Ce sont les pratiques politiques qui grippent la réforme de l’action publique, pas le statut des fonctionnaires, estime l’ancien ministre de François Mitterrand dans un entretien exclusif à Acteurs publics. “Père” du statut, Anicet Le Pors est sévère sur le projet de loi “Déontologie, droits et obligations des agents publics”.

Le gouvernement s’apprête à “dépoussiérer” le statut de la fonction publique via son projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Est-ce nécessaire trente ans après la loi créant le statut général ?
“Dépoussiérer” est une expression curieuse. Depuis 1983, le statut a été modifié 210 fois législativement et 300 fois réglementairement. Peu de textes ont été autant modifiés au fil du temps. Le statut a fait preuve de sa vitalité, mais les changements opérés l’ont souvent dénaturé. Ainsi, la “révolution culturelle” préconisée par Nicolas Sarkozy en septembre 2007 s’est traduite par le livre blanc de Jean-Ludovic Silicani. Heureusement, certaines recommandations n’ont pas abouti [ndlr : Nicolas Sarkozy souhaitait que les “nouveaux entrants” puissent choisir “entre le statut de fonctionnaire ou un contrat de droit privé négocié de gré à gré”].

 Mais ni la droite ni la gauche n’ont touché à la colonne vertébrale du statut…
Le statut a perduré pour plusieurs raisons. La première est que l’opinion publique est favorable à la fonction publique. On critique facilement les fonctionnaires en général, mais on les apprécie en particulier. Le service public s’est par ailleurs révélé être un puissant “amortisseur social” en temps de crise. Les politiques qui ont mis en cause les fonctionnaires s’en sont ensuite mordu les doigts.

Que pensez-vous du projet de loi du gouvernement ?
Je ne suis pas favorable à l’intégration de dispositions liées à la déontologie dans un texte de loi. Ce n’est pas en multipliant les codes et règlements que l’on aidera les fonctionnaires à faire les bons choix. Cela doit relever d’une pratique quotidienne responsable. Par ailleurs, le projet de loi inscrit les valeurs de neutralité, d’impartialité, de dignité et de laïcité. Mais c’est la moindre des choses que d’être impartial quand on est fonctionnaire, de ne pas distinguer les usagers ! Rappeler le principe de laïcité signifie-t-il que les agents ne le respecteraient pas aujourd’hui ? Ne font-ils pas déjà preuve de dignité ? Tout cela crée une sorte de suspicion à leur encontre.

 Le statut est-il un frein à la réforme de l’action publique ou au contraire un cadre la favorisant ?
Ce n’est pas le statut qui grippe le système, mais certaines pratiques politiques et administratives. Il est un cadre souple permettant de faire évoluer le secteur public pour répondre aux attentes des usagers.

Dans son rapport remis à Jean-Marc Ayrault, Bernard Pêcheur avance des propositions nouvelles, telle la création de cadres communs interfonctions publiques. Est-ce souhaitable ?
Le rapport Pêcheur se distingue des rapports précédents sur la fonction publique, ceux de Marcel Pochard et de Jean-Ludovic Silicani. Bernard Pêcheur se félicite des principes sur lesquels a été élaboré le statut et avance des propositions avec lesquelles je suis d’accord : arrêter la diminution du pouvoir d’achat des fonctionnaires, réaliser des programmations à moyen terme, développer l’interministérialité. Instaurer des corps communs aux trois fonctions publiques peut être souhaitable. Il faudra ensuite voir si cela est viable. Je suis favorable aux rapprochements des fonctions publiques sur des bases saines.

Que se passerait-il si le statut de la fonction publique était supprimé ?
Comme en Allemagne : quelques centaines de milliers d’agents à droits syndicaux réduits seraient centrés sur des missions régaliennes avec éventuellement interdiction du droit de grève et droit syndical restreint. L’Allemagne n’est pas un pays autoritaire, mais elle n’a pas la même culture que nous. Si Nicolas Sarkozy avait été réélu, il aurait probablement supprimé le statut actuel, qu’il aurait remplacé par un statut limité aux fonctions régaliennes avec davantage de contraintes qu’aujourd’hui. Les autres agents publics auraient été gérés par conventions collectives. Cela ne me gênerait pas si dans cent ans tous les salariés disposaient de garanties statutaires élevées et d’une conscience affirmée de l’intérêt général. Mais aujourd’hui, l’intérêt général, qui n’est pas la somme des intérêts particuliers, doit être traduit spécifiquement dans le droit et c’est pour cela que les fonctionnaires sont dans une situation statutaire et réglementaire et non contractuelle.

La haute fonction publique ne devrait-elle pas davantage s’ouvrir à l’expertise de contractuels venus du privé ?
Non. En recrutant des contractuels, qui ne peuvent en théorie intervenir que sur des emplois particuliers – qui ne peuvent être pourvus par l’administration –, celle-ci reconnaît en fait son imprévision. Un fonctionnaire occupe un emploi permanent, il est propriétaire de son grade. Ce n’est pas le cas des contractuels qui n’ont passé aucun concours et qui ne devraient donc pas occuper d’emplois permanents.

Mais il est parfois difficile de répondre à certains besoins de recrutements urgents…
Cela fait soixante ans que cet argument est avancé ! S’il y a bien un lieu où l’on peut faire de la prévision, c’est l’administration. J’ai été économiste à la direction de la prévision au ministère de l’Économie et des Finances pendant douze ans et c’était notre travail de prévoir. Il n’y avait rien d’équivalent dans le privé. L’administration est constituée de grands ensembles installés sur le long terme. Des planifications glissantes devraient être instaurées. C’est aberrant d’affirmer, par exemple, qu’on ne connaît pas le besoin d’enseignants pour tel ou tel territoire l’année prochaine !

 Le statut doit donc être préservé…
Je me souviens d’un échange entre le Premier ministre Pierre Mauroy, Jacques Delors, Jean-Pierre Chevènement et moi-même. Nous devions trancher un sujet relatif au statut des agents du CNRS. J’étais favorable à un statut dérogatoire, mais dans le cadre du statut général des fonctionnaires. Pierre Mauroy s’est tourné vers le secrétaire général du gouvernement. “Est-ce faisable ?” lui a-t-il demandé. “Monsieur le Premier ministre, on peut tout faire avec le statut”, lui a-t-il répondu. Le statut offre de nombreuses possibilités de gestion, mais je ne crois toutefois pas qu’il existe de texte sacré. Les lois sont faites pour prendre un état de la société et l’orienter le plus correctement possible. Le statut de 1946 était fondateur, mais il portait la marque de la société de son époque. Nous lui sommes restés fidèles en installant ses principes dans la société d’aujourd’hui.

Sylvain Henry

Célébrer un anniversaire, c’est, à la fois marquer un aboutissement et s’interroger sur la suite. Je crois en effet très utile de situer le statut de 1983 dans une histoire, d’en caractériser la signification pour être mieux à même d’identifier les questions du temps présent porteuses d’avenir pour la fonction publique et pour les fonctionnaires

 1. Concepts et perspectives historiques

* Intérêt général

Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un « optimum social », préférence révélée des consommateurs. Or le citoyen ne se réduit pas au consommateur ni à un producteur.

Le juge administratif a considéré que c’était au pouvoir politique de le définir dans un débat démocratique. Il en a fait cependant usage mais de façon subsidiaire dans l’application du principe d’égalité. Il a identifié des activités relevant de l’intérêt général. Il siège dans les notions de déclaration d’utilité publique, d’ordre public. Les « actions positives » doivent être proportionnées à la différence des situations ou à l’intérêt général invoqué.

Il a été identifié sous différents vocables au cours de l’histoire (bien commun, utilité publique ou commune, nécessité publique …).  Il s’est incarné dans de grandes figures historiques (Richelieu, Louis XIV, … de Gaulle).

* Service public

Une notion simple à l’origine : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un droit et un juge administratifs. La couverture doit être réalisée par l’impôt et non par les prix. La reconnaissance de prérogatives de service public marque son caractère éminent

Une notion devenue complexe : par interpénétration public-privé (régie, concession, délégation). Cette évolution est marquée par une hétérogénéité croissante, le développement du secteur associatif lui est associé. Le contrat le dispute à la loi dans cette évolution.

La contradiction s’exacerbe dans le cadre de l’Union européenne dont les critères sont essentiellement économiques (« économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée »), le service public est largement  ignoré (sauf art. 93 du traité sur l’Union européenne – TUE), il se réduit à la définition des SIEG, des SNEIG et des SIG. La jurisprudence de la CJUE tend cependant à faire une place aux acticités d’intérêt général ; le régime de la propriété n’est pas préjugé (art. 345 TFUE). L’attachement aux services publics a joué un rôle important dans le rejet du traité constitutionnel le 29 mai 2005.

* Fonction publique, deux lignes de forces

Si l’on considère l’histoire longue – certains remontent à l’Empereur Hadrien, je préfère m’en tenir à Philippe Le Bel et à la création du Conseil d’État du roi – on peut décrire les actions complémentaires et contradictoires de deux lignes de forces : l’une dominée par l’idée d’autorité hiérarchique qui s’exprime par l’évocation du principe hiérarchique ; l’autre marquée par la recherche d’une responsabilité propre de l’agent public.

Participent de la première : la monarchie qui pratiquait la vénalité des charges, mais a aussi doté la France d’une administration forte et structurée (les intendants apparaissent au XV° siècle, les ingénieurs des ponts et chaussées au XVII°) ; le Consulat ainsi que le premier et le second Empire feront prévaloir l’autorité tout au long du XIX° siècle et de la première moitié du XX°, tandis que l’école française du service public théorisera la conception française de ce service public ; on passera sur la loi du 16 septembre 1941 du régime de Vichy inspirée de la charte du travail ; l’avènement de la V° République nourrira beaucoup de craintes, pour le militant syndical actif que j’étais alors, d’une remise en cause du statut général de 1946, en fait, l’essentiel sera conservé si l’on excepte certaines restrictions – concernant le Conseil supérieur de la fonction publique, par exemple – le nouveau statut de l’ordonnance du 4 février 1959 opérera surtout un nouveau partage entre les dispositions législatives et réglementaires – le statut de 1946 comportait 145 articles, celui de 1959 fut réduit à 57, on sait qu’il en compte plusieurs centaines aujourd’hui.

Relèvent de  la seconde ligne de forces, la Révolution française qui avancera, dès la Déclaration des droits de 1789, des concepts et principes fondateurs : utilité commune, nécessité publique, valeurs et talents pour accéder aux emplois publics ; les conditions matérielles et morales des fonctionnaires seront progressivement mieux prises en compte par la loi et surtout la jurisprudence (l’accès au dossier en 1905, l’avancement en 1911, le détachement en 1913, la loi Roustan en 1920, la reconnaissance de fait des syndicats par le Cartel des gauches en 1924), au point que l’on a pu parler de « statut jurisprudentiel », tandis que, dans le même temps, les syndicats dénonçaient la menace d’un « statut carcan » comme instrument d’une conception renforcée du principe hiérarchique.

C’est pourquoi on doit apprécier à toute son importance le statut général des fonctionnaires de la loi du 19 octobre 1946, produit conjoint de Michel Debré chargé de cette tâche par le général de Gaulle, de la jurisprudence du Conseil d’État et du groupe de travail créé par le ministre de la Fonction publique d’alors, Maurice Thorez, ministre d’État, vice-président du Conseil. Ce statut, qui pouvait alors être considéré comme un contre-pied démocratique de l’hostilité antérieure au statut carcan, a posé les premières bases de la conception qui prévaut aujourd’hui : le cadre juridique des rémunérations, l’organisation des carrières selon les qualifications, l’institution d’un régime spécifique de sécurité sociale et d’un nouveau régime de retraite.

Le statut connaitra peu de modification  au cours des décennies 1960 et 1970, sauf quelques retombées du mouvement de 1968, comme le droit à la création de sections syndicales dans les administrations. Au moment de mon entrée au gouvernement paraissait le deuxième tome d’un ouvrage de René Bidouze – responsable syndical de niveau national et qui sera mon directeur de cabinet – dont le titre résume bien la dialectique des deux lignes de forces évoquées Fonctionnaire, sujet ou citoyen ? . En arrivant au gouvernement nous savions quelles réformes étaient nécessaires pour la fonction publique de l’État, nous avions rédigé un rapport que je portais dans ma serviette – avec un rapport sur les institutions – en entrant à l ‘Élysée le 24 juin 1981.

 

 2. Le statut général de 1983-1984-1986, un enjeu

* Le processus

L’histoire longue que je viens de rappeler sommairement, montre que si le statut général des fonctionnaires s’est affirmé comme une pièce essentielle du pacte républicain, il a toujours été, par nature, un enjeu politique important, évoluant avec les conceptions de l’intérêt général et du service public. Lors de l’alternance politique de 1981, une priorité fut donnée par le président François Mitterrand à la politique de décentralisation. Elle entraina la nécessité de définir de nouvelles garanties statutaires pour les agents des collectivités territoriales jusque là régis par le Livre IV du code des communes. La traduction de cet engagement impliquait nécessairement que les solutions qui seraient apportées fussent situées par rapport aux dispositions statutaires des fonctionnaires de l’État, comme de celles régissant des catégories de salariées voisines : les personnels des établissements publics hospitaliers régis par le Livre IX du code de la santé publique, ou encore les agents des établissements publics de recherche et d’autres organismes publics. Le débat entre le ministère de l’Intérieur, sous l’autorité de la forte personnalité de Gaston Defferre, et le ministère de la Fonction publique, porta dans un premier temps sur le choix suivant : soit le renforcement des dispositions statutaires existantes d’une fonction publique territoriale ayant essentiellement le caractère d’une fonction publique d’emploi, soit l’extension du système d’une fonction publique de carrière telle que celle en vigueur dans la fonction publique de l’État (voir O. Schrameck, La fonction publique territoriale, Dalloz, 1995). Je suis intervenu dès le 27 juillet, lors de l’ouverture de la discussion générale sur le projet de loi de décentralisation, à la tribune de l’Assemblée nationale pour exprimer mon choix d’une fonction  publique de carrière pour tous.

Si l’on considère maintenant la position des différents acteurs. Les syndicats, progressivement favorables à la réforme, ne marchaient toutefois pas du même pas, ce qui explique largement l’échelonnement dans le temps des quatre lois. Les élus et leurs associations étaient très réservés devant la perspective de voir leurs compétences contraintes par des dispositions statutaires et réglementaires ; ils reprendront la main à la première occasion. L’opposition politique dénonçait le risque d’une orientation partisane, mais elle atténua ses critiques au fil du débat devant mon affirmation que le projet n’était ni communiste, ni socialiste, mais républicain ; j’ai même espéré un moment un vote unanime de l’Assemblée comme en 1946. Le Premier ministre Pierre Mauroy, était un ancien fonctionnaire et militant syndical, il aimait la fonction publique et apporta un soutient constant à la réforme. Le Président François Mitterrand, lui, s’intéressa peu à la fonction publique : il ne nous questionna que sur quelques dispositions (droit de grève, charte des réformes administratives, amnistie des généraux d’Alger) avant de manifester – mais heureusement trop tard – de fortes réserves sur l’ensemble du dispositif statutaire, prévoyant que ces lois n’aurait pas une longue vie, il s’est trompé (voir J. Fournier, Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 2008). Enfin, je veux souligner l’importance et la qualité du travail des fonctionnaires de la DGAFP et de tous les fonctionnaires qui ont travaillé à cette réforme, car le statut est, évidemment, le résultat d’un travail collectif.

* Les principes

Souvent bouleversée, cette architecture a cependant tenu bon depuis trente ans. Mais j’ai toujours pensé que c’était moins par le dispositif juridique, aussi ingénieux et cohérent soit-il, que par l’affirmation de principes historiquement bien fondés que l’on pouvait assurer la pérennité d’une conception française républicaine du service public et de la fonction publique.

– Le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits et dont nous avons déduit que c’est par concours que l’on doit accéder aux emplois publics selon le mérite.

 

– Le principe d’indépendance, prenant comme référence la loi sur les officiers de 1834 prévoyant la séparation du grade et de l’emploi, caractéristique du système de la carrière.

 

– Le principe de responsabilité, fondé sur l’article 15 de la Déclaration des droits. Fonctionnaire-sujet ou fonctionnaire-citoyen ? Tel est le choix proposé par les deux lignes de forces précédemment évoquées. Nous avons fait le choix du fonctionnaire citoyen.

C’est aussi pour cela que nous n’avons pas retenu dans le texte du statut des expressions telles que « principe hiérarchique », « obligation de réserve », ou « devoir d’obéissance », bien qu’elles correspondent à une certaine réalité, mais nous avons voulu mettre avant tout l’accent sur la responsabilité propre du fonctionnaire. Et c’est aussi pourquoi je suis réservé sur l’introduction dans la loi du 13 juillet 1983 que se propose de réaliser le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires qui propose de faire figurer dans le statut – après avoir retiré l’obligation de réserve du projet – l a neutralité, l’impartialité, la laïcité, la dignité. Il y a là comme un énoncé d’injonctions morales qui me semble affaiblir la citoyenneté. Le Livre blanc d’avril 2008 de Jean-Ludovic Silicani comportait aussi beaucoup de valeurs (seize) sans qu’aucune conséquence en soient tirée : trop de valeurs tuent les valeurs …

* Des dénaturations

Je passerai sur la multitude d’attaques dont le statut général a été l’objet au cours de la période – M. Pascal Renaud, chef de service à la DGAFP, a comptabilisé 210 modifications législatives, dont 29 pour le titre I et plus de 300 modifications réglementaires au début de l’année 2013 – sinon pour constater que, pour l’essentiel, et sans sous-estimer les dégâts et la menace de dénaturation globale que représentent ces transformations, le statut est toujours en place en dépit des efforts déployés par les tenants de l’ « idéologie managériale » et du développement de relations contractuelles dans la fonction publique selon les orientations du rapport annuel du Conseil d’État de 2003. Je veux encore relever l’échec de la « révolution culturelle » promise par le précédent Président de la République le 19 septembre 2007 à l’IRA de Nantes en raison, outre l’opposition d’une grande partie de l’opinion publique et des fonctionnaires, de la démonstration apportée pendant la crise par le service public de son rôle d’ « amortisseur social », ce qui a fait que le « grand soir statutaire » n’a pas eu lieu. La période actuelle en diffère profondément du contexte des années 2007-2008.

3. Les enseignements de ce 30^e  anniversaire

Un assainissement préalable

Si l’on admet qu’il y a eu détérioration et dénaturation, alors il faut réparer et restaurer en revenant sur les principales atteintes statutaires. Il faut assainir la situation. Par exemple, pourquoi ne pas abroger les dispositions de la loi Galland du 13 juillet 1987 concernant la fonction publique territoriale et, par là, supprimer le recrutement sur liste d’aptitude caractéristique du système dit des « reçus-collés » ? Pourquoi ne pas revenir à la notion de corps, celle de cadre n’ayant pas de justification sérieuse, sinon celle d’un clin d’œil à une fonction publique d’emploi ?

Pourquoi ne pas rétablir les dispositions de la loi du 19 octobre 1982 sur la réglementation du droit de grève dans les services publics, loi adoptée sans opposition au Parlement mais abrogée par un amendement de circonstance, l’amendement Lamassoure, rétablissant la règle inique du 1/30° indivisible ? Ce serait une pure et simple harmonisation avec le secteur privé. Ou encore supprimer les dispositions élargissant le recours aux contractuels ; et rétablir la 3° voie d’accès à l’ENA dans son intégrité ? Dans cet esprit, le gouvernement actuel a décidé dans le projet de loi précédemment évoqué de revenir sur les dispositions de la loi du 2 février 2007, dite de « modernisation » qui prévoit  de développer l’interpénétration public-privé avec un objectif que l’on devine aisément. Il prévoit également le renforcement des pouvoirs de la Commission de déontologie en matière de cumul d’activités et de départ vers le privé. Pour ma part, je ne peux qu’approuver cette démarche, mais elle est bien insuffisante et manque d’ambition.

Cet assainissement aurait, au surplus, l’avantage de ne rien coûter. Il mettrait un coup d’arrêt aux «  transformations souterraines » insidieuses susceptibles de miner le statut dont parle Christian Vigouroux dans un récent article (C. Vigouroux, « Trente ans après la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, 21/2013, 17 juin 2013). Il m’apparaît en tout état de cause devoir être préalable à toute opération de codification et à toute réflexion sur l’avenir de la fonction publique.

* Des chantiers structurels

La fonction publique constituant un ensemble structurel, le statut général des fonctionnaires en étant une expression, on peut évoquer un certain nombre de chantiers de cette nature – à distinguer des problèmes soulevés au cours des négociations conjoncturelles sur les rémunérations notamment – qui, certes, demanderaient du temps et des moyens importants pour être mis en oeuvre, mais qui pourraient au moins être situés en perspective.

Je pense, par exemple, à la gestion prévisionnelle des effectifs et des qualifications qui pourrait faire l’objet d’une rationalisation voire une modélisation poussée – opération que je n’étais pas parvenu à mettre en place pendant mon passage ministériel (modèle CHEOPS). On peut évoquer encore : une application plus satisfaisante de la « garantie fondamentale » de mobilité ; l’organisation concrète de bi- ou multi-carrières ; l’égal accès des femmes et des hommes aux emplis supérieurs des fonctions publiques qui dépend largement de décisions discrétionnaires du gouvernement.

* La dialectique public-privé

Je veux encore évoquer une question qui me tient particulièrement à cœur : comment contester efficacement l’idée répandue, bien qu’inexacte et injuste, selon laquelle les fonctionnaires seraient des privilégiés sociaux ? Les adversaires traditionnels des fonctionnaires répondent : en rapprochant le plus possible, voire en confondant les situations sur le mode du privé. C’est le type de discours qui a été développé récemment s’agissant du calcul des retraites.  Ne nous dissimulons pas qu’il s’agit d’une question difficile : comment améliorer la situation de l’ensemble des salariés tout en respectant la spécificité du fonctionnaire au service de l’intérêt général et de sa traduction séculière, le service public ?

Une réponse est de prétendre à une « révolution culturelle » dans la fonction publique que préconisait le précédent Président de la République, par le moyen d’une prolifération, dans la fonction publique, de contrats de droit privé conclus de gré à gré. Il faut, au contraire, renforcer la base législative du code du travail permettant l’instauration d’une véritable « sécurité sociale professionnelle » dans le privé, ce que j’ai appelé « un statut des salariés du secteur privé » (Revue du droit du travail, mars 2010). Sur cette base pourrait être organisée une réelle convergence progressiste des salariés du public et du privé dans le respect de différences essentielles. Les fonctionnaires et les autres salariés sous statuts doivent aussi s’intéresser aux salariés sans statut ou à statuts précaires.

4. Quel fonctionnaire pour le XXI^e  siècle ?

Réfléchir sur le Statut général des fonctionnaires en ce 30° anniversaire, c’est aussi s’interroger sur ce qu’apportent les analyses précédentes sur la manière dont le fonctionnaire doit exercer sa mission.

* Assumer l’héritage

Dans le contexte actuel d’affaissement idéologique il est plus important que jamais de réintroduire le sens de l’histoire, de la démarche rationnelle, de la morale républicaine contre les valeurs véhiculées par le marché : l’immédiateté, la communication, l’opportunisme. L’interprétation de l’héritage relatif à la conception française du service public et de la fonction publique peut être discutée, mais elle relève d’un choix fondamental préalable, celui de l’histoire, de la science e et de la morale. Il s’agit de l’ouverture d’une nouvelle civilisation.

* Analyser lucidement le XXI° siècle

L’affaissement idéologique que je viens d’évoquer n’est qu’une dimension de la décomposition sociale profonde dans laquelle nous nous trouvons depuis la fin du XX° siècle. René Rémond avait caractérisé celui-ci comme « siècle prométhéen ». J’avais écrit il y a plus de 20 ans un livre intitulé Pendant la mue le serpent est aveugle. Aujourd’hui, Edgar Morin parle de « métamorphose ». Marcel Gauchet poursuit sa réflexion sur le Désenchantement du monde. L’histoire a connu de semblable périodes : en 1836, Alfred de Musset écrivait dans Confessions d’un enfant du siècle, « à chaque pas qu’on fait, on ne sait si on marche sur une semence ou sur un débris ».

Sur le terrain de l’analyse économique, on peut observer qu’à une période trentenaire d’économie croissante et administrée a succédé une période trentenaire d’ultra-libéralisme débouchant sur une crise de civilisation profonde appelant un « retour de l’État ».

L’affirmation constante des valeurs et des principes du service public et de la fonction publique est plus que jamais nécessaire. Leur enracinement historique appelle leur inscription dans l’histoire à venir, celle d’un monde qui voit monter les exigences d’interdépendances, de coopérations, de solidarités, c’est-à-dire, ce que nous appelons en France le service public. Le choix de la modernité, c’est le choix du service public, avec la fonction publique et son statut général au cœur. L’expérience dont témoigne l’histoire de la conception française de la fonction publique témoigne de la capacité de la France à apporter au monde une contribution démocratique et moderne dans un XXI° siècle dont j’ai la conviction qu’il sera l’ « âge d’or » du service public.

* S’affirmer personnellement comme citoyen de son temps

La mode est aujourd’hui à la déontologie dont on voit se multiplier les codes et aux « lanceurs d’alerte », idée importée d’outre-Atlantique. De deux choses l’une : ou bien la déontologie vise à compléter un statut général, alors pourquoi ne pas amender celui-ci, ou bien il ne s’agit que d’une explicitation ou une spécification, alors le décret et la circulaire peuvent répondre à cette nécessité. Quant aux lanceurs d’alerte, ils invitent le fonctionnaire à s’intéresser à la conduite des autres plutôt qu’à la sienne et confinent à la délation. Dans les deux cas il s’agit d’un dé-centrage de la citoyenneté du fonctionnaire. On oppose ici les principes du statut général à la profusion des prescriptions, la responsabilité du fonctionnaire à son obéissance.

Les fonctionnaires du XX° siècle qu’étaient Jean Moulin et René Cassin n’auraient trouvé dans aucun code de déontologie la réponse à leurs interrogations. François Bloch-Lainé et Bernard Tricot n’en auraient pas eu besoin pour caractériser l’idée qu’ils se faisaient de leur devoir.

Les recommandations que je pourrais faire aux jeunes fonctionnaires en début de leur carrière ne sont pas d’une autre nature que celles que je me suis appliquées à moi-même, mais il appartient aux intéressés de leur donner vie dans les temps nouveaux.

– Avoir des convictions. Je serais presque tenté de dire, n’importe lesquelles. L’essentiel est de disposer d’un système idéologique de référence, susceptible d’être modifié au fil du temps.

– Faire preuve de courage. Ce n’est pas simple. La fonction publique reste dominée par le couple autoritarisme-conformisme. Je connais nombre de collègues dont on peut dire qu’ils sont des hauts fonctionnaires, de bons techniciens du droit (ou de toute autre discipline) et de piètres citoyens. L’échec n’est pas un obstacle (Éloge de l’échec).

Préférer l’action solidaire. Je n’approuve pas l’action des « désobéisseurs » de l’éducation nationale. Sans doute reste l’interrogation : avoir raison tout seul ou tort avec tout le monde. Mais si le « droit à l’insurrection » reste une noble responsabilité ( le plus sacré des droits, le plis indispensable des devoirs »), il faut préférer l’action associative,  syndicale, politique à la recherche d’une posture d’héroïsme médiatisé.

 

Cette intervention a été prononcée le 27 juillet 1981 à l’Assemblée nationale, soit à peine plus d’un mois après l’entrée au Gouvernement. Prononcée dès l’ouverture de la discussion du projet de loi de décentralisation qui deviendra la loi du 2 mars 1982. Elle marque le choix du système de la carrière pour tous les fonctionnaires (paragraphe en gras et italique).

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la fonction publique et des réformes administratives.

M. Anicet te Pore, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la fonction publique et des réformes administratives. Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, premier ministre communiste du gouvernement d’union de la nouvelle majorité présidentielle à monter à cette tribune, vous me permettrez, j’en suis sûr, de rendre tout d’abord hommage au ministre communiste qui m’y a précédé pour la dernière fois, il y a trente-quatre ans.

C’était le 28 mars 1947 en fin de journée . Ministre du travail et de la sécurité sociale, il défendait un projet de loi relatif à l’institution d’un régime de sécurité sociale pour les fonction- naires.

Le ministre de la fonction publique d’aujourd’hui a donc plusieurs raisons de se souvenir et d’avoir une pensée émue et reconnaissante pour son illustre prédécesseur qui a servi avec tant de grandeur les travailleurs et son pays, pour celui qui a attaché à tout jamais son nom à l’une des plus éminentes conquêtes sociales de notre pays : la sécurité sociale…

M. Gabriel Kaspereit. Le général de Gaulle!

M. le ministre de la fonction publique et des réformes administratives. …pour ce grand ministre qui ouvrit les centres de formation professionnelle accélérée, qui revalorisa les rentes des mutilés du travail et des vieux mineurs, les allocations chômage, les allocations vieillesse ; pour celui qui proclama l’égalité des salaires des hommes et des femmes : je veux parler, bien sûr, de notre regretté camarade Ambroize Croizat . (Applaudissements sur les bancs des communistes et sur de nombreux bancs des socialistes .)

M’exprimant pour la première fois devant cette assemblée, je veux également vous dire, mesdames et messieurs les députés, le prix nue j’attache aux relations que je suis appelé à établir avec vous, que vous apparteniez à la nouvelle ou à l’ancienne majorité. Je m’efforcerai de répandre au mieux à vos interro- gations et de donner aux débats auxquels je participerai, à la mesure bien sûr de mes moyens, le contenu le plus sérieux, le plus rigoureux possible . dans le respect d’un pluralisme d’idées et d’actions auquel je suis scrupuleusement attaché. Je n’aurai d’ailleurs aucun mal à me souvenir que, sénateur il y a encore quelques semaines, j’ai eu, comme la plupart de mes collègues de l’opposition d’alors, à essuyer la morgue et la suffisance de ministres (Protestations sur les bancs de l’union pour la démocratie française et du rassemblement pour la République) qui avaient oublié — et cela leur a finalement coûté très cher — qu’ils ne tenaient leur pouvoir que du peuple. Tant il est vrai qu’il n’y a de grand gouvernement que dans le respect du suffrage universel et du Parlement qui, dans les traditions de notre pays, en est la principale expression.

Après les excellents rapports que nous venons d’entendre et le discours remarquable de mon collègue M. le ministre d’Etat, ministre de l’intérieur et de la décentralisation, Gaston Defferre …

M. Jean Foyer. Voilà que, maintenant, les ministres se jugent entre eux !

M. le ministre de la fonction publique et des réformes administratives. …je limiterai essentiellement mon propos aux questions qui, dans le projet de loi qui vous est soumis, relèvent de mon département ministériel, sans anticiper, bien sûr, sur

la discussion au fond qui aura lieu dans quelques semaines sur les problèmes statutaires.

Ce texte engage, comme cela vient d’être fortement souligné, une transformation radicale des rapports entre l’Etat et les collectivités territoriales. Il m’appartient de souligner qu’il

implique également des changements importants, au-delà des libertés nouvelles qu’il tend à créer, dans le fonctionnement de l’administration publique de notre pays, du point de vue de ses structures et du point de vue de ses personnels . Le ministre chargé de la fonction publique et des réformes administratives se trouve ainsi placé devant une responsabilité particulière dans la mise en oeuvre de cette réforme qui tend à exprimee les pro- fondes aspirations démocratiques du pays.

Les dispositions sur lesquelles vous êtes appelés à vous prononcer vont avoir au moins deux grands groupes de conséquences pour l’administration : d’une part, en ce qui concerne ses missions et. d’autre part, quant aux rapports qu’elle entretient avec ses interlocuteurs.

La suppression de la tutelle a priori. le caractère juridictionnel de la tutelle a posteriori, qui constituent un pilier central du nouvel édifice, vont avoir des effets considérables pour les tâches habituelles de toute une partie de notre administration.

Les conséquences seront amplifiées lorsque le volet financier de la réforme sera mis en place . En effet, celui-ci aura pour but, logiquement, d’assurer une large maitrise des collectivités territoriales sur leurs ressources, sans oublier pour autant l’indispensable correction des déséquilibres entre collectivités riches et pauvres.

De ce fait, il doit y avoir un changement d’orientation de l’action administrative là. où celle-ci était principalement acca- parée par les exigences de la tutelle, exercée soit directement, soit, plus encore. par le biais de l’attribution des financements. Cette reconversion doit être vécue aussi comme une libération de la part d’une administration dont le rôle était trop souvent identifié au refus, au rejet, au renvoi d’un dossier. A la gestion négative » vont se substituer des missions d’étude, de conseil de proposition.
Cette évolution va retentir sur des filières administratives

complètes, depuis la formation des agents jusqu’à l’organisation des services. Tout un pan des réformes administratives est donc impliqué dans cette affaire, et je compte m’y consacrer active- ment avec mes collègues des autres départements ministériels.

Autre changement essentiel : l’administration va se trouver placée beaucoup plus directement qu’auparavant sous le contrôle des élus du suffrage universel. C’est un acte de confiance essentiel à l’égard de la démocratie auquel nous sommes ainsi invités, puisqu’il revient à considérer enfin que, dans nombre de domaines, la relation entre ,le peuple souverain et son administration n’a plus besoin de la médiation du pouvoir exécutif le plus centralisé possible.

Bien entendu, il ne s’agit ni de diminuer l’efficacité du service public, ni d’essaimer au niveau de chaque collectivité le risque toujours présent de cette perversion de l’action publique qu’est la bureaucratie.

C’est pourquoi la loi prévue à l’article 1″ du présent projet su: la répartition des compétences devra être étudiée non seulement dans ses principes, mais dans ses répercussions sur le système administratif qu’elle engendrera. Il en sera de même pour ce qui concerne !es attributions du commissaire de la République.

Mais, en allant plus loin, c’est la conception des rapports de l’administration avec les élus, les représentants des forces sociales et, en général, les usagers, qui devra aller de pair avec la décentralisation . Ce serait restreindre excessivement ce problème que de croire qu’il se résout uniquement par le contrôle des élus sur l’administration : il met en cause égale- ment son fonctionnement quotidien pour qu’elle soit réellement au service du public . Il va donc nous falloir innover dans cette direction . Ce sera l’objet des lois qui suivront celle-ci. .

Mais cette transformation, ce n’est pas seulement l’affaire d’un cadre juridique et institutionnel. C’est aussi celle des hommes et des femmes qui vont devoir la mettre en oeuvre, qui donneront demain à chaque citoyen le nouveau visage de son administration. H importe donc qu’elle soit vécue par les fonctionnaires, non pas passivement, mais comme une oeuvre collective à laquelle ils seront pleinement participants.

Chacun peut comprendre que, dans l’état actuel des choses, ils la considèrent avec une certaine appréhension, surtout après avoir été placés pendant des années sous l’autorité d’un pouvoir plus préoccupé de les dévaloriser aux yeux de l’opinion publique, de menacer les droits qu’ils ont acquis par leurs luttes et de démanteler leur instrument de travail, que d’exalter la mission qui est la leur au nom d’un servie public démocratique . (Mur- mures sur les bancs du rassemblement pour la République et de l’union pour la démocratie française . — Applaudissements sur les bancs des communistes.) Il faut prendre cette réalité telle qu’elle est, et s’attacher en cette occasion à remettre les choses à l’endroit.

Tout d’abord, la mise en oeuvre de cette réforme ne peut, bien sûr, aller sans la plus large concertation avec les organisations syndicales de fonctionnaires . Le défaut de concertation qu’elles ont regretté pour cette première phase s’explique par la volonté du Gouvernement de donner le plus vite possible l’élan initial. Il est bien entendu que, désormais, tout ce qui concerne la mise en œuvre devra être aussi transparent que possible et faire l’objet de toutes les discussions nécessaires. Imaginer d’ailleurs qu’il puisse en être autrement serait rigoureusement contradictoire avec l’esprit qui préside à cette réforme.

C’est pourquoi le Gouvernement insiste à plusieurs reprises dans l’exposé des motifs du projet de loi sur son engagement à assurer cette concertation. Celle-ci se fera à la fois dans le cadre des organismes réguliers comme le conseil supérieur de la fonction publique, dont j’entends restaurer les fonctions, et dans le cadre des structures créées pour la circonstance, que M. le ministre de l’intérieur et moi-même comptons proposer prochainement. Personne ne sera placé devant le fait accompli. Il est évident que la réforme ne se fera pas contre les fonctionnaires. La faire simplement sans eux serait la vider de sa substance. Elle se fera donc avec eux.

Ils entendront au demeurent d’autant mieux l’appel qui sera fait à leur responsabilité qu’ils auront, cette fois, des interlocuteurs décidés à accorder leur parole et le droit. Considérer les agents publics en citoyens responsables, cela veut dire aussi leur reconnaitre le statut correspondant.

D’une manière générale — et M . le Premier ministre l’a rappelé au conseil supérieur de la fonction publique le 12 juin dernier — le Gouvernement entend développer les libertés et de nouveaux droits pour les travailleurs de la fonction publique. La « nouvelle citoyenneté a qu’il propose aux Français ne sau- rait les en exclure. Cela est vrai a fortiori dans le cadre de la décentralisation. Si le projet de loi prévoit que les fonctionnaires seront maintenus dans les statuts qui leur sont applicables, c’est pour prévenir tout risque de régression par rapport à l’état de droit actuel. Mais cela, évidemment, n’interdit pas de progresser.

Et il va falloir progresser . La décentralisation ne doit pas avoir pour effet de rendre les fonctionnaires moins libres dans leurs opinions, moins garantis dans leur déroulement de carrière, moins susceptibles de mobilité géographique parceque plus dépendants d’une autorité locale.
Il a été rappelé par le Gouvernement que rien n’était plus étranger à ses préoccupations que la constitution de féodalités locales, et qui n’a rien à voir avec la démarche autogestionnaire qui nous anime. L’une des garanties suprêmes contre un tel risque, c’est le caractère national des dispositions statutaires s’appliquant aux fonctionnaires exerçant leur activité dans les collectivités locales et c’est en même temps, comme l’a indiqué M. le Président de la République, la mise en place pour les personnels locaux d’un statut calqué sur celui de ia fonction publique d’Etat, c’est-à dire sur le statut général des fonctionnaires. Il y a donc là une importante oeuvre législative à prévoir, dont le champ d’application couvrira l’ensemble de la fonction publique, nationale et locale.

Pour les questions qui nous préoccupent aujourd’hui, la conception française de la fonction publique dont nous sommes las héritiers, loin d’être un obstacle, est, au contraire, parfaitement adaptée. En effet, ses traits essentiels que sont l’égalité d’accès aux emplois publics, le système de carrière, la séparation du grade et de l’emploi, les garanties en matière disciplinaire sont autant de moyens de protéger les fonctionnaires contre les pressions politiques qui mettraient en cause leur indépendance, et l’administration contre des pratiques qui violeraient les règles démocratiques.

La bourgeoisie française s’est toujours efforcée de réduire le fonctionnaire à l’état de «sujet » en lui refusant la qualité de a citoyen » à part entière.

L’un de ses représentants déclarait au début du xtx’ siècle : a La position spéciale des fonctionnaires publics peut et doit même en plusieurs circonstances leur faire interdire ce qui est licite à d’autres . s L’auteur en était Théophile Berlier, comte du Premier Empire.

Un siècle et demi plus tard, un autre des porte-parole de la bourgeoisie assurait solennellement a Le fonctionnaire est homme de silence . Il travaille, il sert, il se tait. s Chacun aura reconnu dans cette forte définition extraite de l’ouvrage La mort de t’Etat républicain, un représentant particulièrement éminent de l’ancienne majorité, M. Michel Debré. (Sourires.)

Non, le nouveau citoyen fonctionnaire n’a rien à voir avec cette condition indigne : c’est une ‘femme ou un homme de conscience, de compétence et de devoir, appelé à mettre aujourd’hui toutes ses facultés au service de l’intérêt national, au service du changement démocratique voulu par notre peuple.

Car il s’agit bien en tout cela de réaliser, selon l’expression

du Président de la République, la a reconstruction d’une auministration au service des citoyens, libérée des pesanteurs et des intérêts de caste, c’est-à-dire d’une administration réconciliée avec la nation s. (Applaudissements sur les bancs des communistes et des socialistes.)

Le Premier ministre Jean-Marc Ayrault a présenté ses voeux aux fonctionnaires, le 23 janvier dernier à Merz, par un discours dans lequel il a fortement souligné l’importance du statut général des fonctionnaires.  Il était accompagné de la ministre de la Réforme de l’Etat, de la Décentralisation et de la Fonction publique, Marylise Lebranchu et de la ministre de la Culture, Aurélie Filipetti. J’étais également présent sur son invitation.

« “Le statut des agents publics est la condition de la réforme de l’État et des collectivités”, a martelé le Premier ministre, jeudi 23 janvier, en présentant ses vœux aux fonctionnaires. Mais le statut doit se moderniser, a-t-il déclaré, pour rapprocher le service public des usagers.

Il faut tout à la fois préserver et faire évoluer le statut des agents publics. C’est le message délivré par le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, jeudi 23 janvier, en présentant ses vœux aux fonctionnaires à l’occasion d’un déplacement à Metz. Le chef du gouvernement ne s’était pas directement adressé aux agents depuis un long moment, laissant à sa ministre de la Fonction publique, Marylise Lebranchu, le soin de piloter les sujets phares de l’agenda social. Il était donc très attendu.

Les fonctionnaires confortés. “Il n’y aura pas de redressement de notre pays sans les services publics, c’est-à-dire sans les fonctionnaires”, a commencé Jean-Marc Ayrault en soulignant toute la nécessité d’un service public fort. “Je crois à notre modèle français de fonction publique”, a-t-il insisté. Et le statut des agents, “seul cadre juridique permettant de garantir l’adaptation permanente du service public aux besoins de la puissance publique”, est au cœur de ce modèle.

Modernisation du statut. Le statut ne doit donc pas rester figé. “Le statut est la condition de la réforme de l’État et des collectivités”, a développé le Premier ministre. Il s’agit donc de le moderniser dans le cadre de la concertation lancée par Marylise Lebranchu avec les organisations syndicales sur l’avenir de la fonction publique, sur les bases du récent rapport Pêcheur.

L’encadrement de proximité renforcé. Quels principes retenir ? “Trop de règles et de procédures empêchent aujourd’hui de développer une gestion de proximité et plus qualitative des agents”, a observé Jean-Marc Ayrault. Il faut être plus réactif en levant les “lourdeurs”. Les chefs de service doivent par ailleurs disposer de pouvoirs accrus en matière de gestion des ressources humaines : “Est-il normal qu’un chef de service n’ait pas son mot à dire sur l’arrivée d’un agent dans son service ? Est-il normal qu’il ne soit pas suivi par l’administration centrale sur les propositions de promotion de ses collaborateurs ?” Il est nécessaire de faire davantage confiance aux gestionnaires de proximité.

Doper les mobilités. Jean-Marc Ayrault souhaite par ailleurs favoriser les mobilités professionnelles au sein de mêmes bassins d’emploi, “y compris entre les trois fonctions publiques”. Un souhait souvent exprimé par Marylise Lebranchu et par ses prédécesseurs au ministère de la Fonction publique, souhait qui figurait aussi parmi les préconisations du rapport Pêcheur. Comment faire ? D’abord fluidifier les démarches, notamment en raccourcissant les procédures de demande d’affectation. “Le statut des fonctionnaires et sa pratique doivent être simplifiés”, a estimé le chef du gouvernement. Les quelque 1 700 régimes indemnitaires existants, souvent présentés comme un frein à la mobilité, pourraient par ailleurs être harmonisés.

Rémunérations. Jean-Marc Ayrault était très attendu sur les salaires des fonctionnaires, alors que le point d’indice – base du calcul de leur traitement de base – est gelé depuis l’été 2010. Pas de dégel à l’horizon, visiblement… Il a toutefois souligné l’effort en direction des bas salaires : les rémunérations de 1,6 million d’agents de catégorie C seront revalorisées le 1^er février. Cette augmentation sera complétée par une distribution uniforme de points d’indice en janvier 2015. Pas sûr que cela réponde aux attentes des organisations syndicales qui, dans un communiqué commun publié quelques heures avant le discours de Jean-Marc Ayrault, demandaient encore une revalorisation pour tous les agents de la fonction publique.

Et encore… Jean-Marc Ayrault a promis de traiter la précarité dans les fonctions publiques en travaillant en direction des agents contractuels et d’œuvrer à l’amélioration des conditions de vie au travail des agents. “Le dialogue social est la clé du succès”, a-t-il lancé

Pas de grandes annonces, aucun calendrier sur le dégel du point d’indice, mais un attachement confirmé aux valeurs et au statut de la fonction publique. C’est en résumé le sens de l’intervention du chef du gouvernement. Dans un contexte contraint, voilà une manière de marquer l’intérêt que porte le gouvernement aux quelque 5,4 millions d’agents publics, alors que les voix se multiplient, à droite, pour remettre en cause le modèle français de service public. Dans les colonnes d’Acteurs publics, l’ancien ministre du Travail Xavier Bertrand préconisait ainsi récemment de n’accorder le statut qu’aux agents exerçant des missions régaliennes. Un scénario impensable pour Jean-Marc Ayrault. »

Anicet Le Pors : « il faut permettre une amélioration de la situation matérielle et morale des fonctionnaires »

Regards sur l’institution de la fonction publique territoriale

et ses rapports avec la fonction publique de l’État

Les intervenants précédents viennent de s’exprimer avec compétence sur le changement observé à partir de l’alternance politique de 1981 et sur l’évolution qui a suivi pendant trente ans, dont il faut souligner le contexte ultralibéral :

Les agents des collectivités locales avant la fonction publique territoriale. 

Trente ans d’évolution : visibilité ou effacement des repères ?

On a souhaité que je revienne, en quelque sorte comme grand témoin des origines et de la période, ce que je m’efforcerai de faire en évitant des redondances excessives.

1. Malgré une situation antérieure défavorable, une certaine circonspection en 1981

La mise en chantier statutaire a été déterminée par la priorité donnée par François Mitterrand au projet de loi de décentralisation porté par Gaston Defferre, ministre de l’Intérieur, qui prévoyait un renforcement des garanties statutaires pour les agents des collectivités territoriales. On pouvait comprendre qu’il s’agissait d’une simple amélioration des dispositions du Livre IV du code des communes dans une fonction publique d’emploi. Il y avait un risque pour la fonction publique de carrière de l’État ce qui m’a conduit à intervenir (avec l’accord de Pierre Mauroy) dès l’ouverture du débat sur le projet de loi à l’Assemblée nationale le 27 juillet 1981 pour affirmer notre position de principe : le système de fonction publique de carrière pour tous.

Cette détermination de notre part se fondait sur une ence administrative et syndicale importante, du ministre mais surtout de son directeur de cabinet, René Bidouze, fonctionnaire du ministère de l’Économie et des Finances qui avait été, pendant sept ans avant  la constitution du gouvernement, secrétaire général de l’Union générale des fédérations de fonctionnaires CGT. Soutenue par le Premier ministre – lui-même fonctionnaire et syndicaliste – elle a évidemment joué un rôle important dans la solution retenue : une fonction publique de carrière couvrant un champ large, unifiée mais respectueuse des diversités. Devant ce nouvel encadrement législatif les élus et leurs associations  étaient réservés. Les agents et leurs syndicats, un moment hésitants devant la nouveauté et nourris d’une culture différente de celle des fonctionnaires de l’État, adhérèrent finalement au projet. L’opposition politique finit par abandonner ses critiques faute de « grain à moudre ». Le président de la République ne s’intéressa pas à l’affaire et ne révéla de fortes réserves qu’en 1985, trop tard.

2. La construction a tenu mais la fonction publique territoriale en reste le « maillon faible »

Le premier constat est que l’architecture retenue est toujours debout. Le second est que, après une mise en œuvre paresseuse de 1984 à 1986, cette construction a été profondément dénaturée : 210 modifications législatives au 1^er  janvier 2013 selon la DGAFP,  dont 29 pour le Titre 1^er et 78 pour le Titre III, le plus modifié. Peut être que le curseur avait été poussé trop loin au détriment des prérogatives des élus, ceux-ci ne tardèrent pas à reprendre la main par la loi Galland du 13 juillet 1987 : rétablissement de la liste d’aptitude, remplacement des corps par des cadres, élargissement du recours aux contractuels, etc. Les élus ne bronchèrent pas et les syndicats, ne sachant trop comment interpréter cette réforme ne se mobilisèrent pas. Ce que Christian Vigouroux appelle les « transformations souterraines » (« Trente ans après la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, 17 juin 2013) d’une réforme qui avance « masquée » se multiplièrent au cours des trente dernières années sans que pour autant les forces politiques qui avaient soutenu la construction d’origine revinssent sur les dénaturations provoquées et, par là, elles les ont consacrées. Il reste que je n’ai entendu aucun fonctionnaire territorial se plaindre de cette réforme de 1983-1984 qui a restauré leur dignité, les a fait bénéficier des catégories statutaires de 1946 et des réformes communes de 1983-1984.

Les agents sont bien conscients de cette détérioration, mais ils peinent à formuler une revendication, se bornant le plus souvent à réclamer un « statut unique ». On méconnait par là que si les quatre titres du statut se sont échelonnés de 1983 à 1986 c’est que tous les syndicats ne marchaient pas du même pas – on a toutefois veillé à ce que les statuts des deux fonctions publiques soient promulgués dans le même mois de janvier 1984. Ensuite, le principe de libre administration des collectivités territoriales obligeait à des écritures différentes selon les fonctions publiques (31 articles pour le titre 1^er, respectivement 93 et 140 pour les suivants) ; Enfin, l’ensemble des quatre titres constitue bien un même ensemble législatif unique, toute modification de l’un ayant toujours entrainé une modification des autres en tant que de besoin. En outre, a revendication d’un statut unique ne dit rien du niveau auquel il serait effectué. Il reste que pour des raisons culturelles, de spécificité du lien élu-fonctionnaire territorial et élu, de déstabilisation liée aux actes successifs des politiques de décentralisation, la fonction publique territoriale apparaît bien comme constituant le « maillon faible » de la construction, ce dont nous étions bien conscient dès l’origine.

Dans le contexte d’ultralibéralisme des trente dernières années, la fonction publique territoriale subit plus que les autres l’influence de l’ « idéologie managériale », ses techniques et son vocabulaire. Mais la relative autonomie des collectivités a aussi eu pour effet qu’elles se sont partiellement démarquées des politiques nationales de réduction des dépenses publiques. La LOLF et la RGPP y ont eu moins de prise si les transferts de compétences ont alourdi la charge fiscale.

3. La fonction publique territoriale avenir de la fonction publique de l’État ?

« En 2009, la fonction publique territoriale à l’avant-garde de la fonction publique de l’État » affirmait et préconisait Olivier Schrameck dans La Gazette des communes du 26 janvier 2009. Je ne suis pas de cet avais et je ne le souhaite pas. Mais il ne fait pas de toute que la fonction publique territoriale est utilisée comme instrument de dénaturation de l’ensemble de la fonction publique, d’une normalisation dans le cadre de l’Union européenne. Le rapport Silicani en montrait bien la démarche : le métier contre la fonction, le contrat contre la loi, la performance individuelle contre l’efficacité sociale. Le rapport Pêcheur, tout en faisant révérence aux principes fondateurs de 1983 ne revient que partiellement sur cette tendance passée de long terme. Cette spécificité de la fonction publique territoriale tient sans doute à sa diversité, à son potentiel d’inventivité, à sa nouveauté. Ainsi nous avions imaginé, en 1981 que la création des corps dans la fonction publique territoriale, une soixantaine envisagée à l’époque, aurait pu rétroagir sur les 1 750 corps de la fonction publique de l’État. Avec les autres fonctions publiques elle a joué un rôle d’« amortisseur social » pendant la crise, faisant échec à la « révolution culturelle » de Nicolas Sarkozy. Le « Grand soir statutaire » n’a pas eu lieu.

L’importance de la fonction publique territoriale aujourd’hui tient, au-delà de sa capacité de résistance aux politiques centrales qu’elles jugent injustes, au fait qu’ayant été particulièrement atteinte elle est au centre de l’assainissement nécessaire. Cela veut dire : restauration de la liste par ordre de mérite à l’issue des concours – fin du système des « reçus-collés » -, rétablissement des corps à la place des cadres, réduction du recours aux contractuels dont le champ doit être circonscrit avec plus de précision, etc. Elle peut également participer soit comme partie prenante, soit comme référence à d’autres chantiers : retour sur la règle du trentième indivisible pour les retenues en cas de grève, gestion prévisionnelle des effectifs, parité femme-homme dans l’accès aux emplois d’encadrement, organisation de la garantie fondamentale de mobilité – encouragée par l’unité statutaire, contrariée par la loi Galland -, des multi-carrières, etc.

Enfin, la fonction publique territoriale en raison même de sa spécificité est appelée à jouer, avec la fonction publique hospitalière et la fonction publique de l’État, un rôle essentiel dans l’affirmation de la conception française de la fonction publique : extensive fondée sur notre définition du service public, produit d’une histoire marquée par la confrontation entre principe de responsabilité et principe hiérarchique, système de la carrière opposé au système de l’emploi, vertus et talents contre le clientélisme et le népotisme, etc. Il y a là une composante majeure de l’identité nationale.

 

La dynamique de la Fonction publique territoriale

– Trente ans après sa publication, quel regard portez-vous sur l’application de la loi du 26 janvier 1984 ?

La réforme de 1983-1984 a fait des agents publics des fonctionnaires à part entière, leur conférant une dignité qui leur était contestée jusque-là. Il convient en effet de se souvenir qu’en 1981 il y avait environ 800 000 agents publics des collectivités locales, essentiellement ce qu’on appelait des « communaux », beaucoup de contractuels, organises dans un système de fonction publique « d’emploi » en 130 cadres-types plus une multitude de cadres spécifiques, le tout dans un grand désordre et avec une faible mobilité. C’est le système « de la carrière », beaucoup plus rationnel et présentant de meilleures garanties qui a été généralisé pour tous les fonctionnaires. Les nouveaux fonctionnaires territoriaux ont ainsi pu bénéficier de tous les acquis du statut général des fonctionnaires de 1946 et de ceux mis en place par la loi du 13 juillet 1983 qui, avec la loi du 26 janvier 1984, constitue leur statut.

Cette construction statutaire est toujours debout, mais elle a été profondément dénaturée, notamment par la loi Galland du 13 juillet 1987 qui a changé les corps de fonctionnaires territoriaux en cadres, nuisant ainsi à la mobilité,  réintroduit la liste d’aptitude et le système des « reçus-collés » pour les recrutements, élargi le champ des contractuels (17 % actuellement). Plus généralement le statut dans son ensemble a subi 210 modifications législatives et plus de 300 réglementaires et c’est la fonction publique territoriale qui a été la plus touchée : 78 modifications qui sont, presque toutes, des dénaturations. C’est ce qu’un président de section du Conseil d’État a appelé des « transformations souterraines » d’une « réforme qui avance masquée ». Par ailleurs, l’ « idéologie managériale » a sensiblement imprégné la gestion des collectivités territoriales, mais celles-ci ont aussi constitué un contrepouvoir limitant les effets des politiques d’austérité sur les services publics locaux et la loi du 26 janvier 1984 a contribué, jouant le rôle d’un « amortisseur social » dans la crise.

 – Selon Jean-Marc Ayrault, « le statut des agents publics est la condition de la réforme de l’État et des collectivité ». Qu’en pensez-vous ?

Le Premier ministre a fait à Metz, le 23 janvier, une forte déclaration au soutien de la conception française du service public et du statut général des fonctionnaires. Il faut en prendre acte très positivement car une telle attitude tranche avec les déclarations des gouvernants du quinquennat précédent, et notamment avec le discours de Nicolas Sarkozy du 19 septembre 2007 qui appelait à un « révolution culturelle » dans la fonction publique qui équivalait à son démantèlement et à la disparition du statut. Cela dit, il serait bien de ne pas s’en tenir à cette déclaration de principe et, d’une part d’assainir la situation en revenant sur les dénaturations du statut des trente dernières années, d’autre part en engageant des chantiers structurels permettant une réelle modernisation de la fonction publique et une amélioration de la situation matérielle et morale des fonctionnaires. Espérons que la concertation qui est engagée avec les organisations syndicales y parviendra.

 – Quels sont, selon vous, les défis que devra relever la fonction publique territoriale dans les trente prochaines années ?

 Beaucoup de ces défis sont communs aux trois fonctions publiques et tiennent à l’évolution des besoins en services publics, à l’évolution des technologies, au contexte politique national et international car j’ai la conviction que le XXI° siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public. Plus concrètement je pense qu’il faudrait mettre en place à moyen et long terme : mettre en place une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, donner une traduction juridique plus satisfaisante à la garantie fondamentale de mobilité, favoriser les multi-carrières, encourager l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs, etc. Dans ce mouvement d’ensemble aucune fonction publique ne peut prétendre être « l’avant garde » des autres ; mais la fonction publique territoriale, par sa diversité, ses potentiels, son pragmatisme, sa proximité aux besoins des populations peut apporter une contribution d’une grande richesse.