Quel rôle pour l’État ? – l’HD , 8 janvier 2008

Se souvient-on du slogan de campagne de Nicolas Sarkozy « moins d’État ! moins d’impôts ! » ? Le même dramatise à Toulon fin septembre : « C’est la fin d’un monde ! ». C’est encore celui qui peinait à dégager 1, 3 milliard d’euros pour financer le revenu de solidarité active qui se fend d’un plan de relance de 26 milliards et trouve 360 milliards pour sauver les banques. « Retour de l’État ! », a-t-on soutenu de toute part. La droite libérale, surprise un moment, se reprend vite au nom du pragmatisme. Le parti socialiste est pris à contre-pied, alors qu’il s’apprêtait à confirmer en congrès son allégeance aux critères d’une « économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée » au nom d’un modernisme dévoyé. Le parti communiste reste paralysé dans une repentance antiétatique sans fin, par crainte d’être accusé de nostalgie soviétique. L’événement cependant est de taille et peut être mis à profit pour réaliser une avancée idéologique significative sur la question de l’État.

Car s’il y a en apparence un retour de l’interventionnisme étatique, il y a en fait une régression de l’État social. Les sommes énoncées sont pour une bonne part des fictions, lorsqu’il s’agit notamment de cautions publiques de fonds bancaires. La recapitalisation des banques ne s’accompagne pas de représentation publique dans les organes de direction. Les financements publics directs effectifs bénéficient principalement aux entreprises et à l’investissement et non au pouvoir d’achat des consommateurs et aux plus pauvres. L’autoritarisme et l’activisme national, européen et international du président de la République peuvent abuser, mais n’ajoutent rien en volonté d’action effective sur la crise systémique du capitalisme : le plan de relance européen de 200 milliards d’euros n’est que la somme des plans de relance nationaux dont les caractéristiques ne s’éloignent guère de celles relevées pour la France. Les groupes de pression industriels ont déterminé les conclusions du plan environnemental européen.

Il est même permis de parler de supercherie tant la contradiction est totale entre la communication présidentielle sur son volontarisme d’État et son action permanente en matière de politiques publiques. La révision générale des politiques publiques engagée tend avant tout à une réduction du poids des services publics dans la société française, notamment par la réduction drastique du nombre des fonctionnaires, à commencer dans l’éducation nationale. Le poids des dépenses de la fonction publique d’État dans l’ensemble des richesses produites en France n’a cessé de baisser au cours des dernières années, accompagnant la régression de la part des salaires dans le produit intérieur.

Mais on assiste, au surplus, à une vaste entreprise de démantèlement des organismes chargés de la rationalisation des politiques publiques. Ainsi, le Conseil de modernisation du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale. Ces suppressions viennent après l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, la suppression des centres départementaux de Météo France, l’intégration des Archives de France dans une direction générale des patrimoines, etc.

Quelles qu’en soient les raisons, la gauche peut nourrir des regrets de ne pas s’être exprimée avec plus de lucidité et de courage sur l’État et d’avoir si peu fondé théoriquement cette affirmation. Certes, il y a des raisons historiques à ce relatif désintérêt, et le recours à aux théorisations antérieures – y compris la conception marxiste de l’État – est de faible secours. Nous disposons cependant, en France, d’acquis importants sur la base desquels il serait possible de lancer une refondation identitaire sérieuse. En premier lieu, une expérimentation institutionnelle considérable (quinze constitutions en deux siècles) dont les enseignements pourraient aisément faire échec au sarkozysme en voie de constitutionnalisation et promouvoir une véritable souveraineté nationale et populaire. En deuxième lieu, un vaste secteur public, malgré les privatisations, ainsi qu’une école du service public, spécificité française appelant une nouvelle appropriation sociale nationale et internationale et le développement de services publics au niveau mondial. En troisième lieu, une fonction publique (État, collectivités territoriales, établissements publics hospitaliers et de recherche) de plus de cinq millions de fonctionnaires (soit près d’un quart de la population active du pays) qui échappent à la loi du marché en raison de leur position statutaire définie par la loi et dont le statut général pourrait inspirer, plus largement, un statut législatif du travail salarié.

La responsabilité de l’Union européenne et des États membres dans la prise en charge adaptée des victimes de torture et de violence politique – 9 décembre 2008

Conférence de presse de l’Association Primo Levi

Je remercie l’Association Primo Levi d’avoir pris l’initiative de cette rencontre sur la torture et sa prise en charge par l’Union européenne ou ses États membre et de l’avoir placée dans le double contexte du 60° anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l’homme et de la présidence française de l’Union. Je ne suis certainement pas qualifié pour m’exprimer sur les aspects cliniques et le financement de la prise en charge des soins dont j’ai bien compris qu’elle est au centre des préoccupations de l’Association et du Réseau européen des centres de soins. Tout au plus en tant que membre du Comité de soutien de l’association et accessoirement sur la base de mon expérience de président de section de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA).

En tant que membre du comité de soutien, il s’agit d’attirer l’attention de l’opinion publique et des pouvoirs publics sur l’importance de la torture et la nécessité d’obtenir les moyens nécessaires au traitement de ses conséquences. Il y a peu de droits absolus dans la Déclaration universelle, j’entends par là des droits qui ne soient pas assortis de réserves ou qui ne délèguent pas leur définition et leurs moyens aux États. Les interdictions de la torture et de l’esclavage sont de ceux-là. Pourtant, la torture existe en de très nombreux pays et l’esclavage n’a pas disparu non plus. Mais peut-être y a-t-il un effet pervers qui aboutit à ce que personne ne se sente concerné à titre principal par cette question qui a son origine ailleurs.Peut être faut-il aussi interpréter la démarche de report sur les États du soutien de l’Union européenne évoquée dans le dossier comme une application du principe de subsidiarité. Le but de cette conférence de presse est de dire que chacun doit prendre sa part dans des financements qui doivent en tout état de cause être augmentés.

En tant que président de section à la Cour nationale du droit d’asile, je poursuis une réflexion sur la formation de la citoyenneté, celle de celui qui demande l’asile comme celle de celui qui « au nom du peuple français » l’accorde. J’ai toujours été convaincu que droit de cité et droit d’asile sont indissolublement liés. Il n’y a pas de citoyenneté sans rapport à l’autre : que doit faire celui qui est à l’intérieur des murs (des murs qui excluent, mais aussi des murs qui protègent) de celui qui frappe à la porte et demande à entrer. Cela invite l’un et l’autre à réfléchir sur ses valeurs, sur ses moyens, certains identiques, d’autres différents et à dégager, ensemble, un en-commun permettant une coexistence pacifique et si possible, fraternelle. La torture dans cette réflexion ne devrait pas soulever de controverse, et pourtant elle demeure une manifestation scandaleuse d’inhumanité appelant prévention, protection et punition. Pour cela il faut du temps, des moyens et donc des financements.

On ne saurait soutenir, en France, que la contribution de notre pays à l’accueil des étrangers demandeurs d’asile serait excessive : la part des réfugiés qu’il accueille dans le monde est du même ordre de grandeur que son poids démographique dans le monde. Il faut aussi un autre état d’esprit que celui qui prévaut aujourd’hui dans une démarche sécuritaire, obsédée par le chiffre et la communication, mentalité que traduit en particulier le Pacte européen sur l’asile et l’immigration. C’est le mérite de l’Association Primo Levi d’avoir saisi l’occasion de la célébration du 60° anniversaire pour le rappeler.

La rémunération des fonctionnaires – Association française pour la récherche en droit administratif (AFDA) – Lyon, 5 décembre 2008

Matinée sous la présidence d’Anicet Le Pors

Propos introductif par Didier Jean-Pierre, professeur de l’Université Jean Moulin-Lyon III

(intervention de M. Didier Jean-Pierre)

I – Les principes

Anicet Le Pors – J’ai réfréné mon envie de réagir à plusieurs des propos de M. Didier Jean-Pierre. Je limiterai ma réaction à une remarque. Il a évoqué les textes relatifs à la fonction publique qui ont été annoncés et devraient paraître de 2009 à 2011. Je pense qu’il n’y a là nulle fatalité. L’histoire de la fonction publique n’est pas écrite à l’avance. Son avenir sera ce que nous le ferons.

Cette première partie de la matinée du colloque porte sur les principes de rémunération des fonctionnaires. Elle propose d’examiner successivement : le traitement et les grilles indiciaires, le versement de la rémunération commandé par la règle du service fait, et le régime indemnitaire dans sa diversité.

Je ne veux pas risquer d’empiéter sur les communications compétentes qui vont êtres faits et qui vont sans doute s’attacher à décrire les systèmes existants et leurs évolutions possibles. En revanche, je peux éventuellement, eu égard à l’expérience pratique que j’ai pu connaître sur ces sujets, rapporter des moments, à mon avis significatifs, des questions évoquées.

Pour introduire les premiers thèmes, je le ferai en évoquant deux anecdotes.

La première se situe en mai 1983, plus précisément le 16 mai. Ce jour-là j’apprends que le ministre de l’économie et des finances de l’époque, Jacques Delors, vient de conclure à Bruxelles un accord aux termes duquel, en échange d’un prêt de 4 milliards d’écus, la France prend l’engagement de renoncer à l’indexation des salaires sur les prix. Je n’avais pas été consulté sur cette décision. Je réagis aussitôt, conscient que cela porte une atteinte irrémédiable à toute politique de négociations salariales dans la fonction publique, fondée jusque-là sur l’idée d’une certaine indexation de la valeur du point d’indice sur les prix grâce à une « clause de sauvegarde » déterminée en fin d’année. Mes réactions laisseront mes interlocuteurs indifférents, aussi bien les autres ministres que les syndicats de fonctionnaires. Je me souviens, en effet, que je participais à des obsèques quelques jours plus tard ; rencontrant Henri Krasuki, alors patron de la CGT, je lui dit que nous allons vers de graves difficultés en matière de politique salariale. Il réfléchit et laisse simplement tomber : « Tu sais, dans la situation actuelle, nous ne pouvons pas prendre parti entre toi et Delors ». En fin d’année, j’entreprends comme si de rien n’était une évaluation de la traduction comptable de la clause de sauvegarde, mais avant que j’aie pu entreprendre les négociations correspondantes avec les organisations syndicales, Jacques Delors reprend mes chiffres et soutient qu’il s’agit, non des dernières augmentations pour 1983, mais compte tenu des difficultés budgétaires des premières augmentations de 1984. Je contesterai cette interprétation pendant des mois, maintenant qu’il s’agit du solde de l’année 1983. Comme l’a indiqué un journaliste à l’époque, le gouvernement s’exprimera en stéréo pendant cette période. Jusqu’à un conseil des ministres où le président François Mitterrand nous invite à nous exprimer. Jacques Delors défend son point de vue. Je défends le mien en indiquant que je n’endosserai jamais ce manquement à la parole donnée. Pierre Mauroy, très embarrassé mais plutôt favorable à ma thèse en raison sans doute de son passé de syndicaliste à la FEN, déclare que « le livre de la négociation reste ouvert ». Au bout du compte François Mitterrand se tourne vers moi et conclut en me disant : « Monsieur le ministre nous vous autorisons à rester ambigu ». Je quitterai le gouvernement quelques semaines plus tard sans à avoir eu à me déjuger et mon successeur mettra en œuvre ensuite la politique Delors. Ce moment est important car c’est de cette époque que date le dérapage des salaires de la fonction publique comme composante importante de la régression d’ensemble des salaires dans la richesse nationale produite : dix points de PIB perdus en 25 ans. La politique de négociations salariales dans la fonction publique ne s’en est pas relevée.

La deuxième anecdote, plus courte, se situe vingt-quatre ans plus tard. Je participais, fin 2007, à une réunion organisée par le SNES avec l’ancien directeur général de la fonction publique, Jacky Richard, sur le thème du nouveau système de rémunération des fonctionnaires préconisé par le rapport annuel 2003 du Conseil d’État, dit rapport Pochard, dont le thème venait d’être repris par le président de la République lui-même à Nantes, à savoir une rémunération composée de trois parties : une partie indiciaire, une partie fonctionnelle, une partie rémunérant la performance individuelle (ou, si l’on veut, le mérite). J’interrogeais mon partenaire sur la part relative de ces trois composantes, non déterminées dans le rapport Pochard, ce qui pourrait laisser penser qu’il s’agirait de trois tiers. Il me répliqua que j’exagérais et que l’on s’acheminerait plutôt vers un partage 50 % – 30 % – 20 %. Il y avait là au moins une indication de tendance que le livre blanc de Jean-Ludovic Silicani, publié depuis, n’a pas fondamentalement contredit même s’il avance des chiffres différents dans une construction plus compliquée.

J’ai rapporté ces échanges pour dire, qu’à mon avis, toute analyse de la réglementation en la matière ne doit pas perdre de vue ces considérations éminemment politiques tenant à la nature de la rémunération de la force de travail des fonctionnaires sur l’ensemble d’une vie professionnelle.

Le traitement et les grilles indiciaires par Hélène Pauliat, professeur à l’Université de Limoges, doyen de la Faculté de droit

(Intervention de Mme Pauliat)

A.LP – Madame la professeure Hélène Pauliat a, contrairement à ce que disait Le Président Grégoire, le premier directeur général de l’administration et de la fonction publique, démontré que la question du traitement et de la grille indiciaires peut être exposée de manière très intéressante. Le nombre des grilles indiciaires répond à des préoccupations différentes. J’avais moi-même réduit de quatre à deux le nombre de grilles en 1982. Mais tout aussi important que les grilles générales, il y a le classement des grilles des différents corps dans les grilles générales. Et ceux qui se sont plains avec le plus de véhémence des rigidités de la grille sont souvent ceux-là mêmes qui ont pratiqué le « gel indiciaire » avec le plus de constance. Je suis d’accord également avec Mme Pauliart pour affirmer que les négociations salariales ne relèvent pas d’une politique contractuelle puisque, les fonctionnaires étant dans une position statutaire et réglementaire, les négociations se terminent toujours par un décret. Enfin, je profite de son intervention pour dire que défendre le statut général des fonctionnaires ce n’est pas le maintenir en l’état mais c’est le faire vivre dans une société qui change, mais moderniser ce n’est pas remettre en cause les principes républicains. À cet égard on peut être reconnaissant au pouvoir actuel de poser le problème en alternatives claires : le contrat ou la loi ? le métier ou la fonction ? la performance individuelle ou l’efficacité sociale ?

Nous allons maintenant aborder la question du service fait.

La notion de service fait est particulièrement évoquée à propos des retenues pour fait de grève qui est une des modalités de service non fait. On connaît la règle actuelle qui est une règle de comptabilité publique : celle du trentième indivisible qui n’a pas été instituée pour réglementer les précomptes sur les traitements des grévistes. Ils se voient donc prélever approximativement une journée, même pour un débrayage d’une heure.

C’est en vue de rectifier cette anomalie que, m’inspirant des règles en vigueur dans le code du travail pour les salariés du privé, j’ai fait élaborer un projet qui est devenu la loi du 19 octobre 1982. Cette loi contenait deux dispositions principales : d’une part, une certaine proportionnalité entre la durée du service non fait et la retenue (un cent soixantième pour un arrêt de travail d’une heure ou moins ; un cinquantième pour un arrêt de travail de dépassant pas cette durée et un trentième pour une cessation concertée du travail comprise entre une demi-journée et une journée) ; d’autre part, que pendant la durée du préavis de cinq jours précédant la grève « les parties intéressées sont tenues de négocier ». Cette loi avait été l’aboutissement d’une très longue concertation avec les syndicats – traditionnellement opposés à toute réglementation du droit de grève, même allant dans un sens favorable – et avait recueilli les avis des organismes consultatifs dont la consultation est obligatoire (Conseil supérieur de la fonction publique, Conseil d’État, Conseil des ministres). On sait que cette loi a été presque totalement abrogée par l’amendement Lamassoure à l’Assemblée nationale, à l’occasion de la discussion d’un projet de loi portant diverses dispositions d’ordre social (devenue loi du 30 juillet 1987) et sans, bien sûr, consultation des organismes précités. Seule la disposition sur l’obligation de négociation durant le préavis a survécu. C’est à cette occasion que j’ai pris conscience de la profonde anomalie que représente l’asymétrie entre la fabrication de la loi et son abrogation par le jeu des amendements parlementaires téléguidés par le gouvernement.

J’ai eu également une autre occasion d’apprécier la difficulté d’apprécier le service fait. À l’occasion d’une grève de vingt-quatre heures des fonctionnaires en octobre 1986 j’ai été invité à une émission matinale de Christine Ockrent sur RTL qui d’entrée m’a interrogé : « Monsieur le ministre, au Conseil d’État, vous êtes en grève aujourd’hui ? ». Je n’ai pas alors voulu me lancer dans une explication filandreuse par laquelle j’aurais affirmé mon soutien aux grévistes sans en être et je lui ai répondu « oui ». le surlendemain j’ai été convoqué par le vice-président du Conseil d’État, alors Pierre Nicolaÿ, qui m’a dit fort courtoisement : « J’ai été saisi par plusieurs de nos collègues qui m’ont dit leur émotion suite à votre déclaration à la radio par laquelle vous vous disiez gréviste, j’ai aussi reçu plusieurs courriers de protestation, les uns et les autres demandent qu’a tout le moins on vous applique votre loi du 19 octobre 1982 sur les retenues pour fait de grève, mais je suppose que votre déclaration ne traduisait pas vraiment votre position et que nous devons la regarder comme un effet médiatique de cirdonstance ». Je lui ai cependant confirmé que j’avais bien été gréviste et que ma loi du 19 octobre 1982 étant une bonne loi, je ne voyais aucun inconvénient à ce qu’elle me soit appliquée. Il m’a alors dit « Je vais donc donner des instructions pour que l’on effectue le précompte réglementaire pour service non fait ». J’ai acquiescé et la conversation s’est poursuivie courtoisement. Mais au moment de prendre congé il m’a rattrapé pour me dire que je connaissais mieux que quiconque sans doute la notion de service fait, mais que sa mesure était particulièrement difficile au Conseil d’État où nous n’étions astreint à aucun horaire et où la seule mesure du travail accompli pour les membres affectés entièrement au contentieux (ce qui était mon cas à l’époque) était la statistique des dossiers rapportés (82 par an). « Or, j’ai vérifié », m’a-t-il dit, « vous avez un trimestre d’avance dans votre statistique et il nous serait donc difficile, en ce qui vous concerne, de prouver le service non fait ; alors je voulais vous demander : vous n’avez pas l’intention de faire un recours ? ». Je lui ai répondu « Non, pas cette fois-ci ». Il n’y en a pas eu d’autres et j’ai ainsi payé 772 francs, la singularité d’être sans doute de seul conseiller d’État de l’Histoire de France à avoir fait grève un jour.

Le versement de la rémunération : la règle du service fait, par Olivier Négrin, professeur à l’Université Lumière-Lyon II, doyen de la faculté de droit.

(intervention de M. Olivier Négrin)

A.LP – La notion de « principe substantiel » avancée par M. Négrin à propos du service fait me semble très intéressante. Intéressante aussi la différence de traitement qu’il a rappelée entre la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale qui a conservé un minimum de proportionnalité entre durée de la grève et retenues sur traitement. Cette faveur tient aux différences existant entre les deux fonctions publiques. Depuis la réforme de 1983-1984, je considère que la fonction publique territoriale est le « maillon faible » de la construction, car elle n’a pas la culture de son homologue de l’État, les relations des fonctionnaires avec les élus confèrent un autre caractère au principe hiérarchique, les activités y sont davantage parcellisées en emplois et métiers. Ce modèle tend à être favorisé par ceux qui souhaitent dénaturer le statut général actuel. Enfin, comme vous l’avez souligné il y a service fait et service fait et l’homogénéité du service postulée par la règle du trentième indivisible ne vaut que parce que le fonctionnaire a sa force de travail gérée sur l’ensemble d’une carrière professionnelle.

Débat et pause

A.LP – La question des primes des fonctionnaires est de celles qui tourmentent l’opinion publique et les journalistes se chargent d’alimenter les suppositions les plus fantasques à ce sujet. En 1981, à l’occasion d’un déjeuner avec plusieurs d’entre eux, Denis Jeambar, alors directeur du Point m’a avoué que son hebdomadaire faisait une fois par ans sa une sur les primes des fonctionnaires car cela faisait bondir les ventes de l’hebdomadaire de plusieurs dizaines de milliers d’exemplaires.

Il est vrai que tout n’est pas clair en ce domaine, et Mme Emmanuelle Marc va nous en entretenir, mais cela ne justifie pas l’ampleur des suspicions. J’ai toujours soutenu, d’une part que la quasi-totalité des indemnités reposent sur des textes réglementaires, d’autre part que nous disposons à ce sujet de beaucoup d’informations, notamment dans les documents budgétaires et plus précisément dans les réponses des ministères aux questions posées par les rapporteurs budgétaires des assemblées, enfin qu’il y a indemnité et indemnité et qu’il ne faut pas tout confondre. Néanmoins, pour en finir (du moins c’est ce que je pensais), j’ai proposé à Pierre Mauroy en 1983 de charger le conseiller maître à la Cour des Comptes Alain Blanchard ,qui était également membre du CSFP, d’un rapport sur la question qui nous éclairerait, non seulement sur la globalité des indemnités servies, mais aussi sur leur dispersion statistique, voire sur certaines indemnités sur lesquelles pesait une suspicion particulière : conservateurs des hypothèques ou trésoriers payeurs généraux, par exemple. Ce rapport a été réalisé et remis en juillet 1984 au Premier ministre Pierre Mauroy. Le 13 juillet, je l’accompagnais dans un avion du GLAM (la seule fois où j’y ai eu recours) pour inaugurer les nouveaux locaux de l’IRA de Lille. Dans l’avion, il me dit : « J’ai reçu le rapport Blanchard, je ne l’ai pas lu, il est dans mon coffre, qu’en penses-tu ? ». Je lui ai répondu que je ne l’avais pas reçu moi-même et il m’a assuré « Je te l’envoie lundi ». Le lundi a du être très occupé car le mardi le Gouvernement démissionnait et je n’ai jamais reçu le rapport Blanchard. À ma connaissance, personne n’a à ce jour rendu compte de son contenu. Le Conseil d’État a, au surplus, décidé que ce rapport n’était pas communicable aux usagers et aux fonctionnaires (CE, 2 décembre 1987, Melle Pokorny, Rec p. 392). Le mystère du rapport Blanchard demeure entier …

La diversité du régime indemnitaire par Mme Emmanuelle Marc, professeure à l’université de Montpellier I

(Intervention de Mme Emmanuelle Marc)

A.LP – Mme Emmanuelle Marc a mis de la lumière dans le clair-obscur du régime indemnitaire qu’elle a évoqué. À la suite de son intervention, je dois sans doute aujourd’hui réviser mon jugement : l’information sur les primes n’est pas si satisfaisante que cela, comme l’a établi la Cour des comptes dans plusieurs de ses rapports. Je veux encore souligner que les indemnités ont souvent servi de réponse des administrations aux revendications de relèvement indiciaire. Donner satisfaction sous forme de relèvements indiciaires évitait les demandes reconventionnelles que des réajustements indiciaires auraient pu entraîner.
II . Les politiques de rémunération dans les fonctions publiques

A.LP – La LOLF est le dernier avatar d’une longue histoire qui combine deux motivations contradictoires : d’une part, une volonté des pouvoirs publics de contenir la dépense publique, d’autre part une ambition de rationalisation des choix budgétaires, cette seconde motivation étant bien souvent mise en avant pour mieux accomplir la première. On a connu dans un passé lointain la Commission de la Hache. Plus près de nous, mais il y a quand même quelques décennies, la Rationalisation des choix budgétaires (RCB) a été à la mode, et j’ai eu la chance d’en être un des acteurs à la direction de la prévision du ministère de l’Économie et des Finances dans les années 1960 et 1970. Cette direction, créée en 1965 par Valery Giscard d’Estaing, était majoritairement composée de gauchistes et de communistes, marxistes et keynésiens, qui ont été séduits par l’opération RCB au point de la traduire RCB pendant les évènements de mai 1968 par « Révolution cubaine au budget », ce qui était, pour le moins excessif. Néanmoins la démarche de la RCB formait un ensemble cohérent et intellectuellement intéressant avec ses analyses de systèmes (transposées du planning-budgeting-system américain), ses budgets de programme et ses études analytiques destinées à éclairer les nœuds de plus grande complexité (c’est dans le cadre de ces études que j’ai conduit en 1976 une étude sur le thème « Immigration et développement économique et social »). Que reste-t-il dans la LOLF de cette ambition de rationalisation ? M. Jean-Luc Albert, sans doute nous le dira, mais force est de constater que le contexte n’est plus celui de la « main visible » et de ses outils pédagogiques. Autre temps, autres mœurs, la rationalité tend aujourd’hui à être chassée de la conduite des politiques finalisées par l’intérêt général. C’est ainsi que, dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget. Ces suppressions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la direction générale du Trésor et de la Politique économique et, surtout, l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Le nouveau Conseil tenu le 4 avril a, par 166 mesures disparates, mis l’accent, en dehors de toute problématique d’efficacité sociale et de service public, sur la réduction de la dépense publique recherchée à travers le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ; l’autre moitié provenant de la révision des politiques d’intervention concernant notamment le logement, l’emploi, la formation professionnelle, la santé et la sécurité. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, ce qui de l’avis général va contrarier sa mission de service public, la suppression des centres départementaux de Météo France, l’intégration des Archives de France dans une direction générale des patrimoines, etc. On peut donc s’interroger sur la pertinence de ces décisions, marquées par un libéralisme effréné, prises avant la grande crise financière, alors que celle-ci appelle un retour de l’État …

La LOLF et ses conséquences sur la politique de rémunération par Jean-Luc Albert, professeur à l’Université Jean Moulin-Lyon III

(intervention de M. Jean-Luc Albert)

Il n’y a pas de République sans archives – l’Humanité, entretien réalisé par Jacqueline Sellem, 2 décembre 2008

Quel sens donnez-vous au dépôt de vos archives de militant dans le fonds classé du PCF ?
Anicet Le Pors. L’importance que, personnellement, j’accorde aux archives semble rencontrer la même conviction de la part du PCF. Il est indispensable de garder la connaissance sur le passé pour analyser correctement le présent, ses contradictions, ses potentialités. Et surtout, pour éclairer l’avenir, il faut savoir d’où on vient. Cela relève à la fois de la préservation de l’histoire et d’une démarche véritablement scientifique. La politique, aujourd’hui, se nourrit de rumeurs, de petites phrases, de qu’en dira-t-on, de stratégies d’alliances qui donnent une vision myope. Les archives situent une démarche politique dans le temps, non seulement dans le temps passé, mais dans la trajectoire des perspectives. Autrement dit cela oblige à prendre de la hauteur par rapport à une conjoncture qui dans la crise actuelle est particulièrement médiocre au plan politique.

C’est la première fois qu’une personnalité dépose ses archives dans le fonds du PCF alors qu’elle n’en est plus membre….
Anicet Le Pors. Je trouve cela assez naturel. J’ai milité au PCF pendant 36 ans. Même si je l’ai quitté il y a quelques temps, ma vie politique s’est essentiellement située dans la démarche du parti communiste français. J’ai gardé les archives des dix dernières années car elles me sont encore utiles mais, dans un souci de continuité, j’envisage de leur faire prendre le même chemin. Le PCF y a vu un geste symbolique que je n’imaginais pas moi-même et a le souci de lui donner un certain écho. C’est de sa part une réaction profondément politique que je salue, une position à la fois juste et courageuse.

Il y a quelques temps que ce parti a décidé d’ouvrir ses archives…
Anicet Le Pors. Cela veut dire que les chercheurs peuvent y avoir accès. J’ai participé à la réunion au cours de laquelle, solennellement, Marie-George Buffet a indiqué à Martine de Boideffre, directrice des Archives de France, qu’elle remettait au département de la Seine Saint Denis – puisque cela doit passer par une collectivité territoriale-, les archives du parti communiste français qui, réciproquement, étaient reconnues patrimoine national.

Certains des documents que vous remettez sont-ils attendus par les chercheurs ?
Anicet Le Pors. La période qui est couverte devrait intéresser, pas seulement sur la base de mes témoignages, mais plus généralement. Ne serait-ce que pour porter un regard critique sur toutes ces années de montée en puissance du Programme commun de gouvernement et sur ce qu’est devenue, en particulier, une question comme celle de la propriété publique. Il y a aussi, par exemple, le projet constitutionnel réalisé pour le PCF en 1989. Ce sont des sujets qui restent d’une grande actualité.

En ce moment les personnels du ministère de la Culture qui s’occupent des archives expriment de grandes inquiétudes (2)…
Anicet Le Pors. Prendre soin des archives est un acte profondément politique. Les archives nationales ont été instituées en 1790 par la Révolution française, c’est une dimension importante du combat démocratique. Je pense notamment à ce qu’a écrit le grand juriste et ami qu’était Guy Braibant : « Il n’y a pas d’histoire sans archives…Il n’y a pas d’administration sans archives…Il n’y a pas de République sans archives. » Je pense aussi au travail de Françoise Bosman, conservateur général des archives, qui dirige celles du monde du travail à Roubaix. Et plus près de l’actualité, à Annette Wieviorka qui a mené une grande bataille pour la création d’un établissement permettant une extension des archives postérieures à 1790. Celui-ci devrait voir le jour en 2012, à Pierrefitte, tout près de d’université Paris VIII. Mais il se trouve aujourd’hui télescopé par la révision générale des politiques publiques et les suppressions d’emplois annoncées. Tout comme est mis en cause le principe d’une direction d’administration centrale des archives organisant de manière unifiée tous les éléments de la collecte, du classement, ainsi que les formations associées. La ministre de la Culture prévoit, en effet, d’inclure les archives dans un ensemble plus vaste d’une direction des patrimoines avec les musées, les monuments historiques, l’archéologie, etc. Ce qui ferait perdre aux archives leur identité et en diminuerait la portée politique et démocratique. La volonté générale de régression de la dépense publique se double donc, chemin faisant, d’une volonté politique d’affaiblir tout ce qui participe de près ou de loin du pacte républicain.

(1) Notamment Robert Chambeiron, secrétaire général adjoint du CNR, Michel Duffour, ancien ministre, Guillaume Nahon, directeur des archives départementales de Seine-Saint-Denis, Michel Naudy, vice-président de Mars, Roland Perrier de l’UGFF-CGT, Annette Wieviorka, historienne.

(2) l' »Appel pour sauver les archives » a recueilli plusieurs milliers de signatures.

Voeux 2009 d’Anicet Le Pors aux Bretonnes et aux Bretons de L’Ile de France – Bretagne-Ile de France, décembre 2008

Généalogiquement vôtre

Remonter aussi loin que possible dans le temps pour connaître les noms et l’état civil de ceux qui nous ont faits est une passion de plus en plus partagée, notamment en Bretagne qui compte les centres généalogiques les plus importants de France. Ils se sont dotés de banques de données informatiques performantes et sont animés par des responsables très actifs. Savoir d’où l’on vient n’est pas seulement une exploration du passé, c’est aussi le moyen de mieux comprendre le présent et de choisir avec plus de lucidité les chemins de l’avenir que nous appelons de nos voeux.

Plonger dans les registres d’état civil paroissiaux et municipaux révèle rapidement la condition souvent dramatique de nos aïeux : le plus souvent paysans pauvres, journaliers, voire mendiants en fin de vie. On ne peut qu’être effaré par l’importance de la mortalité infantile accompagnant souvent des épidémies. On mesure l’ampleur de l’analphabétisme, un grand nombre d’actes présentant la mention « ne sait pas signer ». On aimerait en savoir plus : sur ce qu’a pu être leur vie, sur ce qu’étaient leurs convictions et leurs croyances, sur leurs joies et leurs peines, non seulement à travers les études générales qui existent, mais pour chacun et chacune.

Plus généralement, dans un monde qui a perdu ses repères, il faut accorder la plus grande attention aux archives sous toutes les formes. Elles nous éclairent sur le chemin parcouru par nos ancêtres, elles nous permettent de mesurer leur courage, de reconnaître l’héritage qu’ils nous ont transmis, de le valoriser à notre tour et d’en faire un investissement pour les générations futures. Les Archines nationales sont nées en 1790 sous la Révolution française ; elles sont aujourd’hui menacées par une révision générale des politiques publique qui tend à les dissoudre dans un ensemble dénué de sens. Du passe-temps généalogique à la politique des archives : une même question d’actualité dont j’ai voulu qu’elle inspire mes vœux pour 2009 aux Bretonnes et Bretons d’aujourd’hui en pensant à celles et ceux d’hier.

Fils de Ploucs, de Jean Rohou – tomes I et II – La Pensée

Jean Rohou, Fils de ploucs, t. I, Le pays, les gens, la vie ; t. II, La langue, l’école. Rennes, éditions Ouest-France, 2005 et 2007, 538 et 603 pages.

Fils de petits paysans finistériens, Jean Rohou ignorait le français en arrivant à l’école. Il est pourtant devenu professeur d’université, spécialiste reconnu du XVIIe siècle. Ce parcours lui a inspiré Fils de ploucs, vaste travail historique et sociologique documenté, relevé d’anecdotes autobiographiques prévu en quatre tomes dont deux sont parus.
Le premier volume montre la diversité des Bretons selon les régions, les époques, les milieux sociaux. L’auteur démonte des mythes (celtitude, matriarcat, « bon vieux temps »), précise l’attitude face à l’alcool, à l’amour et au sexe, raconte comment la guerre de 1914 a conduit son grand-père à se pendre, et comment le curé du village a faussement proclamé la mort de son père.
Le tome II aborde la question sensible des langues régionales restées solides en Bretagne tant que leurs locuteurs ont vécu dans un monde clos, sans voyages, sans touristes (et même sans radio ni journaux à la campagne). Tout a basculé rapidement à la Libération, avec la contribution des intéressés : les parents bretons avaient le devoir d’apprendre le français à leurs enfants, moyen nécessaire pour sortir du sous-développement et du mépris. Le breton allait bientôt disparaître quand des militants ont entrepris la promotion d’écoles bilingues (il reste que si vous dites kenavo, on vous répondra au revoir). Le livre restitue l’état lamentable de l’école primaire jusqu’à la fin du XIXe siècle et son inadaptation aux ruraux jusqu’au milieu du XXe : le français de l’école était inutilisable dans leur vie. Jean Rohou raconte le conflit en Bretagne entre l’école catholique et « l’école du diable » (ses parents furent « excommuniés » pour l’y avoir mis) ; il souligne le dynamisme intellectuel et culturel des Bretons, et surtout des Bas-Bretons, champions de la réussite au baccalauréat.
Clairs et savoureux, critiques et autocritiques, souvent ironiques, parfois douloureux, toujours nuancés et solidement argumentés, ces ouvrages invitent à la réflexion. Ils connaissent un succès remarquable : le t. I a déjà dépassé les 40 000 exemplaires. Un tome III sur la religion est prévu pour l’automne 2009, un tome IV sur la politique pour la fin 2010.

Anicet Le Pors

Dépôt des archives d’Anicet Le Pors dans le fonds classé du PCF

Réception lundi 24 novembre 2008 à 19 h
Espace Oscar Niemeyer, 2 place du Colonel-Fabien 19ème arrdt.

en présence de

Frédérick Genevée membre du Conseil national du PCF responsable des archives

et de Marie-George Buffet secrétaire nationale du PCF

Intervention de Frédéric Genevée

Chers ami(e)s, cher(e)s camarades, cher Anicet,

C’est avec un immense plaisir et au nom de la direction du PCF que je suis chargé d’accueillir ce soir Anicet Le Pors.

Anicet Le Pors a décidé de remettre dans le fonds classé du PCF l’ensemble de ses archives ayant trait à ses activités de militant, d’élu et de responsable communiste.

Cette décision n’est pas anodine et est à mon sens d’une grande portée.

Vous le savez depuis maintenant une quinzaine d’années le PCF a décidé d’ouvrir ses archives à la consultation et de les mettre à la disposition de tous ceux qu’elles intéressent.

Cette politique inédite pour un parti politique nous a conduit à demander le classement de ces fonds par l’Etat. Ce classement a été effectué en 2003 par décret du ministre de la culture.

Ce classement signifie que l’Etat reconnaît l’importance patrimoniale et nationale de ces fonds. Il reconnaît aussi les efforts consentis par le PCF pour conserver ces archives, les ouvrir et les valoriser.

Dans le même temps, nous avons accentué notre coopération avec le Direction des Archives de France et l’ensemble du réseau des archives publiques. Tout en en restant propriétaire, nous avons ainsi déposé nos archives de direction dans un centre public en l’occurrence aux archives départementales de la Seine-Saint-Denis. C’est là aussi un cas exceptionnel dans le paysage politique français.

Les règles de communication que nous avons fixées s’inspirent de la législation sur les archives publiques et depuis cette année nous avons décidé de réduire le délai de communication de 30 à 25 ans.

Aujourd’hui, outre les ouvrages de la Bibliothèque marxiste qui font partie du fonds du PCF, c’est près d’un Km linéaire d’archives papier, mais aussi des enregistrements sonores d’archives de direction, près de 80 fonds personnels qui ont rejoint les Archives départementales et auxquelles vont bientôt venir s’adjoindre plusieurs milliers d’affiches. L’ensemble couvre pour l’essentiel la période 1920-1994 mais plusieurs fonds remontent au XIXes et en fait un ensemble inestimable et d’une extrême richesse.

Cette histoire des archives est une histoire sans fin et le dépôt loin de nous conduire à un désintérêt pour leur conservation et leur valorisation, nous a aussi poussé à accentuer notre quête de nouveaux fonds.

Sont ainsi récemment intervenus entre autres, les dépôts des archives de Madeleine Vincent, de Waldeck Rochet et donc aujourd’hui d’Anicet Le Pors.

Ce dépôt a ceci d’exceptionnel qu’il concerne un militant qui a eu des responsabilités nationales au sein de la direction du PCF, qui fut ministre et qui n’est plus aujourd’hui membre du PCF.

Quelques mots si il me le permet sur la trajectoire d’ Anicet et en espérant ne pas dire trop de bêtises.

Anicet a cette caractéristique qu’il a toujours conduit en parallèle son engagement, le service de l’Etat et la réflexion théorique et intellectuelle.

Venu du catholicisme social, il est d’abord ingénieur à la météorologie nationale, puis chargé de mission à la direction de la prévision du ministère de l’économie et des finances.

Il adhère au PCF en pleine guerre d’Algérie, au lendemain de l’adoption de la constitution de la Ve république et y accède bientôt à des responsabilités importantes : membre du comité central, responsable de sa section économique.

En 1977, il est élu sénateur des hauts de Seine, en 1981 il devient ministre de la fonction publique et des réformes administratives jusqu’en 1984.

Par la suite, c’est dans le domaine du droit et notamment du droit qu’il exerce ses talents en devenant Conseiller d’État 1985-2000. Il déploie aussi une activité dans nombre de commission, remplit de nombreuses missions dont l’unité est peut-être son attachement finalement ancien au sort des gens, des demandeurs d’asile aux précaires.

Les archives qu’il remet aujourd’hui sont la trace de son engagement communiset si fort au service des autres et vont de 1968 à 1992.

Parce qu’Anicet Le Pors a été très tôt sensible au devenir des archives, de ses archives, il avait déjà déposé ses archives ministérielles en 1992 aux archives nationales dans une période où la question de leur préservation n’étaient pas tant à la mode et où les dépôts des archives des membres de l’exécutif et de leur cabinet étaient loin d’être systématiques.

C’est d’ailleurs en tentant de me renseigner sur la pratique en la matière des ministres communistes de 1981-1984 que j’ai pris contact avec Anicet Le Pors et qu’il m a ‘immédiatement proposé la remise de ses archives partisanes.

Pour celui qui prend cette décision, c’est un acte qui n’est pas évident puisqu’il s’agit de se séparer d’une part de sa mémoire- même si les archives en question lui restent évidemment accessibles – et dans le cas présent en les déposant dans le fonds du PCF de reconnaître et assumer une trajectoire.

Il y a quelques années, j’avais dans un colloque exprimé un souci concernant la composition et la nature de nos archives. L’histoire difficile du PCF – jusqu’il y a peu – pour accepter la différence comme un richesse avaient conduit les militants et dirigeants et responsables ayant quitté ou ayant été exclus à déposer quand ils y pensaient leurs archives dans des centres divers : je pense à Tillon à l’IHTP, Marty au CHS…Bien leur en a pris car elles ont été sauvegardées.

Mais cela introduit comme un biais dans leur lecture si on n‘y prend garde : on peut les lire uniquement que comme des documents de militants en désaccord qui auraient été toujours en désaccord, ce qui est loin d’être vrai.

A l’inverse, celles que le PCF détient sont celles de responsables demeurés membres du PCF jusqu’à la fin de leur vie. Elles peuvent donner lieu à une lecture symétrique aux précédentes. Ils n’auraient été en accord.

Dans les deux cas la complexité et les nuances des trajectoires, des choix qui sont toujours à renouveler peuvent nous échapper. C’est dommage pour la compréhension historique, c’est dommage pour la politique.

Avec le dépôt des archives d’Anicet Le Pors, nous rompons spectaculairement avec cette vision déterministe de l’engagement militant et je crois que cela aura un effet sur la lecture des autres fonds qu’ils soient au PCF ou ailleurs et sur les futurs dépôts.

Je m’astreins pour des raisons éthiques à ne pas lire systématiquement les archives qui me sont confiées. Mais les conditions rocambolesques de la récupération des archives dont il est question, sur le parking rouge de la fête de l’Huma, avec l’aide de militants de la FD du Finistère qui y avaient veillé comme à la prunelle de leurs yeux que je remercie comme je remercie la secrétaire de cette fédération Gaelle Abilly qui a contribué à ce dépôt m’ont poussé à les regarder un petit peu.

J’en confirme la richesse : activités militantes, campagnes électorales, activités parlementaires, notes de comités centraux.

Elles sont d’un extrême intérêt et vont permettre d’éclairer nos analyses de périodes essentielles dans l’histoire du PCF : programme commun, participation gouvernementale, départ des ministres communistes, perestroika et transformation du PCF notamment après la chute des régimes de l’est.

Car pour répondre à la question qui sommes nous ?, il faut aussi répondre à celle d’où venons – nous ?

Evidemment comme toutes archives, elles nécessiteront d’être croisées avec d’autres archives sur la même période car Anicet me pardonnera mais aucun fonds, aucune archive n’est parole d’évangile. Ceci dit avec celles-ci, c’est un pas supplémentaire dans la connaissance de notre histoire que nous allons pouvoir faire..

Chers amis, chers camarades,

Une fois encore c’est avec une grande fierté et une grande joie que nous accueillons cette remise d’archives.

Merci, merci Anicet.

Intervention d’Anicet Le Pors

Je suis très sensible à l’initiative que vous avez prise d’organiser cette réunion. D’abord parce qu’elle témoigne que vous considérez que la question des archives est une question politique ; je rappellerai que c’est sous la Révolution française, le 12 septembre 1790, qu’ont été instituées les Archives nationales. Ensuite, parce que vous le faites à quelques jours de votre congrès alors que vous avez sans doute bien d’autres préoccupations. Enfin, parce qu’il s’agit d’archives qui correspondent à une période qui a connu le meilleur et le pire et qu’elles ne traduisent sans doute qu’un point de vue particulier mais que vous accueillez néanmoins.

Frédérick Genevée a dit les raisons pour lesquelles le PCF tenait à être au clair avec la question de ses archives qui a été longtemps, une question taboue. Ce n’est en effet qu’il y a une dizaine d’années qu’une véritable politique d’ouverture des archives a été décidée. J’ai participé à la cérémonie au cours de laquelle, en présence de ma collègue Martine de Boideffre, directrice des Archives de France, les archives du PCF ont été classées dans le patrimoine national et déposées aux archives du département de la Seine-Saint-Denis.

On doit à l’opiniâtreté de Frédérick Genevée que cette politique, voulue par la direction du PCF, ait été conduite avec constance et compétence. Je l’en remercie vivement. Je remercie également la direction du parti communiste et plus particulièrement sa secrétaire générale, Marie-George Buffet, d’avoir créé les conditions de cette rencontre. Je remercie tous ceux qui ont bien voulu honorer de leur présence cette cérémonie avec, si vous me le permettez, une mention particulière pour mon ami Robert Chambeiron, grande figure de la Libération.

Mais je souhaite mentionner également en cette circonstance des personnes, dans notre mouvance ou de nos amis, qui ont joué un rôle dans le cadre plus général de la politique nationale des archives. Je pense en premier lieu à notre ami Guy Braibant, qui nous a quittés fin mai, dont le père déjà avait été directeur des Archives de France, et qui a lui-même beaucoup fait pour que la politique des archives soit une composante du combat pour la démocratie. On lui doit le rapport sur Les archives en France publié par la Documentation française en 1996 qui a largement inspiré la récente loi sur les archives du 15 juillet 2008 comme le reconnaissait, le 1er juillet dernier, le représentant du gouvernement lors du débat à l’Assemblée nationale sur le projet de loi. Guy Braibant a écrit : « Il n’y a pas d’Histoire sans archives … Il n’y a pas d’Administration sans archives … Il n’y a pas de République sans archives. »

Je veux également évoquer le travail colossal, remarquable d’intelligence, réalisé par Françoise Bosman, directrice des Archives nationales du monde du travail, implantées à Roubaix, qui a multiplié, depuis 1993, livres, colloques et initiatives diverses pour faire connaître la réalité des conditions matérielles et morales des travailleurs au cours de l’histoire. J’ai aussi une raison personnelle de lui être reconnaissant puisque, avant d’occuper les importantes fonctions qui sont les siennes aujourd’hui à Roubaix, j’ai eu la chance que ce soit elle qui prenne en charge les 130 gros cartons de mes archives ministérielles, classées avec soin et déposées depuis quinze ans dans les profondeurs de Fontainebleau.

Je pense encore aux efforts d’Annette Wieviorka qui a animé une action soutenue pour que les archives nationales puissent disposer des moyens nécessaires à leur collecte, leur classement, leur accès libre, ce qui a conduit à la décision d’implantation des archives nationales postérieures à 1790 à Pierrefitte, tout près de Paris VIII, projet dont l’achèvement est prévu pour 2012 ; réalisation qui risque cependant d’être menacée aujourd’hui par la Révision générale des politiques publiques qu’entend mettre en œuvre le Gouvernement et le Président de la République et qui risque d’avoir un impact particulièrement négatif sur la politique des archives en France.

En effet, ainsi que le rappelle la professeure Pascale Gonod dans un récent article de l’AJDA, alors que le rapport Braibant, puis ensuite le rapport Stirn en 2005, préconisaient la création d’une « forte direction d’administration centrale » assistée de structures de réflexion, d’impulsion, de coordination et de formation tant des archivistes que des organismes versants, la ministre de la Culture a indiqué au Sénat le 15 mai dernier que, dans le cadre de la RGPP, sera supprimée « une direction entièrement indépendante en ce domaine ». La direction des Archives de France serait absorbée par une direction générale des patrimoines qui regrouperait l’architecture, les archives, les musées ainsi que le patrimoine monumental et l’archéologie. J’indique qu’un « Appel pour sauver les archives » a été lancé par l’intersyndicale de cette administration qui a déjà recueilli 3000 signatures.

Personnellement j’ai toujours eu la chance d’exercer des activités professionnelles qui supposaient des connaissances sur le long terme, qui est dans la nature des archives, soit sous la forme d’actes situés dans l’histoire, soit sous forme de données statistiques. Météorologiste, j’ai appris que la météorologie était la cousine de la climatologie qui ne se conçoit que dans le long terme. Économiste, que la fabrication de modèles macroéconomiques repose pour l’essentiel sur des séries statistiques aussi longues que possible et l’étude des cycles. Juriste, que la jurisprudence administrative prend ses références dans les profondeurs de l’histoire de l’État de droit.

Il en est de même en politique ; ou tout au moins il devrait en être de même. L’analyse marxiste, plus que tout autre en a souligné l’importance en identifiant la succession des modes de production : féodalisme, capitalisme, socialisme, communisme comme sens de l’histoire. C’était trop simple comme en a témoigné l’échec de l’expérience prométhéenne du XX° siècle, mais cela n’invalide pas pour autant la nécessité de remettre sur le chantier le travail de mise en perspective longue, comme le fait à sa manière, par exemple, Marcel Gauchet. En tout état de cause, un tel effort serait également une thérapeutique, nous permettant de nous extraire des jeux médiocres et des stratégies d’alliances sans principes qui constituent trop souvent notre ordinaire.

Quelques mots concernant les archives personnelles dont la remise motive notre rencontre. Je ne les ai pas triées car je pense que les archivistes sont mieux placés que moi pour distinguer ce qui vaut d’être conservé et ce qui peut être éliminé. On peut les découper en trois périodes :

– de 1968 à 1980 : il y a sans doute peu de choses sur 1968, nous n’étions pas très prolixes à l’époque et mes activités étaient alors surtout syndicales à la direction de la Prévision du ministère de l’Économie et des Finances. En revanche, la matière devrait être plus abondante pour tout ce qui touche à la montée en puissance et au contenu de Changer de cap, document qui a précédé pour le PCF, en 1971, l’élaboration du Programme commun de gouvernement. J’ai eu la chance de participer à des réunions avec les représentants du PS et du PRG sur les sujets dont j’étais responsable au parti et qui constituaient les questions sensibles du moment : la politique industrielle et surtout la définition d’un « seuil minimum de nationalisations » dont la réalisation aurait dû, au-delà du changement de cap, changer la vie.

– de 1981 à 1984 : la perspective de l’entrée possible de ministres communistes au gouvernement avait conduit la direction du parti à me demander d’élaborer un rapport sur l’appareil d’État et sur la fonction publique ce qui a été fait avec mon ami René Bidouze qui venait de passer 7 ans à la direction du mouvement syndical CGT de la fonction publique et qui est ainsi devenu, tout naturellement, directeur de mon cabinet en juin 1981. On remarquera que, sur la photo de l’entrée des quatre ministres communistes à l’Élysée le 24 juin 1981, je suis le seul à porter une grosse serviette, parfaitement inutile pour ce premier conseil des ministres, mais qui me sécurisait sans doute à la mesure de son poids. Concernant cette période, il n’y a pas grand chose d’autre, car l’essentiel de mon activité se trouve rapportée dans les archives ministérielles et la direction du parti s’est gardée durant les 3 années de participation de toute pression sur les ministres communistes qui étaient alors plutôt bien vus.

– de 1984 à 1996 : les choses vont bien changer ! Je ne veux pas trop m’étendre sur cette période chaotique et parfois douloureuse, qui a conduit à ma démission du comité central en juin 1993 et à ma démission du parti début 1994. J’en ai d’ailleurs analysé l’essentiel, à partir des archives de cette période, dans un livre paru en 1994 : Pendant la mue le serpent est aveugle. On trouvera quand même dans les cartons de cette période les travaux qui ont conduit à l’élaboration en 1989, pour le bicentenaire de la Révolution française, d’un Projet constitutionnel adopté par le comité central en décembre.

J’ai gardé, pour le moment, mes archives des dix dernières années, car il m’arrive d’avoir encore besoin de m’y référer, mais elles ont vocation à rejoindre, le moment venu, les archives déjà déposées. Et puis, j’ai bien l’intention de donner la même destination à mes archives d’avenir, celles que je produirai au cours des 20 ou 30 prochaines années.

Car contrairement à ce que certains pourraient penser, la réflexion sur les archives n’enferme pas dans le passé, mais constitue une forte stimulation de la réflexion sur la condition humaine, son passé et son présent, mais aussi son avenir : savoir d’où l’on vient, pour choisir où aller en toute lucidité. Dans cet esprit, qui est celui des archives, je consacre une partie de mes loisirs à une discipline connexe : la recherche généalogique, qui m’a fait remonter jusqu’à la fin du 16° siècle dans quelques cas et me pose bien des questions auxquelles, malheureusement, faute d’archives, je ne peux répondre car en ce domaine on est souvent contraint de plaquer les arbres généalogiques singuliers sur des connaissances historiques générales qui n’apportent pas d’informations directes sur les personnes dont on a ressuscité les noms et les dates d’état civil. Ainsi, l’exemple d’un de mes ancêtres du début du 18° siècle dont l’acte de mariage indique qu’il est cultivateur, mais que son acte de décès qualifie de mendiant. Peut être un revers de fortune ? Mais alors, pourquoi l’acte de décès de sa femme, morte deux ans plus tard mentionne-t-il qu’elle est toujours cultivatrice ? Peut-être l’a-t-elle mis à la porte et est-il mort dans un fossé ? Faute d’archives familiales (son acte de mariage mentionne : « ne sait pas signer ») nous ne le saurons jamais, mais la question reste posée. Mes archives sont alors peut être la compensation inconsciente de ces carences ancestrales …

Services publics et RGPP – Convergence 37 de défense et de développement des services publics – Tours, 22 novembre 2008

Dès le 10 mai 2007, le Premier ministre, sur injonction du Président de la République, a lancé la Révision générale des politiques publiques (RGPP) présentée en Conseil des ministres du 20 juin. Elle s’est traduite, dans un premier temps, par un ensemble d’audits réalisés par des équipes constituées de représentants des inspections générales et du secteur privé fournissant la matière d’un Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) le 12 décembre 2007 arrêtant 96 mesures, puis d’un deuxième CMPP le 4 avril 2008 retenant 166 mesures, enfin un troisième CMPP annonçant 73 nouvelles mesures. Simultanément , les ministères ont été invités à revoir leurs missions et leur organisation. Ces mesures de RGPP seront inscrites dans une loi de programmation budgétaire pluriannuelle 2009-2011 que les ministères devront appliquer. Cette opération est développée dans une importante mise en scène où la communication se substitue à la volonté de rationalisation. Il importe néanmoins de faire la clarté sur les objectifs poursuivis par cette entreprise qui, si elle se mettait en place, aurait des conséquences importantes sur les structures administratives et les statuts des personnels. C’est également l’occasion de s’interroger sur les véritables réformes qui seraient nécessaires pour améliorer le service public et développer sur cette base une contre-offensive permettant de mettre en échec une politique préjudiciable à l’intérêt général et se donnant pour ambition d’inscrire la conception française du service public dans une perspective universelle de service du genre humain.

1. L’objectif central : la réduction de la dépense publique

Les promoteurs de la RGPP mettent en avant trois objectifs :

– mieux adapter les administrations au service des usagers ;
– valoriser le travail des fonctionnaires ;
– réduire les dépenses publiques pour revenir à l’équilibre budgétaires et gagner des arges de manœuvre.

Les deux premiers des objectifs énoncés sont si incontestables qu’ils apparaissent comme des banalités, trompe-l’œil de la troisième proposition qui est le leitmotive des libéraux. La réduction de la dépense publique est en effet conforme aux normes monétaires et financières introduites par le traité de Maastricht en 1992 (critères de niveau d’endettement, de taux d’inflation, de taux d’intérêt, etc.).

Un comité a été mis sur pied chargé de suivre l’application de la réforme. Il est prévu que des mesures coercitives pourront être prises pour garantir l’impact des décisions. Une loi de programmation des finances publiques précisant les plafonds de chaque mission a été présentée au Parlement, preuve de l’objectif central réellement poursuivi.

Sa formulation triviale est le plus souvent énoncée sous la forme de la suppression d’un emploi sur deux des fonctionnaires partant à la retraite au cours des prochaines années. Aucune justification rationnelle n’est donnée du taux ainsi arbitrairement retenu. Les dépenses de personnel de la fonction publique de l’État sont stables dans le budget général : 44 % pour 133 milliards d’euros en 2006. Le total des dépenses de la fonction publique est passé de 8 % du PIB en 2000 à 7,3 % en 2006 et si la rémunération moyenne des fonctionnaires de l’État est supérieure de 16 % à celle du secteur privé, c’est en raison d’une qualification moyenne supérieure. En revanche, les salaires des cadres sont 53 % plus élevés dans le privé que dans le public (+16 % pour les professions intermédiaires) (1).

Les pays qui ont engagé des réformes budgétaires restrictives de l’emploi public au cours des dernières années ont, pour la plupart d’entre eux, du réviser leur politique. Si l’Allemagne a enregistré une baisse de ses effectifs, le Royaume-Uni les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande, ont connu une vive hausse (800 000 agents publics britanniques recrutés entre 1997 et 2006). Après une forte baisse, la Suède a suivi le même mouvement. Le Canada, les Etats-Unis, la Nouvelle-Zélande et le Japon comptent plus de fonctionnaires en 2006 que vingt ans auparavant. On observe en outre que dans la plupart des pays précités, la baisse de la masse salariale des fonctionnaires est approximativement compensée par la hausse des coûts de la sous-traitance et de l’externalisation des missions de service public au secteur privé (2).

Plus généralement, la plupart des organismes statistiques et d’étude économique ont montré que la part des salaires dans le PIB a régressé depuis un quart de siècle : selon la Commission européenne cette part a baissé de 8,6 % dont 9, 6 % pour la France, représentant un transfert au détriment du travail de quelque 150 milliards d’euros (3). Créé en 1987 au niveau 1000, le CAC 40 est aujourd’hui, en dépit de sa forte baisse du fait de la crise financière, entre 3000 et 3500, il a donc plus que triplé. Pendant ce temps en euros courants, les salaires ont, en moyenne, augmenté de 60 %. Si l’on tient compte de la hausse des prix, le CAC 40 a progressé de 120 % en vingt ans contre seulement 15 % pour les salaires à temps plein.

Il n’est pas sans intérêt, pour les fonctionnaires, de marquer l’origine de cette évolution. Pour ma part, je la situerais au 16 mai 1983 lorsque Jacques Delors, alors ministre de l’économie et des finances accepte de signer un accord à Bruxelles par lequel il obtient un prêt de 4 milliards d’écus en échange d’un engagement du gouvernement français de supprimer l’indexation des salaires et des prix. C’était marquer la fin de la pratique des négociations salariales dans la fonction publique qui ne s’en est jamais véritablement remise et qui a eu les graves conséquences que l’on a rappelées sur l’ensemble des salaires des secteurs public et privé. Dans ce domaine comme en d’autres on peut regretter qu’aucun des gouvernements qui se sont succédés n’ait remis en cause ce funeste engagement.

Il résulte de tout ce qui précède une exigence de transparence sur les comptes publics qui n’est pas satisfaite aujourd’hui.

2. Une méthodologie déficiente

Qu’une réflexion générale soit engagée sur la recherche de la meilleure efficacité dans l’utilisation de l’agent public ne saurait être contesté. Il est même permis de penser qu’au-delà de l’opération de communication à laquelle donne lieu la RGPP, ce devrait être la préoccupation permanente de l’État, conformément à la disposition de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 enjoignant tout agent public de devoir rendre compte de sa mission à la nation.

Un telle entreprise se justifierait si elle était la conséquence de la mise en œuvre d’une démarche méthodologique susceptible d’introduire plus de rationalité dans la gestion des deniers publics au nom de la recherche d’une meilleure efficacité sociale. On ne voit rien dans la RGPP qui réponde à cette justification. L’objectif de réduction de moitié des effectifs de fonctionnaires partant à la retraite au cours des prochaines années n’a jamais été justifié rationnellement. Il n’y a pas de « nombre d’or » des effectifs de la fonction publique ; qu’ils doivent baisser ou augmenter doit fait faire l’objet d’une démonstration qui, en la circonstance, n’a toujours pas été apportée.

Cette nouvelle pratique croit pouvoir se dispenser de toute justification méthodologique pour fonctionner sur la seule évidence de la nécessité, jamais démontrée, de la réduction du nombre de fonctionnaires. C’est une nouveauté politique. Ainsi, la Loi organique sur les lois de finances (LOLF) entrée en vigueur le 1er janvier 2006, aussi contestable qu’elle puisse apparaître aujourd’hui, comportait néanmoins ce souci de justification rationnelle, absent de la politique actuelle. Avec ses 34 missions, ses 132 programmes, ses 620 actions, ses responsables de budgets de programmes, son articulation aux structures ministérielles, ses batteries d’indicateurs, etc., la LOLF avait fait l’objet d’une présentation intelligible bien que critiquable sur de nombreux points et finalement contestable par la pratique de la « fongibilité asymétrique » des crédits (4).

La LOLF est en réalité le dernier avatar d’une tentative administrative récurrente pour rationaliser la gestion budgétaire publique qui avait connu une notoriété particulière dans les années 1960 sous le thème de la Rationalisation des chois budgétaire (RCB). Cette volonté était alors largement partagée et ses instruments faisaient l’objet de vifs débats entre spécialistes (5). De façon résumée, la RCB reposait sur une analyse de système (inspirée du plannig-programming-budgeting system américain), des budgets de programmes (analogues à ceux de la LOLF mais de caractère plus fonctionnel) et d’un programme d’études analytiques sur les questions les plus complexes (6). Elle prolongeait la vision planificatrice en vogue dans les débuts de la V° République. Elle se développa au cours des années 1970 en se dénaturant progressivement, les comportements budgétaires classiques (primauté de l’annualité budgétaire notamment) finissant par l’emporter. Il n’en resta, dans les meilleurs des cas, qu’une volonté sporadique d’évaluation des politiques publiques.

Autres temps autres mœurs. La rationalité tend aujourd’hui à être chassée de la conduite des politiques finalisées par l’intérêt général. C’est ainsi que, sous couvert de modernisation, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a, parmi les 96 mesures de réforme de l’État qu’il a retenues, prévu en tête de celles-ci : la suppression du Haut conseil du secteur public, du Comité d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, du Conseil national de l’évaluation, du Haut Conseil à la coopération internationale, de huit des neuf centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) ; le transfert de la direction générale de l’administration et de la fonction publique au ministère du Budget. Ces suppressions venant après l’intégration de la direction de la Prévision dans la Direction générale du Trésor et de la politique économique et surtout l’emblématique disparition du Commissariat général du Plan créé au lendemain de la Libération. Ajoutons-y aujourd’hui la délocalisation de l’INSEE à Metz, ce qui de l’avis général va contrarier sa mission de service public ; ou encore les retructurations concernanant Météo France, l’ONF, les Archives nationales, le CNRS, etc. Le nouveau Conseil tenu le 4 avril a, par 166 mesures disparates, mis l’accent, en dehors de toute problématique d’efficacité sociale et de service public, sur la réduction de la dépense publique recherchée à travers le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ; l’autre moitié provenant de la révision des politiques d’intervention concernant notamment le logement, l’emploi, la formation professionnelle, la santé et la sécurité.

Le fondement scientifique de la rationalisation de la gestion publique devient ainsi un enjeu.

3. L’obstacle : l’importance des personnels sous statuts

Ce qui fait obstacle à la mise en œuvre d’une politique de libéralisme renforcé, c’est l’existence en France d’une masse importante de personnels sous statuts qui échappent, pour une large part, aux lois du marché, à la marchandisation des rapports sociaux et à la contractualisation qui en sont les instruments. Il y a en France 5,2 millions de fonctionnaires de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers. Le secteur public regroupe 6,4 millions de personnes et 7, 2 millions occupent un emploi de service public, 1 million sont employées par des personnes morales de droit privé chargées de missions de service public. C’est une exception française : plus du quart des salariés sont en France sous statuts, ce qui constitue un obstacle majeur pour la politique libérale du gouvernement. Il a donc entrepris de supprimer cet obstacle. Il est juste de dire que cette politique avait été largement engagée avant l’arrivée au pouvoir de Nicolas Sarkozy (7).

Les réformes statutaires actuelles s’inscrivent dans une offensive amorcée de longue date pour remettre en cause le statut général des fonctionnaires élaboré entre 1981 et 1984 avec le concours des organisations syndicales de fonctionnaires et sur la base d’une concertation sans précédent, non seulement sur les principes (égalité, indépendance, responsabilité), mais aussi sur les projets de loi eux-mêmes. Je veux rappeler notamment la loi Galland du 13 juillet 1987 qui a réintroduit dans la fonction publique territoriale le système de la liste d’aptitude (« recus-collés »), remplacé les corps par des cadres d’emplois, encouragé le recours aux contractuels, développé les emplois fonctionnels, dénaturé le fonctionnement des organismes paritaires, etc. Puis il y a eu en 1990 la mise à l’écart progressive de la fonction publique de La Poste et de France Télécom, suivis de bien d’autres services, établissements administratifs ou industriels et commerciaux ; la loi Hoëffel de 1994 prolongeant la déstabilisation ; le rapport annuel du Conseil d’État de 2003 esquissant une théorisation d’un autre modèle de fonction publique érigeant, par exemple, le contrat en « source autonome du droit de la fonction publique ».

La loi dite de « modernisation » de la fonction publique du 2 février 2007 par diverses mesures s’est efforcée de gommer l’interface entre la fonction publique et le privé ; la loi sur la « mobilité » actuellement en discussion au Parlement développe, dans une grande confusion, la précarité de l’emploi public et crée les conditions d’un clientélisme étendu. Ces dernières initiatives peuvent être analysées comme des entreprises de déstabilisation, de désagrégation, avant la mise sur pied d’une tout autre fonction publique, alignée sur la conception libérale européenne dominante, copiée sur le modèle de l’entreprise privée, anticipée sur de nombreux points par la fonction publique territoriale. Le président de la République a fixé l’orientation de cette « contre-révolution » dans son discours de Nantes du 19 septembre 2007. Le livre blanc rédigé par Jean-Ludovic Silicani rendu public en avril fixe le cadre de cette offensive régressive que l’on peut analyser de la manière suivante.

* Le contrat opposé au statut – Pourquoi le fonctionnaire a-t-il été placé par la loi vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire et non contractuelle ( art. 4 Titre 1er) ? et pourquoi les emplois permanents des collectivités publiques doivent-ils être occupés par des fonctionnaires (art. 3) ? Parce que le fonctionnaire est au service de l’intérêt général, responsable devant la nation, à l’inverse du salarié de l’entreprise privée lié à son employeur par un contrat qui fait la loi des parties (art. 1134 du Code Civil). Remettre en cause cette spécificité c’est déconnecter le fonctionnaire de l’intérêt général pour le renvoyer vers des intérêts particuliers, le sien ou celui de clients ou d’usagers. Le choix à l’entrée entre le statut et un contrat de droit privé conclu de gré à gré, proposé par le livre blanc, tourne ainsi le dos au principe d’égalité (8).

* Le métier opposé à la fonction – Le rapport Silicani propose le métier comme concept de référence. C’est celui du secteur privé et assez largement celui de la fonction publique territoriale avant la réforme de 1983-84. La référence au métier permet l’éclatement des fonctions en composantes parcellaires qui ne peuvent prendre sens que par rapport aux fonctions publiques intégrées, elles-mêmes ordonnées par rapport à l’intérêt général. Ainsi la substitution du concept de métier à celui de fonction vise à rien moins que de substituer la logique du marché à celle du service public, une fonction publique d’emploi à une fonction publique de carrière. Elle est accordée à la substitution du contrat à la loi, du contrat au statut. Elle touche donc au cœur la conception française de fonction publique en remettant en cause le principe d’indépendance.

* L’individualisation de la performance opposée à la recherche de l’efficacité sociale – Dans le rapport, le mérite est avancé pour mettre en accusation les structures et pratiques actuelles. D’abord la notion de corps, c’est-à-dire de ces ensembles fonctionnels, regroupant le cas échéant plusieurs métiers dans une structure hiérarchique, organisés pour assumer certaines fonctions publiques spécifiques participant de fonctions publiques plus globales. Ensuite, les modalités de rémunérations. Le rapport préconise de pousser plus loi la confusion par l’individualisation, vraisemblablement sur le modèle que suggérait le rapport 2003 du Conseil d’État (p.360) : une rémunération en trois parties dépendant respectivement : de l’indice, de la fonction, de la performance. La part discrétionnaire pourrait dans ces conditions croître considérablement. C’est au bout du compte l’intégrité de la fonction publique qui risque d’être mise en cause, le principe de responsabilité et, au-delà, la pleine citoyenneté du fonctionnaire.

4. L’opportunité d’une contre-offensive

L’attaque frontale du président de la République et du gouvernement contre des composantes essentielle du pacte républicain et les valeurs de la citoyenneté : une conception de l’intérêt général qui n’est pas en France la somme des intérêts particuliers, une affirmation du principe d’égalité qui doit tendre à l’égalité sociale au-delà de l’égalité juridique, une exigence de responsabilité que fonde le principe de laïcité, élève le niveau de la réplique nécessaire pour faire échec à cette offensive mettant en cause la souveraineté nationale et populaire. Le livre blanc Silicani en manifeste l’importance puisqu’il consacre aux « valeurs » les 75 premières pages du rapport (sur 146), sans pour autant en tirer de conséquences pratiques. Au cours des dernières décennies, le domaine idéologique a été très négligé par le mouvement social (9) ; il convient donc de la réinvestir en rappelant les principes qui régissent notre conception du service public (égalité, continuité, adaptabilité) et plus spécialement de la fonction publique.

– le principe d’égalité, fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, affirmant l’égal accès des citoyens et des citoyennes aux emplois publics en fonction de leurs « vertus » et de leurs « talents » et dont nous avons tiré la conséquence que c’est par le concours que l’on accède aux emplois publics.

– le principe d’indépendance, fondé sur la distinction du grade et de l’emploi, caractéristique du système dit de la « carrière », opposé au système dit de l’ « emploi ». Le fonctionnaire est propriétaire de son grade, ce qui le protège de l’arbitraire administratif et des pressions politiques ou économiques (10).

– le principe de responsabilité, fondé sur l’article 15 de la Déclaration des droits, qui enjoint à tout agent public de rendre compte de l’exercice de sa mission et dont nous avons déduit qu’il doit disposer pour cela de la plénitude des droits du citoyen, être un fonctionnaire-citoyen et non un fonctionnaire-sujet.

La politique que tente de mettre en place le pouvoir politique doit donc être combattue idéologiquement en prenant appui sur les dispositions actuelles du statut et sur les principes qui les sous-tendent. Le président de la République s’arroge un blanc-seing, dans la fonction publique comme en d’autres domaines, pour mettre en œuvre des réformes pour lesquelles il n’a pas été mandaté. C’est pourquoi j’ai pu parler à ce sujet de forfaiture (11). Il intervient discrétionnairement en méconnaissance des dispositions constitutionnelles et statutaires sur de nombreuses questions (12).

Défendre le statut général des fonctionnaires c’est défendre les droits de tous les salariés. Par analogie, ceux des agents publics qui ne sont pas sous statut mais sous différentes formes de relations contractuelles. Ceux des entreprises publiques qui ont bénéficié comme les fonctionnaires de statuts particuliers au lendemain de la seconde guerre mondiale. Mais aussi ceux des salariés qui relèvent du droit commun privé. S’il n’est évidemment pas question de transformer tous les salariés en fonctionnaires, tous appellent une meilleure couverture sociale quel qu’en soit le nom. C’est ainsi qu’une étude sur la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme a débouché sur la proposition d’un statut, défini comme la mise en cohérence de trente et une propositions (13). Depuis, dans le cadre de la réflexion sur la sécurisation des parcours professionnels, la CGT a avancé l’idée d’un « statut du travail salarié ». Il y a là une voie de recherche essentielle qu’il convient d’alimenter par un ensemble de propositions qui ne peuvent résulter que d’un travail de grande ampleur multidisciplinaire.

Enfin il convient de répondre aux nécessités actuelles et à venir de la fonction publique par des propositions de réformes améliorant le dispositif mis en place en 1983-1984. Le statut des fonctionnaire n’est pas un texte sacré et un texte qui n’évolue pas en fonction des besoins et de l’évolution des techniques risque la sclérose. Ces propositions pourraient concerner, par exemple : une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences ; la mise en œuvre de la double carrière (sur la base, par exemple, du rapport de Serge Vallemont) ce qui nécessiterait une politique de formation sans commune mesure avec ce qui existe ; les conditions d’affectation, de détachement et plus généralement de mobilité ; l’amélioration de l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs de la fonction publique ; la remise en ordre des classements indiciaires et statutaires ; la résorption de la précarité et la titularisation des contractuels indûment recrutés sur des emplois permanents ; l’instauration de modalités sérieuses de négociation et de dialogue social ; le développement de l’évaluation des politiques publiques, etc.

Le manifeste « Le service public est notre richesse » qui s’oppose à la RGPP synthétise cette démarche. Lancé par une soixantaine de personnalités de divers horizons : responsables syndicaux, anciens ministres, intellectuels et personnalités culturelles, parlementaires, dirigeants d’associations, ce texte a déjà recueilli quelque 40 000 signatures (14).

5. Le XXI° siècle « âge d ‘or » du service public ?

La RGPP a été lancée à grand renfort de médiatisation et de communication mais sans débat sur les véritables enjeux. Le projet de loi qui se propose de mettre à bas le statut général des fonctionnaires sera, de la même façon, passé en force en 2009 si le rapport des forces n’y fait pas échec. Ainsi qu’il a été indiqué, dans un contexte où le pouvoir supprime tous les instruments qui pouvaient donner à la décision publique une forme et un minimum de rationalité, la RGPP ne correspond à aucune démarche méthodologique sérieuse, il s’agit avant tout de détruire l’existant avant de mettre en place l’édifice minimum qui laisse libre cours aux lois du marché se substituant à l’expression de la volonté générale. La RGPP traduit aussi une ignorance et un mépris pour ce qui fonde le pacte républicain, les valeurs qui ont été forgées par notre histoire à travers des contradictions fortes et des luttes de grande intensité. Dans ces conditions, l’ambition du mouvement social doit être de se placer résolument sur le terrain déserté par le président de la République et son gouvernement par inculture et esprit de caste : l’histoire, la science et la démocratie.

Cette démarche ne doit pas se limiter à la défense des acquis, aussi légitimes soient-ils. La défense du service public dans notre pays n’est pas seulement justifiée par le souci de préservation de l’héritage démocratique légué par les générations antérieures, mais surtout parce qu’il s’agit d’options modernes, progressistes et démocratiques. S’il est vrai que la mondialisation libérale tend à occuper l’ensemble du champ des échanges marchands, la défense et la promotion de la conception française du service public n’a pas été pour rien dans le rejet du projet de traité constitutionnel européen en mai 2005 et son option en faveur d’une « économie de marché ouverte où la conception est libre et non faussée ». Mais la mondialisation n’est pas seulement celle du capital pour importante qu’elle soit.Elle concerne tous les domaines de l’activité humaine, et notamment ceux présentant le caractère de service public (communications, transports, échanges culturels, solidarité humanitaire, etc.).

Notre époque est caractérisée par une prise de conscience croissante de l’unité de destin du genre humain, de la finitude de la planète, d’un « en commun » à définir politiquement, qui donnerait son vrai sens à la mondialisation à venir. Ainsi la protection de l’écosystème, la gestion de l’eau, celles des ressources du sol et du sous-sol, la production de nombre de biens et de services posent-ils avec force, et poseront de plus en plus, l’exigence de l’appropriation sociale des biens publics correspondants. La mise en commun et la convergence des démarches devraient conduire au développement de coopérations approfondies à tous les niveaux : national, international, mondial. Dans cette recherche commune d’universalité, le XXI° siècle pourrait ainsi être l’ « âge d’or » du service public.

(1) Rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2006-2007, la Documentation française, 2007.
(2) Centre d’analyse stratégique, La note de veille, Quelles évolutions de l’emploi public dans les pays développés ?, n° 96, avril 2008.
(3) La baisse est de 5,8 % selon le FMI, de 8,4 % selon l’INSEE. Dans le même temps, le CAC 40 créé en 1987 à l’indice 1000 est aujourd’hui au voisinage de 3000.

(4) C’est sans doute en raison de cette présentation formellement rationnelle qu’en dépit de nombreuses réserves, la LOLF avait été adoptée sans opposition au Parlement.
(5) Au point que la RCB fut traduite par « Révolution cubaine au budget » à la direction de la Prévision du ministère de l’Économie et des Finances pendant les évènements de 1968.
(6) C’est dans le cadre de ce programme que j’ai conduit l’étude Immigration et développement économique et social, Rapports interministériels, La Documentation française, 1976.
(7) On trouvera de nombreux textes développant cette partie sur mon blog : http:/anicetlepors.blog.lemonde.fr
(8) Il y a des précédents : le pdg de La Poste Jean-Paul Bailly n’a-t-il pas annoncé (Le Figaro, 25 octobre 2007) qu’en 2012 il y aurait autant de salariés de droit privé que de fonctionnaires à La Poste ?
(9) Voir notamment la faiblesse sinon l’inexistence des initiatives marquant le 60° anniversaire du statut de 1946.
(10) Une étude du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) énumère ainsi les caractères respectifs des fonctions publiques de carrière et d’emploi et les dominantes dans certains pays :
* Fonction publique de carrière : nomination unilatérale du fonctionnaire et/ou contrat de droit public – recrutement en début de carrière – exigences légales de qualification ou de diplômes pour des carrières spécifiques – reconnaissance limitée de l’expérience professionnelle acquise dans le secteur privé – système de rémunération statutaire par avancement selon l’ancienneté – emploi à vie – code de bonne conduite comprenant des règles de discipline spécifiques – processus de travail reposant davantage sur les procédure que sur les objectifs – accent mis sur la fidélité, l’impartialité et le respect de la règle de droit – régimes de pension de retraite spécifiques. (Belgique, Espagne, France, Grèce, Portugal).
* Fonction publique d’emploi : relation contractuelle fondée en partie sur le droit commun du travail – quelle que soit la position, le recrutement est toujours pour un emploi spécifique – reconnaissance de l’experience professionnelle acquise dans le secteur privé – facilité de mobilité – absence de principe de l’ancienneté pour la détermination de la rémunération – système de promotion non formalisé – absence de l’emploi à vie – absence d’un régime spécifique de pension – gestion par la performance avec accords sur les objectifs à atteindre. (Allemagne, Autriche, Danemark, Italie, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède).
CNFPT – Les fonctions publiques locales dans les 25 pays de l’Union européenne, Dexia, 2006.

(11) A. Le Pors, « La révolution de la fonction publique est une forfaiture », Le Monde, 26 septembre 2007.
(12) A. Le Pors, « Les fonctionnaires, citoyens de plein droit », Le Monde, 1er février 2008.
(13) A. Le Pors, Rapport sur la situation sociale et professionnelle des travailleurs saisonniers du tourisme, La Documentation française, 1999.
(14) Pour tout contact : contact@service-public-notre-richesse.fr.
Pour signer en ligne : http://service-public-notre-richesse.fr

Refonder la République pour la sauver – La Terre, n°3337, 3 novembre 2008

Entretien réalisé par Olivier Chartrain

En 1958, la France se dotait d’une nouvelle Constitution. Cinquante ans après, que devient cette Ve République souvent mise en cause, régulièrement amendée, mais toujours en place ? La Terre a demandé l’avis d’Anicet Le Pors, ministre de la Fonction publique de 1981 à 1984, membre du Conseil d’Etat depuis 1985, spécialiste des questions institutionnelles.

La Terre : 50 ans après, la Ve République connaît-elle une dérive autoritaire ?
Anicet Le Pors : Cette Constitution est née dans le contexte de la décolonisation et du coup de force des généraux d’Alger : les craintes de dérive autoritaire existaient donc dès le début. Ses promoteurs ont fait beaucoup d’efforts à l’époque pour convaincre que qu’il s’agissait encore d’un régime parlementaire, Michel Debré inventant pour ce faire l’expression de « parlementarisme rationalisé ». Mais dès 1962 le panorama a changé avec l’instauration par De Gaulle, grâce au référendum, de l’élection du président de la République au suffrage universel – il était au départ élu par un collège d’environ 80 000 grands électeurs. Il n’était dès lors plus question de « parlementarisme rationalisé ». La contradiction s’est révélée à l’occasion des cohabitations : en fonction du résultat concordant ou non des élections présidentielle et législative, le pouvoir exécutif revenait soit au président de la République, soit au Premier ministre. Ce qui est une incongruité : on ne vote pas à la fois sur les personnes et sur la règle du jeu ! Un constitutionnaliste a inventé l’expression de « monarchie aléatoire », pour caractériser cette dérive présidentialiste survenue depuis 1962. Un phénomène aggravé par la réforme de 2000, instituant le quinquennat et surtout liant législative et présidentielle de façon qu’il n’y ait plus de contradiction entre l’une et l’autre. Mais ce faisant, on n’a fait qu’accentuer – je l’avais dit à l’époque – la tendance au présidentialisme. « Parlementarisme rationalisé », puis « monarchie aléatoire » : aujourd’hui avec Sarkozy, on entre dans une troisième phase.

Laquelle ?
Il ne s’embarrasse pas des institutions, qu’il traite avec désinvolture. Tous ses comportements, qu’il s’agisse de l’usage qu’il fait de ses femmes, de la considération qu’il a pour son Premier ministre et ses ministres, de son interventionnisme en tous domaines sans égards pour la répartition des pouvoirs telle que la Constitution la prévoit… Robert Badinter a parlé de « monocratie », moi de dérive bonapartiste… Je ne sais pas comment on appellera ça, avec le recul. C’est une sorte de pragmatisme institutionnel qui tend à mépriser la règle de droit, et fait donc courir aux institutions des risques importants de dérapage, de renforcement du caractère autoritaire du régime. Un risque qui était présent dès le départ, nous l’avons vu.

Justement : 50 ans après, que reste-t-il des critiques sévères de la gauche sur cette Constitution ?
Il n’en reste pas grand-chose, dans le sens où presque tout le monde semble avoir abdiqué. Le Parti socialiste s’est officiellement rallié aux institutions de la Ve République et n’en critique plus, à la marge, que les dérives autoritaires. Le Parti communiste, lui, est un peu dans le flou. Quand on interroge des responsables, ils maintiennent leur opposition sur le fond à l’élection du président de la République au suffrage universel ; mais ils semblent en même temps considérer que les Français sont acquis à cette pratique, qu’on ne peut donc pas la combattre utilement et que par conséquent, mieux vaut revendiquer pour le moment une démocratisation du régime. Quelqu’un comme Jean-Pierre Chevènement, lui, est ouvertement pour un régime présidentiel classique… En tout cas la gauche, sur les institutions, est absolument divisée. Ce n’est certes pas un préalable pour agir ensemble, mais cela reste problématique, les institutions n’étant rien d’autre que le modèle de la société que l’on souhaite.

Quelles devraient être selon vous les bases d’une vraie réforme institutionnelle, d’une vraie démocratisation de la République ?
Il faut d’abord faire un choix simple : est-on pour un régime parlementaire ou pour un régime présidentiel ? Clairement, je choisis le régime parlementaire.

On nous répète pourtant qu’un régime parlementaire est par nature instable…
Non. Que la démocratie soit une question difficile, on ne peut le nier ; mais ce n’est pas parce que c’est difficile qu’il faut récuser – c’est d’ailleurs vrai de toute Constitution. Il ne s’agit donc pas de méconnaître les difficultés qu’il y a à faire fonctionner un régime parlementaire, mais d’avoir le courage de dégager les solutions qui répondent au mieux à ce que l’on souhaite. Premièrement : quel contenu donner à la démocratie directe ? On ne peut plus se réunir sur l’agora, comme les Grecs anciens. La démocratie représentative est donc indispensable. Mais il faut considérer avec sérieux les possibilités d’intervention directe des citoyens. Il y a ce qu’on appelle la démocratie participative, mais ce n’est pas tout : on peut penser à une extension du droit de pétition, à une sorte d’initiative populaire des lois… la Constitution de l’An 1, en 1793, prévoyait ainsi de faire ratifier les lois de la République par des assemblées départementales. De plus en plus de gens utilisent Internet : on devrait pouvoir trouver des formes modernes d’intervention des citoyens – même si le réalisme commande de poser des limites. Il faut aussi réfléchir au contrôle des citoyens sur leurs élus, par exemple en prévoyant, en réglementant des comptes-rendus de mandats. Il faut aussi regarder du côté du raccourcissement des mandats, d’une limitation très sérieuse du cumul, d’un statut de l’élu… Mais la démocratie directe, c’est avant tout le plein exercice des droits et des libertés – qui devraient être étendus – par les citoyens. Si les citoyens utilisent tous leurs droits et exercent toutes leurs libertés, on peut avoir une démocratie directe très vivante : droit de manifestation et de grève, mais aussi développement de la liberté d’opinion, d’association, de publication…

Quelle forme prendrait alors la démocratie représentative ?
Il faut d’abord choisir : la représentation doit-elle d’abord représenter – c’est-à-dire être aussi fidèle que possible à l’opinion publique, à la communauté des citoyens – ou bien d’abord avoir pour objet la création de majorités, c’est-à-dire de dégager des instruments d’exécution ? Pour moi, elle doit d’abord être représentative, le problème de l’exercice exécutif du pouvoir se pose après. Cela suppose la proportionnelle aux élections, sans ambiguïté – ce qui n’empêche pas réfléchir dans quel cadre celle-ci s’exerce. Enfin il y a une troisième question, qui est de donner une cohérence à tout cela, une cohérence à l’Etat de droit ainsi établi. Autrement dit : comment on articule les normes juridiques aux niveaux infranational, national et supranational ? Quelle relation entre les normes européennes et les normes nationales ? C’est sur ce point qu’il y aurait, je pense, le plus de compléments à apporter au projet constitutionnel que le Parti communiste avait élaboré en 1989, pour déterminer comment on répartit les pouvoirs, du village jusqu’au Conseil de sécurité des Nations-Unies.

Marc Sangnier, l’aventure du catholicisme social – Denis Lefèvre, Éd. Mame, octobre 2008

Extrait p. 264-265

Anicet Le Pors, de Jeune République au PC

Plus étonnant a priori apparaît l’engagement d’Anicet Le Pors qui sera de 1981 à 1984 l’un des quatre ministres communistes du gouvernement Mauroy, à Jeune République, au début des années cinquante. Mais il fut un temps où la JOC produisait nombre de cégétistes, voire de prêtres ouvriers, syndiqués à la CGT. D’ailleurs, le communiste Claude Quin, qui fut patron de la RATP entre 1981 et 1986, a milité dans sa jeunesse à la JOC !

Anicet Le Pors est issu d’une famille bretonne du nord du Finistère, émigrée en région parisienne en 1929. Même si sa famille a cessé toute pratique religieuse, le jeune Anicet Le Pors participe au patronage et au catéchisme. Au collège Arago, il se lie l’amitié avec Émile Marcus, futur archevêque de Toulouse, qui tente de l’amener au séminaire d’Issy-les-Moulineaux. « Il avait espoir que je fasse comme lui », confie Anicet Le Pors, dont les premiers engagements politiques seront dans la mouvance du catholicisme social.

La contagion, écrit Anicet Le Pors dans Éloge de l’échec, d’une part de la forte imprégnation catholique qui était celle de la plupart des familles bretonnes émigrées en région parisienne, alors même qu’elles avaient cessé toute pratique religieuse, et, d’autre part le sentiment d’injustice qui marquait la condition ouvrière de ces familles, m’ont tout d’abord tourné vers le christianisme social dans l’orientation développée par le Sillon de Marc Sangnier au début du siècle.

Anicet Le Pors adhère à la CFTC, puis à Jeune République. Il s’abonne à Esprit et Témoignage chrétien, participe à des colloques sur la décolonisation. À l’époque, il est nommé au Maroc. Il propose ses services au clergé local pour faire le catéchisme aux enfants des familles françaises.

« Mais je m’aperçois rapidement que les uns et les autres se situaient sans état d’âme du côté de ceux qui souhaitaient le maintien du protectorat français au Maroc, alors que je m’étais rangé aussi résolument dans le cas favorable à l’indépendance. À distance, je commençais aussi à m’intéresser à la vie syndicale ; son côté pratique, l’exigence d’efficacité qu’elle impliquait me séduisaient. La lecture deTeilhard de Chardin – notamment Le Phénomène humain – combinant démarche matérialiste et spiritualité, me sembla autoriser la fréquentation du marxisme. »

Anicet Le Pors adhère à la CGT. Et au lendemain du référendum sur la Constitution de la V° République, le 29 septembre 1958, il adhère au parti communiste. « J’avais de nombreux griefs à son encontre, notamment son soutien à l’intervention soviétique en Hongrie deux ans plus tôt. Mais le PCF était le seul parti à s’être opposé à ce que l’on considérait alors comme une menace de pouvoir personnel, voire de fascisme ; c’était donc plutôt une régularisation administrative. »

Passant de Jeune République au PC, et de la météorologie nationale à la prévision économique, Anicet Le Pors devient responsable de la politique industrielle au ministère des Finances et l’expert du PC sur ces questions. Il entre dans le deuxième gouvernement Mauroy en 1981 comme ministre de la Fonction publique. Par la suite, il s’oppose à la direction du parti communiste et en démissionne en 1994. « J’avais une manière d’être qui n’était pas comme les autres. Les camarades du PC me disaient : « On voit bien que tu as fréquenté les cathos ». Georges Marchais, cela le déroutait. Je jouais un peu le rôle de fou du roi, j’étais à ses yeux un drôle d’animal. Je suis sûrement celui qui l’a affronté le plus durement. » Mais, des quatre ministres communistes, il est sans doute celui qui a gardé les meilleures relations avec ses anciens camarades. Peut être l’esprit « catho » de son enfance ?