Le droit d’asile est le miroir de la citoyenneté. Il nous invite à déterminer les règles de comportement du citoyen d’ici sollicité par le citoyen d’ailleurs. Mais il ne juge pas seulement de demandeur d’asile, il juge le juge lui-même : « Dis-moi comment tu juges, je te dirai qui tu es ».
Mais avant de parvenir aux conceptions, aux dispositifs et aux pratiques d’aujourd’hui, la notion d’asile a connu une évolution, une histoire qui a un sens ; c’est la trajectoire qu’il convient tout d’abord de rappeler avant d’aborder les dispositions juridiques et l’organisation nationale et internationale actuelle, de caractériser l’état des lieux (l’asile est-il en danger ?), de s’interroger sur la formation de l’intime conviction du juge dans cette catégorie particulière du droit. On pourra au terme de cette analyse formuler quelques propositions.
1. Rappels sur l’histoire de l’asile et la formation de la conception actuelle
« C’est le propre des barbares de repousser les étrangers » a écrit Grotius en 1625 dans Droit de la guerre et de la Paix.
Tout d’abord, le point de vue historique. De fait tous les peuples ont pratiqué l’asile sous des formes diverses : les Grecs, les Romains, les Hébreux. Dans l’ère chrétienne, c’est une prérogative de l’Église qui l’accorde par charité, sur une base peu formalisée mais qui lui permet de contenir le pouvoir royal, à peine en certaines circonstances d’excommunication pour transgression de la protection. Les prérogatives religieuses ne cesseront de se développer et avec elles les controverses qui conduiront l’Église elle-même à s’autolimiter (à partir de Gratien en 1145). L’ordonnance de Villers-Cotterêts de François 1er en 1539 abolit l’asile en matière civile.
L’Ancien Régime ne se signale pas par une propension excessive à développer l’asile qui garde un caractère essentiellement discrétionnaire. On peut rappeler quelques faits marquant relatifs à l’asile : l’asile accordé Stanislas Leszczycski, a contrario l’abrogation de l’Édit de Nantes en 1685, mais aussi l’accueil de villes comme La Rochelle ou Strasbourg … Je ne manquerai pas de citer ensuite les articles 118 et 120 de la constitution de 1793 (non appliquée, mais pour l’esprit qu’ils expriment) : « Le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres (…) Il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans ». C’est de là sans doute qu’est née la tradition de la France terre d’asile qui se montrera plutôt accueillante au cours du XIX° siècle et jusqu’à la prémière guerre mondiale (Frédéric Chopin, Heinrich Heine). Toutefois, il s’agit d’un droit peu formalisé.
Les conditions vont changer après la première guerre mondiale. Une réglementation internationale émergera progressivement pour faire face aux mouvements de population provoqués par les deux guerres mondiales, la montée et l’effondrement du nazisme, la révolution soviétique puis la dislocation du bloc dit du « socialisme réel », la décolonisation et l’affirmation de nationalités selon des découpages frontaliers ne correspondant pas toujours aux réalités ethniques. Les tentatives pour mettre sur pied un minimum de règles générales et les organismes chargés de les mettre en œuvre se succèdent et ne peuvent être rapportées dans leur détail. Finalement le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) est créé par une résolution de l’Assemblée générale des Nations unies du 14 décembre 1950 et la Convention de Genève est signée le 28 juillet 1951 par 26 états ; elle sera complétée par le protocole de new York du 31 juillet 1967. À ce jour, 147 états ont adhéré à ces textes.
Durant toute cette évolution la France ne se signalera pas par une attitude particulièrement accueillante. De fortes poussées xénophobes se développeront après la Prelière guerre mondiale et pendant la crise des années 1930, sous le régime de Vichy où les autorités publiques se déshonoreront en livrant aux nazis des réfugiés regroupés dans des camps (Allemand, Espagnols, Polonais). Après la guerre est créé un établissement public administratif, l’OFPRA (loi du 25 juillet 1952 et décret du 2 mai 1953) ainsi qu’une juridiction, la CRR, chargée de statuer sur les recours des décisions de rejet de l’OFPRA, devenue la CNDA par la loi du 20 novembre 2007. Les textes fondateurs seront modifiés à de nombreuses reprises pour aboutir à la constitution d’un code, le CESEDA, entré en vigueur le 1er mars 2005.
Deux caractères marquent cette évolution en longue période : on est passé d’une sanctuarisation d’un lieu à une protection d’un collectif ou d’une personne ; on est passé d’une pratique discrétionnaire à une protection juridique internationale.
2. Le parcours du demandeur d’asile jusqu’à la comparution devant la CNDA
C’est un parcours comportant de nombreux obstacles. S’il se présente à la frontière sans visa l’étranger est mis en zone d’attente. S’il demande l’asile, un minimum d’instruction appréciera si sa demande n’est pas « manifestement infondée », le délai de placement en zone d’attente est de quatre jours, mais il peut être prolongé jusqu’à 26 jours. Si cette appréciation est favorable, il recevra un visa provisoire pour se présenter en préfecture dans les huit jours. Il y retirera un dossier de demande d’asile et se verra remettre une autorisation provisoire de séjour d’un mois pour déposer sa demande à l’OFPRA sous 21 jours. Son autorisation de séjour sera ensuite renouvelée tous le trois mois. Il sera convoqué à un entretien à l’OFPRA, assisté d’un interprète. Si sa demande est rejetée, il disposera d’un mois pour faire un recours devant la CNDA. S’il est entré irrégulièrement en France, son parcours est le même à partir du moment où il se présente en préfecture (à condition qu’il ne se soit pas fait intercepter avant, auquel cas ila procédure est dite « prioritaire » avec des garanties moindres).
On insistera sur le rôle de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) qui juge les recours des demandeurs d’asile déboutés par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Au-delà, une cassation est possible devant le Conseil d’État. La formation de jugement à la CNDA est constituée d’un président (conseiller d’État, conseiller maître à la Cour des comptes, magistrats du judiciaire), d’un assesseur nommé par le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, le HCR (sur avis conforme du vice-président du Conseil d’État ; c’est une exception à la fois dans notre État de droit et dans le monde, qu’un magistrat nommé par une instance internationale siège dans une formation de jugement nationale) et d’un assesseur nommé par le vice-président du Conseil d’État, issu des administrations concernées. Elle est assistée par un rapporteur et un secrétaire de séance.
Depuis le 1er janvier 2008, la CNDA a remplacé la Commission des recours des réfugiés (CRR) qui était soumise administrativement, budgétairement et statutairement à l’OFPRA ; situation aberrante d’une juridiction placée sous la tutelle de l’organisme administratif dont elle contrôlait les décisions et que plusieurs rapports avaient dénoncée .
La CNDA est désormais rattachée au Conseil d’État depuis le 1er janvier 2009. C’est une normalisation et un progrès. Avec toutefois des réserves : la titularisation des rapporteurs (pour la plupart officiers de protection de l’OFPRA, mais près de la moitié des rapporteurs sont des contractuels) qui exercent une mission évidente de service public est effectuée selon des modalités trop lentes ; l’effet de la nomination de dix présidents permanents sur la jurisprudence, si elle peut concourir à son unification, peut aussi en modifier la teneur, d’autant plus qu’une proposition de loi (pendante au Parlement) prévoit l’intervention de la CNDA en recours des décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile déposées en zone d’attente. Ces derniers éléments peuvent faire dériver le droit d’asile vers les normes de la police administrative qui prévalent dans le droit des étrangers.
Depuis le 1er décembre 2008 les demandeurs d’asile, même entrés irrégulièrement, peuvent bénéficier de l’aide juridictionnelle ; c’est un progrès incontestable. Ils sont assistés d’un interprète. Le fonctionnement de la juridiction spécialisée qu’est la CNDA souligne l’importance de l’oralité dans l’administration de la justice.
3. Principales dispositions juridiques et institutionnelles
On confond souvent demandeur d’asile et réfugié : l’asile ouvre un droit au séjour ; la reconnaissance de la qualité de réfugié confère un statut avec droits et obligations.
Il existe plusieurs catégories d’asile qui correspondent à des motivations différentes du demandeur d’asile.
L’asile constitutionnel, ainsi dénommé par référence au 4° alinéa du préambule de la constitution de 1946, écho de la constitution de 1793 précitée : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Cette forme d’asile n’a plus aujourd’hui qu’une importance marginale.
L’asile conventionnel est celui accordé sur la base des dispositions de la Convention de Genève de 1951. Celle-ci retient cinq motifs de crainte de persécution ouvrant droit à la reconnaissance de la qualité de réfugié : les opinions politiques, l’appartenance à une minorité nationale ou ethnique, la confession religieuse, l’appartenance à un certain groupe social.n
L’asile au titre du mandat du HCR. Ce dernier peut reconnaître la qualité de réfugié sur des base voisines de celles de l’asile conventionnel. En cas de demande présentée en France d’une personne reconnue réfugiée par le HCR, la compétence de l’OFPRA et de la CNDA sont liées.
On doit encore mentionner des catégories : la reconnaissance au titre de l’unité de famille, la protection temporaire en cas d’afflux massif de populations, l’asile discrétionnaire (l’État ayant toujours la possibilité d’accorder l’asile à toute personne) voire l’asile de fait (l’État tolérant sur le sol national des personnes n’ayant pas de titre de séjour).
La reconnaissance du titre de réfugié ouvre droit à un titre de séjour de dix ans. Mais il existe aussi une protection dite subsidiaire qui peut bénéficier aux personnes faisant l’objet dans leur pays de menaces graves, alors qu’elles ne répondent pas aux critères de la convention de Genève . Elle n’ouvre droit qu’à un titre de séjour d’un an.
Les auteurs de persécution peuvent être des autorités étatiques (l’État lui-même ou des organisations qui contrôlent l’État). Mais aussi d’autres acteurs non étatiques : des autorités de fait ou des particuliers, ou tout acteur dont l’État d’origine (à défaut l’État de résidence habituelle) se révèle incapable d’empêcher les agissements et d’assurer la protection de ses ressortissants. L’État d’accueil substitue alors sa protection à celle de l’État défaillant, a fortiori persécuteur.
Le droit communautaire a introduit en droit interne les notions de pays d’origine sûrs et d’asile interne qui font l’objet de contentieux et sont d’application malaisée et peu fréquente.
Le refus d’asile peut intervenir dans plusieurs cas. Sont exclus du bénéfice de la convention de Genève les demandeurs qui se sont rendus coupables de crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité ; un crime grave de droit commun ; des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies. La protection cesse si le réfugié fait allégeance à son pays d’origine, s’il acquiert une nouvelle nationalité, ou si les circonstances ayant conduit à la reconnaissance changent. La remise en cause peut être tout simplement prétorienne, le statut étant retiré pour fraude, lorsque la situation personnelle de l’intéressé change, ou pour un motif de police.
La protection du réfugié est assurée par un statut qui comporte des droits prévus par la convention de Genève, appliqués et complétés par des dispositions de droit interne. Droit à la protection administrative et juridique, libertés publiques (liberté de circulation, liberté d’opinion et d’expression, droits économiques et sociaux (droit au travail, à la protection sociale. Sont également prévues des garanties en cas de renvoi.
Après avoir été débouté de sa demande, un demandeur d’asile peut demander un réexamen s’il peut faire état d’un fait nouveau postérieur.
4. L’état des lieux : l’asile est-il en danger ?
L’état statistique de la politique du droit d’asile présente des résultats contrastés
Le HCR évalue à 10 à 12 millions dans le monde le nombre de réfugiés sous sa protection au cours des dernières années. En 2008, 77 % des réfugiés sont en Asie et en Afrique, seulement 15 % en Europe. La France en protège 140 000, soit environ son poids démographique relatif dans le monde ; c’est la moitié du Royaume Uni, le quart de l’Allemagne. La France est donc loin d’accueillir « toute la misère du monde ». Et si elle en prend une part, celle-ci reste modeste.
En 2008, il y a eu en France 42 600 demandes d’asile devant l’OFPRA (y compris les mineurs accompagnants et les demandes de réexamens), dont 27 100 premières demandes. Les flux de demandeurs d’asile sont donc repartis à la hausse car on avait observé une baisse de 52 200 en 2003 à 23 500 en 2007. Sur la base du nombre de demandes enregistrées, la France est la première destination en Europe pour cette année 2008. Selon les statistiques du HCR (publiées le 23 mars dernier), parmi les pays industrialisés destinataires, la France est au deuxième rang, derrière les États Unis (49 000), devant le Canada (33 000), le Royaume Uni (29 800) et l’Allemagne (27 600). Ces cinq pays représentent la moitié des 44 pays considérés.
Les entrées irrégulières sur le territoire, principalement par voie terrestre, sont très largement majoritaires(90 %) . À la frontière, en 2008, le plus souvent en aéroport (la quasi-totalité des demandes examinées sont déposées à Roissy-Charles de Gaulle), l’OFPRA a eu à donner 4 409 avis d’entrée sur le territoire en zone d’attente. Il a estimé que seulement 1 371 des demandes correspondantes n’étaient « pas manifestement infondées ».
L’OFPRA a pris 32 000 décisions, la CNDA 25 100. Ensemble les deux instances ont prononcé 11 400 accords. Le taux d’accord global est de 36 % des décisions (16 % directement par l’OFPRA et 20 % par annulation par la CNDA de décisions de rejet de l’OFPRA), en forte hausse. Ce taux est de 56 % pour les pays d’origine sûrs, ce qui invalide le concept lui-même.
La protection subsidiaire représente 16 % des accords, elle est en hausse vive.
La procédure prioritaire (comportant de moindres garanties) représente 31 % des affaires instruites. Elle est en vive progression.
16 % des décisions de la CNDA sont prises par voie d’ordonnances (10 % pour les ordonnances dites « nouvelles », c’est-à-dire ne comportant aucun élément jugé sérieux de contestation de la décision de l’OFPRA), par un juge unique, sans procédure orale.
Ainsi, si certaines données (notamment le taux global d’accords) caractérisent une relative ouverture à l’asile, d’autres comme le recours accru à la procédure prioritaire, la vive hausse de la protection subsidiaire et l’importance (bien qu’en baisse) des décisions prises par ordonnances caractérisent une précarisation de la procédure et de la protection accordée.
Pour l’année 2009, on ne dispose que de données provisoires de l’OFPRA qui a reçu 47 559 demandes dont 33 247 premières demandes (hors mineurs et hors demandes de réexamen). Les nombres de demandes les plus importants émanent de dix pays, dans l’ordre décroissant : le Kosovo, le Sri Lanka, l’Arménie, la RD Congo, la Russie, la Turquie, la Chine, la Guinée Conakry, le Bangladesh, Haïti .
L’évolution jurisprudentielle du droit d’asile est, elle, inquiétante.
Au niveau de l’Union européenne, les démarches des politiques de l’asile des États membres s’inscrivent dans une longue marche vers un régime d’asile européen commun marquée par le renforcement de préoccupations sécuritaires et de contrôle des frontières extérieures. Elles se traduisent par la définition stricte de l’État responsable de l’examen de la demande d’asile par la procédure dite de Dublin II, l’introduction de notions telles que celles de l’asile interne ou de pays d’origine sûrs. C’est aussi, plus récemment, le durcissement envisagé des conditions de rétention (durée maximale portée à dix-huit mois, possibilité d’enfermement des mineurs y compris isolés, interdiction de séjour de cinq ans), l’externalisation à l’est de l’Europe et au nord de l’Afrique des demandeurs d’asile.
Le gouvernement français a anticipé certaines de ces mesures restrictives, notamment à l’occasion de la loi du 10 décembre 2003. La création d’un ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire a contribué à mettre l’accent sur le contrôle des flux plutôt que sur la protection du demandeur d’asile. Les mesures prise au plan national ont eu pour effet de rendre plus difficile la pratique du droit d’asile : réduction des délais, durcissement des conditions de recevabilité, recours aux ordonnances et à la procédure prioritaire, restriction de l’accès aux droits sociaux, application de Dublin II sans considération des critères humanitaires et des possibilités offertes par la clause de souveraineté.
L’évolution jurisprudentielle est de plus en plus restrictive. Par décision du Conseil d’État, le principe d’unité de famille a été strictement réservé aux demandes relevant de la Convention de Genève (non à la protection subsidiaire) . Par décision de la CNDA , la reconnaissance du groupe social persécuté a été réduite (au profit de la protection subsidiaire) pour des parents maliens d’une fille née en France ; la protection subsidiaire a également été préférée à la reconnaissance de la qualité de réfugié au Sri Lanka pendant la dernière période .
À l’inverse, plusieurs décisions du Conseil constitutionnel apparaissent constructives : affirmation de la souveraineté nationale, droit de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs. Enfin, on relève des décisions audacieuses comme l’interprétation par les sections réunies de la CNDA de l’article 1 D de la Convention de Genève (pendante, au moment où sont écrites ces lignes, en cassation devant le Conseil d’État) concernant des Palestiniens demandeurs d’asile .
Malgré quelques exemples constructifs de ce type et le rappel des principes constitutionnels, on assiste donc à une dérive en faveur de la protection subsidiaire, moins protectrice (durée de séjour réduite avec comme conséquences de plus grandes difficultés en matière d’emploi et de logement notamment), qui tend à l’alignement de la France sur la moyenne européenne (51 % des décisions favorables le sont au titre de la protection subsidiaire, contre seulement 16 % en France en 2008).
5. La formation de l’intime conviction du juge : une question culturelle
Nécessite de la preuve ou intime conviction ?
Aucun texte juridique relatif au droit d’asile n’évoque l’administration de la preuve. Nombre de juges de l’asile admettent difficilement qu’ils forment leur intime conviction sous l’éclairage de ce que la vie les a faits, quelle que soit leur volonté d’indépendance et le souci d’honnêteté qui peuvent présider à leurs décisions. En prendre conscience est encore le meilleur moyen de faire la part de ce qui relève du subjectif dans l’appréciation des faits qui pèsent lourd en matière d’asile et d’en tirer les conséquences dans le jugement de la cause. Les convictions philosophiques, religieuses, politiques, voire les préjugés du juge jouent évidemment un rôle dans l’interprétation de cultures, des motifs et des faits eux-mêmes rapportés par le citoyen venu d’ailleurs.
Appliquer le droit ou rendre la justice ?
L’intime conviction n’est pas non plus indépendante de la situation politique générale du pays d’accueil et des campagnes qui y sont menées à un moment donné, comme celle sur l’ « identité nationale » lancée par le ministre chargé de l’immigration et de l’asile à l’automne 2009. La pratique du droit d’asile est évidemment un domaine où le poids des cultures, des mentalités, des préjugés est important. Car il ne s’agit pas seulement d’appliquer le droit existant mais de rendre la justice « Au nom du peuple français », le droit positif n’en étant que l’instrument.
Le mensonge est-il indispensable ?
De fait, on observe une forte dispersion statistique des décisions des formations de jugement selon la composition de celles-ci. Certaines études ont même caractérisé un mythe du « réfugié menteur », justifié du côté du demandeur d’asile par la difficulté à franchir des obstacles sécuritaires et juridiques de plus en plus élevés et, du côté du juge, par le confort que lui permet l’idée qu’il est détenteur d’une prérogative de souveraineté nationale et que, face au mensonge, fut-il présumé, occasionnel ou appelé par la pression des circonstances, il juge à bon droit . Par ailleurs, il existe aussi des écarts notables persistants entre les taux d’accord de l’OFPRA et de la CNDA pour quelques pays (Serbie, Turquie, Angola, Sri Lanka, Bangladesh), ce qui indique une certaine résistance de l’établissement public à appliquer, pour ces pays, la jurisprudence de la juridiction. En ce domaine des mentalités, étroitement dépendantes du contexte social et politique dans lequel elles se forment et s’expriment, l’évolution ne peut se développer qu’à l’échelle de l’histoire.
En conclusion de cette analyse sur la situation actuelle, il convient donc de prendre la mesure des atteintes, mais ne pas ignorer pour autant les points d’appui : une réforme de la juridiction de l’asile plutôt positive, mais avec des inquiétudes sur la séparation des politiques d’asile et d’immigration ; des chiffres qui caractérisent un dispositif sélectif, mais des résultats contrastés ; une évolution défavorable du droit, mais une tradition qui existe et qui résiste.
6. Quelles propositions ?
J’ai avancé, à la fin de Juge de l’asile, quinze propositions.
1. La spécificité du droit d’asile au regard du droit des étrangers doit être respectée.
La juridiction administrative spécialisée du droit d’asile doit demeurer distincte des juridictions administratives de droit commun traitant de l’entrée, du séjour et de la reconduite à la frontière. La différenciation du droit d’asile et du droit des étrangers qui a marqué l’évolution du système français de l’asile dans le but de soustraire le droit d’asile aux règles restrictives de la police administrative doit être préservée.
2. La pratique du droit d’asile doit s’inscrire dans une conception ouverte et généreuse.
La France n’est en aucune manière menacée d’une invasion du Sud ou de l’Est. La part des réfugiés dont elle assure la protection est du même ordre de grandeur que son poids démographique dans le monde, la moitié de celle du Royaume Uni et le quart de celle de l’Allemagne. Le système mis en place dans les années 1950 a pour objet d’accorder l’asile conformément à une tradition ancienne de notre pays consacrée par ses dispositions constitutionnelles.
3. La convention de Genève doit rester le mode d’accès prioritaire à l’asile.
La protection conventionnelle est la seule à offrir la garantie d’une protection internationale. Elle doit être appliquée de manière conforme à l’esprit et à la lettre de la Convention de Genève, telle qu’elle a été notamment interprétée dans le Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié du HCR.
4. L’asile constitutionnel doit exprimer l’attachement historique de la France aux combattants pour la liberté.
Réintroduit par la loi en 1998 en droit positif, l’asile constitutionnel, rappelé à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel, doit faire l’objet d’une élaboration jurisprudentielle qui pourrait le conférer aux étrangers ayant manifesté un engagement exemplaire pour cette cause, quand bien même ce motif pourrait également relever de l’asile conventionnel.
5. La protection subsidiaire doit rester limitée aux cas ne relevant en aucune façon des motifs de la protection conventionnelle et bénéficier du même niveau de protection
La loi en limite strictement le champ aux demandes des personnes qui ne remplissent pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié. Rien ne justifie que la protection accordée au titre de la protection subsidiaire soit contaminée par des considérations sécuritaires et soit inférieure à celle de la protection conventionnelle : elle doit donc ouvrir droit également à un titre de séjour de dix ans.
6. Le principe d’unité de famille doit s’exercer de manière étendue et sûre.
Le principe d’unité de famille doit être érigé en principe général du droit d’asile et s’appliquer en matière de protection subsidiaire. La reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire doivent être conservés par le conjoint et le mineur sous tutelle en cas de rupture de leur lien avec le réfugié principal.
7. Les catégories d’ « asile interne » et de « pays d’origine sûrs » doivent être rendues inopérantes.
Ces concepts, d’origine communautaire en France, extraits de la problématique d’ensemble de la reconnaissance de la qualité de réfugié, se sont révélés d’utilisation difficile et arbitraire, susceptibles d’avoir de graves conséquences individuelles. La liste des pays d’origine sûrs établie par l’OFPRA, déjà partiellement censurée par le Conseil d’État, doit être supprimée et la notion d’asile interne réintégrée dans l’instruction générale de la demande.
8. Le demandeur d’asile n’a pas la charge de la preuve ; sous réserve de la crédibilité de son récit, il doit bénéficier du doute.
La spécificité du droit d’asile entraîne une exception au principe général du droit mettant la preuve à la charge du demandeur. L’établissement des faits doit résulter de l’effort conjoint du demandeur et du juge. La crainte de persécution doit être fondée sur la prise en compte simultanée de la perception subjective du demandeur et de la situation objective du pays d’origine.
9. Le recours aux ordonnances nouvelles doit être strictement limité.
L’expérience a maintes fois montré que le rejet par ordonnance d’un juge unique des recours qui ne présentent « aucun élément sérieux » susceptible d’infirmer la décision de l’OFPRA pouvait conduire à des appréciations erronées. Se trouve par là soulignée l’importance d’un recours effectif devant les formations collégiales de la CNDA faisant toute sa place à l’oralité des débats.
10. Le recours suspensif en zone d’attente doit être effectif.
L’appréciation de la recevabilité de la demande d’entrée à la frontière des demandeurs d’asile ne doit pas aller au-delà de l’évaluation du simple caractère « manifestement infondé » de la demande. Le recours contre la décision refusant l’entrée sur le territoire doit pouvoir être exercé dans un délai raisonnable. L’appréciation au fond après instruction doit rester de la compétence de l’OFPRA et de la CNDA.
11. Le recours à la procédure prioritaire doit être l’exception.
Le recours à la procédure prioritaire qui prive le demandeur d’asile de droits essentiels dépasse aujourd’hui 30 % des demandes. Les délais d’instruction doivent être élargis et un droit de recours suspensif instauré. Il convient à cette fin que soient mieux définis les critères conduisant les services préfectoraux à décider de cette procédure.
12. Les activités concourant à l’instruction des demandes d’asile doivent être exercées par des fonctionnaires dont la professionnalisation doit être assurée.
Les contractuels en fonction à la CNDA doivent être titularisés dans les corps du Conseil d’État et de nouveaux recrutements de contractuels prohibés. Une formation initiale et continue approfondie des secrétaires de séance et des rapporteurs doit être mise en place. Les conditions de travail des rapporteurs doivent être aménagées pour adapter leur charge de travail à l’importance des dossiers traités.
13. Les juges doivent bénéficier d’une formation et d’une information approfondies leur permettant une étude méthodique des dossiers inscrits à l’audience.
La spécificité des activités juridictionnelles du droit d’asile, souligne l’importance de l’oralité et de la collégialité. La professionnalisation des juges doit être développée afin de créer les conditions d’une expérience se développant sur une période suffisamment longue. La diversité des regards des membres de la formation de jugement est indispensable à l’appréciation la plus complète des situations.
14. Les formations de jugement doivent créer des conditions permettant à tout demandeur d’asile de comprendre la procédure pour être en mesure d’en mesurer l’enjeu, d’être complètement informé, de formuler ses observations en toute sécurité et de s’exprimer sans crainte.
Les comportements de domination des membres des formations de jugement vis-à-vis des demandeurs d’asile et de leurs conseils doivent être bannis. Les règles d’un procès équitable doivent être respectées, avec impartialité et sans préjugé. L’asile est accordé « Au nom du Peuple français » ce qui confère aux formations de jugement la responsabilité importante d’assurer la continuité de la tradition de la France terre d’asile.
15. L’application de la jurisprudence du droit d’asile dégagée par la CNDA et le Conseil d’État doit être accompagnée d’une concertation soutenue entre la CNDA et l’OFPRA afin d’améliorer les fonctionnements respectifs de l’établissement public et de la juridiction.
Cette concertation peut être favorisée par la coordination conjointe de moyens d’information et de traitement des données et des échanges périodiques sur les problèmes rencontrés.
Et j’ai terminé le « Que sais-je ? » sur Le droit d’asile par cette citation d’Emmanuel Kant dans Pour la paix perpétuelle en 1795 :
« Hospitalité signifie le droit qu’a un étranger arrivant sur le sol d’un autre de ne pas être traité en ennemi par ce dernier […], le droit qui revient à tout être humain de se proposer comme membre d’une société, en vertu du droit à la commune possession de la surface de la Terre, laquelle, étant une sphère, ne permet pas aux hommes de se disperser à l’infini, mais les contraint à supporter malgré tout leur propre coexistence, personne, à l’origine, n’ayant plus qu’un autre le droit de se trouver en un endroit quelconque de la Terre. Cependant, ce droit à l’hospitalité, c’est-à-dire l’autorisation accordée aux nouveaux arrivants étrangers, ne s’étend pas au-delà des conditions de la possibilité d’essayer d’établir des relations avec les premiers habitants. C’est de cette manière que des continents éloignés peuvent établir entre eux des relations pacifiques, qui peuvent finir par être légalisées. »
Ainsi, droit d’asile et droit de cité se définissent réciproquement.
Anicet Le Pors 