce relatif équilibre a été rompu mais en tout cas, il a été au moins déstabilisé par le passage à un nouveau régime du capitalisme qui est plus sauvage, qui joue la concurrence exacerbée au niveau de la planète, et pour lequel ces protections, ces droits, apparaissent non seulement coûteux — parce que c’est vrai que la protection sociale a un coût — mais encore davantage comme des obstacles à la compétitivité, à la concurrence, à la flexibilité. Plutôt que d’une rupture totale, on pourrait parler au moins d’un effritement, d’une fragilisation et d’une remise en question de ce compromis.
En France, et en Europe occidentale, on a commencé à parler de « la crise » au début des années 1970. On n’a pas compris tout de suite sa gravité. On a parlé de choc pétrolier, on a dit que c’était un moment difficile à passer en attendant la reprise. Mais peu à peu on s’est rendu compte, même si on a mis un certain temps à le réaliser, que c’était beaucoup plus grave qu’une turbulence passagère et que c’était un changement du régime du capitalisme. C’est devenu plus clair dans les années 1980 et maintenant presque tout le monde est en mesure de comprendre cela. Mais sur le coup, l’ampleur de la transformation n’a pas été évidente.

A.L.P. D’où la question que vous posiez, me semble-t-il, au début de cette analyse : il s’agirait de retrouver un compromis social mieux équilibré ne faveur du travail ?

R.C. On est obligé de constater que cette grande transformation qui s’est mise en place vers le milieu des années 1970 est d’une certaine manière irréversible. Il y a eu une mise en mobilité de la société, une individualisation croissante des rapports de travail d’abord, et plus généralement des rapports sociaux. Donc ce serait irréaliste et voué à l’échec de vouloir conserver dans le formol, si j’ose dire, la forme qu’avait prise ce compromis et qui passait par l’inscription dans de grands collectifs stables de travail. Ce n’est plus ainsi que fonctionne l’économie actuellement. Et le noyau de ce nouveau compromis serait d’attacher de nouvelles protections, de nouveaux droits à cette mobilité, cette flexibilité, cette individualisation.

A.LP. Un récent rapport du directeur général de l’INSEE Jean-Philippe Cotis sur le partage de la valeur ajoutée entre le capital et le travail a montré une stabilité de ce partage au cours des vingt dernières années ; c’est ce que les médias ont retenu à titre principal. Mais si l’on considère les vingt-cinq ou trente dernières années, il y a au contraire un décrochage de sept à dix points, selon les études, au détriment des salaires, l’année 1983 semblant constituer le tournant de l’évolution. Y a-t-il un rapport entre cette analyse économique et la vôtre psycho-sociologique ?

R.C. Il peut y avoir un rapport, mais il me semble que le problème est plus grave que lorsque l’on dit que la part du salariat dans la valeur ajoutée a baissé de 7 ou de 10%. C’est un fait qu’il y a une tendance au blocage ou à la réduction des salaires, que le salaire tend à être pris comme une variable d’ajustement sur lequel on pèse pour diminuer les coûts. C’est vrai et c’est important. Mais je pense qu’il y a plus important et plus grave : c’est qu’au-delà de la question du salaire qui n’est pas négligeable, il y a une transformation tendancielle de la condition de travailleur elle-même. Il me semble que ce qui est arrivé de plus grave depuis disons une trentaine d’années, ce n’est pas une stagnation, ou une baisse des salaires s’il y en a eu, c’est le chômage de masse et la précarisation de l’emploi. Et peut-être encore davantage la précarisation croissante des relations de travail qui fait que dans un nombre apparemment croissant de situations, le travail, même lorsque l’on en a un, n’est plus le socle suffisant à partir duquel un travailleur peut construire un minimum d’indépendance économique et sociale. Par exemple, depuis une dizaine d’années, on parle à nouveau de « travailleurs pauvres ». Or justement dans le cadre de la condition salariale à part entière, le travailleur n’était pas riche mais il n’était pas pauvre : il avait les bases de son indépendance. Et ce qui me paraît le plus profond dans le changement intervenu c’est la dégradation du statut de l’emploi sur lequel il faut insister.
On pouvait dire dans les années 1970 qu’il y avait une hégémonie du statut de l’emploi. Travailler, c’était travailler à durée indéterminée c’est-à-dire avec la stabilité de l’emploi à laquelle étaient attachées ces protections et ces droits. Or il me semble que le phénomène central, c’est la dégradation, l’effritement de ce statut plein de l’emploi qui donnent lieu à différentes formes de travail, mais dont on pourrait dire qu’elles sont en deçà de l’emploi, au sens fort du mot emploi que je viens de rappeler.

A.LP. Votre analyse est voisine (ou a été reprise) par la CGT qui parle aujourd’hui de « nouveau statut du travail salarié ». Elle a d’ailleurs consacré en juin 2009 un numéro spécial de son mensuel Le Peuple à ce sujet. Que pensez-vous de son analyse ? Si la CGT parle de « nouveau statut », c’est qu’il y en a eu un autre auparavant. Partagez-vous cette idée ?

R.C. Je suis proche de ce type d’analyse. Elle s’inscrit dans un courant. Je crois que celui qui a beaucoup insisté là-dessus, c’est Alain Supiot, juriste du travail. Bernard Gazier également et moi-même aussi. C’est l’idée de « donner un statut aux travailleurs mobiles ». C’est une formule mais qui me semble bien poser le problème, et un défi aussi parce que c’est difficile d’associer à ce travailleur qui est devenu mobile, qui n’est plus nécessairement inscrit à vie dans les structures de l’emploi stable, un statut c’est-à-dire des droits et des protections qui lui demeurent attachés. Cela peut donner lieu à différentes formules. La CFDT parle plutôt de « sécurisation des trajectoires professionnelles » ; la CGT parle souvent de « sécurité sociale professionnelle » ; il y a au Parti socialiste aussi une commission qui travaille sur cette question. C’est une question compliquée, la formule est belle mais la mettre en place surtout dans le rapport de force actuel ne va pas de soi parce que ces nouveaux droits, qui les financerait ? qui les gérerait ? Néanmoins il y a un noyau de réflexions autour de cette question-là qui me paraît central et dans lequel s’inscrivent la CGT, la CFDT, certains partis de gauche… Je ne serais pas capable de dire exactement si ces variables et ces nuances sont décisifs, mais le noyau de la question me paraît commun et me paraît juste.

A.LP. Selon-vous, ce statut du travail salarié doit-il être principalement à base législative ou contractuelle ?

A.L.P. Et que recouvre l’expression : « nouveau statut du travail salarié » ? L’idée fondatrice me semble être celle de la continuité du contrat de travail, quelle que soit la situation du salarié, actif, en recherche d’emploi, en formation, etc. Ensuite, la question qui est posée est : quels sont les droits qui constituent impérativement le socle commun de tous les salariés ? droit à un CDI ou à un emploi statutaire, droit à un salaire, droit à une progression de carrière, droit à la formation professionnelle, etc. Mais quand on a dit tout cela, l’impression qui se dégage est que la CGT appelle « nouveau statut » le résultat d’une amélioration générale des conventions collectives existantes. Ce qui en même temps risque de dissoudre ou de banaliser le statut des fonctionnaires qui ne se trouvent plus identifiés par un statut spécifique légitimé par leur service de l’intérêt général. Pour ma part, le statut du travail salarié se définit d’abord par sa base législative, complété en tant que de besoins de formes contractuelles ou partenariales améliorées, c’est pourquoi je ne le qualifie pas de « nouveau » car je considère qu’il n’a jamais existé sous la forme que je préconise. Par ailleurs, je pense qu’il faut conserver un statut général des fonctionnaires. Il y a là néanmoins deux points de vues qui sont assez distincts : le contrat, la loi…

R.C. …. ce qui regroupe effectivement la question que vous posez. J’ai aussi l’impression, sans rentrer dans les détails de la position de la CGT, que l’essentiel est la dimension législative. Parce que là aussi les transformations du travail montrent que la condition des travailleurs s’est solidifiée, est devenue quelque chose de stable et de consistant quand on est passé du contrat au statut. La forme purement contractuelle, c’est « le contrat de louage de la force de travail » que j’évoquais tout à l’heure et le passage de cet ordre contractuel à un ordre statutaire transforme le contrat de travail en une condition nouvelle, entourée, encadrée et même traversée de droits. Or, qu’est-ce que c’est qu’un droit ? Ce n’est pas une pure négociation contractuelle, c’est quelque chose qui a force de loi et qui est imposé par le pouvoir législatif. Ce que confirmerait, a contrario, la position du MEDEF qui plaide sous différentes formes pour une sorte de régression, ou en tout cas de retour de la loi au contrat avec le risque de se retrouver dans des négociations au sein d’une entreprise dans laquelle le pouvoir du patron est prépondérant et où les travailleurs risquent ainsi d’être floués. C’est donc le rapport à la loi qui a restructuré le simple contrat d’échange marchand en statut de l’emploi.

A.LP. Quelles seraient les principales rubriques d’un tel statut ou de la propriété sociale que vous évoquez ? Est-il synonyme de « sécurisation des parcours professionnels » ?

R.C. Je pense que c’est un chantier sur lequel il faut continuer d’avancer. Il faudrait continuer le dialogue et ne pas poser ces formules comme étant en concurrence. La sécurisation des trajectoires professionnelles qui est plutôt CFDT et la sécurité sociale professionnelle, ne sont sans doute pas identiques mais vont dans le même sens. Le problème principal serait plutôt dans quelle mesure pouvoir les appliquer, les imposer dans cette conjoncture sociale et politique dans laquelle le moins que l’on puisse dire est qu’elle n’est pas très favorable aux salariés en général.

A.LP. L’idée d’un statut évoque inévitablement le Statut général des fonctionnaires qui couvre aujourd’hui 5,2 millions de salariés, auxquels il convient d’ajouter environ un million de salariés sous différents statuts dans les entreprises publiques. On peut aussi évoquer le million de salariés sous contrats de droit privé mais qui travaillent dans des organismes chargés de missions de service public ? Quelle est votre propre réflexion sur cette réalité, cette exception française, d’un quart de la population active sous statut ?

R.C. A un certain niveau d’analyse, il faut distinguer différents statuts. En particulier le statut des fonctionnaires a sa spécificité et aussi son antériorité d’un point de vue historique, etc. Mais c’est l’existence d’un statut qui me paraît le plus important. Il doit y avoir, et il y a un statut dans le secteur privé et on pourrait dire qu’à travers le statut de l’emploi, pas seulement public mais aussi privé, l’utilité sociale et la dignité du travail ont été reconnus par la loi, posant le travailleur comme un sujet de droit, qu’il appartienne au secteur public ou au secteur privé. Ce n’est pas pour sous-estimer les différences qu’il peut y avoir entre ces statuts, mais en particulier dans le cadre d’une réflexion sur la crise actuelle du travail, il faut maintenir l’existence d’un statut de l’emploi. Cela ne signifie évidemment pas que tout le monde devrait devenir fonctionnaire, ni non plus qu’il faudrait abolir le statut propre aux fonctionnaires. Il peut y avoir différents statuts, à condition que tous les salariés aient un statut. C’est-à-dire un rapport de travail qui dépasse la relation marchande, la simple transaction commerciale et qui donne au travailleur, qu’il soit du secteur public ou du secteur privé, des garanties, des droits, des protections.

A.L.P. Sur ce point, j’ai dirigé l’élaboration du statut général des fonctionnaires de 1983-84 donc je me sens très directement concerné. L’article 4 du titre 1er du statut général des fonctionnaires dispose que : « Le fonctionnaires est, vis-à-vis de l’administration, dans une situation statutaire et réglementaire », ce qui veut dire qu’ils n’est pas dans une position contractuelle et que son statut est entièrement défini par la loi et les textes réglementaires d’application.
J’ai toujours souffert du fait qu’on considère qu’il y a là un privilège qui oppose – les médias et le pouvoir politique s’en servent – les fonctionnaires et les salariés du privé. Je pense que cela pose un problème complexe, à la fois du maintien de la spécificité du fonctionnaire et de la convergence nécessaire entre les deux grandes catégories. J’ai rencontré cette question dans une circonstances un peu particulière : en 1999, Martine Aubry, ministre de la Solidarité à l’époque et Michelle Demessine, secrétaire d’Etat au Tourisme, m’ont demandé de faire un rapport sur la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme. Il n’y a pas plus loin d’un fonctionnaire qu’un plagiste ou un serveur de restaurant, ce qui fait qu’en élaborant des propositions, il y en a eu 31 finalement, je me suis défendu évidemment, de donner l’impression que je voulais fonctionnariser les plagistes et les autres travailleurs du tourisme. Mais dans le débat que j’ai eu avec eux et avec leurs employeurs, a finalement a émergé l’idée, formulée par les saisonniers eux-mêmes et leurs organisations syndicales : on veut un statut. Comment s’en est-on sorti ? dans le même esprit que j’ai exposé tout à l’heure, en faisant un projet de loi et en imaginant les projets de décrets associés, puis en faisant des propositions sur ce que devrait être les améliorations à apporter aux conventions collectives et les partenariats dans le secteur. C’est finalement cet ensemble cohérent et divers que l’on a appelé « statut des travailleurs saisonniers du tourisme ». Il n’a évidemment rien à voir avec le statut général des fonctionnaires, mais il participe néanmoins d’une volonté politique exprimée par sa base législative.

R.C. Je ne me permettrais pas de vous faire des compliments, mais je pense que c’est la position juste. S’il y a statut, il existe un minimum de droits de nature non contractuelle. Et effectivement, même des travailleurs dont la situation est la plus fragile devraient en bénéficier.

A.LP. L’existence en France d’un Statut général des fonctionnaires et de personnels sous statuts dans les entreprises publiques est justifiée par le service de l’intérêt général dans une conception extensive du service public. La revendication d’un « statut du travail salarié » ou d’une « réappropriation sociale » de leur condition par les salariés du secteur privé suggère l’idée d’une convergence des « statuts ». Pensez-vous qu’il pourrait y avoir là dans l’avenir une base d’action pour le mouvement syndical ?

R.C. Je ne me sens pas autorisé à répondre à cette question car elle est de la responsabilité des syndicats, c’est à eux de définir leurs priorités. Faudrait-il homogénéiser les statuts ? Je suppose que cela soulève des problèmes très difficiles. Par contre il me paraît être incontestablement de la responsabilité des syndicats de salariés, à défaut de faire converger les statuts, au moins de défendre la consistance des statuts, même s’ils demeurent différents, et aussi de militer pour renforcer les statuts les plus fragiles. C’est en effet un champ stratégique de lutte contre la précarité qui est une menace pour l’ensemble des salariés.

A.LP. Dans la crise financière qui s’est développée au cours de l’année passée, on a relevé le caractère d’ « amortisseur social » du service public. Partagez-vous cette appréciation ? Quelles conséquences en tireriez-vous ?

R.C. Non seulement les services publics, mais plus largement les protections de notre système social ont effectivement joué un rôle d’amortisseur en préservant des services et des ressources qui n’étaient pas emportés par la folie de la spéculation financière. Même le Président de la République l’a reconnu. La conséquence logique de ce constat serait qu’il faudrait défendre et même renforcer ces garde-fous face à l’hégémonie du marché. Mais il ne semble pas que ce soit la voie que l’on emprunte actuellement.

« Devoir d’obéissance » – « Droit de désobéissance » ?

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (VII)

 

Un colloque sur le thème  » Faire des choix ? Les fonctionnaires dans l’Europe des dictatures 1933-1948″ s’est tenu les 21-22-23 février 2013. Il était organisé par le Conseil d’Etat et l’Ecole des hautes études en sciences sociales ». Il a été introduit par le Président de la République François Hollande et le Vice-Président du Conseil d’Etat Jean-Marc Sauvé dans le grand amphithéâtre de la Sorbonne. Au cours de ces travaux il a été souvent fait référence au principe hiérarchique et aux dispositions du Statut général des fonctionnaires sur le sujet. Le texte qui suit s’inscrit dans cette réflexion.

 

Le « devoir d’obéissance » comme son corollaire le « droit à la désobéissance » sont des raccourcis commodes mais qui peuvent trahir la volonté du législateur s’ils sont employés en oubliant les idées qui les sous-tendent. Observons tout d’abord que ces expressions ne figurent pas dans le statut général des fonctionnaires, et s’il en est ainsi, ce n’est pas par inadvertance, mais parce que, ayant porté le projet de loi relatif aux droits et obligations des fonctionnaires devant le Parlement en 1983, je peux témoigner que telle était bien notre intention.

Le sujet est traité par l’article 28 de la loi du 13 juillet 1983 constituant le Titre 1er du Statut général des fonctionnaires. On peut l’analyser en quatre propositions.

Première proposition, « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées ». S’il est fait référence à l’organisation hiérarchique et, par là, au principe hiérarchique lui-même dont on ne saurait contester l’existence et la nécessité, l’obligation en appelle surtout à la responsabilité du fonctionnaire. L’exécution des tâches laisse place à l’initiative et repose sur l’exercice personnalisé d’une compétence.

Deuxièmement, « Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique … ».  Cette conformité n’est pas soumission aveugle. Il n’est pas écrit que le fonctionnaire doit se borner à exécuter les ordres de son supérieur. Dans  les fonctions qu’il assume, il garde une certaine marge d’appréciation sur les moyens à mettre en œuvre et  sur les objectifs poursuivis C’est d’ailleurs la condition de son efficacité.

Troisièmement, « … sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Cette rédaction a été reprise, pour l’essentiel, d’un arrêt du Conseil d’État (CE, Langneur, 10 novembre 1944). Elle doit tout d’abord être comprise à la lumière des deux règles précédentes. Elle situe ensuite l’obligation de conformité face à des conditions spécifiées : existence d’un ordre, illégalité de celui-ci appréciée y compris en son caractère manifeste par le fonctionnaire qui le reçoit, atteinte portée à un intérêt général dont la gravité est là encore jugée par l’agent destinataire de l’injonction. Cela ne saurait être réduit à un droit à la désobéissance, ni légitimer n’importe quel « désobeisseur ».

Quatrièmement, « (Le fonctionnaire) n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés ». C’est là une interprétation très dialectique du principe hiérarchique qui inscrit le fonctionnaire au sein d’un « travailleur collectif » correspondant à une fonction publique définie par le pouvoir politique. Cette disposition dit l’essentiel de l’esprit de service public ayant présidé à l’écriture de l’article 28 du Statut général en centrant le comportement du fonctionnaire sur sa responsabilité.

En ce 30e  anniversaire du Statut général des fonctionnaires, il est bon de rappeler qu’il a été fondé sur la conception du fonctionnaire-citoyen, disposant de la plénitude des droits de tout citoyen avec, au surplus, l’obligation du service de l’intérêt général et de la responsabilité que cela implique. Le Statut général des fonctionnaires « à trois versants » (fonction publique de l’État, territoriale, hospitalière) a été expressément élaboré sur des valeurs historiquement fondées : d’égalité d’accès aux emplois publics (sur la base de l’article 6 de la Déclaration des droits de 1789) ; d’indépendance, impliquant la séparation du grade propriété du fonctionnaire et de l’emploi à la disposition de l’administration (par référence à la loi sur les officiers de 1834) ; de responsabilité, obligeant le fonctionnaire à rendre compte de son administration (article 15 de la Déclaration des droits).

Au-delà des formulations expresses du droit positif, le respect et l’approfondissement de ces principes restent la meilleure garantie d’une fonction publique intègre, socialement efficace, finalisée par l’intérêt général. Pour autant, leur évocation ne dispensera jamais le fonctionnaire d’une interrogation permanente sur son éthique propre  dont il ne trouvera pas la définition dans un code de déontologie, quand bien même celui-ci pourrait faire œuvre utile de pédagogie. Au moment du choix vital, c’est la responsabilité personnelle qui tranche. Jamais Jean Moulin n’aurait trouvé dans les seules écritures la raison de son engagement.

 

« Obligation de réserve »

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (VI)

Cet article, publié dans une tribune du Monde daté du 1er février 2008 est, depuis, le plus consulté de ce blog.

 

 » Les fonctionnaires, citoyens de plein droit . Leur statut accorde la liberté d’opinion aux agents publics. Il ne leur impose pas d’obligation de réserve »

« Deux hauts fonctionnaires viennent d’être sanctionnés de manière hypocrite en étant démis de leurs fonctions pour s’être exprimés en tant que citoyens sur certains aspect du fonctionnement du service public. Le premier, Yannick Blanc, directeur de la police générale à Paris, pour une déclaration jugée inopportune sur l’opération de juillet 2006 de régularisation des parents étrangers d’enfants scolarisés. Le second, Jean-François Percept pour des appréciations générales sur sa condition de fonctionnaire

La question n’est pas ici de porter un jugement sur le fond de ces déclarations, mais de savoir si ces deux fonctionnaires, et plus généralement le fonctionnaire, ont le droit d’émettre publiquement une opinion et jusqu’à quel point. De savoir si le fonctionnaire est un citoyen comme un autre. Pour avoir conduit l’élaboration du statut général des fonctionnaires entre 1981 et 1984, je crois pouvoir témoigner utilement sur le sens des dispositions en vigueur. C’est à tort que l’on évoque à ce propos l’article 26 du statut général des fonctionnaires qui traite du secret professionnel et de la discrétion professionnelle. Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel, soit que les faits qu’ils apprennent dans l’exercice de leurs fonctions leur aient été confiés par des particuliers, soit que leur connaissance provienne de l’exercice d’activités auxquelles la loi, dans un intérêt général et d’ordre public, a imprimé le caractère confidentiel et secret. Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tout ce dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. Dans les deux cas considérés, ce n’est pas du tout de cela qu’il s’agit.

Même si ce n’est pas sans rapport, on ne saurait non plus se référer principalement à l’article 28 qui pose le principe hiérarchique dans les termes suivants :  » Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public.  » Le fonctionnaire garde donc une marge d’appréciation des ordres qu’il reçoit. On ne saurait sans méconnaître la loi contester au fonctionnaire cette liberté qui, avec la bonne exécution des tâches qui lui sont confiées, participe de sa responsabilité propre. Mais les deux cas évoqués relèvent d’autant moins de cette règle que le premier a fait ses déclarations alors que son supérieur hiérarchique, le préfet de police, était parfaitement informé, et que le second n’évoquait aucunement ses propres activités.

Reste donc le principe posé dès l’article 6 de la loi du 13 juillet 1983, qui s’exprime de manière on ne peut plus simple :  » La liberté d’opinion est garantie aux fonctionnaires. «  La première conséquence est d’entraîner un autre principe : celui de non-discrimination des fonctionnaires ; toute discrimination entre les fonctionnaires fondée sur leurs opinions politiques, religieuses ou philosophiques, sur leur état de santé, leur handicap, leur orientation sexuelle, leur origine ou leur appartenance ethnique est interdite.

La deuxième conséquence est de permettre au fonctionnaire de penser librement, principe posé dès l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui vaut pour les fonctionnaires comme pour tout citoyen :  » Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi.  »

Ce principe a été repris dans la loi de 1983 et un large débat s’est ouvert aussi bien avec les organisations syndicales qu’au Parlement sur la portée et les limites de la liberté d’opinion qu’il convenait éventuellement de faire figurer dans le statut lui-même, sous la forme, d’une part, de la liberté d’expression et, d’autre part, de l’obligation de réserve. J’ai rejeté à l’Assemblée nationale le 3 mai 1983 un amendement tendant à l’inscription de l’obligation de réserve dans la loi en observant que cette dernière  » est une construction jurisprudentielle extrêmement complexe qui fait dépendre la nature et l’étendue de l’obligation de réserve de divers critères dont le plus important est la place du fonctionnaire dans la hiérarchie  » et qu’il revenait au juge administratif d’apprécier au cas par cas. Ainsi, l’obligation de réserve ne figure pas dans le statut général et, à ma connaissance, dans aucun statut particulier de fonctionnaire, sinon celui des membres du Conseil d’Etat qui invite chaque membre à  » la réserve que lui imposent ses fonctions « .

En définitive, la question est plus politique que juridique et dépend de la réponse à la question simple : le fonctionnaire est-il un citoyen comme un autre ? Dans notre construction sociale, est-il un sujet ou un citoyen ? Dans les années 1950, Michel Debré donnait sa définition :  » Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait « , c’était la conception du fonctionnaire-sujet. Nous avons choisi en 1983 la conception du fonctionnaire-citoyen en lui reconnaissant, en raison même de sa vocation à servir l’intérêt général et de la responsabilité qui lui incombe à ce titre, la plénitude des droits du citoyen.

C’est cette conception qui est en cause dans les mesures d’intimidation précédemment évoquées prises au plus haut niveau de l’Etat, préliminaires d’une vaste entreprise de démolition du statut général des fonctionnaires programmée pour 2008. Il est grand temps que s’élève la voix des esprits vigiles.

Anicet Le Pors »

 

Rendre la justice du droit d’asile – l’Humanité, 19 février

«Il faut une culture humaniste pour rendre la justice»

 

Entretien réalisé par Marie Barbier

 

Ancien ministre de la Fonction publique et conseiller d’État honoraire, Anicet Le Pors est, depuis 2000, président de section à la Cour nationale du droit d’asile. Dans son dernier livre, il raconte sa fonction de « juge de l’asile » (éd. M. Houdiard, 2010).

Quelle est votre vision du droit d’asile ?

Anicet Le Pors. La France a une tradition de terre d’asile, dont l’expression la plus forte se trouve dans la Constitution de 1793 : « Le peuple français (…) donne l’asile aux combattants de la liberté, il le refuse aux tyrans. » On retrouve cette notion dans la Constitution de 1946, où toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur le territoire de la République. Enfin, l’article 53-1 de la Constitution précise que la France garde le droit d’accueillir qui elle veut sur son sol.

Comment travaillez-vous à la CNDA ?

Anicet Le Pors. Nous recevons un courrier chez nous qui nous annonce les séances à venir, treize dans une demi-journée, en général un mois avant. Je connais alors le nom du requérant, son âge, sa nationalité, le nom de son avocat et pas beaucoup plus ! Je me renseigne alors pour savoir la situation de ces pays. Ces recours exigent une connaissance parfaite de la situation géopolitique puisque nous jugeons sur les craintes de persécutions. J’arrive à l’audience avec une fiche plus ou moins détaillée par affaire avec les questions que je vais poser pendant la séance. Une fois qu’on a fini la séance publique, il y a un délibéré. On reprend les affaires une par une et on se prononce sur chacune. La qualité de réfugié doit être reconnue à toute personne « craignant avec raison d’être persécutée ». Comment appliquez-vous cela ? Anicet Le Pors. Il y a tout dans ces mots. « Craignant » donne la dimension subjective à appréhender. On peut même penser qu’en fonction de l’état psychologique du demandeur, on peut donner ou refuser l’asile. « Avec raison » montre qu’il faut malgré tout se référer à une base objective : la situation du pays et l’État de droit dans lequel on juge. Le résultat de l’appréciation résulte de la combinaison de ces deux dimensions, subjective et objective.

Comment savoir si le demandeur face à vous dit la vérité ?

Anicet Le Pors. Trois questions caractérisent le comportement du juge. D’abord, doit-il appliquer le droit ou rendre la justice ? Le droit est un instrument. La culture et le contexte jouent nécessairement dans le rendu de la justice. Si on ne sait pas que Chopin, Garibaldi ou Marie Curie ont été accueillis en France, on applique bêtement les règles de droit. Deuxième question : la preuve de la crainte de persécution est-elle nécessaire ? Aucun texte ne la demande. Le guide du HCR précise que, in fine, le doute doit bénéficier au demandeur. Cela renvoie à l’intime conviction du juge. Troisième question : que faire vis-à-vis du mensonge ? Je défends l’idée qu’il est inévitable. Face à des obstacles de plus en plus élevés, il est normal que le demandeur d’asile y réponde par un ajustement de sa demande. Cela va d’un dossier quelque peu enjolivé, jusqu’à la fabrication complète du récit. Ce mensonge doit être replacé dans la crédibilité de l’ensemble. Ce n’est pas parce des erreurs révèlent un mensonge que cela affecte tout le récit. Tout est une question de dosage…

Quelles seraient les priorités d’une réforme de l’asile en France, selon vous ?

Anicet Le Pors. Le premier niveau de réflexion doit être philosophique et politique : quelle attitude adopter vis-à-vis des étrangers qui frappent à notre porte ? Le citoyen d’ici forge sa citoyenneté en décidant ce qu’il fait des citoyens d’ailleurs. Ensuite, il y aurait beaucoup à faire qui ne coûterait pas très cher : supprimer les listes de pays d’origine sûrs, permettre aux avocats d’intervenir plus tôt… Mais j’ai des doutes sur la volonté du gouvernement de réformer le droit d’asile.

Quand il était candidat, François Hollande avait proposé de ramener la durée du traitement des dossiers à six mois (il est aujourd’hui d’environ 15 mois). Qu’en pensez-vous ?

Anicet Le Pors. Jacques Chirac avait dit pareil, ça n’est pas possible. Quand l’Ofpra rejette une demande, la personne a un mois pour déposer son recours alors que le délai pour les autres juridictions est de deux mois, ce n’est pas juste. Je suis pour revenir à un délai de droit commun de deux mois. Ensuite, la personne peut demander l’aide juridictionnelle, il faut le temps d’étudier le dossier, au minimum un mois. Ensuite il faut convoquer les avocats, le requérant, que le rapporteur travaille son rapport, que le président l’étudie, etc. on est déjà à six mois, sans compter l’Ofpra. En serrant tout, on pourrait peut-être arriver à un an, mais moins ça n’est pas possible.

La version courte de cet entretien a été publié dans l’Humanité du 19 février 2013

Lire aussi :
Reportage à la Cour nationale du droit d’asile : Au tribunal des réfugiés, ils jouent leur dernier recours

Sur la « base commune » du 36° congrès du PCF

36e congrès du PCF  réuni du 7 au 10 février : ou comment exister. Le parti a accumulé les enjolivures. La discussion a porté sur une « base commune » qui, précise-t-on, n’est pas un programme mais un « Humanifeste » pour un « communisme de nouvelle génération » faisant le « choix de l’humain ». Apollinaire est appelé en renfort : « Il est grand temps de rallumer les étoiles … ». Une réunion préparatoire antérieure s’était gravement penchée sur la féminisation des noms : faut-il écrire « élus » et « élues » ou bien « élu-e-s » ; c’est cette dernière solution, de massacre de la langue, qui a été finalement retenue. Dans un flot de généralités ampoulées, je me suis efforcé de repérer mes centres d’intérêt : la sécurisation de l’emploi, l’asile, les institutions, la propriété publique, la laïcité, le socialisme et le communisme.

En écho à la revendication de la CGT d’un « nouveau statut du travail salarié », sinon de ma proposition « pour un statut des travailleurs salariés du secteur privé », on peut lire  « Chaque travailleur disposerait d’un socle de droits individuels garantis collectivement opposable  à tout employeur … ». Positif, mais quel est le mode de ce « collectivement » ? La loi ou le contrat ?

J’ai cherché en vain quelque chose sur l’asile, voire sur l’immigration. Seulement : « Nous sommes pour une citoyenneté de résidence et nous défendons le droit de vote des étrangers vivant dans notre pays ». C’est vraiment court et cela laisse place à toutes les traductions démagogiques.

La position du PCF sur les institutions n’a pas changé : il est pour une VIe République ; mais encore ? « Une VIe  République où l’exercice de la démocratie ne consistera pas à abdiquer son pouvoir de citoyenne ou de citoyen. La nouvelle constitution devra être élaborée dans un vaste débat et soumise à un référendum ». Puis le texte se prononce en faveur d’une rupture avec le présidentialisme, contre le cumul des mandats en nombre et en durée, pour la délibération collective, la proportionnelle, la parité, l’initiative populaire des lois, contre la professionnalisation de la politique, pour un  statut de l’élu et une vraie démocratie locale. Le propos est d’une grande généralité et on ne saura pas quelles institutions garantira la souveraineté nationale et populaire – notamment dans le cadre de l’Union européenne -, on ne saura pas grand chose sur les moyens de la démocratie directe et notamment sur la place du référendum, le régime parlementaire n’est pas évoqué en tant que tel et n’est pas caractérisé, l’élection du président de la République au suffrage universel n’est pas contestée, l’articulation entre institutions nationales et supranationales est inexistante, il n’y a pas de véritable projet constitutionnel garant d’une conception cohérente des institutions françaises.

En matière de propriété publique, on est loin de la focalisation sur le « seuil minimum de nationalisation » des années 1970-1980. On ne saurait écarter un renouvellement de la pensée sur le sujet, mais dans la « base commune » on est réduit au minimum : «  Notre exigence de démocratie rend nécessaire l’accès de toutes et tous aux savoirs. Nous proposons une véritable démocratie économique et sociale  qui renforcera le droit du travail, instaurera l’exercice de nouveaux droits et pouvoirs, pour les salarié-e-s dans les entreprises et transformera les structures juridiques qui fondent aujourd’hui la propriété du capital et son pouvoir absolu, en s’appuyant sur des formes diverses de propriété publique et sociale.». Puis, plus loin : « Nous voulons, sous de multiples formes, engager un grand mouvement d’appropriation sociale (entreprises et pôles publics, coopératives, SCOP …). Vague, le mot nationalisation n’est cité à aucun moment, sans explication.

La rédaction sur la laïcité commence par une mise en garde : « Ainsi nous refusons la conception qui ferait de la laïcité un principe de stigmatisation et d’exclusion. Nous refusons aussi cette conception qui ferait de l’espace public un lieu aseptisé où l’on ne s’efforcerait que d’être semblables aux autres, les convictions des individus étant refoulés dans une « sphère privée ».  Outre la maladresse qui consiste à dire d’abord ce que la laïcité n’est pas, en défensive dans une situation où la laïcité subit des remises en causes qui semblent ignorées des rédacteurs, il faut relever la confusion faite entre égalité juridique des citoyens et singularité de la personne, traitant de façon péjorative la « sphère privée ». Le texte poursuit : « c’est là qu’elle (la laïcité) doit tisser la toile des valeurs communes qu’il faut sans cesse continuer. Nous voulons porter une vision de la laïcité, qui garantisse la liberté de conscience ; l’égalité des droits et l’indépendance de l’l’État à l’égard de toute religion, de toute autorité hormis la souveraineté populaire. Aussi nous nous opposons à tous les intégrismes qui instrumentalisent les religions à des fins politiques qui portent atteintes aux libertés et à la dignité humaine, en particulier à la dignité des femmes ».  Confusion là encore entre indépendance et neutralité de l’État. Le texte reste dans l’état d’esprit de la contribution remise par Marie-George Buffet à la commission Stasi en 2003 sur le thème de la « laïcité ouverte », dans le même temps où Nicolas Sarkozy optait pour une « laïcité positive ».

Reste le sort fait au socialisme et au communisme puisque le texte se veut plus un acte de sens qu’un projet ou un programme. Pour le socialisme c’est simple : il est récusé puisque le mot n’est utilisé qu’au passé à propos de « Marx et les penseurs du socialisme », c’est-à-dire au XIXe siècle, ou par rapport à « l’effondrement des premières tentatives de ruptures avec le capitalisme du XXe  siècle se réclamant du socialisme» ; le concept est donc regardé comme archaïque ou définitivement disqualifié puisqu’il n’est évoqué nulle part ailleurs. Le communisme fait l’objet d’une tentative de définition bien embrouillée et bien peu convaincante : « nous nommons communisme l’incessant mouvement démocratique d’appropriation citoyenne du monde et de partage des avoirs, des savoirs et des pouvoirs qui enverra aux oubliettes l’ancien régime du capitalisme et  fera grandir l’humain dans l’humanité ». Difficile de faire plus inconsistant.

Il y a un moment pour dire : « Le roi est nu ».

Entretien avec Anicet Le Pors (propos recueillis par Mattias Guyomar) – Les Cahiers de la Fonction publique, n° 329 janvier-février 2013)

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (V)

 

1 – En votre qualité de « père du statut général », quelle est la principale difficulté que vous avez rencontrée, il y a 30 ans ?

Nous n’avons pas rencontré d’obstacle majeur. La première difficulté a été de faire admettre que les nouvelles garanties statutaires prévues par la nouvelle politique de décentralisation  en faveur des agents  agents des collectivités territoriales devaient s’inscrire dans le cadre d’une fonction publique de « carrière » et non d’ « emploi » que semblait préférer le ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre. L’arbitrage du Premier ministre, Pierre Mauroy, nous a été heureusement favorable. Le débat parlementaire sur les droits et obligations des fonctionnaires – loi du 13 juillet 1983 – a été vif puis s’est apaisé faute de justification de l’opposition, au point que j’ai espéré un moment un vote unanime de l’Assemblée nationale comme pour le statut de 1946, mais le contexte n’était pas le même qu’à la Libération. Il y a eu aussi de fortes réserves des élus, craignant voir leurs prérogatives réduites par le statut. Enfin, les préventions de certains syndicats n’ont pu être dissipées qu’au prix d’une concertation sans précédent qui a eu parfois pour effet de retarder les réformes, concernant la titularisation des contractuels, par exemple.

 2 – Avec le recul, l’entreprise menée il y a 30 ans a-t-elle atteint l’objectif que vous poursuiviez ?

Je le pense. Les valeurs du service public et de la fonction publique ont été constamment affirmées. C’est aujourd’hui plus de quatre millions de fonctionnaires qui disposent dans les trois fonctions publiques de garanties avancées dans le système de la carrière, avec un effet d’entraînement possible, par référence,  sur les contractuels, les salariés sous statuts des entreprises publiques, voire les salariés du privé. De très nombreux droits des fonctionnaires ont été créés ou consacrés par la loi. Deux déceptions : une politique salariale vite contrainte et le volet des réformes administratives très contrarié.

3 – Le statut général est régulièrement la cible d’attaques. Lesquelles ont été les plus violentes ? Comment y a-t-il résisté ?

L’attaque la plus violente a été, sans conteste, celle menée contre la création d’une troisième voie d’accès à l’ENA, reconnaissant l’attachement au service public dans l’exercice, pendant un certain temps et à un niveau suffisant, d’activités syndicales, associatives, ou électives, avec comme conséquences l’organisation d’un concours séparé et des places réservées dans tous les corps, il compris les « grands corps ». Cette réforme mettait en cause une certaine conception de l’élitisme. Depuis, il y a eu la loi Galland du 13 juillet 1967 qui a profondément dénaturé les dispositions statutaires de la fonction publique territoriale ; puis les changements des statuts de services et d’organismes administratifs entrainant ceux des personnels ; de très nombreuses lois qui, sous prétexte  de modernisation et de mobilité, ont entraîné régressions et confusions ; en dernier lieu, une « révolution culturelle » avait été prophétisée en 2007, par élargissement du champ de contrats de droit privé négociés de gré à gré, cette entreprise a échoué. Si le statut a résisté néanmoins c’est, à mon avis, pour quatre raisons : son unité était fondée sur des valeurs républicaines : égalité, indépendance, responsabilité ; son architecture juridique en quatre titres combinait rationnellement unité et diversité des fonctions publiques ; malgré des contradictions, le soutien des fonctionnaires, de leurs organisations syndicales, de la hiérarchie administrative et d’une large partie de l’opinion publique ; enfin, le rôle d’ « amortisseur social » révélé par les services publics – et au premier rang la fonction publique – dans la crise depuis 2008.

4 – Pour l’avenir, quelles sont les pistes de consolidation voire d’amélioration du statut que vous envisagez ?

Je ne suis peut être pas le mieux placé pour dire ce que sera l’avenir du statut, mais j’ai la conviction qu’il n’y a pas de texte sacré et qu’un texte qui n’évoluerait pas serait menacé de sclérose et de disparition. Une réforme importante me semble être de donner une traduction opérationnelle à la mobilité dont j’ai voulu qu’elle soit regardée comme une « garantie fondamentale » et non une obligation ; jusqu’à présent nul n’y est parvenu. J’attache aussi une importance particulière aux efforts de rationalisation – voire de modélisation – qui devraient s’appliquer à la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences ainsi qu’aux choix budgétaires. Des progrès significatifs pourraient être faits rapidement dans l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques. Je trouve également intéressant de réfléchir à l’instauration de double ou  de triple carrière dans une vie professionnelle. Je pourrais signaler encore bien d’autres chantiers, mais je veux, pour terminer, évoquer une question qui me tient particulièrement à cœur : le rapprochement des situations des salariés du secteur public et du secteur privé. Pour que les fonctionnaires cessent d’être considérés – à tort et de façon démagogique – comme des privilégiés, il faut qu’ils s’intéressent, eux qui possèdent un statut, aux salariés qui n’ont pas de statut. Si le code du travail peut, au sens large, être regardé comme le statut des travailleurs du secteur privé, il convient, à mon avis, de renforcer la base législative permettant une meilleure sécurisation, sur toute une vie, des parcours professionnels. C’est une idée que j’ai développée dans la Revue du droit du travail (mars 2010) sous le titre « Pour un statut des travailleurs salariés du secteur privé ».

Quel avenir pour le statut ? – Les Cahiers de la Fonction publique, n° 329 janvier-février 2013

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (IV)

 

Dans une société en crise, la fonction publique et les fonctionnaires en subissent les effets : blocage des rémunérations, compression des effectifs, réduction de la dépense publique, affaiblissement de la motivation, atonie des syndicats. La notion d’intérêt général s’en trouve affectée au profit d’objectifs individuels. L’esprit de service public est affirmé avec moins de conviction entraînant de multiples constructions déontologiques.

Dans les conditions d’un libéralisme idéologique dominant dans cette crise, il est inévitable que soit contestée toute construction rationnelle, finalisée par des valeurs historiquement fondées, solidement ancrée dans un État de droit expérimenté, servie par des agents publics compétents, traditionnellement attachés au bien commun. Tel est le sort du statut général des fonctionnaires, enjeu politique de première importance au cours des dernières années.

Mais comme le soutenait Friedrich Hölderlin « Là ou est le danger, là est ce qui sauve ». La crise, fondamentalement crise de civilisation, invite à une réflexion générale sur la marche du monde. L’avenir du statut général des fonctionnaires en France en est inséparable. Pour autant, cette exception française que constitue le statut ne dispense pas d’en approfondir les principes et les moyens, fruits d’une évolution historique fondatrice du pacte républicain. Davantage que par le passé peut être, il convient de mieux situer la spécificité du travail des fonctionnaires dans l’ensemble du monde salarial et du mouvement social.

 

1.    Le XXIe  siècle, « âge d’or » du service public

Dans la crise, la mondialisation est souvent réduite à ses aspects financiers. Elle est en réalité un moment important de l’histoire de l’humanité, une extension de nombre de problèmes à l’ensemble de la sphère terrestre, une prise de conscience de l’unité de destin du genre humain plus forte que jamais. Elle concerne en réalité  tous les aspects de l’activité humaine, des télécommunications  à la mise en place de juridictions internationales. Edgar Morin parle à ce sujet de « métamorphose ». Les écrivains Patrick Chamoiseau et Édouard Glissant lancent un manifeste pour la satisfaction de besoins de « haute nécessité ». Déjà les travaux de Vatican II évoquaient la « destination universelle » de certains biens[1]. Au-delà des manifestations du développement inégal, des frontières existantes, la mobilité tend à devenir un droit, au sens qu’envisageait Emmanuel Kant dans Projet pour la paix perpétuelle : « La Terre étant une sphère, ne permet pas aux hommes de se disperser à l’infini, mais les contraint, malgré tout, à supporter leur propre existence ». C’est dans le contexte de cette mutation d’émergence de valeurs universelles qu’il convient de se placer pour envisager l’avenir des services publics.

La conscience émergente d’un intérêt général du genre humain pose nécessairement la question de la base matérielle, de la propriété publique, plus exactement de l’appropriation sociale nécessaire pour traduire la destination universelle des biens publics. On peut penser évidemment d’abord au traitement de l’eau dont il est évident aujourd’hui qu’il doit être mis au service de toutes les populations de la terre, où qu’elles se situent. Mais pourquoi ce qui est vrai et assez généralement admis pour ce qui concerne la ressource eau ne le serait pas pour bien d’autres ressources du sol et du sous-sol ? Est-il admissible, à notre époque, que les gisements de pétrole ou d’uranium, par exemple, soient appropriés par les seuls possesseurs de la surface du sol sur lesquels s’exerce une souveraineté que seul les mouvements contingents de l’histoire ont déterminée ? Le raisonnement vaut a fortiori pour nombre de services.  Il faut donc réfléchir et proposer des appropriations mondiales ou internationales correspondant à ces nécessités de notre temps

L’exigence d’une propriété publique étendue au niveau mondial va de pair avec celle qui doit conduire à définir des services publics à ce niveau. On n’imagine pas que le contrôle aérien, par exemple, puisse être abandonné aux règles du marché ; que les compagnies aériennes privées pourraient s’en remettre à la « main invisible » ou à la « concurrence libre et non faussée » pour déterminer les niveaux de vol ou les couloirs de circulation. De plus en plus de services publics seront nécessaires dans l’avenir et c’est dans le cadre de cette hypothèse que l’on doit placer la réflexions et les propositions ; des services publics industriels et commerciaux correspondant à la gestion des biens reconnus comme biens communs : l’eau , certaines productions agricoles et alimentaires, des ressources énergétiques ; des services techniques : les télécommunications, certains transports, l’activité spatiale et météorologique, de nombreux domaines de la recherche scientifique, des services d’assistance médicale ; des services essentiellement administratifs organisant la coopération des pouvoirs publics nationaux et internationaux dans de multiples domaines : la sûreté sous de multiples aspects – la lutte contre les trafics de drogues, les agissements mafieux, les actions terroristes, la répression des crimes de droit commun – la recherche d’économies d’échelle, la suppression des doubles emplois, etc.

Ce sont toutes ces réflexions qui permettent de parler du XXIe  siècle comme « l’âge d’or » potentiel du service public au niveau mondial, ce qui ne constitue en rien une négation des niveaux national et continental, en l’espèce pour ce qui nous concerne, européen.

 

2.    Le statut, pièce maîtresse du pacte républicain

La seconde guerre mondiale avait été suivie d’une période d’une trentaine d’années de forte croissance et d’économie administrée – dans notre pays, la  planification « à la française » regardée comme une « ardente obligation » par le général de Gaulle ; le choix de l’ « impératif industriel » à la fin des années 1960 –. A suivi, à partir du milieu des années 1970 une nouvelle période de même durée dominée par l’économie libérale, la concurrence et la pratique managériale, faisant disparaître ce qu’on pourrait appeler l’ « administration rationalisante » – suppression du Commissariat général du Plan, de la DATAR, du Conseil national d’évaluation, etc . – Cette période a débouché sur la crise que l’on sait qui a rendu nécessaire une mobilisation des États, à la fois collectivement sous forme de sommets  des chefs d’État et dans chaque pays. Il est donc question du « retour de l’État », mais sous quelle forme et avec quel contenu ? Il y a là ne opportunité pour mettre la question des services publics au cœur du raisonnement. D’autant plus que la crise a montré le rôle bénéfique de ceux-ci, notamment, comme l’ont souligné nombre d’observateurs en tant qu’« amortisseur social » : en raison de la masse de pouvoir d’achat que représente le service public, concernant l’emploi du fait des garanties statutaires qui y ont cours, considérant les régimes de protection sociale et de retraite ; mais aussi d’un point de vue éthique, la fonction publique, notamment, étant un lieu d’intégrité face à l’immoralité affichée par certains acteurs financiers.

Cette situation invite prioritairement à réinvestir le champ des idées et des principes fondateurs du pacte républicain  et de la citoyenneté : une conception de l’intérêt général qui n’est pas en France la somme des intérêts particuliers, une affirmation du principe d’égalité qui doit tendre à l’égalité sociale au-delà de l’égalité juridique, une exigence de responsabilité que fonde le principe de laïcité. Il convient dans ce cadre de rappeler et d’approfondir les principes qui régissent le service public (égalité, continuité, adaptabilité) et plus spécialement ceux de la fonction publique rappelés par ailleurs : égalité, indépendance, responsabilité[2].

Aucun texte n’est sacré, le statut général pas plis que les autres. Aussi attaché que nous puissions être à la construction mise en place il y a trente ans et qui a bien résisté, un texte qui n’évolue pas en fonction des besoins publics, des progrès technologiques, voire du contexte international, risque la sclérose puis la disparition. Dans le contexte actuel, historique et immédiat, il revient à l’administration et aux organisations syndicales de désigner les chantiers qui devraient être regardés comme prioritaires. On peut néanmoins en identifier quelques uns :

– une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences. À cet égard, la fonction publique peut se prêter à une rationalisation poussée, voire à une certaine modélisation. Une tentative avait été amorcée en ce sens au début des années 1980 – modèle CHEOPS .

– la mise en œuvre de la double carrière – sur la base, par exemple, du rapport de Serge Vallemont –. On peut difficilement admettre qu’une carrière complète de fonctionnaire, susceptible de s’étendre dans l’avenir sur 45 ou 50 ans le soit sur la base d’une activité unique, voire même d’un seul métier ou d’une même fonction. Cela entrainerait la nécessité d’une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe aujourd’hui.

– la réforme des conditions d’affectation, de détachement et, plus généralement, de mobilité. L’article 14 du titre 1er du statut a posé la mobilité comme « garantie fondamentale » des fonctionnaires.

– l’amélioration de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publique. Les nombreux rapports réalisés depuis une dizaine d’années sur le sujet n’ont pratiquement pas été suivis d’effet[3].- la remise en ordre des classements indiciaires et statutaires. Les « gels statutaires » successifs sont contraires à une gestion efficace des personnels et des qualifications.

– la résorption de la précarité et la titularisation des contractuels indûment recrutés sur des emplois permanents ; contrairement à l’esprit et souvent à la lettre, les contractuels des fonctions publiques représentent un cinquième du total des effectifs.

–  l’instauration de modalités sérieuses de négociation et de dialogue social, en particulier sur la base du rapport de Jacques Fournier consacré à cette question.

–  le développement de l’évaluation des politiques publiques ; la mise en place d’une véritable politique de rationalisation des choix budgétaires.

 

3.    Le statut, une forte référence sociale

L’idée souvent présente dans l’opinion publique lorsqu’est abordée la question des fonctionnaires et de leur statut est de savoir s’il s’agit d’une catégorie indûment privilégiée par rapport aux autres salariés du secteur privé régis par des contrats individuels ou collectifs réglementés cependant par le code du travail. Dès lors surgit une autre question : faut-il rapprocher les situations et, dans l’affirmative, en prenant comme référence sociale les fonctionnaires ou les salariés du privé ? Dans une situation de crise, plus encore qu’à tout autre moment, il convient de se prononcer sur ces questions qui ne peuvent être éludées par les fonctionnaires eux-mêmes et leurs organisations syndicales, pas plus que par la hiérarchie administrative et les responsables politiques.

« Le fonctionnaire est, vis-à-vis de l’administration, dans une situation statutaire et réglementaire » selon l’article 4 du titre 1er du statut général des fonctionnaires qui, au nombre de 4,3 millions sont régis par ce statut. Sont également placés sous statuts spécifiques environ un million de salariés d’entreprises et d’organismes publics. Ensemble, ces travailleurs placés sous statuts législatifs représentent 20 % de la population active du pays.  Il en est ainsi parce qu’ils sont chargés de missions de service public, inspirées par l’intérêt général défini sur le terrain politique. S’ensuivent des sujétions appelant, en contrepartie, des garanties statutaires. On notera d’ailleurs que ces garanties ont eu un effet protecteur pour l’ensemble des salariés, la différence des situations ne pouvant excéder certaines limites. Un « scénario gris » de confusion public-privé pourrait, à l’inverse, faire disparaître ces garanties.

Dès lors, la contradiction à résoudre est la suivante : comment sécuriser et améliorer la situation sociale de l’ensemble des salariés, tout en respectant la spécificité des missions de l’agent public ?  Les libéraux sont favorables à la banalisation de la situation des agents publics, considérant ce qu’ils appellent une « particularité » comme une anomalie ; la solution est donc alors la généralisation du contrat comme moyen de droit commun de recrutement des agents public[4]. À l’inverse, le sociologue Robert Castel constatant la dégradation de la situation salariale, une « dé-collectivisation » qui isole l’individu, une extension de la précarité, préconise un renforcement de l’intervention de l’État et un « nouveau compromis social »[5]. Lors de son récent congrès, la CGT a également retenu comme revendication majeure un « nouveau statut du travail salarié » prévoyant la garantie de droits cumulables et transférables au fur et à mesure des mobilités, des évolutions de carrière et de salaire tout au long de la vie professionnelle. La voie retenue par la confédération semble, d’une part privilégier l’amélioration des conventions collectives existantes par rapport à la revendication législative et, d’autre part, traiter de manière indifférenciée les salariés du privé et les fonctionnaires et autres agents publics[6]. La question de la sécurisation des parcours professionnels était également sous-jacente dans les récentes discussions entre organisations patronales et syndicales sur le marché du travail ayant abouti le 11 janvier à un accord entre le MEDEF, la CFDT, la CFTC et la CGC.

Il s’ensuit que les fonctionnaires doivent eux même s’interroger sur le « statut » des travailleurs sans statuts. Une évolution des esprits est nécessaire pour, à la fois, garantir les droits des salariés au long de leur vie professionnelle tout en maintenant la spécificité des agents publics. D’où la nécessité d’un « statut des travailleurs salariés du secteur privé » à côté du statut général des fonctionnaires et des statuts des agents des entreprises publiques[7]. Mais on ne saurait valablement parler de « statut des travailleurs salariés » que  par l’élaboration d’un corpus de dispositions législatives du code du travail ayant cette destination, accompagnées d’accords contractuels négociés par branches et entreprises et de partenariats pertinents.

Sur ces bases, à la fois homogènes et différenciées, pourrait alors être organisée la convergence des politiques sociales tendant à l’amélioration conjointe du statut général des fonctionnaires, des statuts des agents des entreprises publiques et du « statut des travailleurs salariés du secteur privé », ces statuts s’inscrivant, ensemble, dans un contexte de promotion de biens et services communs, d’affirmation de valeurs universelles,  d’approfondissement de nos principes républicains et de consolidation de la cohésion sociale.

[1] Voir aussi : A. Le Pors, Pendant l          mue le serpent est aveugle, Albin Michel, 1993 et Éloge de l’échec, Le Temps des Cerises éditeur, 1999.

[2] Voir dans le présent numéro A. Le Pors, « D’un statut à l’autre » ; p.  . Les valeurs n’étaient pas ignorées par le Rapport Silicani, Les 75 preières pages, dur un total de 146 leur étaient consacrées sans cependant que des conséquences concrètes en soient tirées.

[3] Notamment : – Rapports au ministre de la Fonction publique du Comité de pilotage pour l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques, Piloter l’accès aux emplois supérieurs, la Documentation française, mars 2002 ; Promouvoir la logique paritaire, la Documentation française, septembre 2003 ; Vouloir l’égalité, la Documentation française, septembre 2005.

[4] C’est la démarche représentée par la loi Galland du 13 juillet 1987 dénaturant profondément le Titre III du Statut général des fonctionnaires relatif à la Fonction publique territoriale. C’est aussi l’inspiration du rapport annuel du Conseil d’État de 2003 su le rapport de Marcel Pochard Perspectives pour la fonction publique et du Livre blanc de Jean-Ludovic Silicani d’avril 2008.

[5] R. Castel, La montée des incertitudes, Seuil, 2009.

[6] Le Peuple, n° 1686, juin 2009.

[7] Pour plus de développement voir : A. Le Pors, « Pour un statut des travailleurs salariés du secteur privé », Revue de droit du travail, mars 2010.

 

MÉDAILLE DE LA FONCTION PUBLIQUE FRANCAISE Les Cahiers de la Fonction publique, n° 329 janvier-février 2013

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30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (III)

 

En même temps qu’était lancée l’élaboration du nouveau statut général des fonctionnaires au printemps 1982, un concours a été organisé par le ministère de la Fonction publique et des Réformes administratives pour créer une médaille symbolisant la conception française de la fonction publique. A cette fin, un concours a été organisé par la direction des Monnaies et Médailles. Son thème, explicité par le ministre, était « unité et diversité de la fonction publique française ».

Un jury a été constitué, une trentaine d’artistes ont concouru. Les projets produits ont apporté des enseignements sur lde regard que portaient les candidats sur la fonction publique : la SNCF et la Sécurité sociale – qui ne font pas partie de la fonction publique – étaient souvent évoquées ; ils ne faisaient guère de différence entre fonction publique et service public. C’est finalement le sculpteur Michel Baduel, lauréat de nombreux concours, qui l’emporta.

L’avers présente une solide architecture de caractères élégants annonçant le thème « Fonction publique française ». C’est l’arrière-plan qui répond au sujet du concours : l’unité est affirmée par une France stylisée sur laquelle s’applique un faisceau centrifuge pouvant représenter tout à la fois la décentralisation – alors une priorité du gouvernement – et le rayonnement de la conception de la fonction publique française à l’étranger.

Le revers est le résultat d’une discussion avec l’artiste qui avait proposé une figuration traditionnelle. Le choix a finalement été fait d’exprimer à la fois la modernité de l’administration française et une conception du fonctionnement administratif où « l’interdépendance des fonctions l’emporte sur la hiérarchie des pouvoirs ». D’où le graphisme retenu : un circuit électronique imprimé se superposant sur la droite de la face à une symbolique « kafkaienne » (organigramme ou bunker administratif) évoluant vers la gauche en une composition harmonieuse.

La médaille de la Fonction publique a été frappée à plusieurs centaines d’exemplaires. Dans le cadre de la nouvelle politique de la  Monnaie de Paris elle n’est plus commercialisée, sinon en plusieurs dizaines d’exemplaires.

D’un statut à l’autre – Les Cahiers de la Fonction publique, n° 329 janvier-février 2013

30° anniversaire du Statut Général des Fonctionnaires (II)


Les anniversaires valent d’être célébrés parce qu’ils invitent à s’interroger sur le moment dans lequel s’inscrit  l’événement considéré, à la fois comme point d’aboutissement et comme point de départ. Le statut général des fonctionnaires a une histoire et demeure un enjeu. C’est dans le cadre de cette réflexion que l’architecture statutaire conçue et construite entre 1981 et 1984 peut être regardée comme un événement marquant qui mérite d’être rappelé.

Il convient de se souvenir, en effet, que si notre pays s’est doté depuis des siècles d’une fonction publique d’État forte et structurée, celle-ci  a, jusqu’à la première moitié du XXe siècle été dominée par le principe hiérarchique qui faisait du devoir d’obéissance du fonctionnaire sa principale vertu. Il s’en est suivi que l’amélioration de la condition des fonctionnaires s’est effectuée par la voie jurisprudentielle qui a conduit parfois à parler de « statut jurisprudentiel » tandis que les fonctionnaires et leurs organisations redoutaient la mise en place d’un « statut carcan »[1].

C’est dire combien – si on néglige le statut corporatiste instauré par le régime de Vichy en 1941 – le statut général des fonctionnaires de la loi du 19 octobre 1946 a constitué un changement profond des dispositions législatives les concernant et des mentalités. Il portait, certes, la marque de son époque, il reflétait nécessairement l’état de l’administration et de la société au lendemain de la seconde guerre mondiale. C’est ainsi, par exemple, que, dans le statut de 1946, on ne considère pas l’organisation des fonctionnaires en « corps », mais en « cadres », ce qui correspond aujourd’hui à une tout autre conception.

La constitution de la Ve République opérant une nouvelle répartition des champs respectifs de la loi et du décret, l’ordonnance du 4 février 1959, nouveau statut général des fonctionnaires, n’en modifia pas, pour l’essentiel, le contenu.

L’alternance politique de 1981 invitait à revoir l’ensemble des dispositifs statutaires des agents publics. Nommé ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives, délégué auprès du Premier ministre, je connaissais assez bien le droit de la fonction publique et ses problèmes pour y avoir exercé des activités professionnelles et syndicales pendant près d’une trentaine d’années dans plusieurs administrations. Mais, surtout, j’avais choisi comme directeur de mon cabinet, René Bidouze, un fonctionnaire du ministère des Finances, en même temps que responsable syndical de haut niveau, qui avait occupé la fonction de secrétaire général de l’Union générale des fédérations  de fonctionnaires CGT pendant plusieurs années. Expert des questions de la fonction publique, il était très apprécié des responsables des autres organisations syndicales, ce qui était un atout incontestable dans l’exercice de fonctions ministérielles comportant d’importantes séquences de négociation.

Nous avions une idée assez claire de ce qu’il convenait de faire pour la fonction publique de l’État. Mais ce qui décida de l’engagement des réformes fut la priorité fixée par le Président de la République en faveur de la décentralisation dont le maître d’œuvre était le ministre de l’Intérieur chargé des collectivités territoriales, Gaston Defferre. Ce dernier était bien décidé à renforcer les garanties statutaires des agents de ces collectivités, jusque là régis par le Livre IV du Code des communes, mais il nous sembla rapidement qu’il n’envisageait cette opération que par la réforme des dispositions existantes qui s’inscrivaient dans la conception d’une fonction publique « d’emploi » – centrée sur les qualifications professionnelles d’un métier – alors que nous entendions renforcer le champ de la fonction publique « de carrière » – considérant l’ensemble d’une vie professionnelle dans une fonction – qui était celle des fonctionnaires de l’État. J’obtins du Premier ministre de pouvoir intervenir en ce sens à l’ouverture du débat à l’Assemblée nationale sur le projet de loi de décentralisation, le 27 juillet 1981, soit à peine plus d’un mois après mon entrée au gouvernement[2].

Dès lors, se développa entre les deux ministères une confrontation qu’Olivier Schrameck, alors conseiller technique au cabinet du ministre de l’Intérieur rapporte ainsi[3]. « Pour [le ministre chargé de la fonction publique], la construction du nouveau statut général, qui constituait sa tâche essentielle, était l’occasion d’assurer l’unification de la fonction publique autour des principes qu’il avait proclamés. Jacobin de tempérament et tout particulièrement méfiant à l’égard des tentations clientélistes des élus, il était résolu à n’accorder à l’autonomie des collectivités locales que ce qui lui était constitutionnellement dû. Il voyait aussi dans une nouvelle construction statutaire homogène, l’occasion d’étendre son influence et celle de son ministère, cantonnées jusque là à la fonction publique de l’État, le statut des agents locaux étant géré par la direction générale des collectivités locales du ministère de l’Intérieur. À l’occasion d’une communication en conseil des ministres du 31  mars 1982, il avait d’ailleurs d’emblée fait adopter un cadre d’orientations générales qui portait fortement sa marque ».

Olivier Schrameck, décrit alors les péripéties qui ont suivi et les positions des différents partenaires : ministres de l’Intérieur et de la Fonction publique, élus et leurs associations, syndicats. Il conclut :

« Et le dispositif cohérent mais complexe en définitive adopté d’une loi constituant un socle commun, partie intégrante des statuts de deux fonctions publiques différentes, dans l’attente de la fonction publique hospitalière, fut acquise par l’arbitrage d’un Premier ministre particulièrement sensible pour des raisons plus politiques qu’administratives à l’argumentation de son [ministre de la Fonction publique]. Ce compromis fut ainsi la traduction d’un rapport de forces. »

Si l’analyse d’ensemble d’Olivier Schrameck correspond à la réalité, on ne commentera pas ses appréciations imaginaires sur les motivations qu’il prête au ministre de la Fonction publique. Cela dit, on notera qu’en effet, la plupart des élus locaux – et leurs associations – n’accueillirent pas avec faveur la perspective de voir les agents des collectivités territoriales placés sous les mêmes dispositions statutaires générales que celles des fonctionnaires de l’État, craignant de voir leurs prérogatives limitées de ce fait. Quant aux syndicats, s’ils étaient dans l’ensemble favorables à la novation statutaire, ils ne marchaient pas du même pas, ce qui a entrainé l’échelonnement des différentes lois de 1983 à 1986.

Rapidement s’est imposée l’idée d’une architecture d’ensemble rassemblant les différentes catégories d’agents publics concernées. La difficulté était alors de combiner : unité du dispositif et diversité des activités et des fonctions. J’ai estimé que l’unité devait être assurée moins par la règle, par la norme juridique, que par l’invocation de principes républicains, fondés sur notre tradition culturelle, historique, politique de l’intérêt général et du service public. Essentiellement trois principes :

– le principe d’égalité, par référence à l’article 6 de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen de 1789, basant l’accès aux emplois publics sur les « vertus » et les « talents » des citoyens, dont nous avons tiré la conséquence que c’est par la voie du concours que l’on accède aux emplois publics.

– le principe d’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique – il s’agit de celle du fonctionnaire et non de l’administration – associé à la séparation du grade et de l’emploi, caractéristique du système dit « de la carrière » par opposition au système « de l’emploi ». Il s’agissait de la généralisation d’une conception ancienne, mais qui, jusque-là, ne figurait pas expressément dans le statut. Une loi de 1834 sur l’état des officiers disposait en effet que « si le grade appartient à l’officier, l’emploi appartient au Roi ».

– le principe de responsabilité qui trouve sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits et qui fait du fonctionnaire un citoyen à part entière pour assumer pleinement sa responsabilité de service public : « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration ». Cette conception du fonctionnaire-citoyen s’opposait à celle du fonctionnaire-sujet, survivance de la domination du principe hiérarchique.

J’ai parcouru la France pour développer ces idées. Une médaille de la Fonction publique française a été frappée par la Monnaie de Paris pour en symboliser et en matérialiser l’expression (voir ci-après).

Le respect de la diversité des fonctions publiques imposait une traduction spécifiée des dispositions relatives à chacune d’elles. D’où cette architecture d’un statut général unifié, articulé en quatre titres pour une fonction publique « à trois versants » : en facteur commun, les droits et obligations des fonctionnaires dans une définition extensive (Titre I), la fonction publique de l’État (Titre II), la fonction publique territoriale (Titre III), la fonction publique hospitalière (Titre IV).

Le débat au Parlement ne présenta pas de difficulté particulière. Le soutien des groupes communiste et socialiste était acquis. L’opposition de droite fit monter en première ligne Jacques Toubon et Philippe Séguin qui m’accusèrent, d’abord de vouloir faire un statut « communiste », puis « socialiste » ; je leur répondis qu’il s’agissait d’un statut républicain. Leurs critiques s’amenuisèrent au fil du débat, faute de justifications sérieuses. J’ai espéré, un moment, un vote unanime de l’Assemblée nationale sur le nouveau statut. Mais à l’exception de quelques personnalités – tel Olivier Stirn – cela ne se produisit pas, en raison du ressentiment consécutif à l’alternance politique de 1981. J’eus l’occasion, à la fin du débat, de rencontrer Michel Debré qui m’aborda de manière courtoise. Il conclut ainsi notre échange : « Finalement, je pense que la bonne solution se situe entre nos deux positions »[4].

On aboutit donc finalement aux quatre lois suivantes, alors même que je n’étais plus au gouvernement pour la dernière d’entre elles :

– Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, titre 1er du Statut général des fonctionnaires (SGF).

– Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, titre II du SGF.

– Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, titre III du SGF.

– Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, titre IV du SGF.

À cette construction devait s’ajouter la prise en compte de certains agents d’établissements publics, notamment ceux de la recherche, par une loi du 15 juillet 1982. Ils ont été placés sous les dispositions du titre 1er du statut général, en situation très dérogatoire.

Satisfaisante au plan intellectuel, cette construction présentait un « maillon faible » : la fonction publique territoriale où les agents avaient une culture sensiblement différente de celle des fonctionnaires de l’État, des relations particulières avec les élus détenteurs du pouvoir hiérarchique, un particularisme lié à celui des collectivités territoriales. Il fallait surtout s’attendre à ce que les élus s’efforcent de reprendre la main à la première occasion. On ne tardera pas à s’en apercevoir, même si, pour l’essentiel,  l’unité statutaire des fonctions publiques ne sera pas remise en cause[5].

Par rapport aux statuts antérieurs, les apports du nouveau statut général constitué par les lois de 1983, 1984 et 1986 ont été très importants. On peut les résumer de la façon suivante.

Pour l’ensemble des fonctionnaires couverts par le Titre 1er du statut, on peut énumérer, dans l’ordre des articles : le remplacement de la bonne moralité comme condition d’accès à la fonction publique par les mentions figurant au bulletin n° 2 du casier judiciaire ; la suppression des références à la tuberculose, au cancer et aux maladies mentales (art. 5) ; la liberté d’opinion (art. 6) ; le remplacement de la nature des fonctions par la notion de condition déterminante de l’exercice des fonctions dans les recrutements séparés hommes-femmes ainsi que la publication tous les deux ans d’un rapport sur l’égalité (art. 6 bis et s.) ; le droit à la négociation sur les rémunérations, les conditions et l’organisation du travail reconnu aux organisations syndicales (art. 8) et le dépôt d’un rapport tous les deux ans (art. 15)  ; le droit de grève (art. 10) ; la mobilité entre et à l’intérieur des fonctions publiques comme garantie fondamentale (art. 14) ; le droit à la formation permanente (art. 22) ; l’obligation d’information (art. 27) ; etc. Pour les fonctionnaires de l’État qui disposaient déjà du statut général, dans le Titre II : la 3e  voie d’accès à l’ENA (art. 19) ; l’institution de la liste complémentaire (art. 20) ; de la mise à disposition (art. 41) ; la titularisation des contractuels (art. 73) ; etc. Par ailleurs, dans le domaine réglementaire ou des circulaires, par exemple : la circulaire du 7 août 1981 sur la pleine compétence des comités techniques paritaires ; la circulaire du 24 août 1981 sur l’utilisation des locaux administratifs pour des activités autres que de service. On soulignera particulièrement, avant même l’entrée en vigueur du nouveau statut, les décrets du 28 mai 1982 (droit syndical dont l’heure mensuelle d’information syndicale, les nouvelles compétences du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État, des commissions administratives paritaires, des comités techniques paritaires, des comités d’hygiène et de sécurité.

Cette réforme bénéficia du soutien constant du Premier ministre, Pierre Mauroy, et des membres de son cabinet chargés de la fonction publique, Bernard Bruhnes, Christian Rollet et, surtout, Bernard Pêcheur. Pierre Mauroy avait été professeur de l’enseignement technique,   il connaissait bien et estimait la fonction publique. Après avoir lui-même exercé des responsabilités syndicales, il gardait d’étroites relations avec la Fédération de l’éducation nationale (FEN), principale organisation syndicale de la fonction publique. On lui doit son arbitrage de départ en faveur d’une fonction publique « de carrière » pour l’ensemble des fonctionnaires. Cette position était d’autant plus méritoire qu’il était, comme Gaston Defferre, maire d’une grande ville – respectivement Lille et Marseille – et, par là, sensible aux réticences des maires vis-à-vis des nouvelles dispositions statutaires, soupçonnées de renforcer le pouvoir central.

Les relations avec l’Élysée étaient très différentes. Le président François Mitterrand ne s’intéressait guère à la fonction publique et les conseillers techniques de son cabinet chargés de la fonction publique – Jeanette Laot, Robert Chéramy puis Ségolène Royal – se contentèrent de se tenir informés du travail effectué. Le président François Mitterrand intervint néanmoins en deux occasions. La première fois, lorsque je présentai en conseil des ministres le projet de loi sur la réglementation du droit de grève dans les services publics – qui aboutira à la loi du 19 octobre 1982. Je fus alors soumis à un véritable grand oral sur mes intentions et les différentes formes d’exercice du droit de grève. La seconde fois, à l’occasion de la présentation, en conseil des ministres également, d’un projet de Charte des relations entre l’administration et les citoyens. J’envisageais cette charte comme le pendant politique, pour tous les citoyens, du statut général pour les fonctionnaires. Il s’agissait, au départ surtout, d’une codification des textes existants – informatique et libertés, accès aux documents administratifs, motivation des actes administratifs, archives – qui aurait été complété progressivement par de nouvelles dispositions de réformes administratives. Le président s’y opposa de manière assez véhémente en soutenant que c’était davantage par le changement des pratiques administratives et des mentalités plutôt que par la loi que l’on devait réformer l’administration. Il ne resta de cette entreprise que le décret du 28 novembre 1983 sur les relations entre l’administration et les usagers – il sera d’ailleurs abrogé à compter du 1er juillet 2007[6].

Ce n’est que récemment que j’ai pu connaître l’opinion de François Mitterrand sur les réformes statutaires de la période 1981-1984. Dans son livre Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Jacques Fournier[7], alors secrétaire général du gouvernement, écrit : « Anicet Le Pors, lui, n’était plus au gouvernement lorsque le président s’interrogea à haute voix, le 29 mai 1985, sur l’utilité de l’ensemble législatif concernant le statut de la fonction publique dont il avait été l’artisan. Passait ce jour-là en conseil des ministres le projet de loi sur la fonction publique hospitalière, dernier volet de cet ensemble. Le commentaire de Mitterrand est en demi-teinte :  » l’adoption de ce texte s’inscrit dans la logique de ce que nous avons fait. À mon sens ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux.  » Il évoque une  » rigidité qui peut devenir insupportable  » et des  » solutions discutables « . « On ne peut plus recruter un fossoyeur dans une commune sans procéder à un concours.  »  » Il est vrai que j’ai présidé moi-même à l’élaboration de ces lois. Peut-être n’ai-je pas été suffisamment informé. Tout ceci charge l’administration et conduit à la paralysie de l’État. Il reste que c’est la quatrième et dernière partie d’un ensemble. Je ne suis pas sûr, en définitive, que ces lois aient longue vie.  »

Ce trentième anniversaire témoigne de son erreur de jugement.

 

[1] Pour une analyse historique approfondie de la fonction publique, on consultera utilement le blog de René Bidouze :  http://renebidouze.over-blog.fr

[2] Projet qui aboutira à la loi de décentralisation du 2 mars 1982.

[3] O. Schrameck,  La fonction publique territoriale, Dalloz, 1995.

[4] Michel Debré, prolongeant la tendance hiérarchique antérieure, avait écrit dans La mort de l’État républicain (Gallimard, 1947 ), « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il  travaille et il se tait ». La remarque ici rapportée témoigne qu’il avait sensiblement évolué depuis.

[5] Ce fut le fait de la loi du 13 juillet 1987, dite « loi Galland », qui rétablit, dans la fonction publique territoriale,  la liste d’aptitude au lieu du classement par ordre de mérité du concours, supprima le conseil supérieur des fonctions publiques, réduisit les compétences des centres de gestion fusionnés avec les centres de formation,

réduisit les attributions du conseil supérieur de la fonction publique territoriale, remplaça les corps par des cadres d’emploi, encouragea le recours aux contractuels.  À la même époque fut supprimée la 3e voie d’accès à l’ENA et la loi du 19 octobre 1982 sur la réglementation du droit de grève dans les services publics.

[6] Ce qui n’a pas empêché, dans un même esprit, la publication depuis d’un Code de l’administration par Bernard Stirn et Simon Formery, Litec, 2008 (3e éd.)

[7] J. Fournier, Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008, p. 349-350.