L’Huma-Café de Nantes – 24 janvier 2014

Service public, propriété publique et appropriation sociale

Les notions de service public et de secteur public ne sont pas identiques. Le premier identifie la satisfaction d’un besoin essentiel, le second caractérise le statut juridique d’un organisme sous propriété d’une collectivité publique. L’appropriation sociale n’est pas un flou jeté sur la propriété publique mais une extension de celle-ci. Dans ce domaine il est donc particulièrement important de préciser les concepts, les idées utilisée parce qu’ ils ont des implication s sur le fond. Comme l’écrivait Victor Hugo : « La forme c’est du fond qui remonte à la surface ».

Dans cet esprit, je traiterai du thème proposé en trois volets : l’enjeu du service public, l’expérience de la propriété publique, l’objectif de l’appropriation sociale. Présentation apparemment technique mais en réalité très politique puisque qu’elle revient à vérifier l’actualité de la formule qui dominait le débat il y a un tiers de siècle : « Là où est la propriété, là est le pouvoir ! ». Est-ce toujours vrai et, si oui, quelles conséquences en tirer ?

I. LE SERVICE PUBLIC, UN ENJEU

1.2. La notion de service public procède, en France, d’une conception spécifique de l’intérêt général

L’intérêt général, dans notre conception française, n’est pas la somme des intérêts particuliers, c’est une catégorie éminente : « bien commun » sous la monarchie, « utilité commune » dans la Déclaration des droits de 1789, « bien être commun » ou « ordre général » sous la II° République. Les économistes néoclassiques n’ont pu définir qu’un « optimum social ». L’École du service public qui s’est constituée à la fin du XIX° siècle dans notre pays et le juge administratif à sa suite ont considéré que si l’on pouvait caractériser juridiquement une activité de service public relevant d’un intérêt général, il appartenait au pouvoir politique de définir l’intérêt général à l’issue d’un débat démocratique.

Le service public était à l’origine une notion simple : une mission d’intérêt général définie comme il vient d’être dit, une personne morale de droit public pour l’accomplir, un juge et un droit administratif. Son caractère éminent lui conférait des prérogatives et il devait être couvert par l’impôt et non par les prix. Le succès de la notion a conduit à en étendre le champ et, par là, à le rendre plus hétérogène, brouillant quelque peu la frontière public-privé (concession, régie, délégation de service public) et facilitant l’irruption du contrat dans le champ de la loi.

La conception française de la fonction publique – plus de 80 % du service public – en découle. Elle relève de la loi et non du contrat. Le statut de la loi du 19 octobre 1946 en a posé les bases fondatrices. Il couvrait alors environ 1 million d’agents publics ; il en compte aujourd’hui 5, 4 millions organisés en « trois versants » (État, territoriale, hospitalière) et repose sur les principes républicains d’égalité, d’indépendance et de responsabilité caractéristiques du fonctionnaires-citoyen.

1.2. Dans un contexte d’ultralibéralisme, le service public fait l’objet d’une sévère offensive.

La construction de l’Union européenne (UE) a souligné la spécificité de cette conception française. Les critères économiques et financiers dominants en son sein (endettement, déficit budgétaire, taux d’inflation), ont pris le pas sur les critères établis de fonctionnement du service public (égalité, continuité, adaptabilité). L’UE ignore largement la notion de service public n’ayant introduit que laborieusement celles de service d’intérêt général subdivisé en économique et non économique. Pour tous la règle est la concurrence ; même si quelques réserves ont été introduites dans les traités et formulées par la jurisprudence. Les services publics nationaux subissent un contexte qui tend à leur dissolution.

La situation des services publics a été aggravée en France par des politiques hostiles des gouvernements libéraux. La réduction des dépenses publiques a affaibli les moyens du service public et la satisfaction des besoins correspondants. Les politiques budgétaires mises en œuvre par la LOLF et la RGPP ont organisé systématiquement la pénurie. La politique de décentralisation de l’Acte III a combiné les réductions de moyens déconcentrés et décentralisés, menaçant les collectivités territoriales d’asphyxie. Dans la fonction publique, Nicolas Sarkozy a annoncé en septembre 2007 une « révolution culturelle » que la crise a heureusement fait échouer.

Le contexte est aujourd’hui différent sans pour autant dissiper les inquiétudes qui pèsent toujours sur le service public. La Modernisation de l’action publique (MAP) se distingue avec peine de la RGPP, conservant son objectif central de réduction de la dépense publique. Des baisses de dotations aux collectivités territoriales ont été programmées. Les retours sur les réformes introduites par les gouvernements de droite sont très faibles, cela est particulièrement sensible dans la fonction publique où aucune des 210 dénaturations législatives apportées par la droite au statut en trente ans n’a été remise en cause. Si l’option libérale des rapports Pochard (2003) et Silicani (2008) ne sont pas reprises, le projet de loi Lebranchu et les réformes proposées par le rapport Pêcheur (2013) manquent singulièrement d’ambition.

1.3. Mais c’est la base matérielle du service public, le secteur public et la propriété publique qui sont affaiblis.

Les gouvernements successifs, de droite comme de gauche, n’ont cessé de privatiser sous la justification idéologique que l’on pouvait séparer la gestion de la propriété. Cela a été le cas des gouvernements d’Édouard Balladur et d’Alain Juppé, mais aussi et surtout de Lionel Jospin dont il est avéré qu’il a privatisé plus que les précédents, avec l’acquiescement des composantes de la gauche plurielle[1].

Dans le secteur administratif, La Poste et France Télécom ont changé de statut dès 1990, mais aussi la Direction des constructions navales (DCN), le Société d’exploitation industrielle des tabacs et des allumettes (SEITA), l’Imprimerie nationale, les Journaux officiels. Le Commissariat général du Plan a disparu. Dans le cadre de la RGPP le démantèlement s’est poursuivi avec la suppression de très nombreux organismes de rationalisation ou de contrôle de l’action publique : le Conseil national d’évaluation, le Haut conseil à la coopération internationale, de la plupart des Centres interministériels de renseignements administratifs, des restructurations administratives concernant la direction de la Prévision du ministère de l’Économie et des Finances, le Comité d’enquête sur les couts et rendements du service public, de l’INSEE, des Archives de France , de Météo-France, etc. Ainsi les bases matérielles des services publics qu’il s’agisse d’entreprises publiques disposant d’un capital social et d’une propriété publique de droit commun ou d’administrations sans capital social mais constitutives des superstructures de l’État, tout cela concourt à laisser le plus large champ d’action au marché.

Ce constat pose la question de la propriété publique. Remarquons au préalable que l’UE ne fait pas obstacle par principe à la propriété publique puisque l’article 345 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) dispose que « Le présent traité ne préjuge pas le régime de la propriété des États membres » même si on peut penser que l’UE exercerait une vigilance extrême, au nom de la concurrence, en cas d’augmentation de capital public ou de nationalisation. Mais au plan national, notons que la propriété publique a toujours été impliquée dans les opérations de privatisations ou les transformations statutaires. Ainsi j’ai vu passer à la section de Travaux publics du Conseil d’État nombre de décrets suivant la succession de transformations dans le sens suivant : administration publique-établissement public administratif-établissement public industriel et commercial-société d’économie mixte-société privée éventuellement chargée de mission de service public. On parle souvent à cet égard de « respiration » du service public, mais je n’ai jamais rencontré de transformation statutaire de sens inverse. Il s’agit donc bien plutôt d’une « expiration ».

Dans la défense du service public, on ne peut donc faire l’impasse sur la question de la propriété publique.

II. LA PROPRIÉTÉ PUBLIQUE, UNE EXPÉRIENCE HISTORIQUE

2.1. Les premières générations de la propriété publique et l’avènement de la propriété collective

Le droit romain définissait la propriété par trois termes usus, fructus, et abusus. Jean-Jacques Rousseau fait de la propriété l’élément fondateur de la société civile dans son Discours sur l’origine et les fondements de l’inégalité parmi les hommes de 1755. L’article 17 de la Déclaration des droits de 1789 considère que la propriété est droit « inviolable et sacré » et que nul ne peut en être dépossédé qu’en cas de « nécessité publique » et moyennant une indemnité juste et préalable[2]. On ne parle donc pas d’intérêt général ou de service public mais de nécessité publique et, à l’article 1^er d’utilité commune, ce qui peut être regardé comme équivalent dans une démarche qui fait de la propriété privée un élément essentiel de la citoyenneté et représentait à l’époque un grand progrès par rapport aux structures politiques et sociales de l’Ancien régime. On peut dès lors considérer qu’il s’agit là de la première génération de propriété publique, par exception de la propriété privée.

La deuxième génération peut être située au lendemain de la deuxième guerre mondiale lorsque le programme du Conseil National de la Résistance (CNR) décide « le retour à la nation des grands moyens de production monopolisés, fruit du travail commun, des sources d’énergie, des ressources du sous-sol, des compagnies d’assurances et des grandes banques. » On y prévoyait également un soutien à la coopération notamment agricole. Cette proposition était d’autant plus remarquable que le mouvement ouvrier n’avait pas été spécialement favorable au cours de la première moitié du XX° siècle aux nationalisations, considérées comme un moyen de développement du capitalisme, tout comme les fonctionnaires n’avaient cessé de combattre l’idée d’un « statut-carcan » regardé comme un instrument du pouvoir hiérarchique. D’importantes nationalisations furent réalisées à la Libération, au-delà même de ce que le programme du CNR avait prévu et le statut démocratique des fonctionnaires – dont le programme du CNR ne disait rien – vit le jour par la loi du 19 octobre 1946.

La deuxième génération de propriété publique fut définie au point 9 du Préambule de la constitution de la IV° République du 27 octobre 1946 : «Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité. » Cette disposition est toujours en vigueur.

2.2. Les nationalisations du Programme commun de gouvernement,

Il faut faire effort aujourd’hui pour se souvenir que la question numéro un qui a animé le débat politique dans les années 1970 et au début des années 1980 était celle des nationalisations qui devaient être l’instrument principal du Programme du Pari communiste français (PCF) « Changer de cap » publié en 1971, suivi de celui du Parti socialiste (PS) « Changer la vie » et finalement le 27 juin 1972 du Programme commun qui fit l’objet d’une tentative d’actualisation à la fin des années 1970 et dont les propositions se retrouvèrent partiellement dans les 110 propositions de François Mitterrand. J’étais alors responsable du département « Nationalisations et politique industrielle » de la section économique du PCF et j’ai donc pris une part directe à la rédaction du chapitre du Programme commun sur le sujet. Nos travaux conduisirent à la définition d’un « seuil minimum de nationalisations » englobant – sauf exceptions mineures – l’ensemble du secteur bancaire et financier. Dans le secteur industriel les nationalisations prévues reposaient sur quatre critères : les entreprises ayant le caractère de services publics répondant à la satisfaction de besoins fondamentaux, les sociétés vivant sur fonds publics, les principaux centres d’accumulation capitalistes, les entreprises contrôlant des branches essentielles. À cela s’ajoutait un large secteur d’économie mixte et des organismes de planification.

Ce programme très élaboré demeurait cependant dans la conception exprimée au lendemain de la deuxième guerre mondiale. J’avais pu calculer que cela représentait 1450 entreprises, ce qui ne représentait qu’un faible pourcentage des entreprises existante mais avait un impact important sur l’emploi, l’investissement, le commerce extérieur, la recherche ; il était donc réputé à la fois léger et efficace. Le débat avec le PS portait d’une part sur le champ que les socialistes voulaient plus réduit et, d’autre part, sur la nature de la propriété, le PCF étant pour une propriété totale tandis que les socialistes préconisaient, dans de nombreux cas, une simple propriété majoritaire ou de contrôle. On opposait ainsi « nationalisation franche » et « nationalisation financière », mais il y avait un large consensus sur l’objectif et les nationalisations figuraient parmi les toute premières priorités d’un gouvernement de gauche.

Elles le furent effectivement. Le gouvernement se réunit le 2 septembre 1981, exceptionnellement à Rambouillet, pour en décider. François Mitterrand invita chacun à s’exprimer. Ressurgirent alors les discussions sur le champ et sur la manière. Se déclarèrent, pour des nationalisations réduites et financières : Jacques Delors, Robert Badinter, Michel Rocard ; pour un champ conséquent de nationalisations franches : les ministres communistes et Jean-Pierre Chevènement. Pierre Mauroy était aussi de cet avis, mais en tant que Premier ministre il ne s’exprima pas. La décision que prit le Président de la République nous surprit car elles correspondaient à un champ relativement étendu, les entreprises étaient nommées et la nationalisation était, pour l’essentiel, franches. Bien que très affaiblis électoralement et politiquement nous avions donc des raisons d’être relativement satisfaits. Un recours devant le Conseil constitutionnel conduisit à relever le niveau des indemnisations, mais les nationalisations prirent effet avec la loi du II février 1982, avant même la loi de décentralisation du 2 mars 1982[3]. Et pourtant il ne reste pratiquement rien de cet acte majeur. Dès lors, deux attitudes sont possibles, soit on considère que cet échec a fait disparaître la question elle même – les nationalisations étaient une erreur ou, insuffisantes elles ne sont plus nécessaires -, soit on analyse l’échec pour en tirer enseignement. C’est, pour ma part, cette dernière solution que je retiens, toujours persuadé que « Là ou est la propriété là est le pouvoir ! ».

2.3. Les leçons de l’échec des nationalisations de 1982

Il faut tout d’abord relever que l’accession de la gauche au pouvoir en 1981 s’inscrivait à contre courant du mouvement ultralibéral amorcé au milieu des années 1970 et qui avait vu arriver au pouvoir Margaret Thatcher en 1979, Ronald Reagan en 1980, et Helmut Kohl en 1982. Il n’est pas étonnant dans ces conditions qu’un pouvoir de gauche, mais qui n’avait rien de révolutionnaire , effectue à son tour un « tournant libéral » qui intervint en France au printemps 1983 – sous le symbole acté par Jacques Delors d’une désindexation des salaires et des prix en échange d’un prêt de la communauté européenne de 4 milliards d’écus – après une période de blocage des salaires et des prix de juin à novembre 1982. Mais il y eu aussi des causes plus directement liées au processus de nationalisation.

Premièrement, s’il ne répondait que partiellement aux proposition du PCF, le transfert à la nation du capital social des entreprises concernées a été réalisé de manière satisfaisante, tant en ce qui concerne son ampleur, sa nature, les indemnisations requises après la remontrance du Conseil constitutionnel. Ce transfert a incontestablement marqué l’état de grâce avec d’autres réformes : décentralisation, abolition de la peine de mort, réduction de la durée du travail, revalorisation du pouvoir d’achat, emploi.

Deuxièmement, le tournant libéral laissant la « main invisible » du marché guider des choix aléatoires, le secteur public se trouvait largement dépossédé de finalités s’inscrivant clairement dans une politique économique volontaire, d’une politique industrielle, notamment, articulée à la satisfaction de besoins fondamentaux qu’assignait aux nationalisations le premier critère évoqué. Dès lors, les contraintes extérieures prenaient le pas sur une politique économique de gauche assumée.

Troisièmement, les travailleurs ne se sentirent jamais véritablement concernés par cette politique de nationalisation. Les droits nouveaux qui leur furent accordés n’ont pas été mis en relation avec les nationalisations. La mise en œuvre des quatre lois Auroux s’échelonna de 1982 à1984. La loi de démocratisation du secteur public ne fut promulguée que le 26 juillet 1983, soit après le tournant libéral. La promotion de « nouveaux critères de gestion » (notamment par les économistes communistes (Paul Boccara et Philippe Herzog)), n’intervint qu’en fin d’ « état de grâce » et ces novations restèrent très abstraites.

Il s’ensuivit une désaffection marquée pour la question de la propriété publique. Normale pour les libéraux et les socio-démocrates qui lui étaient hostiles ou, du moins, qui étaient réservés. Explicable par nombre de ses partisans qui, soit considérèrent que l’échec condamnait le moyen, soit craignirent après l’effondrement des pays du « socialisme réel » d’être taxés d’ « étatistes soviétiques ». Ainsi s’explique la politique de privatisation des gouvernements de droites qui ont suivi, mais aussi celle de la « gauche plurielle » entre 1997 et 2002. C’est aussi ce qui explique aujourd’hui le succès de l’idéologie managériale et de son vocabulaire, le recours aux notions de l’économie mixte, aux pôles, de gouvernance et de réseaux publics le plus souvent objets politico-économiques non identifiés. Et pourtant la question de la propriété publique conserve, à mes yeux, une grande actualité.

III. L’APPROPRIATION SOCIALE, UN OBJECTIF

3.1. L’actualité de la propriété publique

La régression actuelle doit être conjurée en tirant les enseignements de l’expérience, notamment de la plus récente, celle de 1982 qui invite à traiter simultanément du champ du secteur public, des finalités économiques et sociales regroupée dans une « économie des besoins » et du statut des travailleurs, l’ensemble définissant l’ « appropriation sociale » comme objectif actuel. C’est ce que j’appelle la troisième génération de la propriété publique qui ne réduit en rien la propriété publique au sens classique mais la complète et lui donne sa plénitude.

Elle se justifie pour une raison politique. La propriété est un pouvoir. Il s’agit toujours de renverser un rapport de forces entre le capital et le travail. Le capital s’intéresse à la propriété. Il ne cesse de la restructurer, la combinant dans ses aspects réels et financiers. Il assure sa puissance, tant au plan national que mondial sur sa propriété. La propriété fonde les conditions de la concurrence et la régulation des marchés. Elle détermine les positions de domination en fonction de l’accumulation et des stratégies. Dès lors, aucune contestation de ce pouvoir n’est concevable sans intervention résolue sur ce terrain.

Elle est la condition de la conduite d’une politique économique volontaire. C’est le moyen principal d’une stratégie d’efficacité et de progrès social. Elle permet la planification et la programmation à moyen et long terme. Elle se situe au cœur d’une politique industrielle servant consciemment le progrès social et scientifique, la coopération internationale dans un monde globalisé. Les éléments non marchands et les externalités peuvent être mieux pris en compte.

Elle est un instrument essentiel de sécurisation des travailleurs, protégés par des statuts législatifs et réglementaires, échappant aux rapports inégaux présidant souvent aux relations contractuelles, même encadrées par le droit du travail. Se trouve ainsi amorcée une « dé-marchandisation » des rapports sociaux.

Rien ne justifie donc que la gauche se désintéresse d’une question d’une telle importance. Il convient, par conséquent, d’examiner quel pourrait être le contenu des trois volets de la propriété publique au stade de la troisième génération, l’appropriation sociale : son champ, ses finalités, sa maîtrise

3.2. Le champ de la propriété publique

Dans les programmes des formations de gauche on ne trouve rien qui corresponde à ce qu’on appelait dans les années 1970-1980 un « seuil minimum de nationalisation et a fortiori ce qui figurait dans le programme du CNR. On parle de préférence aujourd‘hui d’économie mixte ou de pôle. La notion d’économie mixte ne dit rien des proportions ; je l’ai vivement combattue dans le passé, y compris quand j’étais au gouvernement et que l’idée était soutenue par François Mitterrand et … le PCF[4]. Le pôle ne nous renseigne pas davantage ; il a l’effet pervers d’institutionnaliser le pôle privé ce qui exclut la nationalisation de l’ensemble d’un secteur ou d’un sous-secteur ; il est défini dans le dictionnaire comme une « extrémité », ce qui pèse peu. Le pôle apparaît généralement comme la solution d’un problème que l’on ne sait pas résoudre. Il est évoqué principalement dans le domaine financier et énergétique.

En ce qui concerne le pôle financier, soutenu en particulier par le PCF[5], ayant souvent posé la question de sa consistance, les réponses les plus précises que j’ai pu obtenir font état d’un ensemble regroupant la Caisse des dépôts et consignations, le Crédit foncier, OSEO et la Banque postale, tous déjà organismes publics. On y ajoute parfois, sans plus de précision : des banques et assurances mutualistes et, in fine, des nationalisations – non identifiées – de banques et d’assurances. Mais au plus fort de la crise financière en 2008 aucune proposition concrète n’a suivi contrairement à ce qui s’est passé en Grande Bretagne et aux États Unis. S’il est arrivé dépuis que l’on parle de nationalisation (Arnaud Montebourg dans la sidérurgie), c’est pour ajouter aussitôt qu’elle ne serait que « temporaire » ; de toute façon il ne s’est rien passé. Le tout est « mis en réseau » et appelé à faire l’objet d’une « gouvernance ». Significatif est ici le recours au vocabulaire de l’idéologie managériale.

En ce qui concerne le pôle de l’énergie, un important travail a été réalisé par la fédération CGT des Mines et de l’Énergie[6]. Il n’est pas pour autant pleinement convaincant[7]. L’importance de la propriété publique dans le secteur facilite la proposition. Un document de la fédération CGT fonde le pôle public de l’énergie sur un « mixte » des ressources énergétiques, mais aussi des entreprises, publiques et privées. Le pôle est « pensé comme organisation du secteur et non comme décision de propriété publique. Le pôle public c’est la maîtrise par la nation ce qui n’implique pas nécessairement la nationalisation mais la mise en cohérence technique et de gestion » (p. 10). C’est clair sur le fond : la question d la propriété publique passe au second plan. Mais on ne sait pour autant quelle est la configuration du pôle qui n’appelle aucune autre nationalisation à court terme. Il reste donc beaucoup de travail pour savoir de quoi le pôle public de l’énergie est le nom.

Sans doute la situation dans le secteur de l’énergie – comme pour le pôle public financier – est-elle plus complexe aujourd’hui qu’hier mais cela ne dispense pas pour autant de décrire avec précision ce dont on parle. Pour le reste c’est le vide complet en matière de propriété publique.

3.3. Les finalités : l’économie des besoins.

La période d’élaboration du Programme commun et de son actualisation était aussi celle de l’ « impératif industriel » qui, dans une optique essentiellement hexagonale – c’était sa faiblesse – traitait des questions de spécialisation et d’organisation des secteurs industriels. La mondialisation rend aujourd’hui l’exercice beaucoup plus difficile. Il pourrait néanmoins conduire à identifier les besoins essentiels pour lesquels le secteur public a une responsabilité particulière, les notions telles que « biens de haute nécessité (Patrick Chamoiseau et Édouard Glissant), de biens à destination universelle (Vatican II), montrent que la question se pose aussi au niveau mondial. Dès lors on peut rechercher quelle liaison établir entre besoins sociaux – modalités de gestion – nature juridique des organismes – entreprises publiques. Les travaux à ce sujet sont extrêmement rares[8].

Encore une fois, prenons l’exemple de l’énergie sur la base des travaux précédemment cités. Dans le document du Comité confédéral national (CCN), est affirmé le droit à l’énergie, à l’environnement ; la nécessaire solidarité Nord-Sud. Cinq « dimensions » du pôle public sont évoquées à cet égard :

– réglementer ne suffit pas, il faut une intervention directe d’un « secteur public important » pour utiliser un savoir-faire reconnu ;

– discipliner les entreprises privées et les responsabiliser en vue d’objectifs d’intérêt général ;

– assurer un financement suffisant des besoins économiques et sociaux collectifs ;

– introduire la question de la place des intérêts publics et collectifs dans le débat européen ;

– enfin, la question de la démocratie et de la réappropriation citoyenne des enjeux précédents.

La document de la fédération énumère, lui, douze points de caractère plus technique. Il s’agit là d’efforts incontestables d’analyse et de formalisation des finalités du secteur public de l’énergie, mais qui reste encore bien limité. De plus, les auteurs ne semblent pas déroger au principe de monopole-spécialisation posé à la Libération, alors que le Conseil d’État a évoqué dans les années 1980 une « marge de diversification admissible » ouvrant la voie à une extension des activités des entreprises publiques de l’énergie plus conforme aux conditions de notre temps (EDF faisant de l’ingénierie au Bangladesh, par exemple). D’autres questions demeurent : la transition énergétique, les énergies renouvelables, l’intervention des collectivités territoriales, le contenu – notamment financier – de la loi de programmation qui avait été prévue pour juillet 2013.

3.4. La maîtrise : le statut des travailleurs

La France présente cette exception d’avoir le quart de sa population active régis par des statuts, un cinquième dans des fonctions publiques. Il s’agit essentiellement des 5,4 millions de fonctionnaires auxquels on peut ajouter environ un million de personnels à statuts des entreprises et organismes publics. Les garanties statutaires de ces agents publics doivent être évidemment préservées et renforcées[9].

Lors de son avant-dernier congrès confédéral, la CGT avait retenu comme l’une de ses revendications majeures le « statut du travail salarié » qui a été ensuite explicité et qui consistait, pour l’essentiel, en une généralisation des conventions collectives, y compris dans le secteur public[10]. Cette conception était erronée en ce qu’elle banalisait la spécificité du service de l’intérêt général en en laissant la gestion au contrat. Depuis, une fiche sur les « repères revendicatifs » de la CGT est revenue à une position plus satisfaisante[11]. Il faut à la fois améliorer la situation de tous les salariés et respecter la spécificité du service de l’intérêt général. Cette réflexion doit conduire, en revanche, à rechercher le moyen de renforcer la base législative – c’est-à-dire statutaire – des travailleurs salariés du secteur privé pour assurer la « sécurité sociale de l’emploi », faciliter la comparabilité des situations et, par là, leur convergence[12].

Un cycle trentenaire d’ultralibéralisme s’est a plongé l’humanité dans une grave crise financière et, au-delà, de civilisation. La montée de l’ « en commun » dans le monde et tous les pays requiert une intervention publique croissante. Le XXI siècle peut et doit être « l’âge d’or » du service public. C’est ainsi que l’on redonnera sens au rêve prométhéen. La propriété publique est le principal moyen de l’appropriation sociale de ce destin.

[1] Le Monde, 17 août 1998. Exemple de la réduction de la part de l’État dans le capital social d’Air France tombée aujourd’hui autour de 15 %..

[2] « Art. 17.La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. »

Art. 545 du code civil : « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité. »

Art. 1^er . « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune. »

[3] [3] Sont nationalisés les groupes industriels suivants : Thomson, Saint-Gobain, Usinor et Sacilor, Ugine Kuhlman, Suez ; une quarantaine de banques et holdings financiers. L’indemnisation s’est élevée à 39 milliards de francs. En 1983, un salarié sur quatre travaille dans le secteur public.

[4] Voir notamment A. Le Pors (entretien avec J-M. Colombani), Contradictions, Messidor, juin 1983.

[5] Résolution de congrès. Paragraphe intitulé « L’argent des banques, un pôle financier public ».

[6] Informations issues d’un colloque organisé par la Fédération nationale des Mines et de l’Énergie CGT et l’Institut d’histoire sociale de la Fédération Mines-Énergie CGT le 11 décembre 2012 au cours duquel a été présenté un rapport de Marie-Claire Cailletaud membre de la direction fédérale et où je sis intervenu sur le thème « Une appropriation sociale clairement assumée ».

[7] Document « Politique énergétique : Position de la FNME-CGT » de janvier 2011. Plus récent : les « repères revendicatifs de la CGT (adoptés par le CCN des 8 et 9 novembre 2011 » sous le titre « pôle public »

[8] Pour une réflexion générale sur l’économie des besoins, voir J. Fournier, L’économie des besoins, Éditions Odile Jacob, 2013.

[9] En ce sens les nombreux articles figurant sur mon blog : http://anicetlepors.blog.lemonde.fr

[10] Nouveau statut du travail salarié, Le Peuple, n° 1685, 17 juin 2009.

[11] Repères revendicatifs, Fiche n°6, « Dans la fonction publique, même s’il subit des attaques sans précédent, le statut général des fonctionnaires demeure un socle progressiste pour des millions d’agents et une garantie pour les citoyens. Le caractère unifié doit en être renforcé ».

[12] A. Le Pors, Pour un statut des travailleurs salariés du secteur privé, Revue du droit du travail, mars 2010.

La citoyenneté et l’État-nation – Humanisme, GODF

Jean-Jacques Rousseau dans Du Contrat social écrit « À l’égard des associés ils prennent collectivement le nom de Peuple et s’appellent en particulier citoyens comme participant à l’autorité souveraine, et sujets comme soumis aux lois de l’État » ; et il ajoute « Ces mots de sujets et de souverain sont des corrélations identiques dont l’idée se réunit sous le seul nom de citoyen. ». Plus tard, selon l’article 3 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation ». Le citoyen est ainsi la clé de voûte de la conception de la République. Individuellement il est sujet de droits, collectivement il fait partie du peuple qui légitime l’État dans le cadre de la nation.

La citoyenneté suppose ainsi l’existence d’un corps social : les citoyens athéniens sur l’agora, les citoyens romains dans l’ensemble de l’Empire, les bourgeois-citoyens dans les cités commerçantes de la Renaissance, les citoyens accompagnant l’émergence des États-nations. Il s’agit là plus d’une généalogie que d’une histoire, et si l’on a pu avec Claude Nicolet définir la citoyenneté comme une co-souveraineté régie par le contrat social, il me semble plus efficace de tenter l’élaboration une problématique autour du triptyque : principes-exercice- dynamique.

Principes

L’intérêt général n’est pas la somme des intérêts particuliers. La conception française se distingue en cela de la conception anglo-saxonne qui, sur la base de la théorie économique néo-classique, considère que l’on aboutit à un « optimum social » si chacun dans une démarche rationnelle poursuit son intérêt propre. En France on a, depuis plusieurs siècles considéré que l’intérêt général était une catégorie éminente, spécifique, traduite notamment par la place importante accordée aux services publics qui a donné lieu, dès la fin du XIX° siècle, à une théorisation avancée. On a alors considéré qu’il y avait service public lorsque existait une mission d’intérêt général définie par le pouvoir politique, une personne morale de droit public pour la mettre en œuvre et un juge et un droit administratif. L’égalité, la continuité et l’adaptabilité en étaient les principes. Le service public devait être financé par l’impôt et non par les prix. Il bénéficiait de prérogatives liées à la puissance publique. Cette notion, simple au départ est devenue plus complexe. Son succès en a étendu le champ mais en le rendant plus hétérogène, contradictoire (régie, concession, délégation de service public). Le contrat a fait reculer la place jusque là réservée à la loi et la contradiction a été portée à son comble dans le cadre de la construction de l’Union européenne qui ne reconnaît pas la notion (politique) de service public mais seulement celle (essentiellement économique) d’intérêt général (service d’intérêt économique général et service non-économique d’intérêt général). En France, le service public est une composante essentielle de l’État républicain.

Le principe d’égalité s’applique, dans notre pays, aux citoyens et aux citoyennes et non aux sous-ensembles de communautés ethniques, religieuses, linguistiques ou autres. Mais le principe d’égalité suppose l’égalité sociale au-delà de la simple égalité juridique. C’est pourquoi doivent être définies des « actions positives » qui tendent à cette convergence. Si certaines discriminations sont clairement interdites (origine, race, religion, croyance), il apparaît légitime de prévoir des zones d’éducation prioritaire, une progressivité de l’impôt, une voie spéciale d’accès à l’ENA pour les citoyens ayant manifesté dans leur vie antérieure un attachement au service public sous forme syndicale, associative ou élective. C’est encore sur cette base qu’est traitée l’égalité des femmes et des hommes notamment sous l’aspect de l’égal accès aux fonctions et mandats électifs, aux emplois supérieurs des fonctions publiques et de direction dans les entreprises. C’est de même selon cette conception que prévaut en France un modèle d’intégration fondé sur l’égalité des citoyens et le droit du sol contre la logique des minorités et le droit du sang. C’est pourquoi, qu’à juste raison, la France a refusé de ratifier la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, le français étant la langue de la République et l’un des fondements essentiels de son unité.

La responsabilité est un principe autant qu’une éthique de vie. Elle se décline en responsabilité civile, pénale, administrative. Sous la Révolution française elle a conduit à considérer que chaque citoyen était responsable de ce qu’il faisait et non pas de ce qu’il était, abolissant ainsi la responsabilité de collectifs discriminés (famille, parti, clan). Le principe de responsabilité invite à répondre au fond à la question : qui fixe les règles de la morale sociale. L’histoire nationale a conduit à considérer que ce n’était ni la nature, ni une transcendance, ni une fatalité, mais que c’était les citoyens et les citoyennes et que c’était le principe de laïcité qui le leur permettait. La laïcité est fondée sur la liberté de conscience mais aussi sur la neutralité de l’État ce qui est souvent omis ou sous-estimé, notamment au niveau de l’Union européenne. La France est le seul pays a avoir inscrit la laïcité dans sa constitution, si d’autres pays en retiennent les règles associées. Il s’agit d’un principe à vocation universelle.

Exercice

Il n’existe pas en droit de véritable statut du citoyen. Il peut faire tout ce qui ne nuit pas à autrui dans le cadre des lois qui réglementent l’ordre public. Le droit de vote est le droit emblématique du citoyen participant à l’exercice de la souveraineté nationale. Il est, par là, normal qu’il soit réservé à la collectivité des nationaux, toute dérogation locale ne pouvant être justifiée que par des objectifs locaux. Il en va de même pour l’accès aux emplois publics. Mais la citoyenneté a aussi des dimensions économiques et sociales. « Chacun a le devoir de travailler et le droit d’obtenir un emploi » prévoit le cinquième alinéa du Préambule de la constitution de 1946 qui fait toujours partie du « bloc de constitutionnalité ». De même le financement des services publics a un impact sur le plein exercice de la citoyenneté à travers la satisfaction des besoins essentiels. Les choix technologiques arbitrant dans les combinaisons productives entre capital et travail ne sont pas sans conséquence sur l’emploi. Il y a là, la légitimation d’une planification des politiques publiques au niveau national sur la base d’un secteur public et d’une appropriation sociale étendus.

C’est dans les collectivités locales que les citoyens sont les plus proches de la satisfaction des besoins et des moyens d’y répondre. Il peut s’ensuivre une contradiction entre le principe d’unité de la République et de libre administration des collectivités territoriales. Pour autant, rien ne justifie qu’il soit porté atteinte dans le cadre des politiques de décentralisation à l’unité et à l’indivisibilité de la République auxquelles tendent certaines dispositions relative aux expérimentations régionales de règles de droit ou la déstabilisation actuellement engagée par l’Acte III au moyen de métropoles qui font courir un risque de démantèlement aux communes et aux départements produits de notre histoire. Le bon équilibre entre démocratie locale et souveraineté nationale doit être recherché dans la mise en œuvre d’une subsidiarité démocratique dans l’esprit qu’exprimait Jean-Jacques Rousseau écrivant : « La où est le représenté, il n’y a pas de représentant ». Le souverain, c’est la communauté des citoyens.

Lors de la réunion des États généraux à Versailles, le 5 mai 1789, la principale revendication des cahiers de doléances était l’exigence d’une constitution écrite pour la France. Depuis, la France est devenue un véritable laboratoire institutionnel : quinze constitutions en un peu plus de deux siècles. Entre deux extrêmes : l’une césarienne, la constitution de Louis Napoléon Bonaparte du 14 janvier 1852, l’autre démocratique la constitution du 24 juin 1793. La constitution de la V^ème République est un hybride qui a évolué d’un « parlementarisme rationalisé » mais d’essence présidentielle après la décision de l’élection du Président de la république au suffrage universel en 1962, vers une « monarchie aléatoire » selon la formule du professeur Jean-Marie Denquin, et dériver in fine vers une sorte de monocratie selon la qualification de Robert Badinter. Il ne fait pas de doute qu’une refondation institutionnelle est aujourd’hui nécessaire. Elle devrait soigneusement prévoir le strict contrôle des transferts de compétences (et non de souveraineté) vers les niveaux supranationaux. Reste à en créer les conditions d’avènement.

Dynamique

La citoyenneté et la réalité de l’État-nation sont aujourd’hui impliquées dans une crise qui n’est pas seulement financière mais concerne tous les aspects de la vie sociale. Crise de l’individualité dans un monde sans repères. Crise des représentations avec notamment celle de la forme « parti » de plus en plus incapable d’assurer la médiation du citoyen aux lieux de pouvoir. Crise de système après un « siècle prométhéen » selon la formule de René Rémond, où des peuples ont prétendu assurer leur domination sur la nature et s’extraire du déterminisme religieux qui avait prévalu jusque là dans le gouvernement des sociétés. Les symptômes de cette crise de civilisation sont nombreux avec au premier rang une relativisation de la référence à l’État-nation dans les pays les plus anciennement constitués comme la France, en même temps que s’exacerbent ailleurs les nationalismes. L’évolution accélérée des mœurs, les bouleversements géopolitiques participent à la confusion, de même que l’affaissement des grandes idéologies messianiques du siècle dernier : théorie néoclassique pour le libéralisme, État-providence pour la social-démocratie, marxisme pour le mouvement communiste.

Il est soutenu par certains que les droits de l’homme pourraient constituer un substitut pertinent à la citoyenneté dans une situation de crise systémique mettant à mal tant le modèle français de citoyenneté que sa conception de la souveraineté de l’État-nation. Mais, comme l’a souligné le professeur Jean Rivero, « Les droits de l’homme sont des libertés, les droits du citoyens sont des pouvoirs ». Les premiers fonctionnent sur le mode de l’indignation et de la médiatisation, les seconds sur celui de l’exercice politique du pouvoir d’État. Les droits de l’homme, s’ils marquent des étapes du progrès humain ne sont pas en eux-mêmes porteurs de visions historiques. Marcel Gauchet va même jusqu’à considérer qu’ils jouent dans la sphère sociale le rôle de régulateur du marché dans la sphère économique. Certains qui théorisant le concept de « nouvelle citoyenneté » soutiennent que la citoyenneté pourrait s’affranchir d’une référence à l’État et être le produit d’une génération spontanée de la société civile. Il s’agit là d’une dangereuse illusion qui reviendrait à abandonner à une élite toute ambition de transformation politique des institutions nationales et des relations internationales.

L’Union européenne a décrété, par le traité de Maastricht qu’il existait une citoyenneté de l’Union et qu’était citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. Inconséquente au plan juridique (toute personne n’est pas nécessairement un citoyen, la nationalité ne valide pas sans conditions la supranationalité), cette définition reste un objet politique non sérieusement identifié. Les droits qui lui sont associé par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne sont d’une insigne banalité. À l’évidence, il s’agit là d’une création purement formelle destinée à accréditer la perspective d’une Europe fédérale tournant le dos à la mise sur pied d’une Europe des nations et des peuples. Au surplus, si l’on applique à l’Europe la problématique de la citoyenneté ici proposée, il ne paraît pas possible d’identifier des valeurs qui lui soient spécifiques, des moyens de coercition existent mais ils sont dictés par le marché en non par la politique, quant à la dynamique le taux majoritaire d’abstentions aux élections européennes témoigne, à lui seul, de la faible adhésion populaire au projet.

En revanche, il apparaît bien plus fructueux d’appliquer cette même problématique au niveau mondial. Notre époque est sans doute marquée par la prise de conscience historique de la finitude de la planète et de l’unité de destin du genre humain. La Révolution française, déjà, a voulu exprimer un message de portée universelle. Le conventionnel (prussien) Anacharsis Cloots se disait citoyen de l’humanité. Les valeurs d’une citoyenneté mondiale sont identifiable : la paix, la sécurité, l’égalité femme-homme, la protection de l’éco-système …. Nombre de moyens sont déjà en place : technologiques, juridiques, administratifs, culturels … Les plus hautes ambitions des hommes s’inscrivent désormais dans ce cadre et en nourrissent la dynamiques. Loin de contredire l’État-nation la perspective humaniste d’une citoyenneté mondiale le reconnaît comme le creuset de cette métamorphose. Mais, dans cette conception, au stade actuel, la nation est et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et du général.

Syndicat CGT Lille Métropole Communauté Urbaine

Janvier 2014 Les grands dossiers du CGT infos

L’équipe de rédaction du CGT Infos a bien noté que l’année qui s’ouvre est exceptionnelle à plus d’un titre : l’anniversaire du statut de la FPT, les élections municipales et européennes, le programme du CNR conseil nationale de la résistance. Entrons dans le vif du sujet avec en ce mois de janvier 2014, les 30 ans du statut de la fonction publique territoriale publié au JO du 26 01 1984. Soit, une des plus grandes conquêtes démocratiques de la libération, cet évènement majeur mérite, à nos yeux, d’être souligné de façon particulière à Lille Métropole. En effet, ce statut a vu le jour sous le gouvernement de Pierre Mauroy Premier ministre socialiste avec l’aide d’Anicet Le Pors Ministre communiste de la fonction publique et des réformes administratives de 1981 à 1984. Notre organisation syndicale qui ne souhaite pas oublié notre histoire et les hommes et Femmes qui l’ont faite à donc à cette occasion, sollicité M. Le Pors pour une interview. Nous le remercions fraternellement pour l’accueil chaleureux qu’il a bien voulu nous réserver.

Stéphane Dumez : Anicet le Pors bonjour, pouvez-vous nous donner quelques éléments de contexte sur la naissance du statut de la FPT ?

Anicet Le Pors : Quand je suis arrivé au gouvernement le 23 juin 1981, j’ai choisi comme directeur de cabinet mon ami René Bidouze qui avait été sept ans secrétaire général de l’UGFF-CGT. C’était un signal fort de notre démarche. Nous savions ce qu’il fallait faire pour moderniser le statut général des fonctionnaires de l’État. Mais ce qui a été décisif c’est le choix du nouveau Président de la République François Mitterrand de donner la priorité à la politique de décentralisation dont a été chargé Gaston Defferre, ministre de l’Intérieur, qui a rapidement annoncé de nouvelles garanties statutaires pour les agents des collectivités territoriales. Mais j’ai très rapidement constaté qu’il ne s’agissait pour lui que de renforcer le Livre IV du code des communes qui était basé sur une conception de fonction publique dite « d’emploi » plus précaire que celle de la fonction publique de l’État fondée sur le système dit « de la carrière » embrassant avec garanties toute la carrière du fonctionnaire. Dès lors, il y avait le risque de dérive de l’ensemble. C’est pourquoi, dès le 27 juillet 1981, soit à peine plus d’un mois après mon entrée au gouvernement, je suis intervenu à l’Assemblée nationale pour demander le système de la carrière pour tous. Finalement, le Premier ministre Pierre Mauroy a arbitré en ce sens. J’ai pu alors engager la construction d’une fonction publique « à trois versants » (État, territoriale, hospitalière), fondée sur trois principes républicains historiquement fondés, d’égalité, d’indépendance et de responsabilité, caractérisant une conception du « fonctionnaire-citoyen ». Cela a fait passer le nombre d’agents publics sous statuts de 2 millions à 5,4 millions de fonctionnaires aujourd’hui, soit quelque 20% de la population active qui ont, notamment, la garantie d’emploi.

Stéphane Dumez 2014 sera l’année de la commémoration du programme du Conseil national de la Résistance peut-on voir là, une continuité de la volonté politique d’une époque ?

Anicet Le Pors : Le programme du CNR ne parlait pas du statut des fonctionnaires s’il mettait fortement l’accent sur le service public. Jusque-là les syndicats de fonctionnaires dénonçaient la conception d’un statut fondé exclusivement sur le principe hiérarchique ; ils parlaient à ce sujet de « statut-carcan ». C’est dire qu’il a fallut beaucoup de lucidité et de courage de la part des syndicats (CGT et CFTC) et du ministre de la fonction publique de l’époque, Maurice Thorez, pour effectuer un contrepied en faisant voter le premier statut général des fonctionnaires démocratique par la loi du 19 octobre 1946.

Stéphane Dumez : Certains mettent en cause l’existence du statut sous prétexte qu’il faudrait le « moderniser » ? Autrement dit, si pour vous le statut conserve un caractère de modernité, quels en sont les éléments ?

Anicet Le Pors : Le statut général des fonctionnaires n’a pas été conçu comme un texte figé, définitif, sacré. Tout texte législatif qui n’évolue pas en fonction des besoins sociaux, des techniques et du mouvement de la société nationale et internationale est promis à la sclérose et à la disparition. De fait, il a évolué depuis trente ans : début 2013 on comptait 210 modifications législatives malheureusement des dénaturations. Les principales concernaient la fonction publique territoriale qui était, pour des raisons historiques, le « maillon faible » de notre construction. Il y a eu, notamment, la loi Galland du 13 juillet 1987 qui a remplacé les corps de fonctionnaires territoriaux par des cadres d’emplois, remplacé le classement par ordre de mérité à l’issue des concours par des listes d’aptitude restaurant le pernicieux système des « reçus-collés », élargi le recrutement d’agents par voie de contrats, etc. La première modernisation souhaitable serait donc d’assainir la situation en supprimant les dénaturations. Il faudrait ensuite mettre en place ce que j’appelle des « chantiers structurels » tels que : une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences sur le long terme, une traduction plus satisfaisante de la mobilité que nous avions défini comme « garantie fondamentale », une organisation de bi- ou multi-carrières, une égalité d’accès des femmes et des hommes aux emplois d’encadrement, une définition plus stricte du recours aux contractuels, etc.

Stéphane Dumez 2013 fut l’année de l’ANI véritable attaque contre le code du travail et la période qui s’ouvre ne semble pas être porteuse d’avancées sociales. Dans ces conditions, quelles propositions pourriez vous faire pour pérenniser le statut et le renforcer pour qu’il réponde davantage aux besoins des usagers et des agents ?

Anicet Le Pors : Je viens d’énumérer quelques chantiers souhaitables de modernisation du statut général des fonctionnaires. Il importe que ces revendications (et d’autres) soient prises en mains par les fonctionnaires et leurs organisations syndicales, soutenues par les élus et leurs associations ce qui n’a été que faiblement le cas jusqu’à présent, comprises par la population régulièrement soumise au dénigrement des fonctionnaires et de la fonction publique. Il faut à cette fin que soit renforcée la base législative des salariés du secteur privé pour leur conférer une véritable sécurité sociale professionnelle, un véritable « statut » législatif. Il faut mener de front l’amélioration de la situation de tous, tout en préservant la spécificité du service de l’intérêt général qui justifie l’existence d’un statut général des fonctionnaires.

Le syndicat CGT de Lmcu reviendra sur ce sujet et tiendra une initiative spécifique au cours du premier semestre 2014. Une démarche est engagée en ce sens auprès de la Présidente.

Les défis de la fonction publique – ÉNA hors les murs, décembre 2013

Les valeurs de la fonction publique

Sous l’ancien régime, l’interrogation sur les valeurs est fable dans une fonction publique qui pratique la vénalité des charges. Sous le Consulat, l’Empire, le XIX° siècle et la première moitié du XX° siècle, la conception autoritaire domine. On peut évoquer aussi la loi du 16 septembre 1941 inspirée de la charte du travail du régime de Vichy. Avec la V° République, le nouveau partage entre les champs respectifs de la loi ét du règlement renforçant les prérogatives du pouvoir exécutif marque également l’ordonnance du 4 février 1959 portant statut des fonctionnaires.

La seconde ligne de forces trouve essentiellement son inspiration dans les concepts et principes avancés par la Révolution française dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : utilité commune, nécessité publique, accès aux emplois publics sur la base des « vertus » et des « talents », etc. Elle est également émergente dans la théorisation de l’École française du service public et les premières garanties matérielles et morales des fonctionnaires acquises par la doctrine, la jurisprudence et la loi. Pour autant, les valeurs du service public ne sont que discrètement évoquées. C’est dans le contexte des idéaux exprimés à la Libération qu’elles seront traduites dans la loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires. Par ce statut, selon le ministre de la Fonction publique de l’époque, vice-président du Conseil, Maurice Thorez, le fonctionnaire est désormais considéré « comme un homme et non comme un rouage impersonnel de la machine administrative »[1].

Fonctionnaire-sujet ou fonctionnaire-citoyen ? Telle a bien été l’alternative posée par cette longue histoire et qu’il est pertinent d’évoquer en ce trentième anniversaire de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires, titre premier du statut général. C’était d’ailleurs le titre d’un livre de René Bidouze, dirigeant syndical national. Le tome II de cet ouvrage est paru en 1981 dans le même temps où l’auteur prenait ses fonctions de directeur du cabinet du ministre de la Fonction publique[2]. La priorité donnée alors par le Président de la République, François Mitterrand, à la décentralisation conduisit à envisager de nouvelles garanties statutaires en faveur des agents publics des collectivités territoriales, puis à associer à ceux-ci les agents des établissements publics hospitaliers et des établissements publics de recherche. D’où l’architecture statutaire aujourd’hui en vigueur d’une fonction publique « à trois versants », regroupant tous les fonctionnaires de ces administrations et organismes dans un régime « de carrière » et sous les mêmes valeurs.

J’ai alors considéré que l’énoncé de ces valeurs devrait être le meilleur garant de la pérennité du système, mais qu’il convenait pour cela qu’elles soient enracinées dans l’histoire et choisies de telle façon qu’elles aient une puissance fédérative d’autre valeurs non formellement évoquées – la neutralité comme conséquence de l’indépendance, par exemple. Elles prenaient alors la signification de principes fondateurs de la conception française de la fonction publique. La longévité du statut actuel témoigne de la pertinence de la démarche, en dépit de multiples dénaturations[3]. Il s’agit donc des trois principes suivants :

– le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des doits faisant du concours le moyen de droit commun d’accès aux emplois publics. Le principe s’applique aussi aux modalités de promotion interne sous des formes appropriées, mais également dans tous les aspects de l’organisation administrative.

SGF-recto — Première publication du Statut général des fonctionnaires par les Journeaux Officiels en 1984

– le principe de responsabilité qui trouve sa source dans l’article 15 de la Déclaration des droits selon lequel la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. Il implique que le fonctionnaire soit un citoyen à part entière pour assumer pleinement sa responsabilité de service public.

C’est en réalité l’ensemble de ces trois principes qui caractérise la conception du fonctionnaire-citoyen. Celle-ci s’opposait à celle du fonctionnaire-sujet défini ainsi par Michel Debré : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait »[4]. En réalité, cette phrase doit être regardée comme exprimant, dans le débat politique de l’époque où elle a été formulée, la marque persistance de la conception autoritaire précédemment évoquée. Elle ne résume pas à elle seule la pensée de Michel Debré qui a beaucoup apporté à la fonction publique, notamment à la Libération. À la fin du débat parlementaire, en 1983, il me confiera : « Finalement, je pense que la bonne solution se trouve entre nos deux positions ». On relèvera également que la conception du fonctionnaire-citoyen conduit a centrer la responsabilité de l’action publique sur le fonctionnaire et non sur l’autorité hiérarchique. C’est pour cette raison que des expressions couramment utilisées comme « le principe hiérarchique », « l’obligation de réserve » et « le devoir d’obéissance », bien qu’elles recouvrent une certaine réalité administrative et juridique ne figurent pas dans le statut. Il ne s’agit pas d’un oubli mais d’un choix délibéré.

Dès lors, les rapports et exposés de motifs qui se sont succédé depuis trente ans n’ont jamais manqué d’évoquer les valeurs de la fonction publique, soulignant ainsi le fort contenu idéologique du service public et de la fonction publique quelle qu’en soit la forme. Le Rapport public du Conseil d’État de 2003 Perspectives pour la fonction publique préfère parler de « ligne directrice » de l’évolution souhaitable de la fonction publique : « il faut moins de rigidités et de frontières, plus de souplesse et plus de fluidité, dans le respect bien sûr des valeurs fondatrices de la fonction publique, celles en particulier qui garantissent l’impartialité, l’intégrité et le professionnalisme[5]. »

Le 19 septembre 2007, le Président de la République, Nicolas Sarkozy, dans un discours à l’Institut régional d’administration (IRA) de Nantes annonce une « révolution culturelle » dans la fonction publique avec comme mesure emblématique le « contrat de droit privé négocié de gré à gré » comme moyen d’accès aux emplois publics, concurremment au concours. Il diligente pour la mise en œuvre le conseiller d’État Jean-Ludovic Silicani, qui lui remet en avril 2008 un Livre blanc faisant une large part aux valeurs de la fonction publique, organisées selon la typologie suivante [6]:

– les valeurs républicaines : la liberté, l’égalité, la fraternité.

– les valeurs professionnelles : la légalité, l’efficacité – la responsabilité, la qualité, la transparence, l’autonomie –, l’adaptabilité, la continuité, la probité, l’exemplarité.

– les valeurs humaines : l’engagement, le respect, le sens de la solidarité.

Soit seize valeurs dont l’auteur ne tire pas de conséquences directes sur les recommandations qu’il formule ensuite. On ne peut manquer de penser que trop de valeurs tue les valeurs.

e gouvernement actuel vient de déposer un projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Il se propose d’introduire dans le statut la mention de quatre valeurs : la neutralité, l’impartialité, la laïcité, la dignité. Cette inscription soulève certaines questions d’opportunité ou de pertinence. Ainsi, était-il vraiment indispensable de prescrire la dignité aux fonctionnaires ?

Médaille FP copie[1] — Médaille de la Fonction publique française conçue par Michel Baduel sur le thème « Unité et Diversité »

Plus généralement, on peut s’interroger sur le bien fonde de l’engouement actuel concernant la déontologie. Si on ne peut que se féliciter de voir renforcés les pouvoirs de la Commission de déontologie, il y a là aussi un risque de substituer à la responsabilité propre du fonctionnaire et aux principes fondateurs de la fonction publique, l’observation de prescriptions assignées et une prolifération de codes dont on peut douter de l’efficacité dans les situations inédites, graves et complexes. Jean Moulin ou René Cassin n’auraient trouvé dans aucun code de déontologie la réponse aux questions qu’ils pouvaient se poser.

[1] Cité par René Bidouze sur son blog. Il se réfère à une brochure très rare, aujourd’hui, publiée par Maurice Thorez en 1946, dans laquelle on peut encore lire : « Redisons qu’on ne saurait douter de la bonne volonté des fonctionnaires. Nos écrivains, nos caricaturistes, en forçant malignement quelques traits, ont, à l’occasion, exercé leur esprit critique aux dépens des fonctionnaires. Constatons simplement que notre littérature nationale ne connaît pas le type du fonctionnaire corrompu et prévaricateur. La probité et le désintéressement du fonctionnaire français sont un axiome. Quelques rares cas de corruption, ces derniers temps, et le plus souvent chez des individus recrutés sous Vichy, sont une exception qui confirme heureusement la règle d’honnêteté et de vertu de nos fonctionnaires. »

[2] R. Bidouze, Fonctionnaire, sujet ou citoyen ?, Éditions sociales, 1981.

[3] Pascal Renaud, chef de service à la DGAFP, estime à 210 le nombre de modifications législatives et à plus de 300 le nombre de modifications réglementaires apportées au statut général depuis 1983. Cf. P. Renaud, « Le statut général des fonctionnaires : entre continuité et changement », Les Cahiers de la Fonction publique, Berger Levrault, janvier-février 2013. Voir également : C. Vigouroux, « Trente ans près la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, 17 juin 2013.

[4] M. Debré, La mort de l’État républicain, Gallimard, 1947.

[5] Rapport public 2003 du Conseil d’État, Perspectives pour la fonction publique, La Documentation française, 2003. Rapport réalisé sous la direction de Marcel Pochard.

[6] J-L. Silicanii, Livre Blanc sur l’avenir de la fonction publique, La Documentation française, 2008.

« Vœux d’un Jacobin » – Bretagne – Ile de France, décembre 2013

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Les Bretonnes et les Bretons se sont évidemment sentis concernés par la lourde insistance des médias rapportant les différentes manifestations des « bonnets rouges » comme si ceux-ci constituaient à eux seuls un gage de légitimité d’intérêts, de particularismes, d’initiatives ou de choix communautaires. Pour aujourd’hui et pour demain je ne souhaite pas revoir manifester ensemble, les casseurs de biens publics et les élus, les licencieurs et les licenciés, les autonomistes archaïques et les et les républicains. Les Bretonnes et les Bretons ne sont pas fait d’un bloc. Il y a autant de cas que d’individus qui, au-delà des racines, ont subi de multiples autres influences dans d’autres régions de France ou hors de France. L’attachement légitime à la terre des ancêtres n’est respectable que s’il reconnaît les même attachements dans les autres régions ou pays et les solidarités qui les relent les uns aux autres. S’il importe de favoriser l’intervention de chacune et chacun dans la gestion des affaires publiques, notamment locales, seule la citoyenneté française est légitime dans ses valeurs fondatrices : une conception de l’intérêt général servie par des services publics de qualité, une affirmation du principe d’égalité faisant converger égalité juridique et égalité sociale, éthique de la responsabilité que fonde le principe de laïcité. Vision jacobine ? Comme celle de ces Bretons qui, avant de s’installer rue Saint-Honoré à Paris dans la bibliothèque du couvent des Jacobins (Dominicains) siégeaient à Versailles et s’appelait … le Club breton. Bonne année 2014 dans cet esprit.

LA LAÏCITÉ EST UN COMBAT – 18 décembre 2013

L’Humanité – PAR ANICET LE PORS, ANCIEN MINISTRE, CONSEILLER D’ÉTAT HONORAIRE.

La laïcité, telle que forgée par notre histoire, semble parfois embarrasser. Elle est alors qualifiée de positive (Nicolas Sarkozy), raisonnée (Les Verts), ouverte (Marie Geprge Buffet). Étienne Balibar distingue une conception étatiste et une conception libérale, pour choisir … la seconde. Jean Baubérot distingue des laïcités séparatiste, autoritaire, anticléricale. Ce besoin de qualifier exprime, selon le cas, une hostilité, une réserve ou une gène ; il affaiblit l’idée et dispense d’approfondir.

La laïcité s’affirme en relation avec la sortie du pouvoir politique de la religion. Au début du XIV^e siècle, Philippe Le Bel, après avoir affronté le pape Boniface VIII, installe son successeur Clément V en Avignon signifiant par là qu’il est moins roi « par la grâce de Dieu » qu’en raison du pouvoir séculier qu’il détient. François I^er supprime le monopole du droit d’asile détenu par l’Église et impose le français comme langue officielle contre le latin, la langue du sacré, par l’Édit de Villers-Cotterêts de 1539. La Renaissance et la Réforme, le retour à l’étude de l’Antiquité et du droit romain, le bouillonnement intellectuel de l’époque concourent à la sécularisation du pouvoir. La Révolution française institue la Constitution civile du clergé, confisque ses biens et tente d’instaurer le culte de la Raison. Au-delà du Concordat signé par Pie VII et Napoléon en 1801, les luttes du XIX^e siècle pour la République, le socialisme, les droits économiques et sociaux, s’accompagnent d’un long effort pour désimprégner la société de la religion. Ce que le philosophe Marcel Gauchet a appelé le « désenchantement du monde ».

Les grandes lois sur la laïcité des années 1880 consacreront cet effort pluriséculaire en instituant le monopole d’État sur la collation des grades universitaires, l’enseignement primaire gratuit et obligatoire ; la « Lettre aux instituteurs » de Jules Ferry en 1883 célèbre la grande « cause de l’école laïque » et ouvre la voie à la loi de séparation des Églises et de l’État de 1905. Celle-ci énonce les deux principes fondamentaux de la laïcité : la liberté de conscience et la neutralité de l’État, base nécessaire de la formation de l’esprit critique et de l’apprentissage de la tolérance. Il faudra attendre la constitution du 27 octobre 1946 pour que l’on écrive à l’article 1^er de la Constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ». Exemple unique dans le monde. Cet héritage a été promu avec passion pendant des décennies par les instituteurs de la III^e République et par les autorités de l’époque. Rappelons que Clémenceau interdit à ses ministres d’assister au Te Deum de la victoire célébré par l’Église catholique en 1918.

Le principe de laïcité a depuis été profondément dénaturé par le maintien de l’exception du régime concordataire de l’Alsace Moselle, les réglementations favorables aux financements publics de l’enseignement confessionnel (lois Debré de 1959, Guermeur de 1977, accords Lang-Cloupet de 1992, loi Carle de 2009, etc.). Les juridictions administratives et judiciaires se sont montrées fort complaisantes vis-à-vis des demandes religieuses. La commission Stasi, en 2003, a cru devoir ajouter un troisième principe à la laïcité, en enjoignant à l’État d’assurer l’égalité entre les religions (alors que l’article 2 de la loi de 1905 dispose que la République ne « reconnaît » aucun culte !). Le discours de Nicolas Sarkozy à Latran en 2007 a été le signal d’une offensive renforcée contre la laïcité pour – dans ce domaine comme en d’autres : services publics, décentralisation, institutions, immigration,… – mettre notre pays aux normes de l’Union européenne. Malheureusement, face à cette offensive, les mouvements qui auraient du répliquer au même niveau ont fait singulièrement défaut, ne se manifestant, comme il a été dit, qu’en variations qualificatives, protestations contre toute réglementation dans l’espace public, expressions de bonnes consciences par l’invocation véhémente autant que paresseuse des droits de homme plutôt que du citoyen. Comme si c’étaient là les seuls moyens d’affirmation de la laïcité face aux problèmes de notre temps.

La laïcité est une création continue qui suppose un effort important d’approfondissement théorique. C’est un lieu de responsabilité juridique qui doit clairement distinguer ce qui relève de la loi, du règlement et du débat de convictions. C’est un terrain revendicatif de première importance en raison du caractère « transversal » de la laïcité dans la formation de la citoyenneté. Par là, la laïcité peut être un puissant moyen de recomposition politique et sociale, à vocation universelle. En contribution au champ de la revendication, aujourd’hui à peu près vide : retour progressif de l’Alsace Moselle dans le droit commun à échéance de trente ans, claire distinction du cultuel et du culturel par la jurisprudence et la loi, formulation républicaine des jours fériés, discrétion des personnalités publiques vis-à-vis des représentants des Églises et organisations associées, reprise en main du financement et de l’organisation du service public de l’Éducation nationale dans l’esprit du projet de loi d’Alain Savary de 1984*.

* On trouvera un développement de cet article sous le titre d’une conférence « La laïcité, spécificité française ou valeur universelle ? » sur le site : http://anicetlepors.blog.lemonde.fr

La laïcité, spécificité française ou valeur universelle ?

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Amicale des vétérans et de la mémoire militante PCF / Jeunesses communistes – Lille, 13 décembre 2013

La laïcité court aujourd’hui un risque de confusion, d’altération et, par là, de régression.

Certains éprouvent le besoin de la qualifier : de positive (Nicolas Sarkozy),, d’ouverte (Marie George Buffet) ou de raisonnée (EELV) comme si elle n’était jusque-là que négative, fermée et déraisonnable.

D’autres tiennent à caractériser plusieurs laïcités en fonction des conjonctures géopolitiques : séparatiste, autoritaire, anticléricale, etc. La laïcité serait alors une notion ambivalente (Laïcités sans frontières de Jean Baubero et Micheline Millet). Toute qualification est une distanciation qui affaiblit l’idée.

Le Front national, de son côté, en fait un argument, à contre-pied de ses fondements idéologiques, en réalité une arme contre « l’islamisation » de la société.

Il est donc nécessaire de faire le point sur ce concept qui émerge de l’histoire longue comme principe fondamental (I), qui aujourd’hui comme hier est à l’épreuve des problèmes de la société (II), mais qui dans cette épreuve également pose la question de son rôle dans la construction de la citoyenneté et l’hypothèse de son caractère universel (III).

I. L’affirmation historique du principe de laïcité

Il s’agit d’un mouvement général des sociétés qui s’inscrit, en France, dans des circonstances particulièrement significatives.

Corrélation du développement économique et social et de la sortie de la religion

Selon l’analyse marxiste caractérise le matérialisme historique comme une succession de modes de production caractérisés par le niveau de développement des forces productives et les rapports de production que leur organisation implique. Les modes de production procèdent par vie de développement des contradictions qu’ils engendrent : communisme primitif-féodalisme – capitalisme – socialisme (propriété publique-pouvoir de la classe ouvrière-homme nouveau) – communisme (affranchissement de toutes les aliénations). Cette analyse, quelque peu mécaniste, n’est pas contradictoires avec d’autres analyses socio-politiques.

Dans son ouvrage Le désenchantement du monde (qu’il faut comprendre comme la sortie de la société du monde des croyances ou des superstitions qui l’enchantaient), Marcel Gauchet analyse le long effort des sociétés pour s’affranchir de toute vision transcendantale. Mouvement qu’il décrit comme celui de l’hétéronomie (une société sacralisée par le droit divin) vers l’autonomie (affirmation de l’identité propre de l’État et des droits de la personne). Son raisonnement est, en résumé, le suivant caractérisé par trois ruptures.

Première rupture : après des siècles de dogmatisme religieux, à la fin du Moyen Âge, s’amorce la sortie de la religion, la disjonction d’avec le Ciel. La monarchie absolue tend à séculariser le pouvoir politique.

Deuxième rupture : se produit alors une dépossession de l’incarnation individuelle en la personne du monarque au profit de la collectivité, ce qui conduit à une auto-construction de la personne publique remplaçant celle du monarque ; c’est l’affirmation progressive de la nation dont la souveraineté est une version de la souveraineté du peuple, adossée cependant à la continuité de la tradition.

Troisième rupture : on assiste à l’affirmation corrélative et conjointe des droits individuels et de l’État, instrument représentatif de l’entité politique qu’est la nation. Mais l’État n’est pas soluble dans les droits individuels et ces deux entités ne tardent pas à s’affronter : droits individuels contre volonté générale exprimée par la loi. Sous l’effet de ce mouvement et du développement des forces productives, essentiellement au XIX^e siècle, l’affirmation d’une historicité de la société développée pose la question de son avenir et de la façon de le construire. La dialectique de l’individuel et du collectif conduit à la dissociation de l’État et de la société et à l’intervention de catégories sociales, voire de classes ou de masses. La prévalence recherchée de la raison nourrit l’idée d’un changement de société par la réforme ou la révolution.

Cette expérience débouche donc sur une crise de civilisation. Car l’action des masses ne s’est pas dépouillée du sacré, ce qui a conduit en leur nom à des démarches totalitaires dans l’expression de l’historicité, à la constitution de « religions séculières ». La chute des totalitarismes sape les bases de l’intérêt collectif au nom de la liberté.

L’affirmation du principe en France

Le « désenchantement » est donc une longue marche que l’on peut «baliser » dans notre histoire de France par quelques dates et évènements.

Philippe Le Bel installe en 1309 le pape Clément V en Avignon en réplique au prédécesseur de ce dernier, Boniface VIII, qui prétendait affirmer la supériorité du pape sur les rois. Il s’agit là d’un acte fort de sécularisation du pouvoir politique et de séparation de l’État et de l’Église. Il institue également le Conseil d’État du roi contribuant à un clivage franc public-privé.

La Renaissance et la Réforme vont opérer un profond bouleversement des mentalités. On sort d ‘une éclipse d’un millénaire sous le régime féodal dominé par le pouvoir religieux. Les marchands des cités réclament des franchises commerciales et on aspire dans le people à des libertés individuelles. L’Université reprend l’étude et l’enseignement du droit romain On relit La Politique d’Aristote ; on publie La République de Bodin, Le Léviathan d’Hobbes ; on évoque l’idée républicaine avec Machiavel, etc. L’Esprit des lois de Montesquieu et Du Contrat social de J-J. Rousseau seront ensuite des références majeures.

Le pouvoir de l’Église est de plus en plus contesté. Ainsi, pendant tout le Moyen Âge l’asile était le monopole de l’Église qui pouvait l’accorder dans ses dépendances à qui elle voulait pour quelque raison que ce soit (Notre Dame de Paris de Victor Hugo) avec la possibilité d’excommunier le souverain qui portait attente à ce monopole. Mais progressivement les autorités religieuses elles-mêmes réduisirent leurs compétences en la matière et, en 1539, par l’ordonnance de Villers-Cotterêts, François I^er abolit l’asile en matière civile. Il imposera également le français comme langue administrative à la place du latin, langue du sacré.

La Sorbonne remet au goût du jour l’étude des Anciens, du droit romain. Les guerres de religions vont créer de profonds bouleversements (la St Barthélemy en 1572) et poser la question des rapports de l’Église et de l’État marquées par l’Édit de Nantes en 1598 puis son abrogation en 1685. Sous Louis XIV s’opèrera une disjonction de la personne du Roi et de l’État (au début « l’État c’est moi », à la fin « Je meurs mais il reste l’État »). Jean- Montesquieu, Voltaire développent une critique efficace de l’ordre monarchique. Jean-Jacques Rousseau théorise la transmission de souveraineté dans Du Contrat social désignant le Peuple comme nouveau souverain.

La Révolution française constitue une étape marquante de la sécularisation du pouvoir politique avec la Constitution civile du clergé dès 1789, la confiscation de ses biens, en dépit de la tentative de reconstitution religieuse sécularisée avec le culte de l’Etre suprême assimilé au culte de la Raison. L’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 dispose que « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses … ».

Le XIX^e siècle qui portera à son origine la marque du Concordat conclu avec la papauté par Napoléon et Pie VII en 1801, verra les aspirations républicaines et socialistes caractérisées par une volonté de rationalisation de la démarche émancipatrice dominée par le marxisme (Manifeste du parti communiste en 1848) tendant à dégager le mouvement social de l’imprégnation religieuse. Mais le sentiment religieux participe lui-même à ce mouvement (Lamenais, Lacordaire, Ozanam, Sangnier). La I° Internationale est créée en 1865. La loi sur le droit de grève date de 1864, celle sur le droit syndical de 1884.

L’avènement des grandes lois

La III° République est proclamée en 1875. Et c’est ainsi que l’on parvient aux grandes lois sur la laïcité : loi du 18 mars 1880 sur la collation des grades réservée à l’État, loi du 16 juin 1881 sur la gratuité de l’enseignement primaire public, loi du 28 mars 1882 rendant obligatoire cet enseignement. « La cause de l’école laïque » figurera dans la lettre de Jules Ferry aux instituteurs du 17 novembre 1883. La loi du 9 décembre1905 « concernant la séparation des Églises et de l’État » posera les deux fondements de la laïcité (sans formuler le mot) : liberté de conscience et neutralité de l’État. Le mot n’est introduit qu’en 1946 dans la constitution de la IV° République du 27 octobre, Il figure aussi dès l’art. 1^er de la constitution de 1958 : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ».

II. La laïcité à l’épreuve des problèmes de notre temps

La laïcité, du principe à sa dénaturation

Il est utile, alors qu’aujourd’hui certains proposent de réformer la loi de 1905 ou de l’inscrire dans la constitution, de citer ses deux premiers articles aux termes soigneusement pesés :

« Article 1^er – La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l’intérêt de l’ordre public.

Article 2 – La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. (…) »

Jusqu’à la deuxième guerre mondiale prévaut la vigilance dans la défense des règles ainsi posées, la figure de l’enseignant de l’instruction publique, le « hussard noir » de la République, symbolisant cette posture républicaine marquée par de nombreux exemples comme l’interdiction faite par Clemenceau aux membres du gouvernement d’être présents au Te Deum célébré à Notre Dame pour la victoire de la guerre 1914-1918.

Mais le principe de laïcité c’est aussi l’exercice de l’esprit critique, l’apprentissage de la tolérance dans un esprit qui inspire la Charte de la laïcité à l’école diffusée dans les établissements scolaires publics à la rentrée 2013 – exceptionnellement dans les établissements privés.

Néanmoins, les exceptions à la règle de neutralité sont nombreuses : situation concordataire de l’Alsace-Moselle réintégrée après la guerre 1914-1918 ; financement public des écoles privées par la loi Debré du 31 décembre 1959 intégrant à l’Éducation nationale les établissements privés sous contrats d’association. Cette loi sera prolongée par la loi Guermeur en 1977 (les communes sont sollicitées pour le financement du secteur privé ; les enseignants du privé bénéficient des mêmes avantages de carrière que ceux du public) et les accords Lang-Coupé en 1992 (recrutement et formation des maîtres du second degré du secteur privé alignés sur ceux du public) vont dans le même sens d’une parité public-privé. En sens inverse, la tentative du projet Savary en 1984 en faveur d’un service public de l’éducation unifié entrainant la chute du troisième gouvernement Mauroy.

Les évènements de 1968 traduisent un changement de climat social et d’état d’esprit. Aussi, avec retard sur cette évolution, la loi d’orientation sur l’éducation du 10 juillet 1989 (loi Jospin) propose une ouverture sur le monde du milieu scolaire que traduit cet alinéa de l’article 10 : « (…) Dans les collèges et les lycées, les élèves disposent, dans le respect du pluralisme et du principe de neutralité, de la liberté d’information et de la liberté d’expression. L’exercice de ces libertés ne peut porter atteinte aux activités d’enseignement. (…) » ;

La laïcité et l’islam

La même année, un avis demandé au Conseil d’État par le ministre de l’Éducation nationale sur la question du port du voile islamique à l’école conduit le Conseil à préciser les conditions d’application du principe de laïcité : celui-ci est fondé à la fois sur la liberté de conscience et la neutralité de l’État. L’exercice de la liberté exclut le prosélytisme et le port de signes ostentatoires. En cas de contradiction des principes, on a recours à la notion d’ordre public.

La portée de cet avis était générale, mais en fait elle a concerné, dans l’opinion la question de l’application du principe de laïcité à la pratique le l’Islam, comme le principe avait eu à connaître antérieurement des conditions d’application vis-à-vis des autres religions. (enseignants, processions, sonneries de cloches, etc.) L’interdiction de signes ostentatoires ou d’actions de prosélytisme devait être mis en œuvre au cas par cas et ne pouvait faire l’objet d’une interdiction générale en vertu d’un autre principe prohibant toute interdiction de portée générale en matière de police administrative. Ainsi, il n’était pas possible d’inscrire une interdiction générale de signe ostentatoire dans un règlement intérieur d’un établissement scolaire sans trouble caractérisé au service public ou atteinte spécifiée à l’intégrité des élèves.

Cette orientation a connu de sérieuses difficultés d’application. Elle faisait en effet peser sur les chefs d’établissements la lourde responsabilité de caractériser les infractions ; ils n’ont d’ailleurs pas toujours été activement soutenus par leur administration. Les décisions des juridictions administratives ont pu apparaître contradictoires. Le 16 janvier 1994 a lieu à Paris une manifestation de quelque un million de personnes contre le projet de modification de la loi Falloux qui aurait élargi les possibilités de financement par les collectivités territoriales des établissements privés. Les efforts de la jurisprudence pour répondre aux difficultés, tout comme les dispositions coercitives de la circulaire Bayrou du 20 septembre 1994 sont apparues insuffisantes devant la revendication croissante d’une loi sur le sujet.

La commission Stasi, constituée en 2003 pour faire des propositions sur le sujet a plutôt accru la confusion. Le principe de neutralité y est abordé de manière défensive. Les exceptions au principe de laïcité sont minimisées. Il y est affirmé que le temps de la « laïcité de combat » est dépassé. Surtout le rapport ajoute aux principes de liberté de conscience et de neutralité de l’État un autre principe : la responsabilité qui incomberait à l’État d’assurer un traitement égal des options religieuses avec des conséquences lourdes (extension des contrats d’association, aumôneries diversifiées, jours fériés pour les différentes confessions, création d’une école nationale d’études islamiques, etc.) manifestement contraires à la loi de 1905 qui affirme que la République ne « reconnaît » aucun culte.

Un certain nombre d’objections pouvaient être opposées à la loi du 15 mars 2004 prohibant en milieu scolaire public le port de signes et de tenues conduisant à se faire connaître immédiatement par son appartenance religieuse (voile, kippa, grande croix, etc …) : le risque de tirer de la référence à’un texte religieux le fondement de l’inégalité femme-homme (le Coran comme source de droit interne !), l’aggravation de la condition sociale de jeunes filles prises entre les puissances respectives de la tradition familiale et de l’État, la multiplication des interdits ou le déplacement et l’extension du problème sur d’autres terrains. C’est pourquoi je n’étais pas favorable à une telle loi. Mais une fois l’entrée en vigueur de la loi, il est impossible de la contester sans que cela apparaisse comme un recul de la laïcité.

La question pour autant n’a pas disparu de l’espace public. Elle s’est déplacée avec, d’une part la multiplication des foulards dans l’espace public, et, d’autre part la question du « voile intégral », niqab ou burqa en dépit du caractère très minoritaire de ces manifestations. La loi du 10 octobre 2010 a interdit la dissimulation du visage de l’espace public. Le traitement par la loi de cette question est critiquable : on ne combat une idéologie que l’on juge obscurantiste que par la contestation idéologique et politique, la stigmatisation des musulmans est inévitable et défavorable à l’expression de la laïcité en son sein et à l’expression de ses membres, il s’agit à l’évidence d’une manipulation politique pour brouiller le clivage droite-gauche par le moyen d’une excitation passionnelle. Je n’étais pas davantage favorable à cette loi. Comme on pouvait s’y attendre, les effets sont dérisoires sans que la question des signes religieux soit résolue. Ce n’est pas le principe de laïcité qui est en cause mais les moyens, à mon avis inappropriés utilisés.

Dans le même temps des solutions pacifiques sont généralement trouvées concernant : les carrés musulmans dans les cimetières, les abattages rituels, les lieux de culte, les repas dans les cantines, etc.

La laïcité en difficulté

Les problèmes rencontrés aujourd’hui par la laïcité ne sauraient se réduire à ses relations avec l’islam dont on peut penser qu’ils servent même à occulter une véritable offensive contre cette spécificité de l’identité nationale. La situation est aggravée par l’ambiguïté des positions des autorités publiques et un certain désarroi des forces laïques affectées par la confusion précédemment relevée.

Uhe offensive anti-laïque renforcée

L’inspiration de l’offensive anti-laïque était clairement affichée par nombre de déclarations de Nicolas Sarkozy et notamment celle de Latran du 20 décembre 2007 : « l’instituteur ne pourra jamais remplacer le curé ou le pasteur, même s’il est important qu’il s’en approche, car il lui manquera toujours la radicalité du sacrifice de sa vie et le charisme d’un engagement porté par l’espérance ».

La représentativité officiellement reconnue à certaines organisations confessionnelles (CRUF, UOIF) est contraire à la loi de 1905. L’instrumentalisation de la laïcité par le Front national, par le discrédit qu’elle risque de faire subir au concept, est de nature à faire le jeu des communautarismes ethniques et religieux. La campagne sur l’identité nationale ostensiblement dirigée contre l’étranger avait le même but.

On relève aussi la prise en charge par l’État en 2005 de la gestion des enseignants du privé devenus agents publics contractuels – qui demeurent néanmoins sous supervision diocésaine pour l’enseignement catholique qui représente 95% de l’enseignement privé -, jours fériés et chômes d’origine catholique ; jusqu’au décret du 16 avril 2009 publiant l’accord conclu entre la République française et le Saint Siège sur la reconnaissance de grades et diplômes de l’enseignement supérieur catholique nonobstant le monopole posé par la loi de 1880.

Pour les partisans d’une intégration supranationale, principalement européenne, renforcée, la laïcité est regardée comme une exception française, voire une anomalie à supprimer, ce que les églises, et notamment l’église catholique ne peut qu’encourager. Selon Patrick Kessel, membre de l’Observatoire de la laïcité et ancien grand maître du Grand Orient de France « certains veulent mettre l’éteignoir sur la laïcité ».

Une certaine complaisance des juridictions

Outre celles précédemment évoquées, les atteintes à la laïcité sont aussi financières. Depuis longtemps l’enseignement privé sous contrat a reçu d’importants soutiens financiers. Dans la dernière période, on peut aussi citer : la loi Carle de 2009 qui a fait obligation aux maires de financer la scolarité d’enfants souhaitant s’inscrire dans des établissements scolaires privés hors de la commune ; la RGPP a épargné les établissements privés sous contrat qui représentent 17 % des postes mais ne devaient connaître que 10 % des réductions.

On doit aussi mentionner une certaine irrésolution des juridictions. C’est d’abord celle de la juridiction administrative qui a actualisé sa conception pat cinq décisions contentieuses du 19 juillet 2011. Pour admettre le financement par une collectivité publique d’ouvrages associés à des lieux cultuels, elle a considéré que la justification résidait dans l’existence d’un « intérêt public local » – achat d’un orgue par la commune de Trélazé en raison d’école de musique et de concerts dans l’église ; financement par la commune de Lyon d’un ascenseur d’accès à la cathédrale de Fourvière pour son intérêt touristique -. Elle a justifié aussi le financement par la communauté urbaine du Mans de la mise en état d’abattoirs destinés aux sacrifices de l’Aïd el Kebir en l’absence de service public local à proximité. Elle a également permis l’utilisation temporaire d’une salle polyvalente de la ville de Montpellier comme salle de prière dans le cadre d’une convention avec une association musulmane. À Montreuil, la municipalité a conclu avec une association musulmane un bail emphytéotique de 99 ans moyennant une contribution symbolique de un euro mais une intégration au patrimoine de la collectivité au terme du bail; le Conseil d’’État a considéré que le législateur avait autorisé cette dérogation à la loi de 1905. La haute juridiction invoque pour justifier sa démarche les articles 13 et 19 de la loi de 1905 qui, à mon avis, sont exagérément sollicités[1].

S’agissant de la juridiction judiciaire, la Cour de cassation a pris le 19 mars 2013 une décision cassant la décision de licenciement de la directrice adjointe de la crèche Baby-Loup de Chanteloup-les-Vignes qui refusait d’ôter son foulard dans l’exercice de ses fonctions ce qu’interdisait le règlement intérieur de l’établissement. Pour justifier sa décision la Cour a considéré, d’une part qu’il ne suffit pas de recevoir des fonds publics ou d’exercer une mission d’intérêt général pour considérer qu’il s’agit d’un organisme exerçant une mission de service public et de se voir appliquer les règles de neutralité applicables aux agents publics, d’autre part qu’il convient de motiver les restrictions aux libertés individuelles – port du voile – mais que ce ne peut être par une règle de portée absolue et générale d’interdiction par un règlement intérieur. À la suite de quoi l’Observatoire de la laïcité a pertinemment invite la crèche à modifier son règlement intérieur ou a obtenir une délégation de service public. Le 27 novembre, la Cour d’appel de Paris revient sur la position de la Cour de cassation en validant le licenciement de l’employée considérant qu’il n’y avait pas atteinte à la liberté religieuse la crèche étant considérée comme une « entreprise de conviction ».

L‘Observatoire de la laïcité a été créé en 2007, mais n’est opérationnel que depuis avril 2013. Il se substitue en fait au Haut Conseil à l’intégration (HCI)[2], lequel avait publié un avis préconisant l’interdiction du voile islamique dans les salles de cours de l’université. Le HCI a été mis en sommeil début septembre et sera probablement supprimé en décembre. L’Observatoire a contesté cette recommandation. La conférence des présidents d’université est contre une loi d’interdiction du voile à l’université. Manuel Valls pense que l’Observatoire doit se saisir de la question. Dominique Baudis, défenseur des droits, dénonce le flou et a saisi le Conseil d’État. Jean-Louis Bianco, président de l’Observatoire, pense qu’il ne faut utiliser l’arme législative qu’à bon escient. 83% des Français estiment qu’il faut proscrire les signes religieux dans les entreprises privées.

Une réplique insuffisante et confuse des défenseurs de la laïcité

On doit cependant souligner d’abord la contribution de la Charte de la laïcité. C’est un texte clair qui réaffirme le principe de neutralité en même temps que la liberté d’expression « dans les limites de l’ordre public ».

Mais l’aspect le plus significatif de la situation actuelle est la faiblesse de la réaction des forces traditionnellement attachées à la laïcité. Certes, des associations et les partis ne manquent pas de réagir devant des atteintes caractérisées, mais les travaux d’approfondissement sont rares et les réfutations des rapports officiels (Stasi, Machelon) fables et souvent orientées vers la recherche d’un consensus républicain pauvre sur la base de compromis sans principe. Une étude approfondie du concept dans le contexte actuel apparaît ainsi nécessaire. Cette prise de conscience n’est pas très répandue. Nombre d’organisations se réfugient dans une référence aux droits de l’homme dont ils déduisent une grande complaisance vis-à-vis des manifestations communautaristes. Ainsi, le président de la Ligue des droits de l’homme, Pierre Tartakowsky déclarait-il récemment : « Il y a une dialectique d’exclusion prétendument laïque qui est en fait une dialectique d’exclusion socio-ethnique des plus pauvres », estimant que tout comportement individuel devrait être largement admis, y compris dans le champ des services publics (Débat à la Fête de l’Humanité de 2013). La laïcité se confond alors avec un laisser aller de bonne conscience. Etienne Balibar considère qu’il y a toujours eu deux tendances, il écrit « La division est une division qui partage la République entre une conception étatiste et une conception libérale. Cela peut surprendre pour quelqu’un qui se veut marxiste, mais, personnellement, je suis pour une conception libérale, aussi ouverte et aussi radicale que possible » (l’Humanité, le 26 août 2013). Cela surprend en effet, y compris la facilité qui consiste à qualifier d’étatiste tout opposant à la pensée libérale. On relèvera enfin la prise de position officielle du PCF sur le sujet, dont on ne peut pas dire qu’elle soit stimulante pour le combat laïque : « Ainsi nous refusons la conception qui ferait de la laïcité un principe de stigmatisation et d’exclusion. Nous refusons aussi cette conception qui ferait de l’espace public un lieu aseptisé où l’on ne s’efforcerait que d’être semblable aux autres, les convictions des individus étant refoulées dans une « sphère privée » (Humanifeste, p. 44)

III. La laïcité, du pacte républicain à la vocation universelle

La laïcité a émergé en France sous une particulière clarté jusqu’à constituer une spécificité nationale. Pour autant le concept est frappé – comme d’autres exceptions françaises : le service public, par exemple – de dénaturations diverses. L’assainissement de la situation actuelle pour l’établissement d’un droit commun cohérent sur tout le territoire national est donc une nécessité. Cette action doit s’accompagner d’un approfondissement du concept comme dimension majeure de la citoyenneté en même temps que d’une réflexion sur sa portée universelle.

Nécessité d’une rénovation législative et réglementaire

L’existence de la loi de 1905, d’un État de droit retenant dès l’article 1^er de la constitution le principe de laïcité est une garantie fondamentale. Mais l’état de la législation et de la réglementation du principe s’accompagne dans un tel domaine d’une forte rigidité – ainsi n’est ni possible ni souhaitable dans la situation actuelle de revenir dans l’immédiat sur la loi de 2004 sur le voile islamique quoi qu’on en pense –. On peut néanmoins envisager quelques évolutions, parmi lesquelles :

– Application progressive du droit commun en Alsace-Moselle, mis en place sur une longue période, trente ans par exemple, moyennant des compensations de transition.

– Distinction franche par nature et implantation des activités cultuelles et culturelles.

– Application ferme du principe de neutralité dans un champ étendu du service public et de tout établissement ou entreprise ayant, même partiellement, ce caractère. Clarification des bases d’établissement des règlements intérieurs à partir d’une jurisprudence sûre et ferme.

– Sécularisation des jours fériés et chômés sans qu’il soit nécessaire d’en bouleverser l’ordonnancement.

– Refondation d’un service public de l’enseignement et réorientation à son profit des crédits de l’Éducation nationale.

La laïcité composante majeure de la transformation sociale

La laïcité peut et doit être évoquée dans toutes les actions participant à l’affirmation de la citoyenneté. Réciproquement, tout progrès dans ce domaine permet des avancées de la laïcité.

Ainsi la laïcité est évidemment consubstantielle à notre conception de l’intérêt général, du service public et de la fonction publique. Elle établit l’égalité entre les citoyennes et les citoyens, les dégageant des particularismes communautaires. Elle est à la base même de toute idée de responsabilité puisque celle-ci ne relève ni d’une transcendance ni d’un état de nature ou d’une fatalité, mais de l’émancipation des citoyens et des citoyennes qui fixent les règles de la morale sociale.

Le citoyen est d’abord vis à vis des autres citoyens comme un laïc qui ne se définit pas par des caractéristiques ayant pour effet de fonder l’affirmation sociale de la personne sur des caractères ethniques, religieux, politiques ou d’autre nature conduisant à faire prévaloir ces communautés sur la communauté des citoyens, sur la nation. Le citoyen « abstrait » théorisé par Mona Ozouf, ne fait en rien obstacle à l’affirmation des personnalités individuelles, au contraire il en est la garantie juridique. La laïcité doit imprégner la vie en société et fonder les institutions territoriales et nationales.

Il n’est pas étonnant que, sous des formes multiples, la laïcité soit évoquée quasi-quotidiennement dans la crise ; elle s’y définit en dynamique, individuelle, médiatique, organisationnelle. Elle est peu évoquée dans les différentes déclarations des droits de l’homme car, ainsi que l’a écrit le professeur jean Rivero « Les droits de l’homme sont des libertés, les droits du citoyen sont des pouvoirs ». La mondialisation pose inévitablement la question de son avenir pour l’universalité du genre humain. La laïcité, en raison de son caractère « transversal » dans la citoyenneté est un élément essentiel de la recomposition politique.

La laïcité a-t-elle vocation à l’universalité ?

L’affirmation du principe de laïcité accompagne comme on l’a vu la sécularisation du pouvoir politique. La Renaissance et la Réforme en ont été des moments importants. Toutefois, ce mouvement a revêtu des formes différentes selon les pays. Certains comme les États Unis ont conservé une référence forte au Créateur, tandis que d’autres, la France notamment, ne se sont inscrits que dans une « religion civile » donnant la primauté à la Raison et ne conservant qu’une référence formelle à l’Être suprême. Les premiers ont plus ou moins intégré la religion dans leurs institutions, les seconds ont finalement marqué la séparation entre les Églises et l’État. C’est la distinction chère à Régis Debray entre démocrates et républicains. Ces tendances distinguent clairement, en Europe, la France (franche séparation) du Danemark (forte intégration). La situation est encore plus complexe au niveau mondial.

En France, on rappellera que la Déclaration de 1789 se voulait de portée universelle. Elle disposait en son article 10 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la Loi. »

En Europe, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dispose, de son côté, dans son article 9 : « Liberté de pensée, de conscience et de religion.

1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites.

2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »

Dans la rédaction introduite par le Traité de Lisbonne, l’article 17 sur le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne s’énonce ainsi :

« 1. L’Union respecte et ne préjuge pas du statut dont bénéficient, en vertu du droit national, les églises et les associations ou communautés religieuses dans les États membres.

2. L’Union respecte également le statut dont bénéficient, en vertu du droit national, les organisations philosophiques et non confessionnelles.

3. Reconnaissant leur identité et leur contribution spécifique, l’Union maintient un dialogue ouvert, transparent et régulier avec ces églises et organisations. ».

En juillet 2013, la Commission a publié les Lignes directives de la mise en œuvre de l’article 17. Elles traduisent une volonté de coopération très large de l’Union européenne dans ce domaine.

L’élaboration des textes au niveau européen a donné lieu à de vigoureuses prises de positions. Ainsi, Jean-Paul II avait souhaité qu’il fut fait référence à la « culture chrétienne » comme socle commun des peuples européens. Le débat sur les racines chrétiennes de l’Union au moment de l’élaboration de la Charte des doits fondamentaux a traduit une inclination en faveur du maintien d’une imprégnation religieuse. Un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme indique que la liberté de religion représente « l’une des assises d’une société démocratique ».

Quant au Conseil de l’Europe, il a rappelé aux États la primauté de la séparation des églises et de l’État et à veiller à ce que le motif religieux ne soit pas invoqué pour justifier des distinctions sociales et notamment des atteintes faites aux femmes.

Il résulte des textes précités comme de la jurisprudence que l’accent est fortement mis au sein de l’Union européenne sur la liberté de conscience, plus généralement sur la problématique des droits de l’homme. Le principe de neutralité de l’État est peu évoqué, la France étant le seul pays à le mentionner formellement dans sa loi suprême, même si des dispositions peuvent être regardées comme équivalentes dans certaines constitutions, celle du Portugal, par exemple.

Mais si la notion de laïcité n’est pas formellement présente dans les textes et que les relations entre les États et les Églises soient d’une extrême diversité (séparation, concordats, églises officielles) on assiste dans l’Union européenne à une convergence progressive des règles : non-intervention de l’État, liberté religieuse, pas d’interférence juridique, etc.

Au niveau mondial, la Charte des Nations Unies ne mentionne pas expressément le principe de laïcité, mais elle bannit toute discrimination fondée sur la race, le sexe, la langue ou la religion et fonde la coopération internationale en son article 55 sur « le respect universel et effectif des Droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous ». La question de la neutralité est laissée à la discrétion de chaque État.

Il n’est pas aisé d’établir une typologie des États au regard du principe de laïcité. On peut toutefois distinguer les quatre catégories suivantes, fort hétérogènes :

– Les pays théocratiques qui font prévaloir une loi divine sur les lois des hommes. Islamistes, Ils s’échelonnent, pour l’essentiel, de manière continue du Maroc à l’Iran et au Pakistan, puis discontinue au-delà jusqu’en Malaisie : l’Iran sur la base de l’Islam chiite : l’Arabie Saoudite et la plupart des pays de la Ligue arabe au nom de l’Islam sunnite. Mais aussi, même si le rapprochement peut apparaître excessif – il ne l’était pas au Moyen Âge – par référence au catholicisme, en Irlande où la république est proclamée catholique « au nom de la Sainte Trinité ».

– Les pays autoritaires, voire dictatoriaux, qui refoulent les religions – ou certaines d’entre elles – dans l’opposition politique pour affirmer ce qui est présenté comme une neutralité de l’État. Peuvent être classés dans cette catégorie les régimes dirigés par Ben Ali en Tunisie, Hosni Moubarak en Égypte, Bachar el Hassad en Syrie, Saddam Hussein en Irak et, avant son islamisation, le pouvoir en Turquie où l’armée était instituée gardienne de la laïcité ; aux Philippines, où islam et catholicisme exercent une domination religieuse très conflictuelle ; on aurait pu y ajouter l’Union soviétique au nom d’une philosophie athéiste d’État.

– Les pays plus ou moins influencés par des courants religieux avec lesquels est recherchée un dialogue voire une coopération dans certains domaines, les droits de l’homme et la liberté de conscience et de croyance sont les principales références : le Danemark qui a intégré la religion dans ses institutions ; l’Australie ou un concordat définit l’Église catholique comme église préférée ; la Belgique qui reconnaît six religions ; l’ Allemagne où les églises peuvent se voir reconnaître un statut de coopération de droit public, où l’instruction religieuse fait partie des matières enseignées et où il a fallu interdire les crucifix dans les écoles de Bavière ; le Canada qui accorde certaines facilités fiscales au clergé ; en Espagne, le concordat fait du catholicisme une matière d’enseignement ; les États Unis connaissent dans la plupart des aspects de la vie sociale, y compris au sommet de l’État, une forte imprégnation de puritanisme protestant ; en Inde, qui se réclame d’un certain esprit laïque ( secular ), les principales religions ont leur propre droit civil et un courant important fait de l’Inde la patrie de l’hindouisme ; Israël est en principe un État séculier, mais les orthodoxes juifs sont incontournables et bénéficient d’avantages ; l’Italie est sous régime concordataire avec l’Église catholique dont la religion est enseignée dans les écoles : les Pays-Bas pratiquent la pilarisation, sorte de mixte des valeurs de la nation et de celles des religions ; en Suède, l’Église luthérienne bénéficie d’un statut spécial. Cette catégorie mixte, hybride, ambiguë est sans doute la plus nombreuse, traduisant un stade de compromis qui n’infirme pas le mouvement historique de sortie de la religion.

– Les pays qui, au-delà du respect de la liberté de conscience, affirment la nécessité de la neutralité de l’État assortie parfois du respect de l’égalité de traitement des religions existantes : outre la France, le Mexique pratique une séparation forte ; l’Uruguay ne soutient aucun culte et proclame la liberté religieuse ; le Portugal, sans citer le mot, a retenu, comme on l’a dit, des dispositions constitutionnelles laïques même si ses relations avec le Saint-Siège sur une base concordataire se sont récemment renforcées ; le Japon pratique une neutralité de l’État stricte.

Il faudrait bien sûr nuancer l’analyse, ces différentes catégories pouvant donner lieu à des solutions mixtes. On peut toutefois avancer, sur cette base, des conclusions suivantes :

Premièrement, le mouvement de sécularisation dans l’organisation des sociétés en longue période apparait fondamental. Les expressions d’intégrisme religieux peuvent être analysées comme autant de réactions violentes de survie dans un mouvement historique qui marque leur affaiblissement. La transition de sécularisation passe par des formes très diverses mais qui posent partout la question de la laïcité. Elle apparaît alors comme une préoccupation majeure du genre humain.

Deuxièmement, si la question de la liberté de conscience et de croyance fait l’objet d’un large assentiment, il n’en est pas de même, tout au moins au même niveau, de la neutralité de l’État. C’est donc dans ce cadre que les progrès les plus significatifs peuvent intervenir. L’équilibre auquel la France est parvenue en dépit de nombreuses dérogations aux principes est le résultat d’une longue histoire qui la qualifie parmi les nations les plus avancées dans ce domaine, ce qui lui confère une responsabilité particulière.

Troisièmement, dans la mondialisation et une situation de crise systémique, la laïcité peut apparaître comme la voie permettant tout à la fois comme le moyen de résoudre de nombreux conflits locaux (Moyen-Orient, Balkans, Afrique, etc.) et de souligner la responsabilité propre des individus, responsables en s’arrachant à toute détermination transcendantales de forger leurs propres règles morales, à l’opposé de ceux qu’évoque Amin Maalouf (Les désorientés, 2012) qui « Parce qu’ils ont une religion (…) se croient dispensés d’avoir une morale ».

[1] Le contenu de ces articles est, en résumé :

Art. 13 : les édifices servant à l’exercice du culte et les objets immobiliers sont laissés gratuitement à la disposition des établissements ou des association de gestion les remplaçant.

– les collectivités publiques propriétaires peuvent engager des dépenses pour leur entretien ou leur conservation.

Art 19 : les associations peuvent recevoir des cotisation pour différents services : location de bancs, objets de funérailles. Plus, des dons et legs ou par testament

– rappel de non attribution de subventions.

[2] HCI auquel j’avais appartenu de sa création en 1990 à ma démission en 1993 lors de la présentation des lois Pasqua réformant les conditions d’acquisition de la nationalité française.

Acte III de la décentralisation : où en est-on ? – Séminaire de la FSU, le 10 décembre 2013

Continuité ou rupture ?

Répondre à la question : où en est-on de la politique du gouvernement en matière de décentralisation sous le nom de l’Acte III n’est pas facile puisque c’est aujourd’hui même que l’Assemblée nationale entreprend, en séance publique, la discussion en deuxième lecture du projet que lui a soumis le gouvernement et qui porte essentiellement sur les métropoles avec focalisation dur le Grand Paris.

Durant sa campagne électorale, François Hollande avait mis l’accent sur la contractualisation. Le projet de mis au point à l’automne 2012 était très complexe, il a finalement été divisé en trois : métropoles et grandes villes, région chef de file économique, solidarités territoriales des communes et des départements. Se pose ainsi la question du champ à considérer, plusieurs lois étant concernées au delà de l’héritage Sarkozy : les trois projets de lois résultant du découpage, la loi sur les modes de scrutin, les lois de finances, les lois sur les fonctions publiques. Le premier projet de loi a été déposé au Sénat dit de « modernisation de l’action publique territoriale et de l’affirmation des métropoles ».

Il convient toutefois d’effectuer quelques rappels historiques au préalable.

Les premiers textes d’aménagement territorial datent de la fin XIX° siècle : ils concernent le département et la commune, en les conservant sous la tutelle du préfet et des services de l’État. La déconcentration est préférée à la décentralisation. Il faut aussi évoquer le référendum du 28 avril 1969 qui portait sur la région et la réforme du Sénat et qui entraina la chute du général de Gaulle. On distingue sommairement les trois actes suivants.

– Acte I : engagé par la loi Defferre du 2 mars 1982 il a institué : le contrôle a posteriori du préfet, le recours a postériori au tribunal administratif et à la chambre régionale des comptes, institué la région en collectivité territoriale, transféré l’exécutif du préfet au département, opéré un redéploiement des compétences et des ressources, prévu un statut de l’élu et des garanties aux agents publics des collectivités territoriales.

– Acte II : constitué par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, dite loi Raffarin, elle a introduit : le référendum local pouvant être décisionnel, un droit de pétition élargi, l’autonomie financière des collectivités, l’expérimentation législative sous conditions, de nouveaux transferts.

Acte III : il a été initié par Nicolas Sarkozy (loi 16.12.2010). Il recherche une banalisation de l’aménagement du territoire français ; cette démarche a sans doute eu une influence sur le changement de majorité au Sénat à l’automne 2012. François Hollande ne change pas l’appellation de l’entreprise : l’acte III.

Dans ces conditions la question se pose : continuité ou rupture ? On organisera l’analyse en trois volets : structures et compétences,, financement décentralisés et déconcentrés, statuts et réformes administratives.

1. Une organisation bouleversée

Les structures

*** Sarkozy « pôles et réseaux » contre « frontières et circonscriptions » (St-Dizier, 20.10.2009) – « mille-feuilles » contre six niveaux (dominante économique : intercommunalité, région, Europe ; politique : commune, département, nation) – création de métropoles et pôles métropolitains – institution du conseiller territorial (contre parité, pour bipolarisation, perte de proximité) – rôle éminent du préfet de région.

Principale novation : la création d’une « Conférence territoriale de l’action publique» (CTAP), avec représentants des collectivités, des métropoles, de l’État.

La CTAP définira un schéma de développement et un pacte de gouvernance (redéploiement à la carte et sanctions contre les récalcitrants). Interviendra le pilotage de la Banque publique d’investissement. Marylise Lebranchu parle plutôt de quatre-quarts que de millefeuille. Les PLU seront de la compétence des communautés de communes. Les élections des conseillers généraux-départementaux se feront par binômes homme-femme pour les élections au conseil général. Le seuil de l’élection à la proportionnelle des municipales serait fixé à 1000hbts. Il y aurait fléchage pour les élections aux intercommunalités. Le seuil pour la constitution des métropoles serait fixé à 400000 hbts.

Le Sénat avait profondément modifié le projet de loi, relativisant notamment le rôle de la CTAP et de son pacte de gouvernance, limité à des débats et des avis. Fin novembre en deuxième lecture, l’Assemblée nationale (commission) a confirmé la création d’un Haut Conseil des Territoire présidé par le Premier ministre, rétabli les prérogatives de la CTAP mais sans prévoir de sanction à l’égard des communes qui ne s’associeraient pas aux décisions de la CTAP, donné une définition complexe du Grand Paris essentiellement constitué de Paris et de la petite couronne.

Les compétences

*** Compétences spécifiques des départements et des régions mais avec possibilité de chefs de file – larges possibilités de conventionnement des métropoles – regroupements de collectivités sous l’autorité des préfets – le préfet de région-gouverneur.

On réaffirme le principe de l’absence de tutelle d’une collectivité sur une autre, mais il y a possibilité de désordre et d’inégalité dans le cadre de fonctionnement de la CTAP.

Les conséquences et les principes d’action

Affaiblissement des structures territoriales traditionnelles (notamment des communes rurales) et de la démocratie locale au profit des regroupements, des métropoles et des préfets . On peut craindre un risque de bureaucratie.

Il convient d’agir pour le maintien de 36 000 communes, lieux de démocratie. La difficulté est de concilier les principes de l’indivisibilité de la République, celui de libre administration et de subsidiarité. Cette problématique doit être placée dans le cadre d’une réflexion institutionnelle.

2. Des financements propres compromis

Restrictions sur la dépense publique décentralisée

*** Sous Sarkozy : important transfert de charges financières des entreprises vers les ménages et une incertitude à terme sur le financement des collectivités (compensation de la suppression de la taxe professionnelle) – création d’une contribution économique territoriale se subdivisant en taxes sur foncier et la valeur ajoutée – les collectivités réalisent 73% de l’investissement public et ne sont responsables que de 10% de l’endettement – financements croisés modestes.

Le gouvernement a annoncé une réduction des dotations aux collectivités de 4,5 milliards en 2014-2015. Les fonds propres continueront à représenter une part importante des financements. Il y a difficulté a concilier principe de libre administration et égalité des collectivités. A souligner l’importance des départements dans le service des prestations sociales, mais il y a de fortes inégalités entre eux.

Restrictions sur la dépense publique déconcentrée

*** La politique du précédent quinquennat s’est caractérisée par la LOLF et la RGPP (374 mesures, 133 programmes, 620 actions, non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite a eu pour effet de réduire les financements déconcentrés

La Modernisation de l’action publique (MAP) prend la suite avec pour objectifs : réforme de l’État, réduction de la dépense publique, motivation des agents, simplification des relations avec les usagers. Des évènements (challenge des administrations 2020) sont envisagés. Le CIMAP du 2 avril à enjoint à tous les ministères d’élaborer leurs programmes de MAP.

Conséquences et principes d’action

Les possibilités des services publics seront atteintes par la combinaison des restrictions financières déconcentrées et décentralisées et les réformes structurelles prévues.

Il faut instaurer une péréquations verticale et horizontale pour la solidarité nationale et des collectivités territoriales entre elles, entreprendre la réhabilitation de la rationalisation des politiques publiques, remettre en cause la dérive managériale et son vocabulaire associé. Se pose la question du rôle du secteur public et de la propriété publique (pôle public, nationalisations, appropriation sociale).

3. Des acquis statutaires et des pratiques administratives remis en cause

La fonction publique territoriale « maillon faible »

*** la « révolution culturelle » de Sarkozy (IRA de Nantes le 19.9.2009) – création de la FPT en 1983-84 – loi Galland du 13.7.1987 – rapports Pochard et Silicani – le service public « amortisseur social » dans la crise.

Avec le nouveau président de la République le contexte est plus favorable, mais il reste incertain. Un projet de loi sur la déontologie et une certaine rénovation statutaire a été présentée en conseil des ministres le 17 juillet pour marquer le 30° anniversaire du statut, après un colloque le 13 juillet. Un autre projet de loi est en perspective en liaison avec la mission Pêcheur sur la réforme de la gestion administrative des fonctionnaires et les perspectives d’évolution de la fonction publique. D’une manière générale il n’y a pas de retour significatif sur les régressions de la droite et on doit relever un manque d’ambition. Toutefois, le contexte d’action apparaît plus favorable.

Le rapport Pêcheur, remis au Premier ministre début novembre présente des points d’appuis positifs : il réaffirme notamment les principes sur lesquels avait été établi le statut de 1983-1984-1986, il reconnaît la perte de pouvoir d’achat des fonctionnaires au cours des dernières années considérant qu’une limite est atteinte, il exprime une volonté de programmation à moyen terme dans plusieurs domaines (indemnités, durée du travail, rémunérations, etc.), il propose une gestion coordonnée des trois fonctions publiques grâce au conseil supérieur commun aux trois fonctions publiques. Malheureusement, en particulier, il ne revient pas sur les 210 « transformations souterraines » (Christian Vigouroux) ayant porté atteinte au statut originel, il donne excessivement dans la mode déontologique, fait des proposition très complexes à réaliser des recrutements et déroulements de carrières, il valide le recours aux contractuels de manière excessive, etc.

Des réformes administratives hypothétiques

*** Dans la période antérieure il y avait assujettissement de l’appareil d’État au marché – démantèlement de l’administration rationalisante (CGP, DATAE, CNE, HCEP, etc.) – au plan local, les directions représentant les ministères devaient être réduites au maximum à huit dans les régions et trois dans les départements.

Il y a retour partiel sur cette orientation : création du Commissariat général à la stratégie et à la prospective (CGSP) à la mission floue et contraire à l’orientation générale.

Conséquences et principes d’act

Il y a un risque de recul de la démocratie locale, régression des services publics dont les segments les plus rentables risquent d’être accaparés par le secteur privé avec réduction corrélative des effectifs statutaires et un recours accrus à la contractualisation accompagné d’un développement du clientélisme et un risque accru de corruption. Un projet de loi sur la simplification des relations administrations-citoyens est prévu.

Il faut poursuivre la défense des valeurs et des principes républicains forgés par l’histoire. Il convient de revenir sur toutes les régressions introduites dans le statut par la droite, de promouvoir des revendications structurelles (gestion prévisionnelle, multi-carrières, mobilité, etc.). On doit également s’intéresser à l’élaboration d’un statut législatif des travailleurs salariés du secteur privé. Des réformes administratives doivent également être engagées : codification, rationalisation, efficacité des structures gouvernementales. Le XXI° siècle peut et doit être l’« âge d’or » du service public. A cette fin, il convient de veiller à une étroite convergence des actions de la population, des élus et des fonctionnaires.

« Les jours heureux » – Caisse des dépôts et consignations – FSU, 10 décembre 2013

à l’ordre du jour

Le documentaire de Gilles Perret sur le Programme du Conseil National de la Résistance (CNR) a donné lieu, en sa présence, à un débat intéressant témoignant que ce grand acte politique datant bientôt de soixante ans comporte toujours pour de précieux enseignement.

J’ai ici, sans doute, le nostalgique privilège d’être le seul à avoir vécu concrètement et consciemment l’époque dont le Programme du Conseil National de la Résistance témoigne puisque j’avais treize ans au moment de sa rédaction finale, le 15 mars 1944.

Le programme du CNR ne doit pas être fétichisé. Il ne doit pas être réduit à la lettre aussi importantes soit elle (droit au travail, à la sécurité sociale, amélioration du pouvoir d’achat, des retraites …). Il est vivant autant par ce qu’il contient que par ce qu’il suggère des valeurs de l’époque qui portent enseignement aujourd’h

Le programme du CNR porte la marque de son époque.

On peut tout d’abord s’étonner qu’il ait fallu si longtemps pour voir un film documentaire sur un moment aussi important de notre histoire et de conserver le témoignage de grands acteurs de l’époque dont la plupart sont aujourd’hui disparus. À si longue distance il y avait le risque de les traiter de manière hagiographique, en les statufiant en quelque sorte dans la posture qui avait été alors la leur. Fort heureusement ce n’est pas le cas, en témoigne la vigueur avec laquelle ils ont continué à débattre jusqu’à la fin de leur vie.

Dans le même esprit, je suis également reconnaissant à Gilles Perret d’avoir bien mis en lumière les contradictions nombreuses et fortes qui existaient entre les membres du CNR. Comment imaginer qu’aient pu souscrire au même texte des hommes aussi différents que Georges Bidault, Joseph Laniel, Pierre Villon ou Robert Chambeiron ? Leur but n’était pas le consensus, mais l’idée de ce qu’ils pouvaient consentir dans le service de l’intérêt général. Ce film souligne les contradictions existant entre eux et fait dépendre la qualité du texte de la confrontation des idées. Les situations molles ne peuvent pas produire de grandes œuvres. Et il y faut l’événement ; c’était le cas.

Pour autant, le texte porte la marque de son époque. Ainsi, pas une femme dans le CNR et aucun témoignage féminin dans le film. Il est vrai que les femmes n’avaient pas encore obtenu le droit de vote. Des esprits peu avertis s’étonneront aussi que l’on y parle des « populations indigènes et coloniales » sans condamner la colonisation elle-même. Mais, dans une période où il n’y avait pas d’institutions en place – la constitution de la IV° République ne sera adoptée que deux ans et demi plus tard – le texte fait preuve d’un grand sens politique en distinguant les mesures immédiates de celles à appliquer « dès la Libération « .

Certaines de ses dispositions formelles sonnent aujourd’hui comme un rappel à l’ordre.

Ainsi, il y affirme à deux reprises la supériorité de l’intérêt général sur les intérêts particuliers dont il n’est pas la somme. Qui contestera que l’échec qui a conclu le « XX° siècle prométhéen » a sapé les bases de l’intérêt collectif. Il reste aujourd’hui à reconstruire. La question des services publics pour la satisfaction des besoins fondamentaux reste de grande actualité.

L’une des conséquences de cette affirmation c’est la place faite à la propriété publique des moyens de production et de financement (énergie, sous-sol, banques et assurances) pour conduire une politique volontariste. Dans les années 1970 on disait encore, en écho : « Là où est la propriété, là est le pouvoir ! ». Que dit-on aujourd’hui sur ce sujet ? Pas grand chose. Je pense qu’il faut remettre la question sur le chantier.

Autre affirmation majeure : la place faite aux travailleurs dans la définition de la politique économique, la gestion des entreprises, voire leur direction. On est aujourd’hui sur une autre planète ! Mais nous tirons de ce programme comme de l’expérience de 1981-1984 l’idée de la nécessité de lier étroitement : satisfaction des besoins essentiels – appropriation sociale des grands moyens de production, des instruments décisifs de l’économie – intervention des travailleurs.

Mais pour moi le programme du CNR vaut aussi, et peut être surtout, par l’esprit qui a animé ses rédacteurs et l’élan qu’il encourage

Ainsi, il faut se garder de tout anachronisme. Si le programme du CNR ne parle pas des institutions, par exemple, c’est qu’il y avait sur ce point des avis très contradictoires : le général de Gaulle – et donc ses représentants – inclinait en faveur d’un régime présidentiel du type de celui des États Unis, tandis que la plupart des partis représentés (communiste, socialiste, démocrate chrétien) inclinaient en faveur d’un régime parlementaire. Mais cela ne diminue évidemment en rien l’importance de la question et la nature, profondément démocratique, du programme qui faisait une large place à l’intervention des citoyens, qui était fondatrice du débat. Son influence sur la rédaction du Préambule – toujours en vigueur – de la Constitution du 27 octobre 1946, de la IV° République, est évidente.

Il n’est pas non plus question du statut général des fonctionnaires qui ne naitra, dans sa nature démocratique, qu’avec la loi du 19 octobre 1946, deux ans et demi plus tard. La raison est que, jusque-là, les organisations syndicales de fonctionnaires étaient hostiles à ce qu’elles appelaient un statut-carcan ; d’ailleurs le premier statut des fonctionnaires avait vu le jour le 19 septembre 1941 sous Vichy. Il a donc fallu beaucoup de courage et de lucidité aux acteurs de l’époque pour effectuer ce contre-pied démocratique. Je n’ai pas de doute : c’est le contexte créé par le programme du CNR qui y a conduit.

Mais ce qui nous est le plus utile aujourd’hui, c’est le refus de la fatalité. Le programme du CNR ne s’attarde pas sur les souffrances et l’oppression alors subies. Les dangers de 1944 ne sont plus ceux d’aujourd’hui avec la crise, économique mais aussi systémique et de civilisation. « Les jours heureux ! » restent à l’ordre du jour, comme en 1944 nous avons la responsabilité de recomposer un intérêt collectif, et c’est le grand mérite de Gilles Perret de nous l’avoir rappelé avec compétence, talent et conviction.

Peut-on vraiment parler de citoyenneté européenne ? – Eglise réformée du 8° arrdt. de Paris – 26 novembre 2013

Il ne s’agit pas d’une première réunion de la campagne des européennes de 2014. Il s’agit de réfléchir à ce concept non purement juridique mais aussi politique et philosophique. On s’efforcera de dégager tout d’abord une problématique plutôt que de tenter une définition. Je me propose de l’appliquer ensuite à l’Europe pour tenter de faire émerger une idée de citoyenneté européenne. Je m’interrogerai enfin sur sa place entre nation et monde.

1. Selon quelle problématique parler de citoyenneté ?

Généalogie de la citoyenneté

La démocratie athénienne nous a légué la démocratie directe, mais elle était discriminante. Rome nous a apporté la notion de droit et a fait de la citoyenneté un instrument d’assimilation (Caracalla 212).

Éclipse du concept pendant un millénaire sous le régime féodal. Les commerçant réclament à la fin du Moyen Age des franchises commerciales et des libertés individuelles. L’Université reprend l’étude des anciens et l’enseignement du droit romain. Paraissent La Politique d’Aristote, La République de Bodin, le traité du citoyen et Le Léviathan d’Hobbes, l’idée républicaine avec Machiavel, etc. Viendront ensuite L’Esprit des lois de Montesquieu et Du Contrat social de Jean-Jacques Rousseau.

Le citoyen fait une entrée sur la scène de l’Histoire avec la Révolution française. 1848 enrichit le contenu. Les dimensions économiques, sociales et politiques se développent au XIX° et au XX° siècle.

La problématique consiste à associer sur cette base : Valeurs-exercice-dynamique, applicable à la citoyenneté « à la française

1.1. Les valeurs

On retiendra : intérêt général et service public ; principe d’égalité et actions positives ; exigence de responsabilité et principe de laïcité.

1.2. L’exercice

C’est d’abord le statut politique à base nationale (droit de vote), assorti de droits économiques et sociaux ; puis la démocratie locale, enfin la nature des institutions.

1.3. La dynamique

C’est celle d’une situation de crise de l’individualité, des médiations, des idéologies messianiques, des droits de l’homme comme substitut éventuel.

Des questions connexes se posent : dimensions infra et supranationale, bi-nationalité, droit d’asile, développement des dimensions transnationales ?

2. La citoyenneté européenne dans cette problématique

Selon l’article 20 du traité sur lr fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) : « Il est institué une citoyenneté de l’Union. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre [Maastricht]. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas [Amsterdam]. » (même rédaction de l’art. 9 du traité sur l’Union européenne (TUE), amputée de sa première phrase …).

2.1. Valeurs de la citoyenneté européenne

Article 2 TUE : « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que du respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes ». La Charte des droits fondamentaux reprend ces valeurs dans une forme voisine.

On doit souligner l’extrême généralité de ces énoncés. Ils s’appliquent à d’autres pays ou ensembles régionaux dans le monde. Il y a nécessité de caractères identifiants pour qu’existe une citoyenneté (cf. service public, modèle d’intégration, laïcité). Les concepts retenus sont d’une grande faiblesse conceptuelle.

On peut penser aussi à des valeurs européennes possibles : creuset spécifique de l’antiracisme, de la protection de l’environnement, du dialogue des religions, de la coopération et des politiques migratoires, etc. S’agissant de l’UE la spécificité est peu marquée. Sur France Inter les 23-24 mai 2009 : « La culture ne pourrait-elle pas fonder l’identité européenne ? ».

2.2. Moyens et exercice effectif de la citoyenneté européenne

C’est d’abord le droit de circulation et de séjour (art. 21) : mais pas pour les étrangers non communautaires (Espace Schengen, convention de Dublin II de 2003).

Des droits politiques : droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et aux élections européennes (art. 22,) ; droit de pétition (art. 24) ; d’autres droits existent ailleurs : élection du Parlement au suffrage universel, ouverture partielle des fonctions publiques, égalité de rémunérations des hommes et des femmes, utilité partis politiques

Des garanties juridiques : droit à la protection diplomatique et consulaire des États (art. 23, non de l’Union européenne) ; recours au médiateur (art. 24).

Moyens figurant ailleurs : interdiction des discriminations, référence aux droits fondamentaux et les principes généraux du droit communautaire. On peut aussi retenir des droits économiques et sociaux épars ailleurs- Des attributs sont rattachables : euro, drapeau, hymne, permis de conduire, passeport, carte verte, etc.

Les moyens de la démocratie locale demeurent largement sous l’autorité des États.

Les institutions apparaissent complexes, sans séparation des pouvoirs. L’adoption du traité de Lisbonne a été problématique par contournements parlementaires contre les rejets directs.

Si 80 % des nouveaux textes sont d’origines bruxelloise, c’est toujours avec l’accord des gouvernements des États membres.

Mentionnons les contributions effectives de la CJCE et de la CEDH (art. 3, 6, 8 de la Convention des droits)

La citoyenneté européenne est décrétée, de faible densité, ube citoyenneté de superposition assortie de réserves et de délégations aux États le plus souvent fondées en fait ou en droit sur la réciprocité, sans autonomie véritable. On a pu parler d’« objet politique non identifié », de citoyenneté « de conséquence ». Paul Magnette et Mario Telo estiment : « Évoquer une citoyenneté européenne reste largement une ambition incantatoire, sinon un abus de langage ». Il en est ainsi car les options économiques et financières sont dominantes. Le but non évoqué : une organisation fédérale de l’Union européenne.

La ossibilité hypothétique de nouveaux droits est envisagée (art. 25) : Conseil statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission après consultation du Parlement.

2.3. Dynamique propre de la citoyenneté européenne

Lapratique du droit de vote est emblématique, or il y a eu : 59,4 % d’abstentions en France, 56,9 % en UE.

Hubert Védrine (Le Monde 1er juin 2009) soulignait la complexité du fonctionnement des institutions européennes, les jeux politiciens autour de la nomination du président de la Commission, l’absence de véritable communauté politique des 495 millions d’habitants des pays concernés, prévalence des questions de politique intérieure, ignorance des votes émis par référendum de la France, de l’Irlande et des Pays Bas sur le projet constitutionnel, la connivence dont font preuve dans leur votes et le partage des places entre partis PPE et PSE au Parlement européen, le découpage des huit circonscriptions électorales.

L’UE présente trop de marché, trop de droit, pas assez de politique et de social ? Cette conception repose sur le choix de privilégier les niveaux infra et supranationaux (principe de subsidiarité). Le problème me semble mal posé.

3. L’idée d’une citoyenneté mondiale : faux-fuyant ou perspective ?

La divergence citoyenneté-nationalité est ancienne : Thomas Paine, Anacharsis Cloots (« citoyen de l’humanité ») avaient les droits des citoyens français et étaient députés à la Convention. Garibaldi a été élu député dans quatre départements français.

K. Renner au début du XX° siècle a proposé de reconnaître une citoyenneté aux ressortissants de l’Autriche-Hongrie respectant les minorités nationales. La citoyenneté soviétique recouvrait plusieurs nationalités. Le Conseil constitutionnel a récusé en revanche le « peuple corse » en 1991. L’accord sur la Nouvelle-Calédonie en 1998 prévoit une divergence progressive des citoyennetés française et néocalédonienne pouvant conduire à des nationalités différentes à terme. Les notions de nationalité, citoyenneté, origine, résidence, sont fréquemment confondues.

3.1. L’aspiration aux « valeurs universelles »

Les valeurs nationales se conçoivent souvent comme ayant une valeur universelle (1789). Aujourd’hui encore : service public, modèle français d’intégration, laïcité sont spécifiques. Il y a nécessité d’un long processus de confrontation-convergence des opinions publiques pour faire progresser la citoyenneté.

Des valeurs pourraient s’imposer au niveau mondial : à la paix, la sécurité, le droit au développement, à la protection de l’écosystème mondial, à la maîtrise scientifique, aux droits de l’homme et du genre humain. Le niveau mondial est borné : c’est une facilité méthodologique par rapport au niveau continental ou régional.

3.2. Des bases pour l’exercice d’une citoyenneté mondiale

La mondialisation du capital et l’exploitation qui lui correspond participent aux bases de globalisation objective des problèmes.

Il y a des bases factuelles : Internet, 5000 ONG, développement des solidarités et des échanges internationaux.

Il y a aussi des bases juridiques montantes : l’article 1^er de la Charte des Nations Unies du 26 juin 1945 se prononce pour la paix et le règlement pacifique des différends, la coopération entre les nations. L’article 2, se prononce pour la première fois dans l’histoire, pour l’interdiction faite aux États de recourir à la force et avance l’idée de sécurité collective. La Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948 – Convention de Genève relative aux réfugiés du 28 juillet 1951 est un autre grand texte. Comme le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 19 décembre 1966, tout comme la Convention relative aux droits de l’enfant du 20 janvier 1990. Évoquons enfin la Cour pénale internationale créée par le traité de Rome le 17 juillet 1998, etc.

La Déclaration universelle de 1948 prévoit des droits étendus : non-discrimination fondée sur la race, la couleur, le sexe, la religion, les opinions politiques et l’origine ; interdiction de l’esclavage, de la torture de la détention arbitraire ; droit d’être jugé équitablement ; protection de la vie privée ; droit de circulation ; droit d’asile ; droit à une nationalité, au mariage, à la propriété, à l’éducation, à la sécurité sociale, au travail et à une rémunération équitable ; liberté de penser, de conscience et de religion ; liberté de réunion et d’association, d’égal accès aux fonctions publiques ; droit syndical ; droit de vote ; auxquels on peut ajouter le droit d’ingérence.

De nombreuses déclarations des droits constituent un ensemble incertain. Des « logiques floues » entre systèmes de droits sont évoquées par M. Delmas-Marty. Tous les pays n’ont pas souscrit à toutes les déclarations des droits leurs formulations sont très générales ne constituent pas à elles seules des règles juridiques opérationnelles ; avec de nombreuses réserves, des dérogations, des exceptions, des restrictions. Hannah Arendt est sceptique sur leur contenu réel. Pour Marcel Gauchet, l’idéologie des droits de l’homme, a-historique, n’est pas porteuse de projet, fonctionne sur la base de l’indignation spontanée, combinée au pouvoir médiatique, s’inscrit dans une autorégulation des rapports sociaux qui n’est pas sans rapport avec celle du marché dans la sphère des rapports économiques. Jean Rivero écrit : « Le droits de l’homme sont des libertés, les droits du citoyen sont des pouvoirs ». Ces pouvoirs existent bien au niveau mondial, mais leur effectivité est loin d’être assurée partout.

3.3. La montée de l’ « en-commun » comme dynamique d’une citoyenneté mondiale

Il y a accélération du processus de « mise en commun » dans de très nombreux domaines : protection de l’écosystème mondial, télécommunication, navigation aérienne, météorologie, police, etc. Les progrès scientifiques ne se conçoivent plus sans échanges internationaux des connaissances et des avancées. La culture se nourrit de l’infinie diversité des traditions et des créations mondiales. Les mœurs évoluent pas comparaisons, échanges, interrogations nouvelles. Au-delà du développement inégal, des frontières existantes, la mobilité tend à devenir un droit, au sens qu’envisageait Emmanuel Kant : « La Terre étant une sphère, ne permet pas aux hommes de se disperser à l’infini, mais les contraint, malgré tout, à supporter leur propre coexistence, personne, à l’origine, n’ayant plus qu’un autre le droit de se trouver en un endroit quelconque de la Terre ». D’où le devoir d’hospitalité.

Pour une « citoyenneté mondiale » on peut avancer : donner une traduction juridique et institutionnelle à ce que désignent des expressions comme « patrimoine commun de l’humanité », « bien à destination universelle » selon Vatican II, avec Edgar Morin « Terre-Patrie », le « Tout Monde des écrivains Patrick Chamoiseau et Edouard Glissant (« Manifeste pour des biens de haute nécessité »). La notion d’appropriation sociale des biens publics : l’eau, des ressources du sol et du sous-sol, des productions agricoles et alimentaires, des ressources énergétiques, certains secteurs-clés de production de biens et de services pourrait entrer dans les faits. Il faut leur faire correspondre pour cela des services publics organisés à ce niveau. C’est la même problématique avec la proposition de Gabriel Zukman d’élaboration d’un « cadastre financier » selon Gabriel Krugman. Le XXI° siècle peut et doit être l’« âge d’or » des services publics.

En conclusion,

Notre époque est celle d’une décomposition (relativisation États-nations, classes, espaces, mœurs, idéologies messianiques). Il convient de procéder d’abord à l’analyse des contradictions (« Pendant la mue le serpent est aveugle », « Éloge de l’échec » – A.LP), avec conservation de l’héritage et premiers pas de la recomposition sur le thème fédérateur de la citoyenneté. Cette analyse présente deux caractères nouveaux : d’une part une prise de conscience de l’unité de destin du genre humain, d’autre part un renvoi de la responsabilité politique vers l’individu (Amartya-Sen, « génome de citoyenneté »).

Cela n’invalide pas le rôle de la nation qui est et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et du général. Il faut partir de la citoyenneté nationale vers une réflexion sur l’universalité des valeurs et des moyens, pour revenir dans un cadre de convergence européen, c’est la dynamique nouvelle proposée.

Il faut également se garder de toute impatience en la matière : la citoyenneté ne se forme que dans le temps long. Renan disait : « Les nations ne sont pas quelque chose d’éternel, elles ont commencé, elle finiront […] La confédération européenne probablement les remplacera. Mais telle n’est pas la loi du siècle où nous vivons ». C’était dans son célèbre discours à la Sorbonne « Qu’est-ce qu’une nation ? », le 11 mars 1882, il y a … 131 ans.