Université citoyenne courneuvienne – La Courneuve, 14 octobre 2014

Les enjeux du statut, le statut pourquoi ?

J’ai lu avec attention :

. le rapport en bureau municipal qui détaille la démarche et les actions que

. la ville souhaite mettre en œuvre. Un article dans le journal interne (Tout public)

.Un questionnaire (Quizz) accompagnant l’ensemble des fiches de paie.

qui sert de prétexte pour communiquer sur la conférence débat du14/10/2014.

Je rends hommage à ce travail exceptionnel.

Diverses initiatives on marqué en 1983 le 30° anniversaire de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires. D’autres manifestations ont, cette année, célébré l’anniversaire des lois des 11 et 24 janvier 1984 relatives respectivement aux fonctions publiques de l’État (FPE) et territoriale (FPT) en attendant le 30° anniversaire de la loi du 9 janvier 1986 concernant la fonction publique hospitalière (FPH). Les anniversaires doivent être utilisés pou voir d’où on vient, quel est l’état des lieux et les enseignements à tirer de l’expérience.

Mais le statut g »ral des fonctionnaires est de pleine actualité. Le gouvernement maintient le gel du point d’indice en matière salariale, refuse de revenir sur les dérériorations staturaires antérieures, n’ouvre aucune véritable perspective si son discours est de soutient aux fonctionnaires et à leur statut. Quant à l’opposition elle fait des fonctionnaires la cible de leur démarche. Nicolas Sarkozy propose de mettre sur le même plan le recrutement par concours et un contrat de droit privé de 5 ans. François Fillon propose la réduction de 600 000 emplois dans le service public. Tout laisse penser que les fonctionnaires et leur statut constitueront une question centrale des prochaines consultations électirales.

Je me propose de revenir sur l’élaboration du statut général. J’évoquerai ensuite son évolution pendant les trois dernières décennies avant de répondre à la question : Et après ?

L’élaboration du statut général des fonctionnaires peut être regardée comme le résultat de quatre choix significatifs

e premier choix a consisté, en 1981, à consacrer la conception du fonctionnaire citoyen instaurée par la loi du 19 octobre 1946, le statut général des fonctionnaires institué après la seconde guerre mondiale. Cette loi rompait avec la conception du fonctionnaire sujet qui avait prévalu pendant tout le XIX° siècle et la première moitié du XX° siècle. Ce choix à eu des conséquences pratiques ; si des notions telles que : principe hiérarchique, obligation dé réserve ou devoir d’obéissance ont bien une réalité dans l’organisation administrative en place, elles ne figurent pas expressément dans le statut, le parti ayant été de mettre l’accent sur la responsabilité propre du fonctionnaire et non sa soumission aux ordres de la hiérarchie. D’ailleurs, mon directeur de cabinet de l’époque venait de publier en 1981 le second tome d’un ouvrage intitulé significativement Fonctionnaires, sujets ou citoyens ?

Le deuxième choix a porté sur l’adoption du système d’une fonction publique « de carrière » pour un ensemble de fonctionnaires considérablement étendu. (5,4 millions de salariés aujourd’hui). Ce choix a été dicté par les circonstances et plus précisément par la priorité donnée par le nouveau Président de la République François Mitterrand à la décentralisation dont le projet deviendra la loi du 2 mars 1982. Le ministre de l’Intérieur en charge du projet, Gaston Defferre, avait prévu une amélioration des garanties statutaires des agents publics territoriaux. Mais il est vite apparu qu’il n’envisageait cette réforme que dans le cadre du Livre IV du code des communes, c’est à dire d’une fonction publique dite « d’emploi » c’est à dire plus précaire que la fonction publique de carrière régissant les fonctionnaires de l’État : pas de garantie de nomination après réussite à un concours, pas d’assurance de gestion d’une carrière sur l’ensemble d’une vie professionnelle, référence à la notion d’emploi et de métier plutôt qu’à celle de fonction, etc. Cela m’a conduit à réclamer dès le 27 juillet 1981 à l’Assemblée nationale le système de la carrière pour tous, proposition validée ensuite par le Premier ministre Pierre Mauroy.

Le troisième choix consistait à déterminer le bon équilibre entre, d’une part, l’affirmation de l’unité de la conception et du système de fonction publique et, d’autre part, le respect de la diversité des situations et des activités. De là est née l’architecture d’une fonction publique « à trois versants » organisée en quatre titres institués par les lois précitées. Avec un premier titre en « facteur commun » des trois fonctions publiques dont les dispositions spécifiques faisaient l’objet des titres suivants. Dans l’ensemble, même s’ils ne marchaient pas du même pas et avec la même conviction, cette construction a été accueillie favorablement par les syndicats. Les associations d’élus ont été très réservées devant une réforme qui leur apparaissait excessivement contraignante pour l’exercice de leurs prérogatives. L « opposition politique a, au début, accusé vivement le projet d’être partisan, puis s’est calmée faute de « grain à moudre ». J’ai dit le soutien constant de Pierre Mauroy au nouveau statut. Il n’en a pas été de même de François Mitterrand qui, dans un premier temps, s’est largement désintéressé de la question pour faire les plus expresses réserves en 1985 sur des lois qu’il jugeait trop lourdes et auxquelles il ne prédisait pas une grande longévité …

Enfin, le quatrième choix a été de ne pas se contenter d’une architecture du droit positif aussi convaincante qu’elle pouvait nous apparaître, mais de donner au statut des fondements idéologiques solides à références historiques incontestables. D’où les trois principes auxquels je n’ai cessé de me référer depuis plus de trente ans : le principe d’égalité fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et dont nous avons déduit que c’est par concours que l’on devient fonctionnaire selon l’ordre du mérite ; le principe d’indépendance se référant à la loi sur l’état des officiers de 1834 prévoyant la séparation du grade et de l’emploi caractéristique du système de la carrière ; le principe de responsabilité dans l’esprit de l’article 15 de la Déclaration des droits. Ces principes n’ayant en eux mêmes pas de caractère normatif n’ont pas été inscrits dans le statut. Dans le même sens ; je ne suis pas favorable à la mention de valeurs dans le statut comme le prévoit le projet de loi présenté en juillet 2013 par le gouvernement.

Conception du fonctionnaire citoyen, système de la carrière, organisation statutaire en trois versants équilibrant unité et diversité, principes républicains, telles sont les caractéristiques fondatrices du Statut général des fonctionnaires de 1983-1984-1986.

Il convient maintenant de s’interroger sur ce que cet ouvrage est devenu

Une première constatation : le statut des années 1980 est toujours debout. Ce n’est pas un mince résultat : le statut de 1946 a duré 13 &ns, celui de l’ordonnance du 4 février 1959, 24 ans et nous en somme donc au 30° anniversaire du statut en vigueur. Certes, ce n’est plus tout a fait le même qu’à l’origine. J’ai dit précédemment l’importance des fondements idéologique. C’est aussi sur le plan idéologique que les offensives contre le statut ont été les plus importantes pour tenter de revenir à une fonction publique d’emploi, renforcer la relation contractuelle contre la position statutaire et réglementaire du fonctionnaire. En ce sens, les périodes de cohabitation 1986-1986 et 1993-1997 ont connu de telles offensives libérales. On évoquera plus récemment le rapport annuel du Conseil d’État et son étude connue sous le nom de rapport Pochard qui proposait que le contrat devienne une « source autonome du droit de la fonction publique ». Rappelons aussi le discours de Nicolas Sarkozy à l’Institut régional d’administration de Nantes le 19 septembre 2007 appelant à un « révolution culturelle » dans la fonction publique avec comme mesure emblématique le « contrat de droit privé négocié de gré » mis sur le même plan que le concours pour l’accès aux emplois publics. Ou encore le Livre Blanc de Jean-Ludovic Silicani opposant le contrat à la loi, le métier à la fonction, la performance individuelle à la recherche de l’efficacité sociale. Toutes ces tentatives ont échoué, le service public se révélant constituer un puissant « amortisseur social » dans la crise. Ainsi la pérennité du statut général tient essentiellement à la rationalité de sa construction juridique et à la pertinence des principes républicains sur lesquels le statut est fondé. Ces principes ont été réaffirmés sous ce nouveau quinquennat , la tonalité est différente mais outre la politique d’austérité à laquelle sont soumis les fonctionnaires comme les autres salariés, il y a peu d’avancée sur le plan statutaire . Le rapport Pêcheur contient des remarques intéressantes (référence aux principes, réhabilitation du moyen terme, mises en commun etc.), mais aussi des points négatifs (absence de remise en cause des dénaturations, conformisme idéologique, antérieures, caractère technocratique de certaines propositions, peu d’éléments stratégiques, etc.). Au total une consécration des dénaturations et un manque d’ambition.

Deuxième constatation : le statut a révélé une remarquable adaptabilité dont peu de textes de cette ampleur ont fait preuve. Une telle construction ne saurait rester figée au risque de sclérose et de disparition. On a pu évaluer au 1^er avril 2014 à 225 le nombre de modifications législatives et à plus de 300 le nombre de modifications réglementaires depuis 1983 ; les modifications législatives se répartissent ainsi : 30 pour le Titre 1^er sur les droits et obligations, 50 pour le Titre II (FPE), 84 pour le Titre III (FPT) et 61 pour le Titre IV (FPH). Certaines de ces modifications sont justifiées par l’évolution des fonctions publiques et de leurs environnements, d’autres, en revanche sont de véritables dénaturations qui traduisent le fait que, les attaques frontales du statut ayant échoué, a progressé un véritable « mitage » du statut susceptible d’en affecter progressivement la nature. Il s’agit de ce que Christian Vigouroux, Président de la Section de l’Intérieur du Conseil d’État a appelé dans un article du 17 juin 2013 de l’AJDA, des « transformations souterraines » d’une réforme qui avance masquée.

De même qu’elle a été à l’origine de la nouvelle construction statutaire, la FPT est au cœur de cette évolution et des dénaturations observées. Ce qui a conduit parfois à la considérer comme le « maillon faible » du statut. À l’appui de cette appréciation on peut rappeler que les agents publics des collectivités territoriales ont, jusqu’en 1984, relevé d’un système de l’emploi ; plus précaire et moins valorisant que celui de la carrière des fonctionnaires de l’État. Dans ces conditions, la tradition de la FPT est différente de celle des fonctionnaires de l’État, La relation fonctionnaires-élus crée une spécificité de la FPT et influe sur les modèles culturels des agents publics territoriaux où la proportion des contractuels est particulièrement élevée. Aussi ne faut-il pas s’étonner que la première et principale atteinte au statut ait été portée par la loi Galland du 13 juillet 1983, rétablissant le recrutement sur liste d’aptitude et non de mérite et ; par là, le système dit des « reçus-collés », transformant les corps en cadres d’emploi, élargissant le recours aux contractuels. Cette démarche se poursuit aujourd’hui par le développement de différentes formes de contractualisation dont celle des « contrats de mission » et la mise en avant de la notion de métier que la FPE n’ignore pas mais qui est le plus souvent associée à une fonction publique d’emploi.

De là à considérer que la FPT pourrait constituer l’ « avant-garde » de l’ensemble de la fonction publique il n’y a qu’un pas, franchi par Olivier Schrameck, ancien conseiller technique de Gaston Defferre et aujourd’hui président du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et à sa suite tous les tenants de la fonction publique d’emploi pour les trois versants : FPE, FPT, FPH. La réussite de cette entreprise entrainerait – comme cela s’est produit à La Poste ou à France-Télécom – une extension du champ du contrat, le confinement des positions statutaires dans le champ restreint des fonctions régaliennes, une précarisation d’ensemble et un développement des inégalités. La réponse à une telle menace ne saurait être l’enfermement dans le dogmatisme d’un modèle intangible. La fermeté sur les principes républicains précédemment évoqués n’interdit pas mais appelle au contraire la prise en compte de spécificités enrichissantes au bénéfice de tous les fonctionnaires. Déjà en 1983 nous envisagions de faire rétroagir la structuration en corps de la nouvelle FPT sur l’état de la FPE et ses quelque 1700 corps existants à l’époque. En outre la FPT présente des caractères particuliers qui devraient être pris en considération : la proximité des besoins et des services publics, le lien entre fonctionnaires et élus détenteurs du pouvoir de nomination, la relative jeunesse des personnels, la grande diversité des activités. On doit aussi rappeler que dans la dernière période, les élus ont joué un rôle positif de contre-pouvoirs dans l’opposition aux politiques d’austérité et aux réformes territoriales préjudiciables aux services publics et aux agents. C’est là un début de réponse à la question posée.

Et après ?

Vu l’ampleur des dénaturations subies par le statut en trente ans, il semble difficile de proposer aux fonctionnaires un avenir convaincant auquel ils puissent adhérer sans opérer préalablement un assainissement de la situation actuelle. Cela signifie qu’il faut revenir sur les atteintes portées au statut, du moins sur les plus graves d’entre elles. On peut par exemple envisager de revenir sur la loi Galland, supprimer dans la FPT le système des reçus-collés, rétablir les corps dans l’ensemble de la fonction publique. Il convient également de revenir à la situation antérieure à l’amendement Lamassoure qui a abrogé la loi du 19 octobre 1982 réglementant de manière plus juste l’exercice du droit de grève dans les services publics. Le recours aux personnes contractuels doit être strictement encadré, etc. Il ne serait pas admissibles que soit poursuivie ou tolérée la politique des transformations souterraines définie plus haut. Sur ces différents points le gouvernement actuel est passif et sans ambition alors qu’aucune de ces décisions n’entrainerait une augmentation de la dépense publique et serait hautement significative politiquement. Il semble craindre d’apparaître comme trop favorable aux salariés du service public dans le contexte d’une démarche libérale d’aides publiques aux entreprises, ou d’accroitre le mécontentement des élus locaux, alors que la majorité d’entre eux conteste la réforme territoriale engagée.

La reconstruction d’un grand dessein pour les fonctionnaires suppose la mise en perspective de grands chantiers structurels permettant l’adaptation de la fonction publique au monde moderne. Certes, cette fois ces chantiers entraineraient une dépense publique importante qui serait refusée dans le contexte actuel, mais il serait au moins possible de les définir comme objectifs du pouvoir politique. Ainsi devrait-on mettre en place une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences se substituant à la désastreuse Révision générale des politiques publiques (RGPP) et à l’évanescente Modernisation de l’action publique (MAP). La garantie fondamentale de mobilité inscrite dans le statut devrait trouver une traduction juridique plus satisfaisante qui serait d’autant plus effective que l’unité de la fonction publique serait préservée. L’allongement de la durée de la vie professionnelle rend d’autant plus indispensable la mise en place d’une organisation généralisée de bi ou multi-carrières qui supposerait évidemment une politique de formation continue disposant de moyens sans commune mesure avec ceux existant actuellement. L’égal accès des femmes et des hommes aux empois supérieurs des fonctions publiques dépend largement de la volonté politique. Ce ne sont là que quelques exemples. L’établissement de la liste des chantiers prioritaires devrait être l’objet même de la politique de la fonction publique.

Les réformes administratives – notamment celles liées aux politiques d’aménagement du territoire – ont une forte influence sur les conditions morales et matérielles des fonctionnaires de l’État exerçant dans des établissements déconcentrés, mais surtout sur les fonctionnaires territoriaux soumis, depuis l’entrée en vigueur de leur statut de 1983-1984 à des bouleversements incessants. Déjà les actes précédents de la décentralisation avaient été à l’origine de dysfonctionnements, les moyens notamment financiers ne suivant pas les transferts de compétences et les nouvelles configurations structurelles. Ce qu’il est convenu d’appeler aujourd’hui l’Acte III de la décentralisation s’effectue dans une confusion. Le développement d’intercommunalités imposées, l’importance du rôle conféré aux métropoles, les regroupements de départements et de régions, les changements de la carte électorale et des modes de scrutin sont de nature à inquiéter les personnels qui doivent, comme tous les citoyens exiger d’être consultés. Les services publics vont être affaiblis par la réduction conjointe des financements déconcentrés et décentralisés. Il convient de faire obstacles aux conséquences inévitables, réduction des effectifs redéployés dans de nouvelles structures, risque de clientélisme et de corruption, accaparement des segments rentables parle secteur privé. Les fonctionnaires ne peuvent se désintéresser des réformes administratives de quelque nature qu’elles soient.

Mais la crise de civilisation que nous connaissons nous conduit à envisager l’avenir de la fonction publique d’une manière renouvelée. Cette crise et la précarisation qu’elle entraine a pour effet, plus que dans le passé, de faire apparaître la fonction publique comme une privilégiature en raison notamment de la garantie d’emploi et de carrière garantie. Cette appréciation est injuste car nombre de fonctionnaires vivent difficilement, mais on ne peut se contenter de rejeter l’argument .Il faut s’interroger globalement sur les situations respectives des salariés du secteur public et du secteur privé pour tendre à l’amélioration de la situation pour tous, mais dans le respect de cette spécificité du secteur public qu’est le service de l’intérêt général. C’est une contradiction qui n’est pas facile à lever, mais que nous avons le devoir de traiter. Certains – y compris en milieu syndical – ont, au nom d’une certaine conception du principe d’égalité, proposé un alignement de tous les salariés sur les dispositions du code du travail conduisant à l’élaboration de conventions collectives pour tous. D’autres en présentent une variante en en exceptant les fonctionnaires exerçant des fonctions régaliennes. Ces positions, dictées par l’idéologie libérale et managériale, conduisent à la liquidation du statut général. À l’inverse, c’est la base législative de la situation des salariés du secteur privé qu’il convient de renforcer en contenu et en cohérence pour conférer à ces salariés une véritable sécurisation des parcours professionnels, une sécurité sociale professionnelle. Je me suis exprimé en ce sens dans un article de la Revue du droit du travail de mars 2010 sous le titre « Pour un statut des travailleurs salariés du secteur privé.

La crise a aussi pour conséquence une « perte des repères » pour les citoyens, donc aussi pour les fonctionnaires, mais de manière spécifique dans la mesure où ils sont au premier rang de la défense et de la promotion de l’intérêt général. Chacun pourra s’interroger sur sa propre expérience, mais pour ma part, ma longue trajectoire dans la fonction publique me conduit à considérer que notre époque est marquée par un profond délitement de l’esprit civique, jusqu’aux plus aux niveaux de l’administration. Il n’y a plus guère aujourd’hui d’esprits vigiles tels que René Cassin, François Bloch-Lainé ou Bernard Tricot. Les convictions républicaines sont hésitantes, le courage limité et la suffisance excessive et injustifiée. Ce n’est pas par hasard que l’on voit fleurir les prescriptions de codes de déontologie au lieu d’en appeler à la responsabilité propre de chaque fonctionnaire, que l’idéologie managériale prétend supplanter l’esprit de service public, que la mode du « droit souple » promue par le marché – et malheureusement aussi par le Conseil d’État dans son rapport annuel de 2013 – conduit dès lors à qualifie péjorativement le droit positif de « droit dur ». Et après ? C’est aussi répondre à la question : « De quels fonctionnaires avons nous besoin ? ». Je pense que le fonctionnaire citoyen du XXI° siècle devrait être une femme, un homme, ayant une réflexion personnelle, le courage de défendre ses idées, la volonté de les promouvoir dans la solidarité.

Colloque de l’Association nationale des directeurs des ressources humaines (ANDRH), Le Puy, 18 septembre 2014

Les espoirs de la fonction publique à sa naissance

une ambition pour demain ?

Je vous remercie Madame la Présidente de l’ANDRH, de m’avoir invité à ce colloque Madame la Vice-Présidente du Conseil général de Haute-Loire pour vos aimables paroles et Monsieur le Directeur général des ressources humanes de la Ville d u Puy de son accueil.

Les organisateurs m’ont demandé de revenir sur l’élaboration du statut général. J’évoquerai ensuite son évolution pendant les trois dernières décennies avant de répondre à la question pertinente que vous posez : Et après ?

L’élaboration du statut général des fonctionnaires peut être regardée comme le résultat de quatre choix significatifs

Le premier choix a consisté, en 1981, à consacrer la conception du fonctionnaire citoyen instaurée par la loi du 19 octobre 1946, le statut général des fonctionnaires institué après la seconde guerre mondiale. Cette loi rompait avec la conception du fonctionnaire sujet qui avait prévalu pendant tout le XIX° siècle et la première moitié du XX° siècle. Ce choix à eu des conséquences pratiques ; si des notions telles que : principe hiérarchique, obligation dé réserve ou devoir d’obéissance ont bien une réalité dans l’organisation administrative en place, elles ne figurent pas expressément dans le statut, le parti ayant été de mettre l’accent sur la responsabilité propre du fonctionnaire et non sa soumission aux ordres de la hiérarchie. D’ailleurs, mon directeur de cabinet de l’époque venait de publier en 1981 le second tome d’un ouvrage intitulé significativement Fonctionnaires, sujets ou citoyens ?

ob_32b49ab2df05b7dd48548c4d10bad3bc_debat-an — Assemblée nationale le 27 juillet 1981 – Au banc du gouvernement : Gaston Defferre, Anicet Le Pors, René Bidouze et Olivier Schrameck.

Il convient maintenant de s’interroger sur ce que cet ouvrage est devenu

Colloque de l'ANDRH lors des Dêtes de la Renaissance au Puy le 18 septembre 2014 — Colloque de l’ANDRH lors des Fêtes de la Renaissance au Puy le 18 septembre 2014

Et après ?

Au Puy lors des Fêtes de la Rznaissance le 18 septembre 2014 — Au Puy lors des Fêtes de la Renaissance le 18 septembre 2014

Action syndicale et mémoire militante : le Statut Général des Fonctionnaires – SNES, IRHSES, Institut d’histoire de la FSU – 4 juin 2014

Le choix de situer l’analyse actuelle du Statut général des fonctionnaires dans l’histoire est plus que jamais pertinent. Cela permet d’expliquer quels sont les concepts fondamentaux retenus par la conception française de service public et de fonction publique, les contradictions qui ont été traitées lors de l’élaboration du statut actuellement en vigueur et de dégager les enseignements de cette histoire et de cette expérience. C’est cela qui doit figurer, trente ans plus tard, dans la commémoration du statut élaboré de 10981 à 1986.

Célébrer un anniversaire, c’est, à la fois marquer un aboutissement et s’interroger sur la suite. Je crois en effet très utile de situer le statut de 1983-1984-1986 dans une histoire longue, d’en caractériser la signification pour être mieux à même d’identifier les questions du temps présent porteuses d’avenir pour la fonction publique et pour les fonctionnaires.

1. Concepts et perspectives historiques

Intérêt général

Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un « optimum social », préférence révélée des consommateurs. Or le citoyen ne se réduit pas au consommateur ni à au producteur ?

Le juge administratif a considéré que c’était au pouvoir politique de le définir dans un débat démocratique. Il en a fait cependant usage mais de façon subsidiaire dans l’application du principe d’égalité. Il a identifié des activités relevant de l’intérêt général. Il siège dans les notions de déclaration d’utilité publique, d’ordre public. Les « actions positives » doivent être proportionnées à la différence des situations ou à l’intérêt général invoqué.

Il a été identifié sous différents vocables au cours de l’histoire (bien commun, utilité publique ou commune, nécessité publique …). Il s’est incarné dans de grandes figures historiques (Richelieu, Louis XIV, … de Gaulle).

* Service public

Une notion simple à l’origine : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs. La couverture doit être réalisée par l’impôt et non par les prix. La reconnaissance de prérogatives de service public marque son caractère éminent

Une notion devenue complexe : par interpénétration public-privé (régie, concession, délégation). Cette évolution est marquée par une hétérogénéité croissante, le développement du secteur associatif lui est associé. Le contrat le dispute à la loi dans cette évolution.

La contradiction s’exacerbe dans le cadre de l’Union européenne dont les critères sont essentiellement économiques (« économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée »), le service public est largement ignoré (sauf art. 93 du traité sur l’Union européenne – TUE), il se réduit à la définition des SIEG, des SNEIG et des SIG. La jurisprudence de la CJUE tend cependant à faire une place aux acticités d’intérêt général ; le régime de la propriété n’est pas préjugé (art. 345 TFUE). L’attachement aux services publics a joué un rôle important dans le rejet du traité constitutionnel le 29 mai 2005.

Fonction publique, deux lignes de forces

Si l’on considère l’histoire longue – certains remontent à l’Empereur Hadrien, je préfère m’en tenir à Philippe Le Bel et à la création du Conseil d’État du roi – on peut décrire les actions complémentaires et contradictoires de deux lignes de forces : l’une dominée par l’idée d’autorité hiérarchique qui s’exprime par l’évocation du principe hiérarchique ; l’autre marquée par la recherche d’une responsabilité propre de l’agent public.

Participent de la première : la monarchie qui pratiquait la vénalité des charges, mais a aussi doté la France d’une administration forte et structurée (les intendants apparaissent au XV° siècle, les ingénieurs des ponts et chaussées au XVII°) ; le Consulat ainsi que le premier et le second Empire feront prévaloir l’autorité tout au long du XIX° siècle et de la première moitié du XX°, tandis que l’école française du service public théorisera la conception française de ce service public ; on passera sur la loi du 16 septembre 1941 du régime de Vichy inspirée de la charte du travail ; l’avènement de la V° République nourrira beaucoup de craintes, pour le militant syndical actif que j’étais alors, d’une remise en cause du statut général de 1946, en fait, l’essentiel sera conservé si l’on excepte certaines restrictions – concernant le Conseil supérieur de la fonction publique, par exemple – le nouveau statut de l’ordonnance du 4 février 1959 opérera surtout un nouveau partage entre les dispositions législatives et réglementaires – le statut de 1946 comportait 145 articles, celui de 1959 fut réduit à 57, on sait qu’il en compte plusieurs centaines aujourd’hui.

Relèvent de la seconde ligne de forces, la Révolution française qui avancera, dès la Déclaration des droits de 1789, des concepts et principes fondateurs : utilité commune, nécessité publique, valeurs et talents pour accéder aux emplois publics ; les conditions matérielles et morales des fonctionnaires seront progressivement mieux prises en compte par la loi et surtout la jurisprudence (l’accès au dossier en 1905, l’avancement en 1911, le détachement en 1913, la loi Roustan en 1920, la reconnaissance de fait des syndicats par le Cartel des gauches en 1924), au point que l’on a pu parler de « statut jurisprudentiel », tandis que, dans le même temps, les syndicats dénonçaient la menace d’un « statut carcan » comme instrument d’une conception renforcée du principe hiérarchique.

C’est pourquoi on doit apprécier à toute son importance le statut général des fonctionnaires de la loi du 19 octobre 1946, produit conjoint de Michel Debré chargé de cette tâche par le général de Gaulle, de la jurisprudence du Conseil d’État et du groupe de travail créé par le ministre de la Fonction publique d’alors, Maurice Thorez, ministre d’État, vice-président du Conseil. Ce statut, qui pouvait alors être considéré comme un contre-pied démocratique de l’hostilité antérieure au statut carcan, a posé les premières bases de la conception qui prévaut aujourd’hui : le cadre juridique des rémunérations, l’organisation des carrières selon les qualifications, l’institution d’un régime spécifique de sécurité sociale et d’un nouveau régime de retraite.

Le statut connaitra peu de modification au cours des décennies 1960 et 1970, sauf quelques retombées du mouvement de 1968, comme le droit à la création de sections syndicales dans les administrations. Au moment de mon entrée au gouvernement paraissait le deuxième tome d’un ouvrage de René Bidouze – responsable syndical de niveau national et qui sera mon directeur de cabinet – dont le titre résume bien la dialectique des deux lignes de forces évoquées Fonctionnaire, sujet ou citoyen ? . En arrivant au gouvernement nous savions quelles réformes étaient nécessaires pour la fonction publique de l’État, nous avions rédigé un rapport que je portais dans ma serviette – avec un rapport sur les institutions – en entrant à l ‘Élysée le 24 juin 1981.

2. Le statut général de 1983-1984-1986, un enjeu

* Le processus

L’histoire longue que je viens de rappeler sommairement, montre que si le statut général des fonctionnaires s’est affirmé comme une pièce essentielle du pacte républicain, il a toujours été, par nature, un enjeu politique important, évoluant avec les conceptions de l’intérêt général et du service public. Lors de l’alternance politique de 1981, une priorité fut donnée par le président François Mitterrand à la politique de décentralisation. Elle entraina la nécessité de définir de nouvelles garanties statutaires pour les agents des collectivités territoriales jusque là régis par le Livre IV du code des communes. La traduction de cet engagement impliquait nécessairement que les solutions qui seraient apportées fussent situées par rapport aux dispositions statutaires des fonctionnaires de l’État, comme de celles régissant des catégories de salariées voisines : les personnels des établissements publics hospitaliers régis par le Livre IX du code de la santé publique, ou encore les agents des établissements publics de recherche et d’autres organismes publics. Le débat entre le ministère de l’Intérieur, sous l’autorité de la forte personnalité de Gaston Defferre, et le ministère de la Fonction publique, porta dans un premier temps sur le choix suivant : soit le renforcement des dispositions statutaires existantes d’une fonction publique territoriale ayant essentiellement le caractère d’une fonction publique d’emploi, soit l’extension du système d’une fonction publique de carrière telle que celle en vigueur dans la fonction publique de l’État (voir O. Schrameck, La fonction publique territoriale, Dalloz, 1995). Je suis intervenu dès le 27 juillet, lors de l’ouverture de la discussion générale sur le projet de loi de décentralisation, à la tribune de l’Assemblée nationale pour exprimer mon choix d’une fonction publique de carrière pour tous.

Je ne reviendrai pas sur les péripéties qui précédèrent l’arbitrage final du Premier ministre Premier ministre Pierre Mauroy : une fonction publique « à trois versants » avec, en facteur commun la loi du 13 juillet 1983 sur les droits et obligations de tous fonctionnaires, fédérative des trois autres lois d’un statut de cette façon unifié. Pour les fonctionnaires de l’État le problème était relativement simple : il s’agissait de moderniser les dispositions en vigueur et d’introduire dans le statut nombre de dispositions écartées de la partie législative en 1959, ainsi que certaines dispositions demeurées jurisprudentielles jusque-là (liberté d’opinion, droit de grève, capacité de négociation reconnues aux organisations syndicales, etc.). Pour les autres catégories d’agents publics considérés, des fonctions publiques territoriale et hospitalière, la situation était plus compliquée car il s’agissait largement d’innover en respectant notamment l’article 72 de la constitution sur la libre administration des collectivités territoriales obligeant à mettre dans la loi des dispositions relevant du décret dans la fonction publique de l’État. Concernant les établissements publics de recherche, le ministre qui en était chargé, Jean-Pierre Chevènement, souhaitait un statut autonome alors que nous préférions le rattachement à la fonction publique de l’État en position très dérogatoire ; le Premier ministre arbitra en ce sens. J’ajoute que le statut, dans une acception large, doit aussi intégrer certains décrets particulièrement importants comme les décrets du 28 mai 1982 sur le droit syndical et les organismes paritaires, pris donc avant même le vote de la loi du 13 juillet 1983, sans parler de circulaires intervenues dès le mois d’août 1981 (utilisation des locaux administratifs, fonctionnement des organismes paritaires …)..

Si l’on considère maintenant la position des différents acteurs. Les syndicats, progressivement favorables à la réforme, ne marchaient toutefois pas du même pas, ce qui explique largement l’échelonnement dans le temps des quatre lois. Les élus et leurs associations étaient très réservés devant la perspective de voir leurs compétences contraintes par des dispositions statutaires et réglementaires ; ils reprendront la main à la première occasion. L’opposition politique dénonçait le risque d’une orientation partisane, mais elle atténua ses critiques au fil du débat devant mon affirmation que le projet n’était ni communiste, ni socialiste, mais républicain ; j’ai même espéré un moment un vote unanime de l’Assemblée comme en 1946. Le Premier ministre Pierre Mauroy, était un ancien fonctionnaire et militant syndical, il aimait la fonction publique et apporta un soutient constant à la réforme. Le Président François Mitterrand, lui, s’intéressa peu à la fonction publique : il ne nous questionna que sur quelques dispositions (droit de grève, charte des réformes administratives, amnistie des généraux d’Alger) avant de manifester – mais heureusement trop tard – de fortes réserves sur l’ensemble du dispositif statutaire, prévoyant que ces lois n’aurait pas une longue vie, il s’est trompé (voir J. Fournier, Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008). Enfin, je veux souligner l’importance et la qualité du travail des fonctionnaires de la DGAFP et de tous les fonctionnaires qui ont travaillé à cette réforme, car le statut est, évidemment, le résultat d’un travail collectif.

* Les principes

Souvent bouleversée, cette architecture a cependant tenu bon depuis trente ans. Mais j’ai toujours pensé que c’était moins par le dispositif juridique, aussi ingénieux et cohérent soit-il, que par l’affirmation de principes historiquement bien fondés que l’on pouvait assurer la pérennité d’une conception française républicaine du service public et de la fonction publique.

– Le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits et dont nous avons déduit que c’est par concours que l’on doit accéder aux emplois publics selon le mérite.

– Le principe d’indépendance, prenant comme référence la loi sur les officiers de 1834 prévoyant la séparation du grade et de l’emploi, caractéristique du système de la carrière.

– Le principe de responsabilité, fondé sur l’article 15 de la Déclaration des droits. Fonctionnaire-sujet ou fonctionnaire-citoyen ? Tel est le choix proposé par les deux lignes de forces précédemment évoquées. Nous avons fait le choix du fonctionnaire citoyen.C’est aussi pour cela que nous n’avons pas retenu dans le texte du statut des expressions telles que « principe hiérarchique », « obligation de réserve », ou « devoir d’obéissance », bien qu’elles correspondent à une certaine réalité, mais nous avons voulu mettre avant tout l’accent sur la responsabilité propre du fonctionnaire. Et c’est aussi pourquoi je suis réservé sur l’introduction dans la loi du 13 juillet 1983 que se propose de réaliser le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires qui propose de faire figurer dans le statut – après avoir retiré l’obligation de réserve du projet – l a neutralité, l’impartialité, la laïcité, la dignité. Il y a là comme un énoncé d’injonctions morales qui me semble affaiblir la citoyenneté. Le Livre blanc d’avril 2008 de Jean-Ludovic Silicani comportait aussi beaucoup de valeurs (seize) sans qu’aucune conséquence en soient tirée : trop de valeurs tuent les valeurs …

* Des dénaturations

Je passerai sur la multitude d’attaques dont le statut général a été l’objet au cours de la période – M. Pascal Renaud, chef de service à la DGAFP, a comptabilisé 210 modifications législatives, dont 29 pour le titre I et plus de 300 modifications réglementaires au début de l’année 2013 – sinon pour constater que, pour l’essentiel, et sans sous-estimer les dégâts et la menace de dénaturation globale que représentent ces transformations, le statut est toujours en place en dépit des efforts déployés par les tenants de l’ « idéologie managériale » et du développement de relations contractuelles dans la fonction publique selon les orientations du rapport annuel du Conseil d’État de 2003. Je veux encore relever l’échec de la « révolution culturelle » promise par le précédent Président de la République le 19 septembre 2007 à l’IRA de Nantes en raison, outre l’opposition d’une grande partie de l’opinion publique et des fonctionnaires, de la démonstration apportée pendant la crise par le service public de son rôle d’ « amortisseur social », ce qui a fait que le « grand soir statutaire » n’a pas eu lieu. La période actuelle en diffère profondément du contexte des années 2007-2008.

3. Les enseignements dégagés de cette expérience

* Un assainissement préalable

Si l’on admet qu’il y a eu détérioration et dénaturation, alors il faut réparer et restaurer en revenant sur les principales atteintes statutaires. Il faut assainir la situation. Par exemple, pourquoi ne pas abroger les dispositions de la loi Galland du 13 juillet 1987 concernant la fonction publique territoriale et, par là, supprimer le recrutement sur liste d’aptitude caractéristique du système dit des « reçus-collés » ? Pourquoi ne pas revenir à la notion de corps, celle de cadre n’ayant pas de justification sérieuse, sinon celle d’un clin d’œil à une fonction publique d’emploi ?

Pourquoi ne pas rétablir les dispositions de la loi du 19 octobre 1982 sur la réglementation du droit de grève dans les services publics, loi adoptée sans opposition au Parlement mais abrogée par un amendement de circonstance, l’amendement Lamassoure, rétablissant la règle inique du 1/30° indivisible ? Ce serait une pure et simple harmonisation avec le secteur privé. Ou encore supprimer les dispositions élargissant le recours aux contractuels ; et rétablir la 3° voie d’accès à l’ENA dans son intégrité ? Dans cet esprit, le gouvernement actuel a décidé dans le projet de loi précédemment évoqué de revenir sur les dispositions de la loi du 2 février 2007, dite de « modernisation » qui prévoit de développer l’interpénétration public-privé avec un objectif que l’on devine aisément. Il prévoit également le renforcement des pouvoirs de la Commission de déontologie en matière de cumul d’activités et de départ vers le privé. Pour ma part, je ne peux qu’approuver cette démarche, mais elle est bien insuffisante et manque d’ambition.

Cet assainissement aurait, au surplus, l’avantage de ne rien coûter. Il mettrait un coup d’arrêt aux « transformations souterraines » insidieuses susceptibles de miner le statut dont parle Christian Vigouroux dans un récent article (C. Vigouroux, « Trente ans après la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, 21/2013, 17 juin 2013). Il m’apparaît en tout état de cause devoir être préalable à toute opération de codification et à toute réflexion sur l’avenir de la fonction publique.

* Des chantiers structurels

La fonction publique constituant un ensemble structurel, le statut général des fonctionnaires en étant une expression, on peut évoquer un certain nombre de chantiers de cette nature – à distinguer des problèmes soulevés au cours des négociations conjoncturelles sur les rémunérations notamment – qui, certes, demanderaient du temps et des moyens importants pour être mis en oeuvre, mais qui pourraient au moins être situés en perspective.

Je pense, par exemple, à la gestion prévisionnelle des effectifs et des qualifications qui pourrait faire l’objet d’une rationalisation voire une modélisation poussée – opération que je n’étais pas parvenu à mettre en place pendant mon passage ministériel (modèle CHEOPS). On peut évoquer encore : une application plus satisfaisante de la « garantie fondamentale » de mobilité ; l’organisation concrète de bi- ou multi-carrières ; l’égal accès des femmes et des hommes aux emplis supérieurs des fonctions publiques qui dépend largement de décisions discrétionnaires du gouvernement.

* La dialectique public-privé

Je veux encore évoquer une question qui me tient particulièrement à cœur : comment contester efficacement l’idée répandue, bien qu’inexacte et injuste, selon laquelle les fonctionnaires seraient des privilégiés sociaux ? Les adversaires traditionnels des fonctionnaires répondent : en rapprochant le plus possible, voire en confondant les situations sur le mode du privé. C’est le type de discours qui a été développé récemment s’agissant du calcul des retraites. Ne nous dissimulons pas qu’il s’agit d’une question difficile : comment améliorer la situation de l’ensemble des salariés tout en respectant la spécificité du fonctionnaire au service de l’intérêt général et de sa traduction séculière, le service public ?

Une réponse est de prétendre à une « révolution culturelle » dans la fonction publique que préconisait le précédent Président de la République, par le moyen d’une prolifération, dans la fonction publique, de contrats de droit privé conclus de gré à gré. Il faut, au contraire, renforcer la base législative du code du travail permettant l’instauration d’une véritable « sécurité sociale professionnelle » dans le privé, ce que j’ai appelé « un statut des salariés du secteur privé » (Revue du droit du travail, mars 2010). Sur cette base pourrait être organisée une réelle convergence progressiste des salariés du public et du privé dans le respect de différences essentielles. Les fonctionnaires et les autres salariés sous statuts doivent aussi s’intéresser aux salariés sans statut ou à statuts précaires.

***

L’affaissement idéologique la période actuelle n’est qu’une dimension de la décomposition sociale profonde dans laquelle nous nous trouvons depuis la fin du XX° siècle. René Rémond avait caractérisé celui-ci comme « siècle prométhéen ». J’avais écrit il y a plus de 20 ans un livre intitulé Pendant la mue le serpent est aveugle. Aujourd’hui, Edgar Morin parle de « métamorphose ». Marcel Gauchet poursuit sa réflexion sur le Désenchantement du monde. J’avais moi-même écrit en 1983 un livre intitulé par une citation de Ernst Jünger Pendant la mue le serpent est aveugle pour caractériser la période historique que nous vivons. L’histoire a connu de semblable périodes : en 1836, Alfred de Musset écrivait dans Confessions d’un enfant du siècle, « à chaque pas qu’on fait, on ne sait si on marche sur une semence ou sur un débris ».

Sur le terrain de l’analyse économique, on peut observer qu’à une période trentenaire d’économie croissante et administrée a succédé une période trentenaire d’ultra-libéralisme débouchant sur une crise de civilisation profonde appelant un « retour de l’État ».

L’affirmation constante des principes du service public et de la fonction publique est plus que jamais nécessaire. Leur enracinement historique appelle leur inscription dans l’histoire à venir, celle d’un monde qui voit monter les exigences d’interdépendances, de coopérations, de solidarités, c’est-à-dire, ce que nous appelons en France le service public. Le choix de la modernité, c’est le choix du service public, avec la fonction publique et son statut général au cœur. L’expérience dont témoigne l’histoire de la conception française de la fonction publique témoigne de la capacité de la France à apporter au monde une contribution démocratique et moderne dans un XXI° siècle dont j’ai la conviction qu’il sera l’ « âge d’or » du service public.

Les trente ans du statut – Les informations administratives et juridiques – Centre interdépartemental de gestion – avril 2014

La fonction publique territoriale :

Avant-garde ou maillon faible ?

Une longue marche

Il est utile tout d’abord de rappeler que les premiers « statuts » d’agents publics sont apparus au Moyen Âge non au sommet de l’État, mais dans les communes qui établissent le monopole de certaines activités d’enseignement, de police, de santé publique et constituent à cette fin des offices et des établissements qui se multiplient en se diversifiant à partir du XV° siècle. Ensuite, l’affirmation de l’État-nation et la constitution d’administrations régaliennes et de corps de fonctionnaires d’État prendront le pas sur l’administration territoriale qui ne retrouvera la parité des fonctions publiques qu’avec la réforme des années 1983-1984.

C’est pourquoi il est utile d’en rappeler les dernières étapes. C’est par l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 que le Conseil d’État reconnaît sa compétence en matière de contentieux des agents publics territoriaux. Celle des conseils de préfecture suivra en 1924. Ensuite, les agents publics territoriaux se voient progressivement appliquer la jurisprudence relative aux fonctionnaires de l’État : la communication du dossier à l’occasion d’une procédure disciplinaire, en 1905, par exemple. Il est fait obligation aux communes à partir de 1919 de prévoir un statut pour leurs agents, à défaut de leur appliquer un statut-type. Le sort des agents communaux ne fut pas pris en compte par le premier statut général démocratique des fonctionnaires institué par la loi du 19 octobre 1946. Les dispositions de la loi du 28 avril 1952 codifiées dans le livre IV du code des communes, constitue le premier ensemble de caractère statutaire pour les communaux, mais présente le caractère d’une fonction publique d’emploi ; dans chaque commune doit être établie la liste des emplois à temps complet et non complet. La loi du 13 juillet 1972 crée le CNFPT : l’organisation d’un concours d’attaché, de rédacteur ou de commis ne garantit que l’inscription sur une liste d’aptitude, mais préserve la possibilité de poursuivre une carrière d’une collectivité locale à l’autre sans démissionner. Mais il apparaît particulièrement significatif de mentionner spécialement la disposition quelque peu humiliante de la loi de finances du 31 décembre 1937 interdisant aux communes de dépasser pour leurs agents les rémunérations versées aux fonctionnaires de l’État pour des fonctions équivalentes.

Ce cheminement débouche en 1983 sur une situation désordonnée, marquée par l’hétérogénéité des situations, une faible mobilité et une situation d’infériorité vis-à-vis des fonctionnaires de l’État. On compte alors 800 000 agents des collectivités locales (dont une forte proportion de non-titulaires), classés en 130 emplois typés, plus un nombre indéterminé d’emplois spécifiques créés par les communes. Le modèle est donc celui d’une fonction publique d’emploi dont les principales caractéristiques peuvent être schématiquement résumés : le recrutement sur liste d’aptitude n’entraîne pas nomination automatique ; il n’y a pas de garantie de déroulement de carrière après nomination dans l’emploi ; le licenciement d’un agent titulaire est possible si son emploi est supprimé. La forte alternance politique de 1981 devait nécessairement modifier une situation aussi peu satisfaisante.

On peut planter le décor de l’époque en citant un grand témoin, Olivier Schrameck, conseiller technique au cabinet du ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre. Dans son livre La fonction publique territoriale publié aux éditions Dalloz en 1995, il livre une analyse que je partage pour l’essentiel :

« Pour (le ministre chargé de la fonction publique), la construction du nouveau statut général, qui constituait sa tâche essentielle, était l’occasion d’assurer l’unification de la fonction publique autour des principes qu’il avait proclamés. Jacobin de tempérament et tout particulièrement méfiant à l’égard des tentations clientélistes des élus, il était résolu à n’accorder à l’autonomie des collectivités locales que ce qui lui était constitutionnellement dû. Il voyait aussi dans une nouvelle construction statutaire homogène, l’occasion d’étendre son influence et celle de son ministère, cantonnées jusque là à la fonction publique de l’État, le statut des agents locaux étant géré par la direction générale des collectivités locales du ministère de l’Intérieur. À l’occasion d’une communication en conseil des ministres du 31 mars 1982, il avait d’ailleurs d’emblée fait adopter un cadre d’orientations générales qui portait fortement sa marque ».

Olivier Schrameck, décrit alors les péripéties qui ont suivi et les positions des différents partenaires : ministres de l’Intérieur, élus et leurs associations, syndicats. Il conclut ainsi :

« Et le dispositif cohérent mais complexe en définitive adopté d’une loi constituant un socle commun, partie intégrante des statuts de deux fonctions publiques différentes, dans l’attente de la fonction publique hospitalière, fut acquise par l’arbitrage d’un Premier ministre particulièrement sensible pour des raisons plus politiques qu’administratives à l’argumentation de son (ministre de la Fonction publique). Ce compromis fut ainsi la traduction d’un rapport de forces. »

Je peux encore suivre Olivier Schrameck lorsqu’il retient finalement les trois types de considérations ayant présidé à l’élaboration du nouveau statut. La volonté de décentralisation poussait aussi bien Pierre Mauroy maire de Lille que Gaston Defferre maire de Marseille à s’affranchir de la tutelle des représentants locaux de l’État. À l’inverse, il y avait la crainte des élus de voir se développer, notamment dans les plus petites communes, un contre-pouvoir de fonctionnaires disposant d’une assise statutaire renforcée. Enfin, le lancement d’une réforme statutaire d’ensemble concernant tous les fonctionnaires était encouragé par la nécessité de traiter à égalité les agents publics des administrations déconcentrées et ceux des administrations décentralisées lors de la remise en cause du partage des compétences.

La dialectique de l’unité et de la diversité

Dès lors la question qui se posait était de trouver un équilibre entre ces préoccupations contradictoires.

En prenant mes fonctions j’avais les idées assez claires sur les améliorations qu’il convenait d’apporter au statut général des fonctionnaires de l’État qui auraient pu être introduites progressivement pour les dispositions législatives, plus rapidement pour les dispositions réglementaires (les décrets du 28 mai 1982, par exemple, sur le droit syndical et les organismes paritaires), ainsi que de nombreuses circulaires, prises avant toute novation statutaire. Ce qui a précipité la réflexion c’est, effectivement, la priorité donnée par le président de la République François Mitterrand au projet de loi de décentralisation qui deviendra la loi du 2 mars 1982. J’étais associé à la réflexion sur le sujet car l’article 1^er du projet prévoyait : « Des lois détermineront … les garanties statutaires accordées aux personnels des collectivités territoriales » ; cet article envisageait également un « statut des élus » et les moyens de la « participation des citoyens à la vie locale ».

J’ai rapidement eu l’a conviction que, dans l’esprit du ministre de l’Intérieur, il s’agissait surtout d’améliorer les dispositions du livre IV du code des communes, issu de la loi de 1952, en conservant le modèle d’une fonction publique d’emploi sans procéder à une réforme d’ampleur suffisante qui aurait entraîné, dans le même esprit, la réforme du livre IX du code de la santé publique pour les personnels des établissements publics hospitaliers et celle des personnels des établissements publics de recherche. J’ai alors demandé au Premier ministre d’intervenir dès l’ouverture du débat à l’Assemblée nationale sur le projet de loi de décentralisation, aussitôt après le ministre de l’Intérieur, le 27 juillet 1981, soit à peine plus d’un mois après notre entrée en fonction. J’y ai défendu l’idée d’une fonction publique de carrière pour tous, ce qui m’a permis de prendre date.

Mes relations avec Gaston Defferre se sont un peu crispées mais sont demeurées convenables. J’avais, il est vrai, un allié de poids en la personne du Premier ministre, Pierre Mauroy, fonctionnaire lui-même, professeur de l’enseignement technique et étroitement lié à la Fédération de l’Éducation nationale (FEN), très influente à l’époque. Le président de la République, lui, ne s’intéressait pas beaucoup aux fonctionnaires et mon cabinet avait de bonnes relations avec les conseillères techniques chargées à son cabinet du dossier de la fonction publique : d’abord Jeannette Laot de la CFDT, puis Robert Chéramy, enfin une jeune femme alors inconnue, mais qui se fera plus tard un nom : Ségolène Royal. Après maintes réunions interministérielles, le Premier ministre arbitra en faveur d’une fonction publique de carrière concernant l’ensemble des agents publics considérés. Le travail des nombreuses réunions interministérielles qui se tinrent alors consista à inscrire cet arbitrage dans un dispositif législatif satisfaisant. Une concertation sans précédent fut menée avec les organisations syndicales. Elles ne marchaient pas toutes du même pas (ce qui explique pour l’essentiel la succession dans le temps des dispositions relatives à chacune des fonctions publiques entre 1984 et 1986) mais soutinrent néanmoins la démarche engagée.

Rapidement s’est imposée l’idée d’une architecture d’ensemble rassemblant les différentes catégories d’agents publics concernées. La difficulté était alors de combiner de la meilleure façon : unité du dispositif et diversité des activités et des fonctions. J’ai estimé que l’unité devait être assurée moins par la règle, par la norme juridique, que par l’invocation de principes fondés sur notre tradition culturelle, historique, politique de l’intérêt général et du service public. Essentiellement trois principes :

– le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen de 1789 et faisant du concours le moyen de droit commun d’accès aux emplois publics, le principe s’appliquant aussi aux modalités de promotion interne sous des formes appropriées.

– le principe d’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique – celle du fonctionnaire et non de l’administration – associé à la séparation du grade et de l’emploi caractéristique du système dit « de la carrière ». Il s’agissait de la généralisation d’une conception ancienne, mais qui jusque-là, ne figurait pas expressément dans le statut. Une loi de 1834 sur l’état des officiers disposait en effet que « si le grade appartient à l’officier, l’emploi appartient au Roi ».

– le principe de responsabilité qui trouve sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits et qui fait du fonctionnaire un citoyen à part entière pour assumer pleinement sa responsabilité de service public. Cette conception du fonctionnaire-citoyen s’opposait à celle du fonctionnaire-sujet défini ainsi défini par Michel Debré dans son ouvrage La mort de l’État républicain en 1947 (Gallimard) : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ».

Le respect de la diversité des fonctions publiques imposait une traduction spécifiée des dispositions relatives à chacune d’elles. D’où cette architecture en quatre titres pour une fonction publique « à trois versants » :

– Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, titre 1^er du Statut général des fonctionnaires (SGF).

– Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, titre II du SGF.

– oi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, titre III du SGF.

– Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, titre IV du SGF.

À cette construction devait s’ajouter la prise en compte de certains agents d’établissements publics, notamment ceux de la recherche par la loi du 15 juillet 1982, ont été placés sous les dispositions du titre 1^er en situation très dérogatoire.

Le débat au Parlement ne présenta pas de difficulté particulière. Le soutien des groupes communiste et socialiste était acquis. L’opposition de droite fit monter en première ligne Jacques Toubon et Philippe Séguin qui m’accusèrent, d’abord de vouloir faire un statut « communiste », puis « socialiste » ; je leur répondis qu’il s’agissait d’un statut républicain. Leurs critiques s’amenuisèrent au fil du débat, faute de justifications sérieuses. J’ai espéré, un moment, un vote unanime de l’Assemblée nationale sur le nouveau statut. Mais à l’exception de quelques personnalités ( tel Olivier Stirn ), cela ne se produisit pas, en raison du ressentiment consécutif à l’alternance politique de 1981. J’eus l’occasion, à la fin du débat, de rencontrer Michel Debré qui m’aborda de manière courtoise. Il conclut ainsi notre échange : « Finalement, je pense que la bonne solution se situe entre nos deux positions ».

Restait à traduire dans la réalité cette conception et ce dispositif législatif. À ce sujet, il est permis de se demander si cette réforme n’était pas excessive pour les élus qui ont eu le sentiment que le nouveau statut réduisait leurs prérogatives. La plupart de leurs associations étaient réservées dès le départ, même celles qui étaient les plus proches des partis de la majorité présidentielle. L’état de grâce passé, ils s’efforceront de reprendre la main dès qu’ils le pourront. C’était objectivement une faiblesse majeure du dispositif. On ne tardera pas à s’en apercevoir.

Une régression : la loi Galland

Quoiqu’il en soit, en 1984, la fonction publique territoriale (FPT) est bien alors une fonction publique de carrière comme la fonction publique de l’État (FPE). La comparabilité entre FPT et FPE est bien garantie par l’établissement d’un tableau de classement des corps grades et emplois sur la base de rémunérations identiques prévu par l’article 15 du titre 1^er du Statut général des fonctionnaires (SGF, article abrogé par la loi du 25 décembre 2007). À l’occasion de la mise en place des nouveaux corps de la FPT il avait été envisagé de rétroagir sur la FPE pour réduire le nombre des corps alors existants (quelque 1 750) pour les ramener à quelques dizaines (le chiffre de 60 avait été avancé,il y aurait aujourd’hui 55 cadres d’emplois et 270 métiers dans la FPT). La création d’une commission mixte est décidée pour assurer la coordination des fonctions publiques dans le respect de leurs spécificités. Celles-ci conduiront à prévoir des exceptions dans la FPT : recrutements directs de nombreux emplois de cabinet, de directeur des services des départements et des régions, des secrétaires généraux dans les grandes villes ; possibilité de décharger de leurs fonctions des titulaires d’emplois fonctionnels.

On peut caractériser ainsi l’évolution observée de 1984 à 1987.

me pour la titularisation des contractuels dans la fonction publique de l’État). La commission mixte de coordination des fonctions publiques ne sera jamais créée. Les corps d’administrateurs et d’attachés ne seront constitués qu’à la veille des législatives de 1986. En revanche, la loi relative à la fonction publique hospitalière (FPH) verra le jour le 9 janvier 1986 complétant ainsi le dispositif du SGF. Le ministère du Budget, qui avait été cantonné dans un rôle secondaire durant toute la phase d’élaboration réglementaire – le politique l’emportant alors sur le financier – revient sur le devant de la scène pour faire une application a minima des reformes réalisées et s’opposer à toutes les demandes reconventionnelles qu’elles pouvaient entraîner.

C’est à ce moment que nous connaîtrons enfin la position du président François Mitterrand sur cette construction statutaire à laquelle il ne s’était pas vraiment intéressé jusque-là. Nous sommes renseignés sur ce point par un livre intéressant et courageux de Jacques Fournier (Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008), qui fut dans cette période secrétaire général du gouvernement et qui assistait donc à ce titre aux conseils des ministres. Il écrit (p. 349-350) : « Anicet Le Pors, lui, n’était plus au gouvernement lorsque le président s’interrogea à haute voix, le 29 mai 1985, sur l’utilité de l’ensemble législatif concernant le statut de la fonction publique dont il avait été l’artisan. Passait ce jour-là en conseil des ministres le projet de loi sur la fonction publique hospitalière, dernier volet de cet ensemble. Le commentaire de Mitterrand est en demi-teinte : » l’adoption de ce texte s’inscrit dans la logique de ce que nous avons fait. À mon sens ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux. » Il évoque une » rigidité qui peut devenir insupportable » et des » solutions discutables « . « On ne peut plus recruter un fossoyeur dans une commune sans procéder à un concours. » » Il est vrai que j’ai présidé moi-même à l’élaboration de ces lois. Peut-être n’ai-je pas été suffisamment informé. Tout ceci charge l’administration et conduit à la paralysie de l’État. Il reste que c’est la quatrième et dernière partie d’un ensemble. Je ne suis pas sûr, en définitive, que ces lois aient longue vie. « ». C’est là une erreur de jugement.

De 1986 à 1988, c’est la première alternance politique sous la V° république qui permet au pouvoir politique, notamment avec la loi Galland du 13 juillet 1987, de s’attaquer au « maillon faible » de l’architecture mise en place en 1983-1984 ; l’expression n’est pas péjorative, c’est une faiblesse par construction. Des éléments de fonction publique d’emploi vont être réintroduits dans l’ensemble du statut général. En résumé :

– on renonce au principe de parité des fonctions publiques ; il ne sera plus question de commission mixte et le conseil supérieur de la FPT dont les attributions seront réduites, sera dorénavant présidé par un élu ;

– les corps sont remplacés par des cadres d’emploi dont je n’ai pas pu obtenir une définition claire au cours de la discussion du projet en assemblée générale du Conseil d’État ; la comparabilité des deux fonctions publique en est affectée et, par là, la garantie fondamentale de mobilité affirmée à l’article 14 du titre 1^erdu SG ;

– les compétences des centres de gestion sont réduites et ceux-ci fusionnés avec les centres de formation ;

– la liste d’aptitude est réintroduite, entraînant le retour du système des « reçus-collés » ;

– le recours aux non-titulaires est encouragé.

Les réactions à ces remises en cause essentielles seront faibles. Les personnels et leurs organisations syndicales subiront sans réagir, la portée de la remise en cause ne leur apparaissant pas clairement. La majorité des élus se satisferont de ce rééquilibrage en leur faveur ; leurs associations resteront discrètes. À la même époque, la loi du 19 octobre 1982 sur les prélèvements sur traitement en cas de grève des fonctionnaires et des agents du service public, que j’avais fait adopter sans opposition au Parlement, est abrogée par l’amendement Lamassoure, de même sera dénaturée la création de la 3° voie d’accès à l’ENA, réservée aux détenteurs de mandats électifs, associatifs et syndicaux.

Tout cela est cohérent de la part d’un gouvernement de droite succédant à un gouvernement de gauche à l’occasion de la première cohabitation qu’ait connue la V° République. De retour au pouvoir en 1986 le nouveau gouvernement consacrera ces mesures.

Trente ans plus tard

Aujourd’hui, le premier constat est que l’architecture retenue est toujours debout. Le second est que, après une mise en œuvre paresseuse de 1984 à 1986, cette construction a été profondément dénaturée : 210 modifications législatives au 1^er janvier 2013 selon la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, dont 29 pour le Titre 1^er et 78 pour le Titre III relatif à la FPT, le plus modifié. Ce que Christian Vigouroux, président de la section du Rapport et des Études du Conseil d’État appelle les « transformations souterraines » (« Trente ans après la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, 17 juin 2013) d’une réforme qui avance « masquée » se multiplièrent au cours des trente dernières années. Il reste que je n’ai entendu aucun fonctionnaire territorial se plaindre de cette réforme de 1983-1984 qui a restauré leur dignité et les a fait bénéficier des catégories statutaires de 1946 et des réformes communes de 1983-1984. Dans le contexte d’ultralibéralisme des trente dernières années, la fonction publique territoriale subit plus que les autres l’influence de l’ « idéologie managériale », ses techniques et son vocabulaire. Mais la relative autonomie des collectivités a aussi eu pour effet qu’elles se sont partiellement démarquées des politiques nationales de réduction des dépenses publiques. La LOLF et la RGPP y ont eu moins de prise si les transferts de compétences ont alourdi la charge fiscale.

« En 2009, la fonction publique territoriale à l’avant-garde de la fonction publique de l’État » affirmait et préconisait Olivier Schrameck dans La Gazette des communes du 26 janvier 2009 pour le 25° anniversaire de la loi du 26 janvier 1984. Mais, si je ne partage pas ce point de vue, il ne fait pas de toute que la FPT est utilisée comme instrument de dénaturation de l’ensemble de la fonction publique, d’une normalisation dans le cadre de l’Union européenne. Après le rapport Pochard de 2003 qui voulait faire du contrat une source autonome du droit de la fonction publique, le rapport Silicani en 2008 en montrait bien la démarche : le métier contre la fonction, le contrat contre la loi, la performance individuelle contre l’efficacité sociale. Le rapport Pêcheur rendu public début novembre 2013, tout en faisant révérence aux principes fondateurs de 1983 ne revient que partiellement sur cette tendance passée de long terme. Cette spécificité de la FPT tient sans doute à sa diversité, à son potentiel d’inventivité, à sa nouveauté. Avec les autres fonctions publiques elle a joué un rôle d’« amortisseur social » pendant la crise, faisant échec à la « révolution culturelle » préconisée par Nicolas Sarkozy dans son discours du 19 septembre 2007 à l’Institut régional d’administration de Nantes. Le « Grand soir statutaire » n’a pas eu lieu.

Sous la nouvelle majorité un projet de loi sur la déontologie et une certaine rénovation statutaire a été présentée en Conseil des ministres le 17 juillet dernier pour marquer le 30° anniversaire du statut, après un colloque tenu le 13 juillet. Un autre projet de loi est en perspective en liaison avec la mission Pêcheur sur la réforme de la gestion administrative des fonctionnaires et les perspectives d’évolution de la fonction publique. Ce rapport présente des points d’appuis positifs : il réaffirme notamment les principes sur lesquels avait été établi le statut de 1983-1984-1986, il reconnaît la perte de pouvoir d’achat des fonctionnaires au cours des dernières années considérant qu’une limite est atteinte, il exprime une volonté de programmation à moyen terme dans plusieurs domaines (indemnités, durée du travail, rémunérations, etc.), il propose une gestion coordonnée des trois fonctions publiques grâce au conseil supérieur commun aux trois fonctions publiques. Malheureusement,, il ne revient pas sur les 210 « transformations souterraines » des trois dernières décennies précédemment évoquées, il sacrifie la mode déontologique ; il fait des proposition très complexes concernant les recrutements et les déroulements de carrières.

Les lois de décentralisation successives ont profondément modifié l’administration locale. Les nouvelles institutions de regroupement des collectivités territoriales (intercommunalités, métropoles, regroupements de départements et de régions) sont susceptibles d’entrainer une déstabilisation des structures traditionnelles existantes, notamment par la réduction du nombre ou du rôle des communes et un risque de bureaucratie accru. Les réductions des financements déconcentrés et décentralisés se combineront pour réduire les moyens des services publics locaux dont les segments les plus rentables risquent d’être accaparés par le secteur privé avec réduction corrélative des effectifs statutaires et un recours accrus à la contractualisation accompagné d’un développement du risque de clientélisme. Sous ces effets conjugués, c’est la démocratie locale qui peut être affaiblie.

Quel avenir pour le statut ?

e début de XXI° siècle est marqué par une prise de conscience de la vulnérabilité de la Terre, de ses limites et de l’unité de destin du genre humain. Un tel constat appelle une organisation de plus en plus commune, d’une mondialisation qui ne soit pas seulement financière et le développement dans tous les domaines des interdépendances, des coopérations, des solidarités nécessaires. Ces formes d’organisation émergentes au niveau mondial pour répondre au bien commun portent en France le nom de services publics dont la fonction publique est le cœur. En raison de sa longue expérience en ce domaine, notre pays a ainsi une éminente contribution à apporter aux autres peuples en ce domaine. Le SGF témoigne de cette expérience.

Il n’y a pas de texte sacré, le SGF pas plus que les autres textes juridiques. Mais il est nourri de principes dont on peut penser qu’ils sont susceptibles d’avoir une valeur universelle, ceux que nous avons cités : égalité, indépendance, responsabilité qui définissent la conception du fonctionnaire-citoyen. Ces principes fondateurs doivent donc être défendus et enrichis par une recherche constante. Simultanément, doit être conduite une politique d’assainissement de textes profondément dénaturés par les « transformations souterraines » dont nous avons parlé ; ce qui signifie, par exemple, s’agissant de la FPT, la suppression des dispositions introduites dans le statut par la loi Galland de 1987. Mais dans un monde en mouvement du monde accéléré, des chantiers structurels doivent être ouverts : par exemple, une gestion prévisionnelle scientifique des effectifs et des compétences, la définition d’outils juridiques nouveaux pour développer la garantie fondamentale de mobilité, l’organisation de multi-carrières assortie du système correspondant de formation continue, l’égalité d’accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques, la création des moyens permettant un véritable dialogue social, etc.

Mais le SGF est également appelé à constituer une forte référence sociale dans le monde du travail salarié. L’idée souvent présente dans l’opinion publique lorsqu’est abordée la question des fonctionnaires et de leur statut est de savoir s’il s’agit d’une catégorie indûment privilégiée par rapport aux autres salariés du secteur privé régis par des contrats individuels ou collectifs réglementés cependant par le code du travail. Dès lors surgit une autre question : faut-il rapprocher les situations et, dans l’affirmative, en prenant comme référence sociale les fonctionnaires ou les salariés du privé ? La question ne doit pas être éludée. Il s’ensuit que les fonctionnaires doivent eux même s’interroger sur le « statut » des travailleurs sans statuts. Une évolution des esprits est nécessaire pour, à la fois, garantir les droits de tous les salariés au long de leur vie professionnelle tout en maintenant la spécificité des agents publics serviteurs de l’intérêt général. D’où la nécessité d’un « statut des travailleurs salariés du secteur privé » à côté du SGF et des statuts des agents des entreprises publiques[1]. Mais on ne saurait valablement parler d’un tel statut sans l’élaboration d’un corpus de dispositions législatives du code du travail ayant cette destination, accompagnées d’accords contractuels négociés par branches et entreprises et de partenariats pertinents. L’existence de nombreux métiers dans la fonction publique territoriale pourrait la conduire à jouer un rôle utile dans cette évolution.

ur ces bases, à la fois homogènes et différenciées, pourrait alors être organisée la convergence des politiques sociales tendant à l’amélioration conjointe du SGF, des statuts des agents des entreprises publiques et du statut des travailleurs salariés du secteur privé, ces statuts s’inscrivant, ensemble, dans un contexte de promotion de biens et services communs, d’affirmation de valeurs universelles, d’approfondissement de nos principes républicains et de consolidation de la cohésion sociale.

Anicet Le Pors

Ministre de la Fonction publique

et des Réformes administratives (1981-1984)

Conseill d’État honoraire

[1] Pour plus de développement voir : A. Le Pors, « Pour un statut des travailleurs salariés du secteur privé », Revue de droit du travail, mars 2010.

Pour ou contre le dialogue social ? – Syndicat Interco-CFDT des Hauts-de-Seine – Suresnes, 13 mai 2014

Actualité et avenir du dialogue social

dans la fonction publique territoriale

’invocation du dialogue social est particulièrement fréquente lorsqu’il n’existe pas ou qu’il n’y arien à négocier.

Pour ou contre le dialogue social ?

Le débat ne peut se limiter à cette question : tout le monde est pour ; la question est donc superflue.

Le contenu du dialogue social est fondamental. Il n’est valide qu’à condition qu’il ne soit pas une diversion pour éviter de parler de l’essentiel. Il ne se légitime qu’à cette condition : on ne dialogue pas pour dialoguer

J’ai pour ma part rencontré le dialogue social comme syndicaliste (CFTC puis CGT), comme fonctionnaire dans différentes administrations (membre de CAP de CTP), comme ministre en conduisant avec mon cabinet et l’administration une concertation sans précédent sur l’ensemble des textes législatifs et réglementaires de la fonction publique.

Le dialogue social dans la fonction publique en 1981-1984

Le fonctionnaire est dans une position statutaire et réglementaire et non contractuelle parce qu’il est au service de l’intérêt général. Sa situation doit donc être définie par la loi et le décret et son indépendance garantie contre l’arbitraire et les pressions de toute sorte.

Néanmoins, malgré ce caractère statutaire du fonctionnaire, la concertation sur le statut et les autres textes a été de grande ampleur. Elle a pu porter sur de simples circulaires en août 1981 (relance des CTP, utilisation des locaux administratifs pour des motifs autres que de service), sur les projets de décrets du 28 mai 1982 relatifs au droit syndical et aux organismes paritaires. On a introduit alors dans le statut la compétence de négociation reconnue aux organisations syndicales (art. 8 Titre I – abrogé en 2010)

Des négociations annuelles sur les rémunérations avaient lieu alors, elles prévoyaient des clauses de sauvegarde jusqu’en 1983-1984. Elle a été abandonnée ensuite, affaiblissant d’autant le dialogue social sur un sujet majeur.

Mais cette pratique a été profondément dénaturée

Les dénaturation se sont appliquées surtout dans la fonction publique territoriale avec, notamment, la loi Galland du 13 juillet 1987. Par ailleurs, un amendement dit « Lamassourre » a abrogé la loi du 19 octobre 1982 réglementant d’une manière juste le droit de grève dans les service public.. De même a été supprimée la 3° voie d’accès à l’ENA. Les réactions syndicales à ces atteintes ont été faibles.

Depuis, il y a eu, au 31 mars 2014 ; 225 « transformations souterraines » législatives et plus de 300 réglementaires en 30 ans (selon Christian Vigouroux, AJDA, 17 juin 2013) dont 84 pour la fonction publique territoriale (FPT) contre 30 du Titre I sur les droits et obligations, 50 pour la fonction publique de l’État (FPE) et 61 pour la fonction publique hospitalière (FPH)

Peut-on aujourd’hui parler de dialogue social sur l’essentiel : sur les traitements (gel jusqu’en 2017), sur les actes successifs de la réforme territoriale dont on sait que le plus récent projet va se traduire par une diminution des emplois de la FPT et le transfert de certains de ceux-ci au privé, sur le paritarisme (CTP fuis par partie administrative), sur l’autoritarisme (principe hiérarchique, obligation de réserve, devoir d’obéissance), sur l’assainissement nécessairement à l’ordre du jour, sur quels chantiers structurels de moyen et long terme ? Certes il y a des points d’appui, ceux que propose le rapport Pêcheur, par exemple, mais dans un contexte très aléatoire.

Le débat peut se poursuivre sur des bases sérieuses

Nous sommes donc contraints de prendre acte de la faiblesse du dialogue social aujourd’hui. Il reste dans ces conditions à tenter de pratiquer le dialogue social sur le dialogue social. C’est d’une certaine façon ce que vous nous proposez et ça n’est pas inutile. Ainsi, le Livre blanc J. Fournier de 2002 a fait un certain nombre de propositions : institutionnaliser la négociation (définir ses thèmes et ses niveaux), donner une valeur juridique aux accords intervenant en matière réglementaire (homologation par décret), définir de nouvelles règles de représentativité et d’adoption des accords (accords majoritaires ? révision des mécanismes de concertation, notamment la composition non paritaire des CTP.

La loi sur le dialogue social du 5 juillet 2010 (suite aux accords de Bercy de 2008) a prévu : le renforcement de la place de la négociation, l’élection comme base de la représentativité, la réforme des comités techniques, la création d’un conseil commun de la fonction publique, la création de comités d’hygiène, de sécurité dans la FPE et la FPT, le renforcement des garanties de carrière aux agents investis de mandats syndicaux.

Je suis hostile à la validation législative d’accords-contrats du type de l’Accord national interprofessionnel (ANI). L’homologation en matière réglementaire est davantage admissible si le pouvoir réglementaire reste maitre de la décision. Je ne suis pas non plus partisan non plus de cette dérive que l’on observe depuis un certain tendant à rendre moins normatives les règles de droit dans la fonction publique dont les éléments sont : la contractualisation, la mode déontologique, la notion de « droit souple » actuellement mise en avant par le Conseil d’État.

En conclusion, le dialogue social pose la question de la responsabilité syndicale : quelle contestation a été apportée aux dénaturations ? L’établissement d’un rapport de forces fait partie du dialogue social.

UNSA territoriaux du Finistère – 25 avril 2014

LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE :

UNE LONGUE HISTOIRE

Je remercie Jean Roger Guiban pour son invitation au nom de votre organisation syndicale.

Merci, Mesdames, Messieurs, pour votre accueil

L’étude de la fonction publique territoriale (FPT) est particulièrement intéressante car elle contient nombre de contradictions présentes au sein de l’ensemble la société : entre le national et le local, le mandat électif et la propriété du grade, le métier et la fonction, etc. Elle porte sur des questions majeures de notre temps : le sens de l’histoire, la rationalité des politiques publiques, l’actualité et le contenu de la morale républicaine. Depuis trente ans ces questions ont fait débat et ont reçu des réponses changeantes dans un édifice qui est resté solidement implanté. L’anniversaire des lois de 1983-1984 est l’occasion de faire le point en revenant sur la trajectoire suivie et en ouvrant sur des perspectives en ce début de XXI° siècle. L’année dernière, nous avons marqué le 30° anniversaire de la loi du 13 juillet1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, titre I du Statut général des fonctionnaires ; cette année c’est le 30° anniversaire de la loi du 11 janvier 1984 relative à la fonction publique de l’État et du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale, respectivement Titre II et Titre III du statut général en attendant le 30° anniversaire de la loi du 9 ganvier 1986 relative à la fonction publique hospitalière Titre IV du statut. Mais nous pourrions aussi célébrer le 725° anniversaire du premier statut particulier connu à ce jours, celui du « tambour public » en 1289. Ceci pour nous inviter à nous inscrire dans l’Histoire

Une longue marche

Olivier Schrameck, décrit alors les péripéties qui ont suivi et les positions des différents partenaires : ministres de l’Intérieur, élus et leurs associations, syndicats. Il conclut ainsi :

La dialectique de l’unité et de la diversité

Dès lors la question qui se posait était de trouver un équilibre entre ces préoccupations contradictoires.

le principe de responsabilité qui trouve sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits et qui fait du fonctionnaire un citoyen à part entière pour assumer pleinement sa responsabilité de service public. Cette conception du fonctionnaire-citoyen s’opposait à celle du fonctionnaire-sujet défini ainsi défini par Michel Debré dans son ouvrage La mort de l’État républicain en 1947 (Gallimard) : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ».

Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, titre 1^er du Statut général des fonctionnaires (SGF).

– Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, titre II du SGF.

– Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, titre III du SGF.

– Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, titre IV du SGF.

Une régression : la loi Galland

On peut caractériser ainsi l’évolution observée de 1984 à 1987.

De 1984 à 1986, l’application de la réforme statutaire est lente et lacunaire. Les dispositions par lesquelles les textes d’application de la loi devaient être pris dans un délai d’un an ne seront pas respectées (il en sera de même pour la titularisation des contractuels dans la fonction publique de l’État). La commission mixte de coordination des fonctions publiques ne sera jamais créée. Les corps d’administrateurs et d’attachés ne seront constitués qu’à la veille des législatives de 1986. En revanche, la loi relative à la fonction publique hospitalière (FPH) verra le jour le 9 janvier 1986 complétant ainsi le dispositif du SGF. Le ministère du Budget, qui avait été cantonné dans un rôle secondaire durant toute la phase d’élaboration réglementaire – le politique l’emportant alors sur le financier – revient sur le devant de la scène pour faire une application a minima des reformes réalisées et s’opposer à toutes les demandes reconventionnelles qu’elles pouvaient entraîner.

– les compétences des centres de gestion sont réduites et ceux-ci fusionnés avec les centres de formation ;

– la liste d’aptitude est réintroduite, entraînant le retour du système des « reçus-collés » ;

– le recours aux non-titulaires est encouragé.

Trente ans plus tard

Médaille FP copie[1] — Unité et diversité de la conception française de la fonction publique

Quel avenir pour le statut ?

Le début de XXI° siècle est marqué par une prise de conscience de la vulnérabilité de la Terre, de ses limites et de l’unité de destin du genre humain. Un tel constat appelle une organisation de plus en plus commune, d’une mondialisation qui ne soit pas seulement financière et le développement dans tous les domaines des interdépendances, des coopérations, des solidarités nécessaires. Ces formes d’organisation émergentes au niveau mondial pour répondre au bien commun portent en France le nom de services publics dont la fonction publique est le cœur. En raison de sa longue expérience en ce domaine, notre pays a ainsi une éminente contribution à apporter aux autres peuples en ce domaine. Le SGF témoigne de cette expérience.

Sur ces bases, à la fois homogènes et différenciées, pourrait alors être organisée la convergence des politiques sociales tendant à l’amélioration conjointe du SGF, des statuts des agents des entreprises publiques et du statut des travailleurs salariés du secteur privé, ces statuts s’inscrivant, ensemble, dans un contexte de promotion de biens et services communs, d’affirmation de valeurs universelles, d’approfondissement de nos principes républicains et de consolidation de la cohésion sociale.

Quel rôle pour la fonction publique territoriale ?

a FPT peut être regardée comme le « maillon faible » de la construction du SGF. Son histoire, sa culture, les relations avec les élus , l’importance qu’y revêt la notion de métier, l’importance des contractuels font qu’elle est très sollicitée vers une fonction publique d’emploi, susceptible d’influencer toute la fonction publique.

La FPT peut, à l’inverse, être considérée comme l’ « avant-garde » de la fonction publique. C’est ce que soutient, par exemple, Olivier Schrameck, aujourd’hui président du CSA, hier conseiller technique du ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre, Elle est d’une grande diversité, fort potentiel d’inventivité, Je pensais en 1983 qu’elle pourrait être l’instrument d’une rationalisation de l’organisation des corps de la FPE. Les collectivités territoriales ont été des contrepouvoirs efficaces des politiques nationales d’austérité. Elles ont joué et continuent de jouer un rôle important dans la mise en œuvre des politiques de décentralisation.

Dans l ‘Acte I, comme élément déterminant de l’élaboration de la fonction publique « à trois versants comme il a été dit.

Dans l »Acte II en s’adaptant à la politique d’autonomie des collectivités territoriales, dans laquelle, malheureusement, les financements de l’État n’ont pas suivi les transferts de compétences.

Dans l’Acte III, initié par Nicolas SarKozy et reprise par François Hollande. Celle-ci reste encore très confuse. La création des métropoles va déstabiliser profondément les collectivités existantes. Les nouvelles structures et compétences sont de nature à entrainer une mobilité subie, sans doute l’appel à des contractuels sous prétexte de nouvelles qualifications requises. La réduction des financements publics déconcentrés et décentralisés vont affaiblir les services publics locaux, livrer certains de leurs segments au privé, accroitre le clientélisme et le risque de corruption. Quant aux réformes statutaires elles n’apparaissent pas dangereuses en l’état mais manquer surtout d’ambition.

Pourtant la situation actuelle comporte de nombreuses raisons d’optimisme. Nous sommes dans une situation de « métamorphose » comme le dit Edgar Morin. Or, ce moment historique est aussi celui ou le genre humain prend conscience de l’unité de son destin, où montent l’ « en-commun », les exigences d’interactivité, de coopérations internationales, de solidarités mondiales. Or, tout cela c’est ce que nous appelons en France le service public. Le XXI° siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public.

Bref, il y a un avenir pour le « tambour public ».

[1] Pour plus de développement voir : A. Le Pors, « Pour un statut des travailleurs salariés du secteur privé », Revue de droit du travail, mars 2010.

“Le statut des fonctionnaires permet de faire évoluer le secteur public” – Acteur public, mars 2014

Ce sont les pratiques politiques qui grippent la réforme de l’action publique, pas le statut des fonctionnaires, estime l’ancien ministre de François Mitterrand dans un entretien exclusif à Acteurs publics. “Père” du statut, Anicet Le Pors est sévère sur le projet de loi “Déontologie, droits et obligations des agents publics”.

Le gouvernement s’apprête à “dépoussiérer” le statut de la fonction publique via son projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Est-ce nécessaire trente ans après la loi créant le statut général ?
“Dépoussiérer” est une expression curieuse. Depuis 1983, le statut a été modifié 210 fois législativement et 300 fois réglementairement. Peu de textes ont été autant modifiés au fil du temps. Le statut a fait preuve de sa vitalité, mais les changements opérés l’ont souvent dénaturé. Ainsi, la “révolution culturelle” préconisée par Nicolas Sarkozy en septembre 2007 s’est traduite par le livre blanc de Jean-Ludovic Silicani. Heureusement, certaines recommandations n’ont pas abouti [ndlr : Nicolas Sarkozy souhaitait que les “nouveaux entrants” puissent choisir “entre le statut de fonctionnaire ou un contrat de droit privé négocié de gré à gré”].

Mais ni la droite ni la gauche n’ont touché à la colonne vertébrale du statut…
Le statut a perduré pour plusieurs raisons. La première est que l’opinion publique est favorable à la fonction publique. On critique facilement les fonctionnaires en général, mais on les apprécie en particulier. Le service public s’est par ailleurs révélé être un puissant “amortisseur social” en temps de crise. Les politiques qui ont mis en cause les fonctionnaires s’en sont ensuite mordu les doigts.

Que pensez-vous du projet de loi du gouvernement ?
Je ne suis pas favorable à l’intégration de dispositions liées à la déontologie dans un texte de loi. Ce n’est pas en multipliant les codes et règlements que l’on aidera les fonctionnaires à faire les bons choix. Cela doit relever d’une pratique quotidienne responsable. Par ailleurs, le projet de loi inscrit les valeurs de neutralité, d’impartialité, de dignité et de laïcité. Mais c’est la moindre des choses que d’être impartial quand on est fonctionnaire, de ne pas distinguer les usagers ! Rappeler le principe de laïcité signifie-t-il que les agents ne le respecteraient pas aujourd’hui ? Ne font-ils pas déjà preuve de dignité ? Tout cela crée une sorte de suspicion à leur encontre.

Le statut est-il un frein à la réforme de l’action publique ou au contraire un cadre la favorisant ?
Ce n’est pas le statut qui grippe le système, mais certaines pratiques politiques et administratives. Il est un cadre souple permettant de faire évoluer le secteur public pour répondre aux attentes des usagers.

Dans son rapport remis à Jean-Marc Ayrault, Bernard Pêcheur avance des propositions nouvelles, telle la création de cadres communs interfonctions publiques. Est-ce souhaitable ?
Le rapport Pêcheur se distingue des rapports précédents sur la fonction publique, ceux de Marcel Pochard et de Jean-Ludovic Silicani. Bernard Pêcheur se félicite des principes sur lesquels a été élaboré le statut et avance des propositions avec lesquelles je suis d’accord : arrêter la diminution du pouvoir d’achat des fonctionnaires, réaliser des programmations à moyen terme, développer l’interministérialité. Instaurer des corps communs aux trois fonctions publiques peut être souhaitable. Il faudra ensuite voir si cela est viable. Je suis favorable aux rapprochements des fonctions publiques sur des bases saines.

Que se passerait-il si le statut de la fonction publique était supprimé ?
Comme en Allemagne : quelques centaines de milliers d’agents à droits syndicaux réduits seraient centrés sur des missions régaliennes avec éventuellement interdiction du droit de grève et droit syndical restreint. L’Allemagne n’est pas un pays autoritaire, mais elle n’a pas la même culture que nous. Si Nicolas Sarkozy avait été réélu, il aurait probablement supprimé le statut actuel, qu’il aurait remplacé par un statut limité aux fonctions régaliennes avec davantage de contraintes qu’aujourd’hui. Les autres agents publics auraient été gérés par conventions collectives. Cela ne me gênerait pas si dans cent ans tous les salariés disposaient de garanties statutaires élevées et d’une conscience affirmée de l’intérêt général. Mais aujourd’hui, l’intérêt général, qui n’est pas la somme des intérêts particuliers, doit être traduit spécifiquement dans le droit et c’est pour cela que les fonctionnaires sont dans une situation statutaire et réglementaire et non contractuelle.

La haute fonction publique ne devrait-elle pas davantage s’ouvrir à l’expertise de contractuels venus du privé ?
Non. En recrutant des contractuels, qui ne peuvent en théorie intervenir que sur des emplois particuliers – qui ne peuvent être pourvus par l’administration –, celle-ci reconnaît en fait son imprévision. Un fonctionnaire occupe un emploi permanent, il est propriétaire de son grade. Ce n’est pas le cas des contractuels qui n’ont passé aucun concours et qui ne devraient donc pas occuper d’emplois permanents.

Mais il est parfois difficile de répondre à certains besoins de recrutements urgents…
Cela fait soixante ans que cet argument est avancé ! S’il y a bien un lieu où l’on peut faire de la prévision, c’est l’administration. J’ai été économiste à la direction de la prévision au ministère de l’Économie et des Finances pendant douze ans et c’était notre travail de prévoir. Il n’y avait rien d’équivalent dans le privé. L’administration est constituée de grands ensembles installés sur le long terme. Des planifications glissantes devraient être instaurées. C’est aberrant d’affirmer, par exemple, qu’on ne connaît pas le besoin d’enseignants pour tel ou tel territoire l’année prochaine !

Le statut doit donc être préservé…
Je me souviens d’un échange entre le Premier ministre Pierre Mauroy, Jacques Delors, Jean-Pierre Chevènement et moi-même. Nous devions trancher un sujet relatif au statut des agents du CNRS. J’étais favorable à un statut dérogatoire, mais dans le cadre du statut général des fonctionnaires. Pierre Mauroy s’est tourné vers le secrétaire général du gouvernement. “Est-ce faisable ?” lui a-t-il demandé. “Monsieur le Premier ministre, on peut tout faire avec le statut”, lui a-t-il répondu. Le statut offre de nombreuses possibilités de gestion, mais je ne crois toutefois pas qu’il existe de texte sacré. Les lois sont faites pour prendre un état de la société et l’orienter le plus correctement possible. Le statut de 1946 était fondateur, mais il portait la marque de la société de son époque. Nous lui sommes restés fidèles en installant ses principes dans la société d’aujourd’hui.

Sylvain Henry

Modernité du Statut général des fonctionnaires – SNUIPP – FSU, 25 mars 2014

Célébrer un anniversaire, c’est, à la fois marquer un aboutissement et s’interroger sur la suite. Je crois en effet très utile de situer le statut de 1983 dans une histoire, d’en caractériser la signification pour être mieux à même d’identifier les questions du temps présent porteuses d’avenir pour la fonction publique et pour les fonctionnaires

1. Concepts et perspectives historiques

* Intérêt général

Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un « optimum social », préférence révélée des consommateurs. Or le citoyen ne se réduit pas au consommateur ni à un producteur.

* Service public

* Fonction publique, deux lignes de forces

2. Le statut général de 1983-1984-1986, un enjeu

* Le processus

* Les principes

– Le principe d’indépendance, prenant comme référence la loi sur les officiers de 1834 prévoyant la séparation du grade et de l’emploi, caractéristique du système de la carrière.

C’est aussi pour cela que nous n’avons pas retenu dans le texte du statut des expressions telles que « principe hiérarchique », « obligation de réserve », ou « devoir d’obéissance », bien qu’elles correspondent à une certaine réalité, mais nous avons voulu mettre avant tout l’accent sur la responsabilité propre du fonctionnaire. Et c’est aussi pourquoi je suis réservé sur l’introduction dans la loi du 13 juillet 1983 que se propose de réaliser le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires qui propose de faire figurer dans le statut – après avoir retiré l’obligation de réserve du projet – l a neutralité, l’impartialité, la laïcité, la dignité. Il y a là comme un énoncé d’injonctions morales qui me semble affaiblir la citoyenneté. Le Livre blanc d’avril 2008 de Jean-Ludovic Silicani comportait aussi beaucoup de valeurs (seize) sans qu’aucune conséquence en soient tirée : trop de valeurs tuent les valeurs …

* Des dénaturations

3. Les enseignements de ce 30^e anniversaire

Un assainissement préalable

* Des chantiers structurels

* La dialectique public-privé

4. Quel fonctionnaire pour le XXI^e siècle ?

Réfléchir sur le Statut général des fonctionnaires en ce 30° anniversaire, c’est aussi s’interroger sur ce qu’apportent les analyses précédentes sur la manière dont le fonctionnaire doit exercer sa mission.

* Assumer l’héritage

Dans le contexte actuel d’affaissement idéologique il est plus important que jamais de réintroduire le sens de l’histoire, de la démarche rationnelle, de la morale républicaine contre les valeurs véhiculées par le marché : l’immédiateté, la communication, l’opportunisme. L’interprétation de l’héritage relatif à la conception française du service public et de la fonction publique peut être discutée, mais elle relève d’un choix fondamental préalable, celui de l’histoire, de la science e et de la morale. Il s’agit de l’ouverture d’une nouvelle civilisation.

* Analyser lucidement le XXI° siècle

L’affaissement idéologique que je viens d’évoquer n’est qu’une dimension de la décomposition sociale profonde dans laquelle nous nous trouvons depuis la fin du XX° siècle. René Rémond avait caractérisé celui-ci comme « siècle prométhéen ». J’avais écrit il y a plus de 20 ans un livre intitulé Pendant la mue le serpent est aveugle. Aujourd’hui, Edgar Morin parle de « métamorphose ». Marcel Gauchet poursuit sa réflexion sur le Désenchantement du monde. L’histoire a connu de semblable périodes : en 1836, Alfred de Musset écrivait dans Confessions d’un enfant du siècle, « à chaque pas qu’on fait, on ne sait si on marche sur une semence ou sur un débris ».

L’affirmation constante des valeurs et des principes du service public et de la fonction publique est plus que jamais nécessaire. Leur enracinement historique appelle leur inscription dans l’histoire à venir, celle d’un monde qui voit monter les exigences d’interdépendances, de coopérations, de solidarités, c’est-à-dire, ce que nous appelons en France le service public. Le choix de la modernité, c’est le choix du service public, avec la fonction publique et son statut général au cœur. L’expérience dont témoigne l’histoire de la conception française de la fonction publique témoigne de la capacité de la France à apporter au monde une contribution démocratique et moderne dans un XXI° siècle dont j’ai la conviction qu’il sera l’ « âge d’or » du service public.

* S’affirmer personnellement comme citoyen de son temps

La mode est aujourd’hui à la déontologie dont on voit se multiplier les codes et aux « lanceurs d’alerte », idée importée d’outre-Atlantique. De deux choses l’une : ou bien la déontologie vise à compléter un statut général, alors pourquoi ne pas amender celui-ci, ou bien il ne s’agit que d’une explicitation ou une spécification, alors le décret et la circulaire peuvent répondre à cette nécessité. Quant aux lanceurs d’alerte, ils invitent le fonctionnaire à s’intéresser à la conduite des autres plutôt qu’à la sienne et confinent à la délation. Dans les deux cas il s’agit d’un dé-centrage de la citoyenneté du fonctionnaire. On oppose ici les principes du statut général à la profusion des prescriptions, la responsabilité du fonctionnaire à son obéissance.

Les fonctionnaires du XX° siècle qu’étaient Jean Moulin et René Cassin n’auraient trouvé dans aucun code de déontologie la réponse à leurs interrogations. François Bloch-Lainé et Bernard Tricot n’en auraient pas eu besoin pour caractériser l’idée qu’ils se faisaient de leur devoir.

Les recommandations que je pourrais faire aux jeunes fonctionnaires en début de leur carrière ne sont pas d’une autre nature que celles que je me suis appliquées à moi-même, mais il appartient aux intéressés de leur donner vie dans les temps nouveaux.

– Avoir des convictions. Je serais presque tenté de dire, n’importe lesquelles. L’essentiel est de disposer d’un système idéologique de référence, susceptible d’être modifié au fil du temps.

– Faire preuve de courage. Ce n’est pas simple. La fonction publique reste dominée par le couple autoritarisme-conformisme. Je connais nombre de collègues dont on peut dire qu’ils sont des hauts fonctionnaires, de bons techniciens du droit (ou de toute autre discipline) et de piètres citoyens. L’échec n’est pas un obstacle (Éloge de l’échec).

Préférer l’action solidaire. Je n’approuve pas l’action des « désobéisseurs » de l’éducation nationale. Sans doute reste l’interrogation : avoir raison tout seul ou tort avec tout le monde. Mais si le « droit à l’insurrection » reste une noble responsabilité ( le plus sacré des droits, le plis indispensable des devoirs »), il faut préférer l’action associative, syndicale, politique à la recherche d’une posture d’héroïsme médiatisé.

Intervention à l’Assemblée nationale le 27 juillet 1981

Cette intervention a été prononcée le 27 juillet 1981 à l’Assemblée nationale, soit à peine plus d’un mois après l’entrée au Gouvernement. Prononcée dès l’ouverture de la discussion du projet de loi de décentralisation qui deviendra la loi du 2 mars 1982. Elle marque le choix du système de la carrière pour tous les fonctionnaires (paragraphe en gras et italique).

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la fonction publique et des réformes administratives.

M. Anicet te Pore, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la fonction publique et des réformes administratives. Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, premier ministre communiste du gouvernement d’union de la nouvelle majorité présidentielle à monter à cette tribune, vous me permettrez, j’en suis sûr, de rendre tout d’abord hommage au ministre communiste qui m’y a précédé pour la dernière fois, il y a trente-quatre ans.

C’était le 28 mars 1947 en fin de journée . Ministre du travail et de la sécurité sociale, il défendait un projet de loi relatif à l’institution d’un régime de sécurité sociale pour les fonction- naires.

Le ministre de la fonction publique d’aujourd’hui a donc plusieurs raisons de se souvenir et d’avoir une pensée émue et reconnaissante pour son illustre prédécesseur qui a servi avec tant de grandeur les travailleurs et son pays, pour celui qui a attaché à tout jamais son nom à l’une des plus éminentes conquêtes sociales de notre pays : la sécurité sociale…

M. Gabriel Kaspereit. Le général de Gaulle!

M. le ministre de la fonction publique et des réformes administratives. …pour ce grand ministre qui ouvrit les centres de formation professionnelle accélérée, qui revalorisa les rentes des mutilés du travail et des vieux mineurs, les allocations chômage, les allocations vieillesse ; pour celui qui proclama l’égalité des salaires des hommes et des femmes : je veux parler, bien sûr, de notre regretté camarade Ambroize Croizat . (Applaudissements sur les bancs des communistes et sur de nombreux bancs des socialistes .)

M’exprimant pour la première fois devant cette assemblée, je veux également vous dire, mesdames et messieurs les députés, le prix nue j’attache aux relations que je suis appelé à établir avec vous, que vous apparteniez à la nouvelle ou à l’ancienne majorité. Je m’efforcerai de répandre au mieux à vos interro- gations et de donner aux débats auxquels je participerai, à la mesure bien sûr de mes moyens, le contenu le plus sérieux, le plus rigoureux possible . dans le respect d’un pluralisme d’idées et d’actions auquel je suis scrupuleusement attaché. Je n’aurai d’ailleurs aucun mal à me souvenir que, sénateur il y a encore quelques semaines, j’ai eu, comme la plupart de mes collègues de l’opposition d’alors, à essuyer la morgue et la suffisance de ministres (Protestations sur les bancs de l’union pour la démocratie française et du rassemblement pour la République) qui avaient oublié — et cela leur a finalement coûté très cher — qu’ils ne tenaient leur pouvoir que du peuple. Tant il est vrai qu’il n’y a de grand gouvernement que dans le respect du suffrage universel et du Parlement qui, dans les traditions de notre pays, en est la principale expression.

Après les excellents rapports que nous venons d’entendre et le discours remarquable de mon collègue M. le ministre d’Etat, ministre de l’intérieur et de la décentralisation, Gaston Defferre …

M. Jean Foyer. Voilà que, maintenant, les ministres se jugent entre eux !

M. le ministre de la fonction publique et des réformes administratives. …je limiterai essentiellement mon propos aux questions qui, dans le projet de loi qui vous est soumis, relèvent de mon département ministériel, sans anticiper, bien sûr, sur

la discussion au fond qui aura lieu dans quelques semaines sur les problèmes statutaires.

Ce texte engage, comme cela vient d’être fortement souligné, une transformation radicale des rapports entre l’Etat et les collectivités territoriales. Il m’appartient de souligner qu’il

implique également des changements importants, au-delà des libertés nouvelles qu’il tend à créer, dans le fonctionnement de l’administration publique de notre pays, du point de vue de ses structures et du point de vue de ses personnels . Le ministre chargé de la fonction publique et des réformes administratives se trouve ainsi placé devant une responsabilité particulière dans la mise en oeuvre de cette réforme qui tend à exprimee les pro- fondes aspirations démocratiques du pays.

Les dispositions sur lesquelles vous êtes appelés à vous prononcer vont avoir au moins deux grands groupes de conséquences pour l’administration : d’une part, en ce qui concerne ses missions et. d’autre part, quant aux rapports qu’elle entretient avec ses interlocuteurs.

La suppression de la tutelle a priori. le caractère juridictionnel de la tutelle a posteriori, qui constituent un pilier central du nouvel édifice, vont avoir des effets considérables pour les tâches habituelles de toute une partie de notre administration.

Les conséquences seront amplifiées lorsque le volet financier de la réforme sera mis en place . En effet, celui-ci aura pour but, logiquement, d’assurer une large maitrise des collectivités territoriales sur leurs ressources, sans oublier pour autant l’indispensable correction des déséquilibres entre collectivités riches et pauvres.

De ce fait, il doit y avoir un changement d’orientation de l’action administrative là. où celle-ci était principalement acca- parée par les exigences de la tutelle, exercée soit directement, soit, plus encore. par le biais de l’attribution des financements. Cette reconversion doit être vécue aussi comme une libération de la part d’une administration dont le rôle était trop souvent identifié au refus, au rejet, au renvoi d’un dossier. A la gestion négative » vont se substituer des missions d’étude, de conseil de proposition. Cette évolution va retentir sur des filières administratives

complètes, depuis la formation des agents jusqu’à l’organisation des services. Tout un pan des réformes administratives est donc impliqué dans cette affaire, et je compte m’y consacrer active- ment avec mes collègues des autres départements ministériels.

Autre changement essentiel : l’administration va se trouver placée beaucoup plus directement qu’auparavant sous le contrôle des élus du suffrage universel. C’est un acte de confiance essentiel à l’égard de la démocratie auquel nous sommes ainsi invités, puisqu’il revient à considérer enfin que, dans nombre de domaines, la relation entre ,le peuple souverain et son administration n’a plus besoin de la médiation du pouvoir exécutif le plus centralisé possible.

Bien entendu, il ne s’agit ni de diminuer l’efficacité du service public, ni d’essaimer au niveau de chaque collectivité le risque toujours présent de cette perversion de l’action publique qu’est la bureaucratie.

C’est pourquoi la loi prévue à l’article 1″ du présent projet su: la répartition des compétences devra être étudiée non seulement dans ses principes, mais dans ses répercussions sur le système administratif qu’elle engendrera. Il en sera de même pour ce qui concerne !es attributions du commissaire de la République.

Mais, en allant plus loin, c’est la conception des rapports de l’administration avec les élus, les représentants des forces sociales et, en général, les usagers, qui devra aller de pair avec la décentralisation . Ce serait restreindre excessivement ce problème que de croire qu’il se résout uniquement par le contrôle des élus sur l’administration : il met en cause égale- ment son fonctionnement quotidien pour qu’elle soit réellement au service du public . Il va donc nous falloir innover dans cette direction . Ce sera l’objet des lois qui suivront celle-ci. .

Mais cette transformation, ce n’est pas seulement l’affaire d’un cadre juridique et institutionnel. C’est aussi celle des hommes et des femmes qui vont devoir la mettre en oeuvre, qui donneront demain à chaque citoyen le nouveau visage de son administration. H importe donc qu’elle soit vécue par les fonctionnaires, non pas passivement, mais comme une oeuvre collective à laquelle ils seront pleinement participants.

Chacun peut comprendre que, dans l’état actuel des choses, ils la considèrent avec une certaine appréhension, surtout après avoir été placés pendant des années sous l’autorité d’un pouvoir plus préoccupé de les dévaloriser aux yeux de l’opinion publique, de menacer les droits qu’ils ont acquis par leurs luttes et de démanteler leur instrument de travail, que d’exalter la mission qui est la leur au nom d’un servie public démocratique . (Mur- mures sur les bancs du rassemblement pour la République et de l’union pour la démocratie française . — Applaudissements sur les bancs des communistes.) Il faut prendre cette réalité telle qu’elle est, et s’attacher en cette occasion à remettre les choses à l’endroit.

Tout d’abord, la mise en oeuvre de cette réforme ne peut, bien sûr, aller sans la plus large concertation avec les organisations syndicales de fonctionnaires . Le défaut de concertation qu’elles ont regretté pour cette première phase s’explique par la volonté du Gouvernement de donner le plus vite possible l’élan initial. Il est bien entendu que, désormais, tout ce qui concerne la mise en œuvre devra être aussi transparent que possible et faire l’objet de toutes les discussions nécessaires. Imaginer d’ailleurs qu’il puisse en être autrement serait rigoureusement contradictoire avec l’esprit qui préside à cette réforme.

C’est pourquoi le Gouvernement insiste à plusieurs reprises dans l’exposé des motifs du projet de loi sur son engagement à assurer cette concertation. Celle-ci se fera à la fois dans le cadre des organismes réguliers comme le conseil supérieur de la fonction publique, dont j’entends restaurer les fonctions, et dans le cadre des structures créées pour la circonstance, que M. le ministre de l’intérieur et moi-même comptons proposer prochainement. Personne ne sera placé devant le fait accompli. Il est évident que la réforme ne se fera pas contre les fonctionnaires. La faire simplement sans eux serait la vider de sa substance. Elle se fera donc avec eux.

Ils entendront au demeurent d’autant mieux l’appel qui sera fait à leur responsabilité qu’ils auront, cette fois, des interlocuteurs décidés à accorder leur parole et le droit. Considérer les agents publics en citoyens responsables, cela veut dire aussi leur reconnaitre le statut correspondant.

D’une manière générale — et M . le Premier ministre l’a rappelé au conseil supérieur de la fonction publique le 12 juin dernier — le Gouvernement entend développer les libertés et de nouveaux droits pour les travailleurs de la fonction publique. La « nouvelle citoyenneté a qu’il propose aux Français ne sau- rait les en exclure. Cela est vrai a fortiori dans le cadre de la décentralisation. Si le projet de loi prévoit que les fonctionnaires seront maintenus dans les statuts qui leur sont applicables, c’est pour prévenir tout risque de régression par rapport à l’état de droit actuel. Mais cela, évidemment, n’interdit pas de progresser.

Et il va falloir progresser . La décentralisation ne doit pas avoir pour effet de rendre les fonctionnaires moins libres dans leurs opinions, moins garantis dans leur déroulement de carrière, moins susceptibles de mobilité géographique parceque plus dépendants d’une autorité locale. Il a été rappelé par le Gouvernement que rien n’était plus étranger à ses préoccupations que la constitution de féodalités locales, et qui n’a rien à voir avec la démarche autogestionnaire qui nous anime. L’une des garanties suprêmes contre un tel risque, c’est le caractère national des dispositions statutaires s’appliquant aux fonctionnaires exerçant leur activité dans les collectivités locales et c’est en même temps, comme l’a indiqué M. le Président de la République, la mise en place pour les personnels locaux d’un statut calqué sur celui de ia fonction publique d’Etat, c’est-à dire sur le statut général des fonctionnaires. Il y a donc là une importante oeuvre législative à prévoir, dont le champ d’application couvrira l’ensemble de la fonction publique, nationale et locale.

Pour les questions qui nous préoccupent aujourd’hui, la conception française de la fonction publique dont nous sommes las héritiers, loin d’être un obstacle, est, au contraire, parfaitement adaptée. En effet, ses traits essentiels que sont l’égalité d’accès aux emplois publics, le système de carrière, la séparation du grade et de l’emploi, les garanties en matière disciplinaire sont autant de moyens de protéger les fonctionnaires contre les pressions politiques qui mettraient en cause leur indépendance, et l’administration contre des pratiques qui violeraient les règles démocratiques.

La bourgeoisie française s’est toujours efforcée de réduire le fonctionnaire à l’état de «sujet » en lui refusant la qualité de a citoyen » à part entière.

L’un de ses représentants déclarait au début du xtx’ siècle : a La position spéciale des fonctionnaires publics peut et doit même en plusieurs circonstances leur faire interdire ce qui est licite à d’autres . s L’auteur en était Théophile Berlier, comte du Premier Empire.

Un siècle et demi plus tard, un autre des porte-parole de la bourgeoisie assurait solennellement a Le fonctionnaire est homme de silence . Il travaille, il sert, il se tait. s Chacun aura reconnu dans cette forte définition extraite de l’ouvrage La mort de t’Etat républicain, un représentant particulièrement éminent de l’ancienne majorité, M. Michel Debré. (Sourires.)

Non, le nouveau citoyen fonctionnaire n’a rien à voir avec cette condition indigne : c’est une ‘femme ou un homme de conscience, de compétence et de devoir, appelé à mettre aujourd’hui toutes ses facultés au service de l’intérêt national, au service du changement démocratique voulu par notre peuple.

Car il s’agit bien en tout cela de réaliser, selon l’expression

du Président de la République, la a reconstruction d’une auministration au service des citoyens, libérée des pesanteurs et des intérêts de caste, c’est-à-dire d’une administration réconciliée avec la nation s. (Applaudissements sur les bancs des communistes et des socialistes.)

« Jean-Marc Ayrault veut moderniser le statut des fonctionnaires » – ActeursPublics.com, 24 janvier 2014

Le Premier ministre Jean-Marc Ayrault a présenté ses voeux aux fonctionnaires, le 23 janvier dernier à Merz, par un discours dans lequel il a fortement souligné l’importance du statut général des fonctionnaires. Il était accompagné de la ministre de la Réforme de l’Etat, de la Décentralisation et de la Fonction publique, Marylise Lebranchu et de la ministre de la Culture, Aurélie Filipetti. J’étais également présent sur son invitation.

« “Le statut des agents publics est la condition de la réforme de l’État et des collectivités”, a martelé le Premier ministre, jeudi 23 janvier, en présentant ses vœux aux fonctionnaires. Mais le statut doit se moderniser, a-t-il déclaré, pour rapprocher le service public des usagers.

Il faut tout à la fois préserver et faire évoluer le statut des agents publics. C’est le message délivré par le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, jeudi 23 janvier, en présentant ses vœux aux fonctionnaires à l’occasion d’un déplacement à Metz. Le chef du gouvernement ne s’était pas directement adressé aux agents depuis un long moment, laissant à sa ministre de la Fonction publique, Marylise Lebranchu, le soin de piloter les sujets phares de l’agenda social. Il était donc très attendu.

Les fonctionnaires confortés. “Il n’y aura pas de redressement de notre pays sans les services publics, c’est-à-dire sans les fonctionnaires”, a commencé Jean-Marc Ayrault en soulignant toute la nécessité d’un service public fort. “Je crois à notre modèle français de fonction publique”, a-t-il insisté. Et le statut des agents, “seul cadre juridique permettant de garantir l’adaptation permanente du service public aux besoins de la puissance publique”, est au cœur de ce modèle.

Modernisation du statut. Le statut ne doit donc pas rester figé. “Le statut est la condition de la réforme de l’État et des collectivités”, a développé le Premier ministre. Il s’agit donc de le moderniser dans le cadre de la concertation lancée par Marylise Lebranchu avec les organisations syndicales sur l’avenir de la fonction publique, sur les bases du récent rapport Pêcheur.

L’encadrement de proximité renforcé. Quels principes retenir ? “Trop de règles et de procédures empêchent aujourd’hui de développer une gestion de proximité et plus qualitative des agents”, a observé Jean-Marc Ayrault. Il faut être plus réactif en levant les “lourdeurs”. Les chefs de service doivent par ailleurs disposer de pouvoirs accrus en matière de gestion des ressources humaines : “Est-il normal qu’un chef de service n’ait pas son mot à dire sur l’arrivée d’un agent dans son service ? Est-il normal qu’il ne soit pas suivi par l’administration centrale sur les propositions de promotion de ses collaborateurs ?” Il est nécessaire de faire davantage confiance aux gestionnaires de proximité.

Doper les mobilités. Jean-Marc Ayrault souhaite par ailleurs favoriser les mobilités professionnelles au sein de mêmes bassins d’emploi, “y compris entre les trois fonctions publiques”. Un souhait souvent exprimé par Marylise Lebranchu et par ses prédécesseurs au ministère de la Fonction publique, souhait qui figurait aussi parmi les préconisations du rapport Pêcheur. Comment faire ? D’abord fluidifier les démarches, notamment en raccourcissant les procédures de demande d’affectation. “Le statut des fonctionnaires et sa pratique doivent être simplifiés”, a estimé le chef du gouvernement. Les quelque 1 700 régimes indemnitaires existants, souvent présentés comme un frein à la mobilité, pourraient par ailleurs être harmonisés.

Rémunérations. Jean-Marc Ayrault était très attendu sur les salaires des fonctionnaires, alors que le point d’indice – base du calcul de leur traitement de base – est gelé depuis l’été 2010. Pas de dégel à l’horizon, visiblement… Il a toutefois souligné l’effort en direction des bas salaires : les rémunérations de 1,6 million d’agents de catégorie C seront revalorisées le 1^er février. Cette augmentation sera complétée par une distribution uniforme de points d’indice en janvier 2015. Pas sûr que cela réponde aux attentes des organisations syndicales qui, dans un communiqué commun publié quelques heures avant le discours de Jean-Marc Ayrault, demandaient encore une revalorisation pour tous les agents de la fonction publique.

Et encore… Jean-Marc Ayrault a promis de traiter la précarité dans les fonctions publiques en travaillant en direction des agents contractuels et d’œuvrer à l’amélioration des conditions de vie au travail des agents. “Le dialogue social est la clé du succès”, a-t-il lancé

Pas de grandes annonces, aucun calendrier sur le dégel du point d’indice, mais un attachement confirmé aux valeurs et au statut de la fonction publique. C’est en résumé le sens de l’intervention du chef du gouvernement. Dans un contexte contraint, voilà une manière de marquer l’intérêt que porte le gouvernement aux quelque 5,4 millions d’agents publics, alors que les voix se multiplient, à droite, pour remettre en cause le modèle français de service public. Dans les colonnes d’Acteurs publics, l’ancien ministre du Travail Xavier Bertrand préconisait ainsi récemment de n’accorder le statut qu’aux agents exerçant des missions régaliennes. Un scénario impensable pour Jean-Marc Ayrault. »