L’EXCEPTION FRANCAISE DU SERVICE PUBLIC

AU SEIN DE  L’UNION EUROPÉENNE

Anicet Le Pors ancien Ministre de la Fonction Publique (1981-1984) actuel membre du Conseil d’Etat et Président de Section à la Cour nationale du droit d’asile (depuis 2000), montre à travers une interview en en quoi le service public est un enjeu dans le contexte actuel ; comment l’intégration européenne sous les dogmes libéraux est, pour les promoteurs de cette intégration – dont le pouvoir sarkozyste – un moyen essentiel pour atteindre leur objectif : la normalisation de la France qui résiste au modèle que l’on veut lui imposer ; enfin, que le contexte actuel nous donne les moyens d’une reconquête progressiste.

Quelle est l’importance du service public dans notre pays ? Est-ce un obstacle à la généralisation des lois du marché ?

En France, la fonction publique dans ses trois composantes (FPE, FPT, FPH) regroupe 5,2 millions de salariés (4,2 millions relevant du statut général des fonctionnaires et un million sous contrat de droit public que l’on assimile à des fonctionnaires). Si l’on y ajoute les personnels sous statut des entreprises et organismes publics, cela fait 6,4 millions. Et si l’on prend en compte les personnes qui occupent des emplois de service public dans divers organismes ou instances on aboutit à 7, 2 millions de salariés qui occupent un emploi de service public sur une population active de quelque 24 millions. Ce qui veut dire qu’en France, selon le mode de comptabilisation, entre 1/4 et 1/3 de la population active échappe(nt) à la loi d’airain de la concurrence puisque leur situation est statutaire (c’est à dire à base législative) et non contractuelle. Pour les libéraux, ce simple constat est inadmissible. En Allemagne ou en Grande Bretagne, pour des populations totales de même ordre de grandeur, il n’y a que 500 000 à 700 000 fonctionnaires, aux droits sociaux et syndicaux réduits, alors qu’en France la règle est la pleine citoyenneté. Est-ce à dire que la France est sur-administrée ? Non. Une récente étude du Centre d’analyse stratégique à montré récemment que le nombre d’emplois dans les administrations publiques (activités financées par les prélèvements obligatoires) plaçait la France en position moyenne avec 93 emplois publics pour 1 000 habitants, au même niveau que le Royaume Uni, entre les deux extrêmes : le Japon  avec 41 pour 1 000 et le Danemark 154 pour 1000. En France, le service public a été défini comme la réunion de trois éléments : une mission d’intérêt général (définie donc par le pouvoir politique), une personne morale de droit public et un droit et un juge administratif. Les coûts du service public devaient être couverts par l’impôt et non par les prix. Des sujétions de service public avaient comme contrepartie des prérogatives de service public et la responsabilité publique ne pouvait être recherchée que sur la base d’une faute d’une certaine gravité. Cette notion s’est complexifiée en raison même de son succès : le service public s’est étendu bien au-delà des fonctions régaliennes. Les interpénétrations du public et du privé se sont multipliées (concession, régie, associations) rendant plus floues les frontières les séparant. La loi qui régnait sur le service public a vu son champ disputé par le contrat.

La conception dominante dans l’Union européenne heurte t-elle frontalement cette conception ?

Alors que les critères de fonctionnement du service public sont en France : l’égalité, la continuité et l’adaptabilité, dans l’Union européenne ce sont ceux du traité de Maastricht (taux d’inflation, d’endettement, équilibre budgétaire) qui dictent les règles des activités tant publiques que privées… Il est clair que dans les traités européens le principe c’est la concurrence et le service public l’exception… C’est un débat difficile donc, mais il existe malgré tout quelques points d’appuis dont on peut disposer pour faire avancer une conception que je défends, non seulement parce qu’elle est française, mais parce que je pense que sa vocation universelle est plus affirmée que celle qui nous est opposée dans le débat européen. Il y a d’abord certains articles du traité sur l’Union européenne(s), comme celle de son article 14. Il y a aussi plusieurs arrêts de la Cour de justice des communautés européennes qui font, ponctuellement, plus de place aux services d’intérêt général. Et je veux signaler enfin un article auquel je suis spécialement attaché et que je n’ai jamais entendu évoquer par un dirigeant politique, fut-il de gauche, il s’agit de l’article 345 sur le fonctionnement de l’Union européenne ainsi libellé : « Les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres ». On peut donc nationaliser et européaniser. Alors, allons-y !

Est-ce dans ce contexte que s’explique l’offensive de Sarkozy contre le service public ?

Cette offensive ne date pas de 2007, ni même de 2002, elle  est très ancienne. Qu’il me soit permis de rappeler que ce môle de résistance au libéralisme économique de 5 millions de fonctionnaires et de 7 millions d’agents public a, pour ce qui concerne la fonction publique, été créé volontairement à partir de 1981 sur la base de trois principes. Le principe d’égalité (art. 6 de la DDHC de 1789) faisant du concours le mode de droit commun d’accès aux emplois publics. Le principe d’indépendance, caractéristique de la fonction publique de carrière fondé sur la séparation du grade et de l’emploi (loi de 1834 sur l’état des officiers). Le principe de responsabilité conférant aux fonctionnaires la plénitude des droits du citoyen(s) (art. 15 de la DDHC). Sur cette base a été créée cette fonction publique à trois versants (État, territoriale, hospitalière) dans le respect de l’unité et de la diversité de cet ensemble. Dans le même temps, d’importantes nationalisations étaient décidées en février 1982 accompagnées, malheureusement bien plus tard, des lois sur la démocratisation du secteur public et des lois Auroux. Une première attaque a été portée par la loi Galland du 13 juillet 1987, dénaturant la FPT (suppression des corps remplacés par des cadres, liste d’aptitude caractéristique du système antérieur des « reçus-collés », recours accru aux contractuels, …).  L’offensive s’est poursuivie jusqu’à nos jours. Or, c’est sous un gouvernement de gauche qu’a été réalisé le plus grand nombre de privatisations et de déréglementations. Si au fil des alternances, la droite n’a pas hésité à remettre en cause les mesures prises par la gauche, à l’inverse, la gauche est rarement revenue sur les atteintes portées par la droite au secteur public, au service public et à la fonction publique. Pour parler d’aujourd’hui, avant Nicolas Sarkozy, il y a eu la mise en œuvre de la LOLF à partir du 1er janvier 2006. Elle aurait pu être un véritable instrument de rationalisation de la dépense publique (elle a d’ailleurs été adoptée sans opposition au Parlement) ; elle a depuis révélé ses effets pervers, en raison notamment de la règle de la « fongibilité asymétrique » défavorable à l’emploi. Il y a aujourd’hui la mise en oeuvre de la RGPP dont le seul objectif réel est la réduction de la dépense publique, c’est-à-dire le renforcement de la pénurie dans les services publics de l’État centraux et déconcentrés ; ce qui ne manquera pas d’avoir des conséquences équivalentes dans les collectivités publiques, territoriales, hospitalières et de recherche. Réduction de la dépense publique qui n’a pas plus de justification que celle des effectifs puisque les dépenses de personnel de la fonction publique de l’État sont stables dans le budget général autour de 44 % et que les dépenses de la fonction publiques qui représentaient 8 % du PIB en 2000 ont régressé à 7,3 % en 2006…

 Au terme de cette offensive de dénaturation du « service public à la française », assistons t-on à un changement de conception de la fonction publique et du service public ?

Pour rester simple, il s’agit d’aligner le modèle français sur le modèle dominant en Union européenne en utilisant la fonction publique territoriale comme levier, cette dernière ayant été dénaturée continûment depuis la loi Galland de 1987 évoquée ci-dessus. L’offensive se poursuit et s’accélère : avec la loi dite de modernisation du 2 février 2007 tentant de gommer l’interface public-privé, le projet de loi sur la mobilité en panne au Parlement, en dernier lieu l’annonce de la suppression du classement de sortie de l’ENA ouvrant la voie à un népotisme généralisé. Cette démarche a été théorisée par le discours de Nantes du président de la République du 19 septembre 2007 et le Livre blanc de Jean Ludovic Silicani d’avril 2008. Elle peut être résumée ainsi : il s’agit, en privilégiant les premiers termes, d’opposer le contrat à la loi, le métier à la fonction, la performance individuelle à l’efficacité sociale. C’est une régression considérable qui met en cause une dimension essentielle de notre pacte républicain.

Le contexte de la crise est-il aujourd’hui favorable au développement de cette stratégie ?

La crise financière a apporté un démenti cinglant aux ultras libéraux et à leur option totalitaire. Ce système a spectaculairement démontré qu’il était source de gaspillages insensés, d’accentuation des inégalités, d’immoralité sociale. À l’inverse, Le service public a été largement reconnu comme un puissant « amortisseur  social » de la crise. Amortisseur social concernant le pouvoir d’achat global de la population en raison de la masse et de la permanence des revenus des agents du service public en dépit de l’insuffisance de leur progression. La consommation a moins diminué dans notre pays qu’ailleurs. Amortisseur social en matière d’emploi, les fonctionnaires et les agents des entreprises et organismes publics disposant, grâce à leurs statuts, d’une garantie d’emploi les mettant à l’abri du chômage technique et des plans sociaux. Amortisseur social du fait du principe de solidarité qui préside à l’organisation de la protection sociale et des systèmes par répartition des retraites qui prévalent encore dans le service public… Malgré l’échec retentissant de sa politique concernant aussi bien le pouvoir d’achat que l’emploi. Nicolas Sarkozy a déclaré qu’il entendait poursuivre les réformes dans le même sens, appliquer une véritable « révolution culturelle » dans la fonction publique. Il s’agit là d’une démarche insensée qui doit et peut être mise en échec. Il faut faire échec à la logique d’entreprise que le pouvoir veut instaurer dans le système de santé avec le projet de loi «  hôpital, patients, santé, territoires ». Il faut faire échec à l’idéologie managériale que le gouvernement voudrait imposer dans l’éducation et la recherche. Il faut faire échec au démantèlement du statut général des fonctionnaires ; faire respecter les principes républicains d’égalité, d’indépendance et de responsabilité sur lesquels il est fondé ; affirmer son caractère législatif contre une contractualisation envahissante, la recherche de l’efficacité sociale contre la performance individuelle, l’intérêt général contre la rentabilité financière. Il faut faire échec aux démarches obscurantistes qui, choisissant de s’en remettre au marché, ont démantelé les administrations et les organismes.

Faut-il également se placer résolument sur le terrain des valeurs et des propositions constructives ?

Défendre les statuts existant dans les administrations et les entreprises ou organismes publics, c’est aussi défendre les garanties de tous les salariés, du public comme du privé ! S’il n’est évidemment pas question de transformer tous les salariés en fonctionnaires, tous appellent une meilleure couverture sociale quel qu’en soit le nom. C’est ainsi qu’une étude dont j’avais été chargé en 1999 par Martine Aubry et Michèle Demessine sur « la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme » a débouché sur la proposition d’un « statut », défini comme la mise en cohérence de trente et une propositions (1). Depuis, dans le cadre de la réflexion sur la sécurisation des parcours professionnels, la CGT a avancé l’idée d’un « statut du travail salarié ». Il y a là une voie de recherche, à mes yeux essentielle, qu’il convient d’alimenter par un ensemble de propositions qui ne peuvent résulter que d’un travail de grande ampleur multidisciplinaire, mais qui aurait comme effet de montrer la convergence nécessaire des revendication de tous les salariés qu’ils soient sous statut ou sous contrat… S’agissant de la fonction publique, j’avancerais pour ma part les propositions suivantes : l’amélioration des conditions d’affectation, de détachement et plus généralement de mobilité ; une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences ; la mise en œuvre de la double carrière, ce qui nécessiterait une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe…

Faut-il inscrire la stratégie de reconquête du service public dans une perspective optimiste de leur développement au niveau mondial comme cadre de leur promotion en Europe et en France ?

La nécessité d’une propriété publique étendue va de pair avec celle qui doit conduire à définir des services publics à tous niveaux. De plus en plus de services publics seront nécessaires dans l’avenir au niveau mondial et c’est dans le cadre de cette hypothèse que nous devons placer nos réflexions et nos propositions. Des services publics industriels et commerciaux correspondant à la question des biens reconnus comme biens communs : l’eau , certaines productions agricoles et alimentaires, des ressources énergétiques ; des services administratifs relatifs à la production de services techniques…Le XXIe siècle peut et doit pour toutes ces raisons être l’ « âge d’or » des services publics. Compte tenu de son histoire et de son expérience dans ce domaine la France pourrait apporter une contribution éminente à cette ambition.

(1) A. Le Pors, Rapport sur la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme, La Documentation française, 1999.

 

LA CONCEPTION FRANCAISE DU SERVICE PUBLIC
EST-ELLE SOLUBLE DANS L’UNION EUROPÉENNE ?

Nous sommes à onze jours des élections des députés au Parlement européen, et si l’objet de ce débat n’est pas de prendre position en faveur de l’une ou l’autre des listes en compétition, rien ne nous interdit de situer notre réflexion dans ce contexte. Au surplus, la question s’y prête vraiment car au sein de l’Union européenne la notion de service public est un enjeu.

Si j’ai choisi ce thème, c’est qu’il traduit cet enjeu dans son ambivalence : ou bien la conception française du service public sera dénaturée et disparaîtra par dissolution au sein de l’Union européenne ; ou bien elle parviendra à s’imposer dans la construction d’une Europe démocratique, voire comme contribution à l’universalité.

Cela ne nous conduit pas à négliger le niveau national, bien au contraire. Car le champ de bataille est avant tout national et il est en pleine actualité avec l’offensive sarkozyste contre le service public, mais il est tout aussi nécessaire d’élargir le champ de la réflexion et le contexte et la conjoncture européenne nous y invitent.

Je voudrais donc montrer en quoi le service public est un enjeu dans le contexte actuel ; comment l’intégration européenne sous les dogmes libéraux est, pour les promoteurs de cette intégration – dont le pouvoir sarkozyste est un élément actif – un moyen essentiel pour atteindre leur objectif : la normalisation de la France qui résiste au modèle que l’on veut lui imposer ; enfin, que le contexte actuel nous donne les moyens d’une reconquête progressiste.

1. L’enjeu ? la réduction de l’importance et la dénaturation de la conception française du service public

1.1. L’importance du service public dans notre pays est un obstacle à la généralisation des lois du marché.

En France, la fonction publique – cœur du service public – dans ses trois composantes (FPE, FPT, FPH) regroupe 5,2 millions de salariés (4,2 millions relevant directement du statut général des fonctionnaires et un million sous contrat de droit public, également dans une positions statutaire). Si l’on y ajoute les personnels sous statut des entreprises et organismes publics, cela fait 6,4 millions. Et si l’on prend en compte les personnes qui occupent des emplois de service public dans divers organismes ou instances, on aboutit à 7,2 millions de salariés qui occupent un emploi de service public sur une population active de quelque 24 millions. Ce qui veut dire qu’en France, selon le mode de comptabilisation, entre un quart et près d’un tiers de la population active échappe à la loi d’airain de la concurrence puisque la situation de ces salariés est statutaire (c’est-à-dire à base législative) et non contractuelle.

Pour les libéraux, ce simple constat est inadmissible. En Allemagne ou en Grande-Bretagne, pour des populations totale de même ordre de grandeur, il n’y a que 500 000 à 700 000 fonctionnaires, aux droits sociaux et syndicaux réduits, alors qu’en France la règle est la pleine citoyenneté. Est-ce à dire que la France est sur-administrée ? Non. Une récente étude du Centre d’analyse stratégique (qui a remplacé le CGP) a montré que le nombre d’emplois dans les administrations publiques (activités financées par les prélèvements obligatoires) plaçait la France en position moyenne avec 93 emplois publics pour 1 000 habitants, au même niveau que le Royaume-Uni, entre les deux extrêmes : le Japon avec 41 pour 1 000 et le Danemark 154 pour 1000.

1.2. La conception française du service public est une exception

Mais il y a un autre aspect de l’exception française en matière de service public, profondément idéologique : depuis des siècles, on considère, en France, que le service public est ancré dans une conception de l’intérêt général qui ne se réduit pas à la somme des intérêts particuliers, mais constitue une catégorie éminente, essentiellement politique et donc contradictoire.

L’intérêt général ne se confond pas avec la notion d’ « optimum social » des économistes néo-classiques qui n’est que la « préférence révélée des consommateurs » : or le citoyen ne se réduit pas au consommateur, ni même au producteur.

De son côté, le juge administratif s’est bien gardé de donner une définition de l’intérêt général considérant que c’était la responsabilité du pouvoir politique dans le cadre d’un débat démocratique. Il ne s’en est servi que pour promouvoir des dérogations au principe d’égalité, pour justifier des actions positives « au nom d’un intérêt général ». C’est dans ce cadre culturel, qui plonge au plus profond de notre histoire, que s’est constituée en France à la fin du XIX° siècle une école française du service public qui a théorisé la notion.

Notion simple à l’origine, elle n’a cessé de se complexifier en raison même de son succès. Le service public a été défini comme la réunion de trois éléments : une mission d’intérêt général (définie donc par le pouvoir politique), une personne morale de droit public et un droit et un juge administratifs. Les coûts du service public devaient être couverts par l’impôt et non par les prix. Des sujétions de service public avaient comme contrepartie des prérogatives de service public et la responsabilité publique ne pouvait être recherchée que sur la base d’une faute d’une certaine gravité. Cette notion s’est complexifiée en raison même de son succès : le service public s’est étendu bien au-delà des fonctions régaliennes. Les interpénétrations du public et du privé se sont multipliées (concession, régie, associations) rendant plus floues les frontières les séparant. La loi qui régnait sur le service public a vu son champ disputé par le contrat.

1.3. La conception dominante dans l’Union européenne heurte frontalement cette conception

Ces contradictions ont pris une dimension particulière dans la confrontation avec la conception dominante au sein de l’Union européenne, essentiellement économique et non politique, comme en France. Alors que les critères de fonctionnement du service public sont en France : l’égalité, la continuité et l’adaptabilité, dans l’Union européenne ce sont ceux du traité de Maastricht (taux d’inflation, d’endettement, équilibre budgétaire) qui dictent les règles des activités tant publiques que privées.

Il y a quelques années, le rapport annuel du Conseil d’État constatait : « L’Union européenne fait pire que d’être hostile à la notion de service public : elle l’ignore ». Ce qui n’est pas tout à fait vrai, les mots « service public » figurent une fois, à l’article 93 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne à propos du remboursement de « servitudes » en matière de transports. Pour le reste, on le sait, il ne s’agit que de services d’intérêt économique général (SIEG) ainsi considérés à l’article 14 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne « Sans préjudice de l’article 4 du traité sur l’Union européenne et des articles 93, 106 et 107 du présent traité, et eu égard à la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union, l’Union et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application des traités, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d’accomplir leurs missions. » Or, on sait que la Commission a toujours refusé d’établir une directive-cadre sur ces services (transport, énergie, la poste) pourtant réclamée par pétition syndicale de plus d’un demi-million de signatures et plusieurs États. Pour autant les notions réductrices de « service universel » et de « droits des usagers » (dont on remarquera en passant le mauvais usage qui peut en être fait) sont entrées en vigueur.

Une notion de services d’intérêt général (SIG) apparaît dans le titre du protocole n° 26 du traité Lisbonne pour couvrir les notions de SIEG et de services non économiques d’intérêt général (SNEIG) ces derniers faisant l’objet de l’article 2 de ce protocole dans les termes suivants : « Les dispositions des traités ne portent en aucune manière atteinte à la compétence des États membres pour fournir, faire exécuter et organiser des services non économiques d’intérêt général ». On pourrait en déduire que, par application du principe de subsidiarité, les États membres restent maîtres de leurs SNEIG. À la suite de l’action menée contre la directive Bolkestein conduisant à libéralisation des activités de services (mais toutefois adoptée en décembre 2006 et qui doit être transposée en droit interne avant la fin de cette année), des « services sociaux d’intérêt général » (SSIG) comme le logement social, les soins de santé, l’aide à la petite enfance ont été exclus du champ d’application. Il incombe donc à chaque gouvernement, et pour ce qui nous concerne au gouvernement français, de dire quel est exactement le champ de ces SSIG pour notre pays. La discussion qui devait avoir lieu sur le sujet à l’Assemblée nationale le 12 mai a été reportée … au 11 juin et, fort courageusement, le gouvernement … se tait.

Il est clair que dans les traités européens le principe c’est la concurrence et le service public l’exception, ce que pose la rédaction de l’article 106 qui assujettit les SIEG aux règles de la concurrence en ajoutant simplement « dans les limites ou l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. »

Débat difficile donc, mais dans lequel il faut s’inscrire néanmoins, et je ne manque pas pour ma part de repérer les quelques points d’appui dont on peut disposer pour faire avancer une conception que je défends, non parce qu’elle est française, mais parce que je pense que sa vocation universelle est plus affirmée que celle qui nous est opposée dans le débat européen. Il y a d’abord certains articles du traité sur l’Union européenne, comme celle de son article 14 qui placent les SIEG parmi les valeurs de l’Union. Il y a aussi plusieurs arrêts de la Cour de justice des communautés européennes qui font, ponctuellement, plus de place aux services d’intérêt général.

Enfin, je veux signaler un article auquel je suis spécialement attaché et que je n’ai jamais entendu évoquer par un dirigeant politique, fut-il de gauche, il s’agit de l’article 345 sur le fonctionnement de l’Union européenne ainsi libellé : « Les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres ». On peut donc nationaliser et européaniser. Alors, allons-y !

2. C’est dans ce contexte que s’explique l’offensive de Sarkozy contre le service public

2.1. Il faut reconnaître que cette offensive n’a pas commencé en 2007, ni même en 2002 et qu’elle est très ancienne.

Qu’il me soit permis de rappeler que ce môle de résistance au libéralisme économique de 5 millions de fonctionnaires et de 7 millions d’agents public a été créé volontairement à partir de 1981 sur la base de trois principes.

– le principe d’égalité (art. 6 de la DDHC de 1789) faisant du concours le mode de droit commun d’accès aux emplois publics.
– le principe d’indépendance, caractéristique de la fonction publique de carrière fondé sur la séparation du grade et de l’emploi (loi de 1834 sur l’état des officiers) .
– le principe de responsabilité conférant aux fonctionnaires la plénitude des droits du citoyen (art. 15 de la DDHC).

Sur cette base a été créée cette fonction publique « à trois versants » (État, territoriale, hospitalière) dans le respect de l’unité et de la diversité de cet ensemble . Dans le même temps, d’importantes nationalisations étaient décidées en février 1982 accompagnées, malheureusement bien plus tard, trop tard, des lois sur la démocratisation du secteur public et des lois Auroux.

Une première attaque a été portée par la loi Galland du 13 juillet 1987, dénaturant la FPT (suppression des corps remplacés par des cadres, liste d’aptitude caractéristique du système antérieur des « reçus-collés », recours accru aux contractuels, etc.) ; sans grande réaction, il faut le reconnaître, des élus comme des syndicats. La 3° voie d’accès à l’ÉNA a été supprimée. La loi du 19 octobre 1982 sur la réglementation favorable du droit de grève a été abrogée. L’offensive s’est poursuivie jusqu’à nos jours, j’y reviendrai. Je veux encore rappeler que c’est sous un gouvernement de gauche qu’a été réalisé ou amorcé le plus grand nombre de privatisations (La Poste, France Télécom, Air France notamment) et de déréglementations et relever surtout que, au fil des alternances, si la droite n’a pas hésité à remettre en cause les mesures prises par la gauche, à l’inverse, la gauche est rarement revenue sur les atteintes portées par la droite au secteur public, au service public et à la fonction publique, comme s’il y avait là ce que les économistes appellent un « effet de cliquet » qui consacre, dans une démarche contre nature, ce que vos prédécesseurs ont fait.

Je veux encore mentionner que c’est de cette époque qu’a été amorcée la remis en cause du partage de la valeur ajoutée nationale entre les salaires et les profits quoiqu’en disent les commentateurs du récent rapport du directeur général de l’INSEE, Jean-Philippe Cotis. La quasi-totalité de ces commentateurs ont affirmé que ce partage est stable depuis vingt ans avec une part des salaires autour de 67 % du PIB. C’est vrai, mais ce n’est pas vrai depuis vingt-cinq ans, c’est-à-dire depuis le tournant libéral de 1983-1984. Par rapport à ce point haut atteint au terme d’une progression d’une vingtaine d’années, la perte est de 8 à 9 points de PIB, soit d’environ 150 milliards d’euros par an. Par rapport à la moyenne des années 1960-1970, la perte est de 3 à 4 points (soit deux à trois fois le plan de relance du gouvernement, 26 milliards d’euros). Je précise, s’agissant de la fonction publique, que cette inflexion a été initiée par Jacques Delors, alors ministre de l’Économie et des Finances, acceptant la désindexation des salaires par rapport aux prix en contrepartie d’un prêt de la Communauté européenne à la France de 4 milliards d’écus.

2.2. Aujourd’hui, se développe l’offensive sarkozyste sans précédent contre les services publics.

Je n’en évoquerai que les principales caractéristiques. Avant lui, il y a eu la mise en œuvre de la LOLF à partir du 1er janvier 2006. Elle aurait pu être un véritable instrument de rationalisation de la dépense publique (elle a d’ailleurs été adoptée sans opposition au Parlement) ; elle a depuis révélé ses effets pervers, en raison notamment de la règle de la « fongibilité asymétrique » défavorable à l’emploi. Il y a aujourd’hui la mise en oeuvre de la RGPP dont le seul objectif réel, au-delà des arguties, est la réduction de la dépense publique, c’est-à-dire le renforcement de la pénurie dans les services publics de l’État, centraux et déconcentrés ; ce qui ne manquera pas d’avoir des conséquences équivalentes dans les collectivités publiques, territoriales, hospitalières et de recherche. Réduction de la dépense publique qui n’a pas plus de justification que celle des effectifs puisque les dépenses de personnel de la fonction publique de l’État sont stables dans le budget général autour de 44 % et que les dépenses de la fonction publique qui représentaient 8 % du PIB en 2000 ont régressé à 7,3 % en 2006. Réduction de la dépense publique qui se pare indûment d’une volonté de rationalisation dont ne témoigne pas la règle-phare énoncée de non remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux. Il n’y a désormais rien qui puisse ressembler à l’opération de Rationaisation des choix budgétaires (RCB) qui se proposait d’être un véritable instrument de rationalisation des politiques publiques dans les années 1960 et que dans l’enthousiasme de 1968 nous avions traduite par « Révolution cubaine au budget » !

Il ne s’agit là d’ailleurs que d’un des nombreux exemples de la volonté du pouvoir de laisser libre cours à la seule règle de la concurrence. On n’a peut-être pas suffisamment relevé qu’au cours des dernières années ont été supprimés des nombreux organes dont la vocation était – à tort ou à raison – la rationalisation des politiques publiques. C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget. Ces suppressions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, la suppression de centres départementaux à Météo France, de l’autonomie de la Direction des Archives de France, ce qui de l’avis général va contrarier leurs missions de service public. La « main invisible » chasse la « main visible », comme la mauvaise monnaie chasse la bonne.

2.3. Au terme de cette offensive de dénaturation du « service public à la française », un changement de conception et de système de fonction publique qui représente la part prépondérante et la plus structurée du service public.

Pour rester simple, il s’agit d’aligner le modèle français sur le modèle dominant en Union européenne en utilisant la fonction publique territoriale comme levier, cette dernière ayant été dénaturée continûment depuis la loi Galland de 1987 évoquée ci-dessus. Olivier Schrameck, qui appartenait au cabinet de Gaston Defferre lors de l’élaboration du titre III du statut général relatif à la FPT, le ministre de l’Intérieur étant à l’époque partisan d’une fonction publique d’emploi, titrait en janvier dernier dans la Gazette des communes pour le vingt-cinquième anniversaire de la FPT « En 2009, la FPT à l’avant-garde de la FPE ».

L’offensive se poursuit et s’accélère : avec la loi dite de modernisation du 2 février 2007 tentant de gommer l’interface public-privé, le projet de loi sur la mobilité en panne au Parlement, en dernier lieu l’annonce de la suppression du classement de sortie des écoles de service public, à commencer par celui de l’ÉNA, ouvrant la voie à un népotisme généralisé. Cette démarche a été théorisée par le discours de Nantes du président de la République du 19 septembre 2007 et le Livre blanc de Jean Ludovic Silicani d’avril 2008. Elle peut être résumée ainsi : il s’agit, en privilégiant les premiers termes, d’opposer le contrat à la loi, le métier à la fonction, la performance individuelle à l’efficacité sociale. Ce serait une régression considérable qui mettrait en cause une dimension essentielle de notre pacte républicain.

Mais ne dramatisons pas non plus. Il y a loin de la coupe aux lèvres et la révolution statutaire sarkozyste qui tombe à contre-conjoncture, est loin d’être assurée de son succès. J’ai même de bonnes raisons de penser qu’elle a, au moins provisirement, été abandonnée. En témoigne également un supplément publicitaire du ministère de la Fonction publique en date de ce jour du journal Le Monde qui n’en dit pas un mot alors qu’elle était présentée il y encore peu de temps comme la grande affaire. L’action des fronctionnaires et la crise sont passés par là.

3. Il importe donc de mettre en place une stratégie de reconquête au-delà de la simple défense du service public

3.1. Le contexte de la crise est aujourd’hui favorable au développement de cette stratégie

La crise financière a apporté un démenti cinglant aux ultras libéraux et à leur option totalitaire. Ce système a spectaculairement démontré qu’il était source de gaspillages insensés, d’accentuation des inégalités, d’immoralité sociale. À l’inverse, l’existence, en France, d’un secteur public et de services publics importants a été saluée de toute part comme un atout.

Le service public a été largement reconnu comme un puissant « amortisseur social » de la crise.
– amortisseur social concernant le pouvoir d’achat global de la population en raison de la masse et de la permanence des revenus des agents du service public en dépit de l’insuffisance de leur progression. La consommation a moins diminué dans notre pays qu’ailleurs.
– amortisseur social en matière d’emploi, les fonctionnaires et les agents des entreprises et organismes publics disposant, grâce à leurs statuts, d’une garantie d’emploi les mettant à l’abri du chômage technique et des plans sociaux.
– amortisseur social du fait du principe de solidarité qui préside à l’organisation de la protection sociale et des systèmes par répartition des retraites qui prévalent encore dans le service public.
– amortisseur social et éthique quant à la dénonciation de l’immoralité des pratiques scandaleuses de financiers sans scrupule, bénéficiant de larges appuis politiques, indifférents à la misère des plus pauvres, ce qui souligne par là même l’atout que constitue un service public et plus spécialement une fonction publique fondée sur des principes républicains et reconnus comme modèle d’efficacité sociale et d’intégrité.

Malgré l’échec retentissant de sa politique concernant aussi bien le pouvoir d’achat que l’emploi. Nicolas Sarkozy a déclaré qu’il entendait poursuivre les réformes dans le même sens, appliquer une véritable « révolution culturelle » dans la fonction publique. Il s’agit là d’une démarche insensée qui doit et peut être mise en échec.

Il faut faire échec à la logique d’entreprise que le pouvoir veut instaurer dans le système de santé avec le projet de loi « hôpital, patients, santé, territoires », véritable machine de destruction de l’accès aux soins pour tous.

Il faut faire échec à l’idéologie managériale que le gouvernement voudrait imposer dans l’éducation et la recherche ; il doit revenir sur les suppressions massives de postes et la mastérisation ; retirer son décret sur les enseignants chercheurs.

Il faut faire échec au démantèlement du statut général des fonctionnaires ; faire respecter les principes républicains d’égalité, d’indépendance et de responsabilité sur lesquels il est fondé ; affirmer son caractère législatif contre une contractualisation envahissante, la recherche de l’efficacité sociale contre la performance individuelle, l’intérêt général contre la rentabilité financière.

Il faut faire échec aux démarches obscurantistes qui, choisissant de s’en remettre au marché, ont démantelé les administrations et les organismes que j’ai cités qui, quels qu’aient été leurs défauts, avaient vocation à évaluer et rationaliser les politiques publiques.

3.2. Il ne suffit pas de défendre, il faut se placer résolument sur le terrain des valeurs et des propositions constructives

Le pouvoir ne méconnaît pas l’importance de l’idéologie. Le Livre blanc de Jean-Ludovic Silicani y consacre les 75 premières pages des 146 pages du rapport, pour les oublier totalement au moment de passer aux propositions. C’est pourquoi j’ai tenu, dès le départ de cette intervention à rappeler celles sur lesquelles s’étaient fondées en France les conceptions de l’intérêt général, du service public, de la fonction publique. Il faut y revenir sans cesse.

Car défendre les statuts existant dans les administrations et les entreprises ou organismes publics, c’est aussi défendre les garanties de tous les salariés, du public comme du privé. S’il n’est évidemment pas question de transformer tous les salariés en fonctionnaires, tous appellent une meilleure couverture sociale quel qu’en soit le nom. C’est ainsi qu’une étude dont j’avais été chargé en 1999 par Martine Aubry et Michèle Demessine sur « la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme » a débouché sur la proposition d’un « statut », défini comme la mise en cohérence de trente et une propositions . Depuis, la plupart des organisations syndicales ont développé des réflexions sur la sécurisation des parcours professionnels. La CGT a avancé l’idée d’un « statut du travail salarié ». On peut aussi rapprocher de cette démarche les travaux du psycho-sociologue Robert Castel qui montre que le « statut de l’emploi », qui avait une certaine consistance jusqu’au milieu des années 1970, s’est délité depuis et doit être reconstruit sur la base d’un statut personnel protecteur incluant la couverture du risque ; une « propriété sociale » serait reconnue au travailleur qui n’est pas sans rappeler la propriété du grade appartenant au fonctionnaire. Josiane Dragoni, responsable de la FSU en PACA, travaille sur cette question. Il y a là une voie de recherche, à mes yeux essentielle, qu’il convient d’alimenter par un ensemble de propositions qui ne peuvent résulter que d’un travail de grande ampleur multidisciplinaire, mais qui aurait comme effet de montrer la convergence nécessaire des revendications de tous les salariés qu’ils soient sous statut ou sous contrat.

Et puis, bien sûr, il ne faut pas négliger la formulation de propositions visant à améliorer les services publics existants et les textes statutaires qui les sous-tendent. Car il n’y a pas de texte sacré, et un texte qui n’évolue pas avec les besoins, les techniques et les échanges est condamné à la sclérose. Cela est vrai pour l’architecture statutaire mise en place en 1983-1984. S’agissant de la fonction publique, j’avancerais pour ma part les propositions suivantes : la remise en ordre des classements indiciaires et statutaires ; l’amélioration des conditions d’affectation, de détachement et plus généralement de mobilité ; une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences ; la mise en œuvre de la double carrière, ce qui nécessiterait une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe ; la promotion de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques ; la résorption de la précarité et la titularisation des contractuels indûment recrutés sur des emplois permanents ; l’instauration de modalités sérieuses de négociation et de dialogue social ; le développement de l’évaluation des politiques publiques, etc.

3.3. Mais au-delà encore, il faut inscrire la stratégie de reconquête du service public dans une perspective optimiste de leur développement au niveau mondial comme cadre de leur promotion en Europe et en France.

Les conséquences du nouveau contexte auquel participe la crise sont considérables. Elles conduisent à donner une traduction juridique et institutionnelle à ce que nous désignons par les expressions telles que « mises en commun », « valeurs universelles », « patrimoine commun de l’humanité », « biens à destination universelle » (selon Vatican II !), ou encore avec Edgar Morin « Terre-Patrie », ou le « Tout-Monde » des écrivains Patrick Chamoiseau et Édouard Glissant, qui viennent de s’exprimer récemment à l’occasion des mouvements sociaux de la Guadeloupe dans un beau texte intitulé « Manifeste pour les produits de haute nécessité » , etc. Je veux aussi rappeler la pétition « Le service public notre richesse » signée à ce jour par plusieurs dizaines de milliers de personnes, initiative dans laquelle la FSU a pris une grande part.

Car la mondialisation n’est pas seulement celle du capital. S’affirme simultanément la conscience de l’unité de destin de la planète. C’est sans doute ce qui caractérise historiquement notre époque. La conscience émergente d’un intérêt général du genre humain pose nécessairement la question de la base matérielle, de la propriété publique, peut être plus exactement de l’appropriation sociale nécessaire pour traduire la destination universelle de certains biens, des biens publics. Cette question, aujourd’hui largement délaissée, m’apparaît incontournable, aussi bien au niveau mondial que national et européen car il reste vrai que « là où est la propriété, là est le pouvoir », comme on le soutenait dans les années 1970.

La nécessité d’une propriété publique étendue va de pair avec celle qui doit conduire à définir des services publics à tous niveaux. De plus en plus de services publics seront nécessaires dans l’avenir au niveau mondial et c’est dans le cadre de cette hypothèse que nous devons oser placer nos réflexions et nos propositions. Des services publics industriels et commerciaux correspondant à la gestion des biens reconnus comme biens communs : l’eau , certaines productions agricoles et alimentaires, des ressources énergétiques ; des services administratifs relatifs à la production de services techniques : les télécommunications, certains transports, l’activité météorologique et spatiale, de nombreux domaines de la recherche scientifique, des services d’assistance médicale ; des services essentiellement administratifs organisant la coopération des pouvoirs publics nationaux et internationaux dans de multiples domaines : la sûreté sous de multiples aspects (la lutte contre les trafics de drogues, les agissements mafieux, les actions terroristes, la répression des crimes de droit commun), la recherche d’économies d’échelle, la suppression des doubles emplois, la réglementation des différentes formes de coopération dans toutes les catégories administratives. J’ai pour ma part la conviction que le XXIe siècle peut et doit, pour toutes ces raisons, être l’ « âge d’or » des services publics.

Compte tenu de son histoire et de son expérience dans ce domaine, la France pourrait apporter une contribution éminente à cette ambition.

Anicet Le Pors
Ancien ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives

L’EXCEPTION FRANCAISE DU SERVICE PUBLIC

AU SEIN DE L’UNION EUROPÉENNE

Il est aujourd’hui pertinent, de faire la clarté sur l’axe « collectivités territoriale – Union européenne  » auxquels beaucoup ont recours avec comme objectif central d’effacer le niveau national.

Le faire en s’interrogeant sur la place du service public dans cette réflexion est le bon moyen de contester cette dérive et cette stratégie attentatoire à la souveraineté nationale qui ne se délègue pas si des compétences, elles, peuvent l’être le cas échéant.

Je voudrais montrer en quoi le service public est un enjeu dans le contexte actuel ; comment l’intégration européenne sous les dogmes libéraux est, pour les promoteurs de cette intégration – dont le pouvoir sarkozyste – un moyen essentiel pour atteindre leur objectif : la normalisation de la France qui résiste au modèle que l’on veut lui imposer ; enfin, que le contexte actuel nous donne les moyens d’une reconquête progressiste.

1. L’enjeu ? la réduction de l’importance et la dénaturation de la conception française du service public

1.1. L’importance du service public dans notre pays est un obstacle à la généralisation des lois du marché.

En France, la fonction publique dans ses trois composantes (FPE, FPT, FPH) regroupe 5,2 millions de salariés (4,2 millions relevant du statut général des fonctionnaires et un million sous contrat de droit public que l’on assimile à des fonctionnaires. Si l’on y ajoute les personnels sous statut des entreprises et organismes publics, cela fait 6, 4 millions. Et si l’on prend en compte les personnes qui occupent des emplois de service public dans divers organismes ou instances privés on aboutit à 7, 2 millions de salariés qui occupent un emploi de service public sur une population active de quelque 24 millions. Ce qui veut dire qu’en France, selon le mode de comptabilisation, entre un quart et un tiers de la population active échappent à la loi d’airain de la concurrence puisque leur situation est statutaire (c’est à dire à base législative) et non contractuelle.

Pour les libéraux, ce simple constat est inadmissible. En Allemagne ou en Grande Bretagne, pour des populations totale de même ordre de grandeur, il n’y a que 500 000 à 700 000 fonctionnaires, aux droits sociaux et syndicaux réduits, alors qu’en France la règle est la pleine citoyenneté. Est-ce à dire que la France est suradministrée ? Non. Une récente étude du centre d’analyse stratégique (qui a remplacé le CGP) à montré récemment que le nombre d’emplois dans les administrations publiques (activités financées par les prélèvements obligatoires) plaçait la France en position moyenne avec 93 emplois publics pour 1 000 habitants, au même niveau que le Royaume Uni, entre les deux extrêmes : le Japon  avec 41 pour 1 000 et le Danemark 154 pour 1000.

1.2. La conception française du service public est une exception

Mais il y a un autre aspect de l’exception française en matière de service public, profondément idéologique : depuis des siècles on considère, en France que le service public est ancré dans une conception de l’intérêt général qui ne se réduit pas à la somme des intérêts particuliers, mais constitue une catégorie éminente, essentiellement politique et donc contradictoire. L’intérêt général ne se confond pas avec la notion d’ « optimum social » des économistes néo-classique qui n’est que la « préférence révélée des consommateurs » : or le citoyen ne se réduit pas au consommateur, ni même au producteur. De son côté le juge administratif s’est bien gardé de donner une définition de l’intérêt général considérant que c’était la responsabilité du pouvoir politique dans le cadre d’un débat démocratique. Il ne s’en est servi que pour promouvoir des dérogations au principe d’égalité, pour justifier des actions positives « au nom d’un intérêt général ». C’est dans ce cadre culturel qui plonge au plus profond de notre histoire que s’est constituée en France à la fin du XIX° siècle une école française du service public qui a théorisé la notion. Notion simple à l’origine qui n’a cessé de se complexifier en raison même de son succès.

Le service public a été défini comme la réunion de trois éléments : une mission d’intérêt général (définie donc par le pouvoir politique), une personne morale de droit public et un droit et un juge administratif. Les coûts du service public devaient être couverts par l’impôt et non par les prix. Des sujétions de service public avaient comme contrepartie des prérogatives de service public et la responsabilité publique ne pouvait être recherchée que sur la base d’une faute d’une certaine gravité. Cette notion s’est complexifiée en raison même de son succès : le service public s’est étendu bien au-delà des fonctions régaliennes. Les interpénétrations du public et du privé se sont multipliées (concession, régie, associations) rendant plus floues les frontières les séparant. La loi qui régnait sur le service public a vu son champ disputé par le contrat.

1.3. La conception dominante dans l’Union européenne heurte frontalement cette conception

Ces contradictions ont pris une dimension particulière dans la confrontation avec la conception dominante au sein de l’Union européenne, essentiellement économique et non politique, comme en France. Alors que les critères de fonctionnement du service public sont en France : l’égalité, la continuité et l’adaptabilité, dans l’Union européenne ce sont ceux du traité de Maastricht (taux d’inflation, d’endettement, équilibre budgétaire) qui dictent les règles des activités tant publiques que privé. D’où un débat difficile. Il y a quelques années le rapport annuel du Conseil d’État constatait : « L’Union européenne fait pire que d’être hostile à la notion de service public : elle l’ignore ». Ce qui n’est pas tout à fait vrai, les mots « service public » figurent une fois, à l’article 93 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne à propos du remboursement de « servitudes » en matière de transports. Pour le reste, on le sait, il ne s’agit que de service d’intérêt économique général (SIEG), très accessoirement de service d’intérêt général (SIG). Il est clair que dans les traités européens le principe c’est la concurrence et le service public l’exception, ce que la rédaction de l’article 106 qui assujetti les SIEG aux règles de la concurrence en ajoutant simplement « dans les limites ou l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. »

Débat difficile donc, mais dans lequel il faut s’inscrire néanmoins, et je ne manque pas pour ma part de repérer les quelques points d’appuis dont on peut disposer pour faire avancer une conception que je défends, non seulement parce qu’elle est française, mais parce que je pense que sa vocation universelle est plus affirmée que celle qui nous est opposée dans le débat européen. Il y a d’abord certains articles du traité sur l’Union européennes, comme celle de son article 14, dont la rédaction est plus favorable que celle que j’ai citée. Il y a aussi plusieurs arrêts de la Cour de justice des communautés européennes qui font, ponctuellement, plus de place aux services d’intérêt général. Et je veux signaler enfin un article auquel je suis spécialement attaché et que je n’ai jamais entendu évoquer par un dirigeant politique, fut-il de gauche, il s’agit de l’article 345 sur le fonctionnement de l’Union européenne ainsi libellé : «  Les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres ». On peut donc nationaliser et européaniser. Alors, allons-y !

2. C’est dans ce contexte que s’explique l’offensive de Sarkozy contre le service public

2.1. Il faut quand même reconnaître que cette offensive n’a pas commencé en 2007, ni même en 2002 et qu’elle est très ancienne.
Qu’il me soit permis de rappeler que ce môle de résistance au libéralisme économique de 5 millions de fonctionnaires et de 7 millions d’agents public a été créé volontairement à partir de 1981 sur la base de trois principes. Le principe d’égalité (art. 6 de la DDHC de 1789) faisant du concours le mode de droit commun d’accès aux emplois publics. Le principe d’indépendance, caractéristique de la fonction publique de carrière fondé sur la séparation du grade et de l’emploi (loi de 1834 sur l’état des officiers). Le principe de responsabilité conférant aux fonctionnaires la plénitude des droits du citoyens (art. 15 de la DDHC). Sur cette base a été créée cette fonction publique à trois versants (État, territoriale, hospitalière) dans le respect de l’unité et de la diversité de cet ensemble. Dans le même temps d’importantes nationalisations étaient décidées en février 1982 accompagnées, malheureusement bien plus tard, des lois sur la démocratisation du secteur public et des lois Auroux.

Une première attaque a été portée par la loi Galland du 13 juillet 1987, dénaturant la FPT (suppression des corps remplacés par des cadres, liste d’aptitude caractéristique du système antérieur des « reçus-collés », recours accru aux contractuels, etc.) ; sans grande réaction, il faut le reconnaître, des élus comme des syndicats. L’offensive s’est poursuivie jusqu’à nos jours, j’y reviendrai. Je veux encore rappeler que c’est sous un gouvernement de gauche qu’a été réalisé le plus grand nombre de privatisations et de déréglementations et relever surtout que, au fil des alternances, si la droite n’a pas hésité à remettre en cause les mesures prises par la gauche, à l’inverse, la gauche est rarement revenue sur les atteintes portées par la droite au secteur public, au service public et à la fonction publique, comme s’il avait là ce que les économistes appelle un « effet de cliquet » qui consacre, dans une démarche contre nature, ce que vos prédécesseurs ont fait.

2.2. Aujourd’hui, se développe l’offensive sarkozyste sans précédent contre les services publics.

Je n’en évoquerai que les principales caractéristiques. Avant lui, il y a eu la mise en œuvre de la LOLF à partir du 1er janvier 2006. Elle aurait pu être un véritable instrument de rationalisation de la dépense publique (elle a d’ailleurs été adoptée sans opposition au Parlement) ; elle a depuis révélé ses effets pervers, en raison notamment de la règle de la « fongibilité asymétrique » défavorable à l’emploi. Il y a aujourd’hui la mise en oeuvre de la RGPP dont le seul objectif réel, au-delà des arguties, est la réduction de la dépense publique, c’est-à-dire le renforcement de la pénurie dans les services publics de l’État centraux et déconcentrés ; ce qui ne manquera pas d’avoir des conséquences équivalentes dans les collectivités publiques, territoriales, hospitalières et de recherche. Réduction de la dépense publique qui n’a pas plus de justification que celle des effectifs puisque les dépenses de personnel de la fonction publique de l’État sont stables dans le budget général autour de 44 % et que les dépenses de la fonction publiques qui représentaient 8 % du PIB en 2000 ont régressé à 7,3 % en 2000. Réduction de la dépense publique qui se pare indûment d’une volonté de rationalisation dont ne témoigne pas la règle phare énoncée de non remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux.

Il ne s’agit là d’ailleurs que d’un des nombreux exemples de la volonté du pouvoir de laisser libre cours à la seule règle de la concurrence. On n’a peut être pas suffisamment relevé qu’au cours des dernières années ont été supprimés des nombreux organes dont la vocation était – à tort ou à raison – la rationalisation des politiques publiques. C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme  de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget. Ces suppressions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, la suppression de centres départementaux à Météo France, de l’autonomie de la Direction des Archives de France, ce qui de l’avis général va contrarier leurs missions de service public. La « main invisible » chasse la « main visible », comme la mauvaise monnaie chasse la bonne.

2.3. Au terme de cette offensive de dénaturation du « service public à la française », un changement de conception et de système de fonction publique qui représente la part prépondérante et la plus structurée du service public.

Pour rester simple, il s’agit d’aligner le modèle français sur le modèle dominant en Union européenne en utilisant la fonction publique territoriale comme levier, cette dernière ayant été dénaturée continûment depuis la loi Galland de 1987 évoquée ci-dessus. Olivier Schrameck, qui appartenait au cabinet de Gaston Defferre lors de l’élaboration du titre III du statut général relatif à la FPT, le ministre de l’Intérieur étant à l’époque partisan d’un fonction publique d’emploi, titrait en janvier dernier dans la Gazette des communes pour le vingt-cinquième anniversaire de la FPT « En 2009, la FPT à l’avant-garde de la FPE ».

L’offensive se poursuit et s’accélère : avec la loi dite de modernisation du 2 février 2007 tentant de gommer l’interface public-privé, le projet de loi sur la mobilité en panne au Parlement, en dernier lieu l’annonce de la suppression du classement de sortie de l’ENA ouvrant la voie à un népotisme généralisé. Cette démarche a été théorisée par le discours de Nantes du président de la République du 19 septembre 2007 et le Livre blanc de Jean Ludovic Silicani d’avril 2008. Elle peut être résumée ainsi : il s’agit, en privilégiant les premiers termes, d’opposer le contrat à la loi, le métier à la fonction, la performance individuelle à l’efficacité sociale. C’est une régression considérable qui met en cause une dimension essentielle de notre pacte républicain.

3. Il importe donc de mettre en place une stratégie de reconquête au-delà de la simple défense du service public

3.1. Le contexte de la crise est aujourd’hui favorable au développement de cette stratégie

La crise financière a apporté un démenti cinglant aux ultras libéraux et à leur option totalitaire. Ce système a spectaculairement démontré qu’il était source de gaspillages insensés, d’accentuation des inégalités, d’immoralité sociale. À l’inverse, l’existence, en France, d’un secteur public et de services publics importants a été saluée de toute part comme un atout. Le service public a été largement reconnu comme un puissant « amortisseur  social » de la crise. Amortisseur social concernant le pouvoir d’achat global de la population en raison de la masse et de la permanence des revenus des agents du service public en dépit de l’insuffisance de leur progression. La consommation a moins diminué dans notre pays qu’ailleurs. Amortisseur social en matière d’emploi, les fonctionnaires et les agents des entreprises et organismes publics disposant, grâce à leurs statuts, d’une garantie d’emploi les mettant à l’abri du chômage technique et des plans sociaux. Amortisseur social du fait du principe de solidarité qui préside à l’organisation de la protection sociale et des systèmes par répartition des retraites qui prévalent encore dans le service public. Amortisseur social et éthique quant à la dénonciation de l’immoralité des pratiques scandaleuses de financiers sans scrupule, bénéficiant de larges appuis politiques, indifférents à la misère des plus pauvres, ce qui souligne par là même l’atout que constitue un service public et plus spécialement une fonction publique fondée sur des principes républicains et reconnus comme modèle d’efficacité sociale et d’intégrité.

Malgré l’échec retentissant de sa politique concernant aussi bien le pouvoir d’achat que l’emploi. Nicolas Sarkozy a déclaré qu’il entendait poursuivre les réformes dans le même sens, appliquer une véritable « révolution culturelle » dans la fonction publique. Il s’agit là d’une démarche insensée qui doit et peut être mise en échec. Il faut faire échec à la logique d’entreprise que le pouvoir veut instaurer dans le système de santé avec le projet de loi «  hôpital, patients, santé, territoires », véritable machine de destruction de l’accès aux soins pour tous. Il faut faire échec à l’idéologie managériale que le gouvernement voudrait imposer dans l’éducation et la recherche ; il doit revenir sur les suppressions massives de postes et la mastérisation ; retirer son décret sur les enseignants chercheurs. Il faut faire échec au démantèlement du statut général des fonctionnaires ; faire respecter les principes républicains d’égalité, d’indépendance et de responsabilité sur lesquels il est fondé ; affirmer son caractère législatif contre une contractualisation envahissante, la recherche de l’efficacité sociale contre la performance individuelle, l’intérêt général contre la rentabilité financière. Il faut faire échec aux démarches obscurantistes qui, choisissant de s’en remettre au marché, ont démantelé les administrations et les organismes que j’ai cités qui, quels qu’aient été leurs défauts, avaient vocation à évaluer et rationaliser les politiques publiques.

3.2. Il ne suffit pas de défendre, il faut se placer résolument sur le terrain des valeurs et des propositions constructives
Le pouvoir ne méconnaît pas l’importance de l’idéologie. Le Livre blanc de Jean-Ludovic Silicani y consacre les 75 premières pages des 146 pages du rapport, pour les oublier totalement au moment de passer aux actes. C’est pourquoi j’ai tenu, dès le départ ce cette intervention à rappeler celles sur lesquelles s’étaient fondées en France les conceptions de l’intérêt général, du service public, de la fonction publique. Il faut y revenir sans cesse. Car défendre les statuts existant dans les administrations et les entreprises ou organismes publics, c’est aussi défendre les garanties de tous les salariés, du public comme du privé. S’il n’est évidemment pas question de transformer tous les salariés en fonctionnaires, tous appellent une meilleure couverture sociale quel qu’en soit le nom. C’est ainsi qu’une étude dont j’avais été chargé en 1999 par martine Aubry et Michèle Demessine sur « la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme » a débouché sur la proposition d’un « statut », défini comme la mise en cohérence de trente et une propositions . Depuis, dans le cadre de la réflexion sur la sécurisation des parcours professionnels, la CGT a avancé l’idée d’un « statut du travail salarié ». Il y a là une voie de recherche, à mes yeux essentielle, qu’il convient d’alimenter par un ensemble de propositions qui ne peuvent résulter que d’un travail de grande ampleur multidisciplinaire, mais qui aurait comme effet de montrer la convergence nécessaire des revendication de tous les salariés qu’ils soient sous statut ou sous contrat.

Et puis, bien sûr, il ne faut pas négliger la formulation de propositions visant à améliorer les services publics existants et les textes statutaires qui les sous-tendent. Car il n’y a pas de texte sacré, et un texte qui n’évolue pas avec les besoins, les techniques et les échanges est condamné à la sclérose. Cela est vrai pour l’architecture statutaire mise en place en 1983-1984. S’agissant de la fonction publique, j’avancerais pour ma part les propositions suivantes : l’amélioration des conditions d’affectation, de détachement et plus généralement de mobilité ; une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences ; la mise en œuvre de la double carrière, ce qui nécessiterait une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe ; la promotion de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques ; la remise en ordre des classements indiciaires et statutaires ; la résorption de la précarité et la titularisation des contractuels indûment recrutés sur des emplois permanents ; l’instauration de modalités sérieuses de négociation et de dialogue social ; le développement de l’évaluation des politiques publiques, etc.

3.3. Mais au-delà encore, il faut inscrire la stratégie de reconquête du service public dans une perspective optimiste de leur développement au niveau mondial comme cadre de leur promotion en Europe et en France.

Les conséquences du nouveau contexte auquel participe la crise sont considérables. Elles conduisent à donner une traduction juridique et institutionnelle à ce que nous désignons par les expressions telles que « mises en commun », « valeurs universelles », « patrimoine commun de l’humanité », « biens à destination universelle » selon Vatican II, ou encore avec Edgar Morin « Terre-Patrie », ou le « Tout-Monde » des écrivains Patrick Chamoiseau et Édouard Glissant, qui viennent de s’exprimer récemment à l’occasion des mouvements sociaux de la Guadeloupe dans un beau texte publié par l’Humanité, intitulé « Manifeste pour les produits de haute nécessité » , etc. Car la mondialisation n’est pas seulement celle du capital ; s’affirme simultanément la conscience de l’unité de destin de la planète ; c’est sans doute ce qui caractérise historiquement notre époque. La conscience émergente d’un intérêt général du genre humain pose nécessairement la question de la base matérielle, de la propriété publique, peut être plus exactement de l’appropriation sociale nécessaire pour traduire la destination universelle de certains biens, des biens publics. Cette question, aujourd’hui largement délaissée, m’apparaît incontournable, aussi bien au niveau mondial que national et européen car il reste vrai que « là où est la propriété, là est le pouvoir ».

La nécessité d’une propriété publique étendue va de pair avec celle qui doit conduire à définir des services publics à tous niveaux. De plus en plus de services publics seront nécessaires dans l’avenir au niveau mondial et c’est dans le cadre de cette hypothèse que nous devons placer nos réflexions et nos propositions. Des services publics industriels et commerciaux correspondant à la gestion des biens reconnus comme biens communs : l’eau , certaines productions agricoles et alimentaires, des ressources énergétiques ; des services administratifs relatifs à la production de services techniques : les télécommunications, certains transports, l’activité météorologique et spatiale, de nombreux domaines de la recherche scientifique, des services d’assistance médicale ; des services essentiellement administratifs organisant la coopération des pouvoirs publics nationaux et internationaux dans de multiples domaines : la sûreté sous de multiples aspects (la lutte contre les trafics de drogues, les agissements mafieux, les actions terroristes, la répression des crimes de droit commun), la recherche d’économies d’échelle, la suppression des doubles emplois, la réglementation des différentes formes de coopération dans toutes les catégories administratives. J’ai pour ma part la conviction que le XXIe siècle peut et doit pour toutes ces raisons être l’ « âge d’or » des services publics. Compte tenu de son histoire et de son expérience dans ce domaine la France pourrait apporter une contribution éminente à cette ambition.

Gérard Aschieri,

Jean-Michel Drevon, Anne Féray, Didier Horus, Springsfilds Marin, Daniel Rallet

 

(Éditions Nouveaux regards et Syllepse)

 

Préface

 

 

Le Statut général des fonctionnaires

une composante majeure du pacte républicain

 

Anicet Le Pors
Ancien ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives

La fonction publique se trouve aujourd’hui au centre de l’actualité en raison de l’offensive aggravée du gouvernement contre les services publics et plus précisément contre ceux qui répondent le plus directement aux missions d’intérêt général qu’assument les différentes fonctions publiques. La fonction publique est au cœur de la notion de service public, et celui-ci est le vecteur de l’intérêt général dont la prise en compte est très ancienne dans notre histoire : sous l’Ancien Régime, c’était le « bien commun » que le roi avait la charge de défendre pour son peuple. C’est l’ « utilité commune » évoquée dès l’article 1er de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune », tandis que l’article 17 évoque une notion voisine, celle de « nécessité publique ». C’est l’intérêt général qui permet de fonder en droit les relations de l’État et de la société. Sous cette inspiration historique, s’est créée, en France, à la fin du XIX° siècle une école du service public. C’est dans ce cadre général qu’il convient de situer la défense de la fonction publique et de ses statuts.

Une longue marche

L’idée d’un statut général des fonctionnaires ne s’est pas imposée d’emblée. Il n’y avait guère plus de 200 000 fonctionnaires à la fin du XIX° siècle, régis par règles disparates. Tous les projets de statuts alors présentés et jusqu’à la seconde guerre mondiale par les gouvernements répondaient à la préoccupation de traduire par des règles strictes le principe hiérarchique d’obéissance des fonctionnaires. Les associations de fonctionnaires, puis les syndicats qu’ils avaient constitués considéraient donc ces projets comme des « statuts carcans ». Pour autant des droits importants avaient été acquis au fil du temps : la fixation par la loi de l’accès au dossier en 1905, les règles de l’avancement en 1911, du détachement en 1913, la loi Roustan en 1920, la reconnaissance de fait des syndicats de fonctionnaires en 1924 ; d’autres encore étaient intégrés dans la jurisprudence du Conseil d’État, ce qui conduisait parfois à parler de « statut jurisprudentiel ».

Un premier statut avait été élaboré sous Vichy : c’était la loi du 14 septembre 1941, inspirée par la charte du travail de l’État français. Si le programme du CNR ne comportait pas de disposition prévoyant de doter les fonctionnaires d’un statut législatif, il n’en reste pas moins que la loi du 19 octobre 1946 « relative au statut général des fonctionnaires » peut être regardée comme l’un des grands textes démocratiques et progressistes du lendemain de la seconde guerre mondiale. Son élaboration, initiée par le général De Gaulle et reprenant les acquis de la jurisprudence du Conseil d’État, sera essentiellement le résultat d’un travail réalisé sous l’impulsion de Maurice Thorez, alors ministre d’État chargé de la Fonction publique, impliquant activement des représentants de la CGT et de la CFTC. Le statut, qui ne concernait que les fonctionnaires de l’État, prévoyait le cadre juridique du système de rémunération, l’organisation des carrières dans les différents niveaux de qualification, l’institution d’un régime spécifique de sécurité sociale et d’un nouveau régime de retraites. Certes, il portait la marque de son époque, il reflétait nécessairement l’état de l’administration et de la société au lendemain de la seconde guerre mondiale. C’est ainsi, par exemple, qu’on évoquait la notion de « cadre » et non de « corps » de fonctionnaires, vocabulaire que nous ne reprendrions pas aujourd’hui. Mais il a ouvert la voie à l’affirmation d’une conception démocratique qui n’a cessé de s’affirmer et de se préciser ensuite.

La réforme intervenue par l’ordonnance du 4 février 1959, consécutivement à l’entrée en vigueur de la constitution de la V° République opérant une nouvelle répartition entre la loi et le décret, reviendra sur certaines dispositions positives du statut de 1946, dont les acquis essentiels seront cependant sauvegardés. Le changement de majorité, en 1981, ouvrira la voie à la plus importante réforme depuis la Libération. Elle annulera les dispositions restrictives de la période précédente, améliorera les dispositions statutaires des fonctionnaires de l’État et surtout, en liaison avec la loi de décentralisation du 2 mars 1982, étendra le Statut aux agents des collectivités territoriales, puis des établissements publics hospitaliers et des établissements publics de recherche.

Ainsi, si on se met ainsi dans une perspective historique, il y avait environ 200 000 fonctionnaires de l’État en France au XIX° siècle, on en comptait moins de 700 000 avant la deuxième guerre mondiale, quelque 900 000 au 1er janvier 1946 (dont seulement 520 000 titulaires), 2,1 millions de fonctionnaires de l’État en 1981. Aujourd’hui, c’est 5,2 millions d’agents publics qui sont reconnus comme fonctionnaires, selon la définition qu’en donne la loi du 13 juillet 1983, c’est-à-dire salariés d’une collectivité publique dans une situation statutaire et réglementaire et non contractuelle. Quant à l’ampleur du dispositif statutaire : le statut de la loi du 19 octobre 1946 comptait 145 articles, l’ordonnance du 4 février 1959 ramena ce nombre à 57, dans le statut actuel, il y en a plus de 500. À ceux qui glosent sur la rigidité du statut général on peut répondre que peu de textes ont fait la preuve d’une telle capacité à évoluer sur une aussi longue période.

Un Statut général « à trois versants »

L’élargissement considérable du champ statutaire en 1983-1984 entraînait une plus grande hétérogénéité de l’ensemble des agents concernés et donc une plus grande difficulté à assurer son unité dans le respect des diversités qui font la richesse des services publics. La nouvelle architecture statutaire devait intégrer des agents jusque-là régis par le livre IV du code des communes pour les territoriaux et le Livre IX du code de la santé publique pour les hospitaliers, qui importaient nécessairement leurs singularités, leurs différences, dans le nouveau dispositif. Cette dialectique de l’unité et de la diversité a été réalisée, d’une part en refondant l’ensemble sur les principes républicains de la conception française de fonction publique, d’autre part en respectant les spécificités à la fois juridiques et professionnelles des différentes catégories concernées.

Trois principes fondaient cette unité.

D’abord, le principe d’égalité, par référence à l’article 6 de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen de 1789 qui dispose que l’on accède aux emplois publics sur la base de l’appréciation des « vertus » et des « talents » c’est-à-dire de la capacité des candidats ; nous en avons tiré la règle que c’est par la voie du concours que l’on entre dans la fonction publique.

Ensuite, le principe d’indépendance du fonctionnaire vis-à-vis du pouvoir politique comme de l’arbitraire administratif que permet le système dit de la « carrière » où le grade, propriété du fonctionnaire, est séparé de l’emploi qui est, lui, à la disposition de l’administration ; principe ancien que l’on retrouve déjà formulé dans la loi sur les officiers de 1834.

Enfin, le principe de responsabilité qui confère au fonctionnaire la plénitude des droits des citoyens et reconnaît sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789, lequel indique que chaque agent public doit rendre compte de son administration ; conception du fonctionnaire-citoyen opposée à celle du fonctionnaire-sujet que Michel Debré définissait ainsi dans les années 1950 : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ».

C’est sur cette base qu’a donc été construite cette fonction publique « à trois versants », à la fois ensemble unifié et respectueux des différences comme l’indiquent ses quatre titres adoptés successivement de 1983 à 1986, l’un après l’autre car tout le monde ne marchait pas du même pas. Des conceptions contradictoires existaient aussi au sein même du gouvernement, Gaston Deferre, ministre de l’Intérieur inclinant en faveur d’une fonction publique d’emploi pour les agents des collectivités territoriales. Une unification intégrale aurait insuffisamment respecté la diversité des fonctions (elle était au demeurant impraticable sans modification constitutionnelle, l’article 72 de la constitution posant le principe de libre administration des collectivités territoriales). Une séparation complète des fonctions publiques aurait consacré une « balkanisation » conduisant inévitablement à leur hiérarchisation (1).

Depuis, le système a résisté face aux multiples attaques dont il a été l’objet. La première alternance politique entre 1986 et 1988 permet au pouvoir politique, notamment avec la loi Galland du 13 juillet 1987, de s’attaquer au « maillon faible » du système : la fonction publique territoriale, de réintroduire dans l’ensemble du statut général des éléments de fonction publique d’emploi (listes d’aptitude, cadres d’emploi, recours accru aux contractuels, etc.), de clientélisme. La loi du 19 novembre 1982 sur les prélèvements en cas de grève est abrogée par l’amendement Lamassoure, de même que la 3° voie d’accès à l’ENA réservée aux détenteurs de mandats électifs, associatifs et syndicaux, etc. En 1990, les PTT et France-Télécom sont placés hors fonction publique. Les attaques reprennent de 1993 à 1997 avec la réforme Hoëffel, et une stratégie de « mise en extinction » du statut général par la déréglementation, les privatisations, la contractualisation, jusqu’à l’attaque frontale du rapport du Conseil d’État en 2003 proposant une autre conception de la fonction publique, une fonction publique d’emploi, alignée sur le modèle européen dominant (2).

Face à la « contre-révolution culturelle »

En France, 7,2 millions de personnes occupent un emploi de service public, la plupart sous statut, soit plus du quart de la population active dont les règles échappent pour une large part à celles du marché. Il s’agit d’une réelle spécificité, dans un monde dominé par le libéralisme économique ; ce qui explique que les gouvernements se sont ingéniés au cours des dernières années à réduire ce qu’ils considèrent comme une anomalie. Avec cet objectif, l’actuel président de la République en a même appelé à une véritable « révolution culturelle » dans la fonction publique et diligenté un Livre blanc du conseiller d’État Jean-Ludovic Silicani qui, si ses dispositions étaient mises en application, aboutirait à la mise à bas du statut actuel. Ce projet de réforme, véritable « contre-révolution » présente les trois caractéristiques suivantes.

Le contrat est opposé au statut. Le fonctionnaire est dans une position statutaire et non contractuelle parce qu’il est au service de l’intérêt général défini par la loi et le règlement. En élargissant le recrutement d’agents publics par contrat, cette réforme contrevient au recrutement par voie de concours et par là au principe d’égalité.

Le métier est opposé à la fonction. La notion de métier n’est pas neutre selon qu’il s’agit d’activités régies par le marché ou relevant d’une fonction publique. Dans le premier cas, c’est la donnée de base des activités de production de biens et services. Dans le second, c’est l’éclatement des fonctions en composantes parcellaires ce qui vise à rien moins que de substituer une fonction publique d’emploi à une fonction publique de carrière, contraire au principe d’indépendance.

L’individualisation de la performance est opposée à la recherche de l’efficacité sociale. Personne n’a jamais contesté que le mérite doit être considéré pour évaluer les fonctionnaires. Mais son évocation, qui vise à leur culpabilisation, recouvre en réalité une remise en cause de l’ensemble des caractéristiques de la conception française de la fonction publique : l’organisation fonctionnelle en corps, la notion de travailleur collectif, la solidarité des travailleurs des fonctions publiques.

Il s’agit là d’une démarche destructrice mais cohérente, à laquelle il convient de répondre par une autre cohérence. Car la question n’est pas de savoir s’il faut évoluer ou pas, mais de considérer que la conception française de la fonction publique est une création continue au service de la démocratie et de l’efficacité sociale et qu’il convient donc de l’adapter en permanence aux besoins de la population, à l’évolution des techniques et à l’ouverture sur le monde.

Le Statut général des fonctionnaires est un atout majeur pour le progrès social, l’efficacité économique et la démocratie politique dans l’ensemble de la société. Parce qu’ils sont placés dans une position statutaire, les fonctionnaires peuvent constituer une référence forte pour faire avancer la notion de statut du travail salarié. Adossée à une propriété publique étendue et financée par l’impôt, la fonction publique tend à distraire les activités qu’elle regroupe de la marchandisation des rapports sociaux. Au service de l’intérêt général, elle contribue à la formation de la citoyenneté, par l’affirmation du principe d’égalité en son sein comme au service de la population et par l’exigence de responsabilité à tous niveaux que fonde le principe de laïcité. Par là, c’est une composante essentielle du pacte républicain.

(1) Outre l’extension et la réorganisation d’ensemble du statut général, des apports spécifiques ont été réalisés par la réforme de 1983-1984-1986. Pour l’ensemble des fonctionnaires couverts par le Titre 1er : le remplacement de la bonne moralité comme condition d’accès à la fonction publique par les mentions au bulletin n° 2 du casier judiciaire, la suppression des références à la tuberculose, au cancer et aux maladies mentales (art. 5 actuel) ; la liberté d’opinion (art. 6) ; le remplacement de la nature des fonctions par la notion de condition déterminante de l’exercice des fonctions dans les recrutements séparés hommes-femmes ainsi que la publication tous les deux ans d’un rapport sur l’égalité (art. 6 bis et s.) ; le droit à la négociation sur les rémunérations, les conditions et l’organisation du travail reconnu aux organisations syndicales (art. 8) et dépôt d’un rapport tous les deux ans (art. 15) ; le droit de grève (art. 10) ; la mobilité entre et à l’intérieur des fonctions publiques comme garantie fondamentale (art. 14) ; le droit à la formation permanente (art. 22) ; l’obligation d’information (art. 27) ; etc. Pour les fonctionnaires de l’État qui disposaient déjà du statut général dans le Titre II : la 3° voie d’accès à l’ENA (art. 19) ; l’institution de la liste complémentaire (art. 20), de la mise à disposition (art. 41) ; la titularisation des contractuels (art. 73), etc. Par ailleurs, dans le domaine réglementaire ou des circulaires, par exemple : la circulaire du 7 août 1981 sur la pleine compétence des CTP ; la circulaire du 24 août 1981 sur l’utilisation des locaux administratifs pour des activités autres que de service ; les décrets du 28 mai 1982 (droit syndical dont l’heure mensuelle d’information syndicale, les CSFP, CAP, CTP, CHS) ; le décret du 28 novembre 1983 sur les relations entre l’administration et les usagers (qui sera abrogé à compter du 1er juillet 2007), etc.

(2) Rapport public 2003 du Conseil d’État, « Perspectives pour la fonction publique », La Documentation française.